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Sur la gestion des risques climatiques et l'évolution de nos régimes d'indemnisation

3 juillet 2019 : sur la gestion des risques climatiques et l'évolution de nos régimes d'indemnisation ( rapport d'information )

N° 628

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 juillet 2019

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission d'information sur la gestion des risques climatiques et l'évolution de nos régimes d'indemnisation (1),

Par Mme Nicole BONNEFOY,

Sénatrice

(1) Cette mission d'information est composée de : M. Michel Vaspart, président ; Mmes Pascale Bories, Gisèle Jourda, Évelyne Perrot, Françoise Cartron, Maryse Carrère, MM. Guillaume Gontard et Jérôme Bignon, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Yves Bouloux, Henri Cabanel, Alain Cazabonne, Patrick Chaize, Marc Daunis, Mme Dominique Estrossi Sassone, MM. Daniel Gremillet, Jean-François Husson, Mme Victoire Jasmin, MM. Michel Magras, Didier Mandelli, Pierre Médevielle, Jean-Pierre Moga, Alain Richard, Vincent Segouin, Mme Nelly Tocqueville, MM. Raymond Vall et Jean-Pierre Vial.

AVANT-PROPOS

Madame, Monsieur,

La France, du fait de sa situation géographique, est exposée à une grande diversité de risques naturels d'origine climatique. Les catastrophes naturelles qui rythment son histoire récente nous rappellent que les personnes et les biens demeurent particulièrement exposés et fragiles face aux événements extrêmes.

Les chiffres sur la vulnérabilité du territoire français aux risques climatiques sont d'ores et déjà sans appel : un Français sur quatre est exposé à un risque d'inondation sur son lieu d'habitation, presque toutes les communes de France ont déjà été frappées par une catastrophe naturelle depuis 1982, la sécheresse et ses dommages diffus sur les constructions concernent la quasi-totalité du territoire national, et une grande partie du littoral est menacée par des risques de submersions marines et par l'érosion croissante du trait de côte...

En première ligne face à ces bouleversements, les élus locaux, et les parlementaires à leur écoute, sont très régulièrement destinataires de sollicitations signalant des problèmes d'indemnisation à la suite de certaines catastrophes ainsi que des situations individuelles souvent tragiques. La détresse exprimée par nombre de sinistrés devant les aléas climatiques constitue le point de départ de la présente mission d'information.

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Cette mission, dédiée à la gestion des risques climatiques et à l'évolution de nos régimes d'indemnisation, a été créée à la demande du groupe Socialiste et républicain dans l'exercice de son droit de tirage, conformément à l'article 6 bis du Règlement du Sénat. Après avoir tenu sa réunion constitutive le 22 janvier 2019, la mission a mené ses travaux de février à juin.

En traitant la question des risques climatiques, la mission a souhaité se concentrer sur les conséquences des événements naturels extrêmes affectés par les dérèglements climatiques. En outre, elle a choisi de cibler ses travaux sur la prévention de ces risques et sur l'indemnisation des dommages qui résultent des catastrophes naturelles d'origine climatique.

Tout en contribuant par ses travaux à une réflexion plus large sur le développement et l'aménagement durables de notre pays, la mission ne s'est pas fixée comme objectif de traiter exhaustivement la question de l'adaptation des activités et des territoires au changement climatique, qui l'aurait amenée à perdre son objet initial, consacré aux risques1(*). Par ailleurs, en étroite concertation avec la délégation sénatoriale aux outre-mer, menant actuellement des travaux spécifiques aux territoires ultramarins sur les risques naturels majeurs2(*), la mission a décidé de concentrer ses investigations sur la France hexagonale afin de s'assurer de la complémentarité entre les différentes initiatives sénatoriales en cours.

En vue d'obtenir une vision claire et la plus exhaustive possible de ces problèmes complexes, la mission a entendu une trentaine d'organismes, représentant toute la diversité des parties prenantes : administrations centrales, établissements publics, associations d'élus locaux, sinistrés, assureurs, juristes, climatologues... La mission a par ailleurs souhaité enrichir et diversifier ses sources d'information, en mettant en place du 9 avril au 17 mai une consultation en ligne sur le site du Sénat, qui a recueilli près de 600 contributions3(*). Enfin, elle s'est employée à confronter ses observations au plus près du terrain, en effectuant deux déplacements : le premier en Charente, le 20 mai, sur le thème de la sécheresse, le second dans l'Aude, le 3 juin, sur le thème des inondations.

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Il ressort de ces travaux un constat fondamental qu'il nous faut collectivement accepter pour mieux y répondre : l'humanité contribue directement aux catastrophes naturelles qui la frappent, non seulement par son impact direct et désormais incontestable sur le changement climatique, mais aussi par des choix de vie et des décisions d'aménagement qui déterminent la vulnérabilité que nous connaissons aujourd'hui. L'urbanisation importante dans des zones à risques, l'absence de normes de construction adaptées et le manque patent de connaissance des risques par la population sont autant d'éléments qui amplifient la fragilité de notre société face aux aléas climatiques.

La recrudescence des pluies extrêmes, des sécheresses, des submersions marines ou encore de l'érosion du littoral sous l'effet du changement climatique constitue pourtant une tendance lourde dont il est urgent de prendre conscience. Le changement climatique constitue ainsi une nouvelle donne que nous devons intégrer aux politiques publiques et à nos pratiques individuelles et collectives.

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Au cours de ses travaux, la mission a pris la mesure du désarroi d'un nombre considérable de citoyens sinistrés, face au fonctionnement actuel du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles, dit « régime CatNat ». Voyant le bien de toute une vie dévasté par une catastrophe, de nombreux sinistrés, parfois déjà en difficulté personnelle et confrontés à un grand traumatisme, se retrouvent engagés dans un véritable « parcours du combattant » pour obtenir une aide, auprès des pouvoirs publics ou des assureurs, qui ne vient parfois jamais au terme de plusieurs mois ou années d'attente.

À cet égard, il convient de rendre hommage aux acteurs du terrain, en particulier aux élus locaux et aux associations de sinistrés, qui permettent aux territoires frappés de s'organiser, d'être solidaires face au pire et d'agir collectivement pour défendre leurs droits.

Les nombreuses remontées de terrain dont a été destinataire la mission témoignent souvent d'une remise en cause de la légitimité ou de la pertinence des décisions de non-reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Ce problème d'acceptabilité résulte d'une multitude de facteurs : opacité et longueur de la procédure, difficulté à comprendre le rôle des différents intervenants, inintelligibilité des critères et des seuils utilisés, manque d'explication sur les motifs des décisions prises... Il appelle plusieurs modifications du fonctionnement du régime, ainsi qu'un effort significatif d'écoute et de pédagogie auprès des sinistrés, en particulier lorsqu'ils sont confrontés à une non-reconnaissance.

La mission a en outre constaté des difficultés particulières liées au phénomène de retrait-gonflement des argiles, provoqué par les sécheresses. Les spécificités de ce phénomène sont nombreuses : répartition sur l'ensemble du territoire national, importance totale des dommages, absence de pertes humaines, cinétique lente, décalage entre le phénomène et les sinistres, manque de pertinence de l'approche communale... Tout en ayant placé ses réflexions dans le cadre du régime CatNat, la mission s'interroge sur l'opportunité de créer à terme un dispositif spécifique et plus adapté pour traiter les sinistres provoqués par les sécheresses.

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La mission appelle ainsi à une modernisation durable des systèmes d'indemnisation des dommages résultant des catastrophes naturelles. Il est indispensable non seulement de répondre aux faiblesses structurelles - bien identifiées depuis plusieurs années - de nos dispositifs de solidarité mais aussi de les mettre à l'heure du changement climatique. Le régime CatNat, né il y a plus d'une trentaine d'années, doit évoluer car la France et le climat de 2019 sont bien différents de ceux de 1982.

De l'avis unanime des parties prenantes, l'arsenal juridique français constitue un modèle unique de solidarité, doté de fondamentaux robustes. Néanmoins, des évolutions sont indispensables, pour garantir son efficacité et son équité face à la multiplication et à l'intensification des phénomènes climatiques de forte intensité. C'est bien le souci de conforter et d'améliorer les dispositifs actuels, sans les bouleverser, qui a guidé la mission dans ses recommandations.

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Ayant pris comme point de départ les problèmes d'indemnisation des catastrophes naturelles, la mission a rapidement décidé d'élargir ses réflexions aux questions préventives. Il aurait en effet été simpliste de chercher à répondre aux catastrophes naturelles par le seul prisme de l'indemnisation de leurs conséquences, sans proposer de solutions pour réduire en amont la vulnérabilité des personnes et des biens face aux aléas climatiques.

L'information constitue le socle de la prévention. Elle conditionne en effet la mobilisation des acteurs et légitime les mesures de prévention, qu'elles soient collectives ou individuelles. Or, de l'avis de l'ensemble des parties prenantes, notre pays reste très largement dépourvu d'une culture du risque à la hauteur des aléas auxquels nous sommes exposés. Il est pourtant indispensable de mieux se familiariser au risque, pour réduire notre vulnérabilité et mieux savoir comment réagir face aux catastrophes.

Une meilleure prise en compte des risques naturels nécessite de cultiver la mémoire des catastrophes naturelles précédentes et de diffuser leurs retours d'expérience, mais aussi d'anticiper sur l'avenir, en intégrant les évolutions induites par le changement climatique. Cette double approche est indispensable pour faire émerger une véritable culture du risque en France.

Notre exposition aux catastrophes naturelles résulte largement de décisions passées ayant méconnu ou sous-estimé les risques naturels et les conséquences du changement climatique. Nous héritons donc d'une vulnérabilité importante, qu'il est indispensable de réduire par une mobilisation collective : la prévention des risques est l'affaire de tous.

Une approche préventive suppose bien sûr de renforcer les systèmes de protection, afin de limiter l'exposition aux risques, en réduisant les effets des catastrophes lorsqu'elles se produisent. Alors que les risques climatiques vont aller en s'amplifiant, il serait toutefois illusoire de croire que nous serons parfaitement protégés. Il faut donc sortir du mythe d'une protection totale et du risque « zéro », dès lors que des ouvrages de protection seraient mis en place. Fondée sur une sous-estimation des risques et une surestimation de notre capacité à nous en prémunir, cette vision du passé alimente une certaine déresponsabilisation collective.

La mission d'information juge donc indispensable de changer d'approche face aux risques climatiques, en passant du « lutter contre » au « vivre avec », via des aménagements appropriés et des comportements mieux informés. L'objectif du développement durable doit être d'intégrer le risque sans stériliser pour autant les territoires (abandon, friches...), en privilégiant des solutions proportionnées aux risques au regard des connaissances actuelles et des effets attendus du changement climatique.

Cette évolution appelle une transformation profonde des politiques d'aménagement, de notre urbanisme et des normes de construction, avec un réel effort d'innovation. Elle requiert également une meilleure information des acteurs du territoire, qu'il s'agisse des élus locaux, de la population ou des acteurs économiques.

Une politique de prévention à la hauteur des enjeux appelle enfin un engagement financier accru de la part des pouvoirs publics, en particulier de l'État. À cet égard, la mission regrette unanimement la décision prise par le Gouvernement de plafonner les ressources du fonds de prévention des risques naturels majeurs, principal instrument financier de la politique de prévention des risques. Outre la limitation notable de l'ambition associée à cette politique, qui devrait au contraire être significativement rehaussée face à l'ampleur des défis posés par le changement climatique, cette décision a envoyé un signal très négatif à l'ensemble des acteurs de la prévention. En outre, elle pose de vrais problèmes d'acceptabilité sociale, qui ont été trop peu portés à la connaissance du public. Il s'agit d'une erreur majeure, à laquelle il convient de remédier dans les meilleurs délais.

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À partir de ces observations, la mission d'information a identifié une cinquantaine de recommandations concrètes, déclinées en dix axes et guidées par le souci d'améliorer la prévention et l'indemnisation des risques climatiques.


* 1 La question de l'adaptation a été plus directement traitée par la délégation sénatoriale à la prospective dans un rapport adopté le 16 mai 2019 ( lien).

* 2 Les enjeux de prévention des risques naturels majeurs ont fait l'objet d'un premier rapport adopté par la délégation sénatoriale aux outre-mer le 24 juillet 2018 ( lien).

* 3 Une synthèse de cette consultation en ligne est annexée au présent rapport.