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Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2019

4 juin 2019 : Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2019 ( rapport d'information )

E. UNE AMÉLIORATION DU NOMBRE DE RAPPORTS DÉPOSÉS, MAIS LES ATTENTES SONT ENCORE NOMBREUSES

Le suivi de la remise des rapports du Gouvernement au Parlement prévus par plusieurs articles législatifs est désormais un point noir récurrent mis en exergue par le bilan d'application des lois du Sénat.

112 ont été demandés dans les lois votées lors de la session 2017-2018. Bien évidemment, un certain nombre n'ont pas encore été remis, car la date limite pour le faire n'est pas encore passée, ou parce que l'expérimentation sur laquelle ils portent est en cours, voire n'a pas encore commencé.

1. Un taux de remise qui demeure trop faible

Le taux de remise des rapports dont le terme est passé est faible. Ainsi, sur les 50 rapports demandés dans une loi votée lors de la session 2017-2018 et dont la date d'échéance est dépassée, 27 ont été remis, soit à peine 54 %. Au 31 mars 2019, aucun des quatre rapports demandés par le législateur avant fin 2018 dans le cadre de la loi mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement n'a été remis15(*). Votre rapporteure regrette d'autant plus ces non transmissions qu'elles concernent parfois des rapports que le gouvernement a lui-même demandé. C'est le constat dressé par M. Vincent Éblé, président de la commission des finances : « bon nombre de rapports n'ont pas été remis alors même que la disposition avait été insérée par le Gouvernement lui-même. C'est ainsi le cas de 6 des 10 dispositions de la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022. Seuls 2 de ces 6 rapports attendus ont été remis »16(*).

2. Des rapports remis en retard

Mais, surtout, les rapports sont souvent remis avec du retard, allant de quelques jours à plusieurs mois, voire années pour certains d'entre eux. Ainsi, 23 de ces 27 rapports ont été remis en retard, soit plus de 85 % d'entre eux. Or, ces rapports participent à la bonne information des parlementaires et sont utiles au travail législatif. Le président de la commission des affaires étrangères, des forces armées et de la défense, M. Christian Cambon, président de la commission des affaires étrangères l'a d'ailleurs rappelé au sujet de la non-transmission du rapport sur « la mise en oeuvre de la stratégie française d'aide au développement », qui aurait dû être remis en 2018, alors même qu'une prochaine loi d'orientation sur le développement doit bientôt être examinée. Lors de son audition, M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement s'est engagé à transmettre rapidement une version provisoire de celui-ci. Cela a été fait le 22 mai 2019 soit 6 jours après cette audition. Pour votre rapporteure, cette transmission « officieuse » d'un rapport « en cours de finalisation » souligne tout l'intérêt de la revue annuelle des mesures attendues et témoigne de la qualité du dialogue entre le Sénat et le secrétariat général du Gouvernement.

Plus incompréhensible et dénoncé depuis plusieurs années maintenant, certains rapports sont prêts, mais ne sont pas transmis immédiatement au Parlement. Tel est le cas du rapport prévu par la loi pour la reconquête de la biodiversité sur l'impact sur le littoral des activités d'exploitation des ressources minérales. Il n'a été transmis au Parlement qu'en avril 2019, alors même qu'il a été produit en décembre 2017. M. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable s'étonne ainsi que « sa transmission [ait] donc nécessité près d'un an et demi »17(*).

Le problème de la remise des rapports en dehors de la procédure de transmission officielle est également évoqué par plusieurs commissions. Comme le souligne la commission des finances, « des rapports sont parfois adressés directement à certains services du Sénat. Aucune publicité n'est donc faite par Journal officiel, lequel constitue pourtant une source d'information précieuse pour les sénateurs eux-mêmes et qui se servent de cette information pour obtenir ensuite le rapport »18(*).

3. Un contenu ne respectant pas toujours la volonté du législateur

En outre, il arrive que les rapports transmis ne correspondent pas ou que partiellement à ce que le législateur avait demandé et attendait. Tel est le cas du rapport d'évaluation des zones géographiques du dispositif Pinel pour mieux apprécier la pertinence des critères de classement des communes. Comme l'explique M. Vincent Éblé, président de la commission des finances, celui-ci, remis avec six mois de retard, « est de portée limitée, puisqu'il ne se base pas sur les données fiscales de la Direction générale des finances publiques (DGFiP) ni même sur celles de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF). Les données de la DGFiP ont été transmises au ministre du logement après la publication du rapport et l'utilisation de celles de la CNAF nécessiterait la prise d'un décret en Conseil d'État après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ! »19(*). De même, M. Christian Cambon, président de la commission des affaires étrangères, des forces armées et de la défense regrette que le « bilan social » et le rapport d'exécution de 2017 de la loi de programmation militaire ne correspondent pas à ce qui avait été demandé dans la loi.

Un exemple symptomatique : les deux versions officielles du rapport sur les relations financières entre l'État et la Sécurité sociale

« Par ailleurs, ce dernier rapport [celui sur les relations financières entre l'État et la Sécurité sociale] a donné lieu à une audition en commission des finances [ le 20 mars 2019], qui a ainsi entendu ses auteurs, MM. Christian Charpy et Julien Dubertret. À cette occasion la commission des finances s'est aperçue de l'existence de deux versions officielles de ce rapport, seule la version la plus courte, ayant bien fait l'objet d'une remise conforme à la procédure et mentionnée au Journal officiel. »

Extrait de l'analyse de la commission des finances, en deuxième partie de ce rapport

Face à ce constat et depuis quelques années, le Sénat est beaucoup plus strict sur les demandes de rapports. C'est ce qui ressort des propos de Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture et partagés par plusieurs de ses collègues présidents de commissions: « cette situation nous conforte dans notre volonté d'exclure autant que possible l'insertion de ce type de demande non normative dans la loi. Je constate, à cet égard, que depuis le début de la XVe législature notre commission ne dénombre que trois demandes de rapports »20(*).

4. Un taux de remise des rapports de « l'article 67 » désespérément faible

Comme les années précédentes, le taux de remise des rapports de l'article 67 de la loi n°2004-1343 de simplification du droit reste trop faible. Seuls 10 rapports sur les 28 lois votées lors de la session 2017-2018 et nécessitant des mesures d'application ont été déposés. En outre, certains sont remis avec un retard très élevé. Tel est le cas du rapport relatif à la mise en application de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles remis 48 mois après sa promulgation, au lieu des six mois prévus par la loi.

Tout comme ses prédécesseurs, votre rapporteure regrette cette non remise d'un rapport qui ne lui semble pas comporter de difficultés particulières : il s'agit en effet seulement d'un document mentionnant « les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet de textes d'application nécessaires et en indique les motifs ». Plus encore, il permet au Gouvernement d'expliquer les raisons de la non-prise dans le délai de six mois d'une mesure attendue : concertation en cours, difficulté juridique, ....


* 15 Lundi 27 mai, le Gouvernement a remis au Parlement le rapport sur l'accompagnement des entreprises et des salariés impactés par la fin progressive des activités d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures ainsi que sur la reconversion des territoires concernés, prévu à l'article 7 de cette loi.

* 16 Compte-rendu de la réunion de la commission des finances du 29 avril 2019.

* 17 Compte-rendu de la réunion de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du 15 mai 2019.

* 18 Extrait de l'analyse de la commission des finances sur les lois relevant de sa compétence, en deuxième partie de ce rapport.

* 19 Compte-rendu de la réunion de la commission des finances du 29 avril 2019.

* 20 Compte-rendu de la réunion de la commission de la culture du 30 avril 2019.