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Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2019

4 juin 2019 : Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2019 ( rapport d'information )

C. LOI N° 2015-1592 DU 8 DÉCEMBRE 2015 TENDANT À CONSOLIDER ET CLARIFIER L'ORGANISATION DE LA MANUTENTION DANS LES PORTS MARITIMES

La situation n'a pas évolué depuis le dernier bilan d'application des lois : votre commission constate que cette loi est aujourd'hui totalement applicable mais que le rapport du Gouvernement au Parlement, prévu à l'article 9, sur la mise en oeuvre de la charte nationale mentionnée à l'article L. 5343-7 du code des transports fixant les conditions dans lesquelles sont effectués les travaux de chargement et de déchargement des navires et des bateaux pour le compte propre d'un titulaire d'un titre d'occupation domaniale comportant le bord à quai, n'a toujours pas été remis. Le délai de deux ans prévu pour la remise du rapport à compter de la promulgation de la loi est donc largement dépassé168(*).

L'an dernier, la sous-direction des ports et du transport fluvial indiquait ne pas être en mesure de produire le rapport. Interrogé par votre commission dans des délais contraints, le bureau du droit social des ports et de la batellerie de la sous-direction du travail et des affaires sociales n'a pas signalé d'éléments nouveaux à ce sujet. La question de l'utilité de ce rapport se pose.

Au-delà de ces éléments, votre commission a eu à connaître de plusieurs sujets intéressant les ouvriers dockers au cours de la présente session 2018-2019 : la situation sociale dans les ports et la stratégie portuaire français ont été évoquées par nos collègues Hervé Maurey et Michel Vaspart, président du groupe d'études Mer et Littoral, dans leur rapport d'information La compétitivité des ports français à l'horizon 2020 : l'urgence d'une stratégie169(*) et le projet de loi d'orientation des mobilités comportait deux mesures touchant à cette matière170(*), en particulier la dissolution de la Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers (CAINAGOD) et des bureaux centraux de la main-d'oeuvre (BCMO) dans les grands ports maritimes, en lien avec l'extinction progressive du régime de l'intermittence.

D. LOI N° 2016-816 DU 20 JUIN 2016 POUR L'ÉCONOMIE BLEUE

Sur les 25 mesures réglementaires d'application prévues par cette loi171(*), 22 mesures ont été prises depuis son adoption (soit 88 % des mesures prévues).

Au 31 mars 2018, il manquait encore quatre mesures d'application (soit 16 % des mesures prévues), dont un rapport du Gouvernement au Parlement, pour que cette loi importante pour notre secteur maritime soit totalement applicable.

Depuis cette date, aucune mesure n'a été prise à l'exception du rapport prévu par l'article 97, concernant la création d'un code de la mer rassemblant l'ensemble des dispositions législatives et réglementaires en vigueur relatives aux questions maritimes. Ce rapport devait être remis avant la fin de l'année 2017 pour respecter le délai de dix-huit mois prévu à compter de la promulgation de la loi sur l'économie bleue : il a été transmis à votre commission par la direction des affaires maritimes (DAM) le 3 mai 2019. Les travaux de rédaction ont été menés sous la coordination du Secrétariat général de la Mer (SG Mer) et un rapport préliminaire a été transmis au Secrétariat général du Gouvernement le 31 octobre 2017.

Les deux rapporteurs sont MM. Bernard Drobenko, professeur émérite des Universités ULCO - Dunkerque et Didier Le Morvan, professeur émérite des Universités UBO - Brest. Ils ont été assistés par MM. Georges Tourret, administrateur général des affaires maritimes et Thomas Pailloux, commissaire principal de la marine, chargé de mission au SG Mer.

Dans sa lettre au SGG, accompagnant l'envoi du rapport, le Secrétaire général de la Mer d'alors, Vincent Bouvier172(*), indiquait que ce rapport « met en lumière l'extrême dispersion des normes applicables aux espaces et aux activités maritimes » et souligne que « le besoin de coordination interministérielle est plus que jamais nécessaire » sur ce sujet.

Votre commission s'étonne que ce rapport n'ait pas été transmis au Parlement alors même qu'il est prêt depuis plus de dix-huit mois.

Si l'on considère que le rapport prévu par l'article 97 avait été produit, au 31 mars 2019, il manquait trois mesures d'application (soit 12 % des mesures prévues) pour la loi sur l'économie bleue :

- à l'article 8, un arrêté du ministre chargé des douanes est nécessaire pour fixer la liste des conservations des hypothèques maritimes (art. 252 du code des douanes). Cette liste est fixée par un arrêté du 14 mars 1969, modifié en dernier lieu par un arrêté du 5 février 1993 portant modification des listes des conservations des hypothèques maritimes et des bureaux de douane habilités à tenir des fichiers d'inscription des navires, qui est toujours applicable dans l'attente du nouvel arrêté. Le bureau transports et fiscalité européenne du ministère de l'action et des comptes publics indique que la refonte de l'arrêté de 1969 modifié est en cours ;

- à l'article 78, un décret en Conseil d'État est prévu pour fixer les règles régissant, selon les métiers de pêche ou les risques couverts, l'établissement et le fonctionnement des fonds de mutualisation, les conditions de leur agrément, les conditions et les modalités de l'indemnisation des entreprises de pêche ainsi que la gestion et le contrôle du respect de ces règles (art. L. 931-31 du code rural) ; la Direction des pêches maritimes et de l'aquaculture (DPMA) du Ministère de l'Agriculture et de l'Alimentation indiquait l'an dernier qu'une importante phase de concertation devait se poursuivre et s'inscrire dans une réflexion plus globale et adaptée à la gestion des risques sanitaires, environnementaux et économiques dans les secteurs de la pêche et de l'aquaculture173(*). Aucun élément nouveau n'a été signalé pour le présent bilan d'application des lois ;

- à l'article 85, qui prévoit l'interdiction du rejet en mer des sédiments et résidus de dragage pollués (principalement des métaux) à compter du 1er janvier 2025, un décret devrait intervenir « au plus tôt » en 2021 selon le bureau de l'organisation et de la réglementation portuaires de la DGITM. Il sera pris en fonction des résultats d'une étude qui devrait être lancée dans les prochains mois ;

En outre, l'article 97 de la loi a autorisé le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi afin de regrouper, d'ordonner et de mettre à jour les dispositions relatives aux espaces maritimes : il s'agit de l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française174(*), dont le pilotage transversal est assuré par le SG Mer. La DAM a indiqué à votre commission que certains décrets mentionnés dans l'ordonnance précitée étaient en réalité déjà pris175(*), puisque l'ordonnance procédait avant tout à des mesures de codification.

Deux décrets ont été pris pour l'application de l'ordonnance : il s'agit d'une part, du décret 2017-821 du 5 mai 2017 relatif au portail national des limites maritimes, pris pour l'application de l'article 16 alinéa 1 et, d'autre part, du décret n° 2017-781 du 5 mai 2017 modifiant le décret n° 2013-611 du 10 juillet 2013 relatif à la réglementation applicable aux îles artificielles, aux installations, aux ouvrages et à leurs installations connexes sur le plateau continental et dans la zone économique et la zone de protection écologique ainsi qu'au tracé des câbles et pipelines sous-marins. Ce dernier décret peut être considéré comme une mesure d'application de l'article 56 de l'ordonnance précitée.

S'agissant du décret prévu à l'article 13, concernant la définition des zones de protection écologique (ZPE), la DAM indique qu'il n'a pas nécessairement vocation à être pris puisque cet article ménage une possibilité dont le Gouvernement n'entend pas faire usage à l'heure actuelle.

RAPPORTS DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT PRÉVUS PAR LA LOI « ÉCONOMIE BLEUE »

L'ensemble des rapports du Gouvernement au Parlement prévus par la loi sur l'économie bleue ont été produits au 31 mars 2019.

L'article 46 de la loi prévoyait la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur les axes possibles d'adaptation du régime de protection sociale des marins dans l'objectif d'accroître tant l'attractivité du métier de marin que la compétitivité des entreprises, devant être remis dans un délai de 6 mois à compter la promulgation de la loi. Ce rapport a été établi par le Conseil supérieur des gens de mer dans le cadre d'un travail de plusieurs mois, puis adressé au Secrétariat général du Gouvernement.

Il a été remis 14 mois après la promulgation de la loi : rapport n° 599 du 14 août 2017 publié au Journal Officiel du 12 septembre 2017 sur les axes possibles d'adaptation du régime de protection sociale des marins.

L'article 79 de la loi prévoyait la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur les possibilités et les conditions, pour les pêcheurs et les aquaculteurs, d'une diversification de leur activité par le tourisme, notamment le pescatourisme et la commercialisation directe des produits de la pêche, transformés ou non. Il devait être remis dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi et a été remis au bout de 11 mois : rapport n° 588 du 11 mai 2017 sur la diversification de l'activité des pêcheurs et des aquaculteurs par le tourisme.

L'article 97 prévoyait la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur la création d'un code de la mer rassemblant l'ensemble des dispositions législatives et réglementaires en vigueur relatives aux questions maritimes, dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi. Ce rapport a été transmis à votre commission le 3 mai 2019 par les services concernés.


* 168 Pour rappel, cette demande de rapport, introduite par la commission du développement durable de l'Assemblée nationale sur une initiative de son rapporteur Philippe Duron et du rapporteur pour avis Henri Jibrayel de la commission des affaires économiques, a été conçue pour apprécier la portée et le fonctionnement concret de la charte nationale ainsi que sa capacité à rétablir un dialogue apaisé entre les acteurs portuaires.

* 169 Rapport n° 312 (2018-2019) de MM. Hervé Maurey et Michel Vaspart, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

* 170 Voir en particulier les articles 35 et 41 du projet de loi d'orientation des mobilités et le rapport n° 368 (2018-2019) de M. Didier Mandelli, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

* 171 Comme le rappelait votre commission lors du précédent bilan d'application des lois, la rédaction de l'article 90 de la loi susmentionnée sur l'économie bleue étant suffisamment claire, aucune mesure d'application n'est prévue et cet article a été exclu des statistiques.

* 172 Le nouveau SG Mer, M. Denis Robin, a été nommé à cette fonction le 17 janvier 2019.

* 173 Pour rappel, la DPMA a confié une mission aux inspections générales (IGF, environnement, agriculture, IGAM) sur le sujet. Le rapport remis au printemps 2017 par la mission précitée a ensuite nourri les discussions avec le Comité national des pêches maritimes et des élevages marins, qui se poursuivent depuis la fin 2017. La création d'un fonds de mutualisation au sens de l'article 35 du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) serait remise en question à ce stade, compte tenu d'une assiette réduite de cotisants potentiels et d'importants coûts de mise en place et de fonctionnement. La gestion des risques liés à ces secteurs serait assurée à travers une adaptation d'outils existants.

* 174 Texte n° 423 (2016-2017), février 2017. Le projet de loi de ratification de l'ordonnance a été déposé au Sénat en février 2017 mais n'avait pu aboutir compte tenu de la suspension des travaux parlementaires.

* 175 En particulier s'agissant des articles 16 (alinéa 2), 28, 34 et 48.