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Sur les maires face au patrimoine historique architectural : protéger, rénover, valoriser

13 mai 2020 : sur les maires face au patrimoine historique architectural : protéger, rénover, valoriser ( rapport d'information )

III. ÉTAPE 3 : MOBILISER LES FINANCEMENTS DISPONIBLES AUPRÈS DES ACTEURS PUBLICS ET PRIVÉS

La troisième étape, enfin, consiste à répondre à l'enjeu budgétaire, ce qui nécessite de trouver les bons canaux de financement, en particulier pour les petites communes ou les communes rurales, dont les budgets sont souvent limités.

La difficulté pratique à laquelle se heurtent les élus réside dans la grande diversité des acteurs et des circuits de financements possibles des projets de restauration et de valorisation du patrimoine.

Sur le terrain, les acteurs reconnaissent que les projets qui réussissent le mieux sont ceux dotés de financements croisés (État, entreprises privées, associations, fondations, citoyens), permettant à tous de « s'approprier » le patrimoine. Jean-Philippe Allardi, représentant de l'AMF, estime qu'il est « indispensable que les élus tissent des liens avec l'ensemble des partenaires et des financeurs pour réaliser les projets ». Un « tour de table financier » est donc « nécessaire pour faire sortir les projets » d'après Jean-Michel Loyer-Hascoët, chef de service chargé du patrimoine et adjoint au directeur général des patrimoines au ministère de la Culture.

A. UN FINANCEMENT PUBLIC INDISPENSABLE, PRINCIPALEMENT OPÉRÉ SOUS FORME DE SUBVENTIONS

La restauration et la valorisation du patrimoine bâti sont propices aux financements publics croisés, ce qui peut induire une possible confusion pour les communes propriétaires. Les élus locaux porteurs de projets ont besoin de lisibilité quant aux critères d'attribution des financements.

Mais surtout, ils considèrent que le soutien de l'État est indispensable. Cette préoccupation est relayée par Jean-Philippe Allardi, adjoint au maire de Sceaux, au nom de l'AMF : « Le soutien de l'État dans ce domaine est indispensable tant les besoins de financement sont criants en matière de restauration des monuments historiques, dans un contexte de raréfaction des financements publics et de retrait d'un certain nombre de conseils départementaux dans ce domaine ».

1. Les subventions de l'État par le biais des DRAC pour le patrimoine protégé

Le financement du ministère de la Culture pour le patrimoine ne concerne plus aujourd'hui que le patrimoine protégé.

En vertu de la loi relative aux libertés et responsabilités locales de 2004, les crédits dont il disposait pour le financement du patrimoine non protégé ont en effet été transférés aux départements. La Direction générale des patrimoines du ministère indique : « Les crédits de l'action 1 "Monuments historiques et patrimoine monumental" du programme 175 (Patrimoines) n'ont pas vocation à financer des travaux sur des édifices non protégés au titre des monuments historiques ».

Le subventionnement par l'État des travaux sur les monuments historiques classés ou inscrits est de surcroît très encadré par les textes : les travaux de restauration et d'entretien sur les bâtiments classés peuvent être subventionnés par l'État à hauteur de 50 % du montant total des travaux ; les travaux de restauration des bâtiments inscrits peuvent être subventionnés par l'État dans la limite de 40% du montant total (article L. 621-29 du code du patrimoine).

Afin de faciliter la conduite des opérations, en particulier pour les communes à faibles ressources, le décret du 25 juin 2018 relatif aux subventions de l'État pour des projets d'investissement autorise le versement d'une avance, ne pouvant excéder 30 % du montant total de la subvention. En outre, des acomptes peuvent être versés au fur et à mesure de l'avancement du projet, sans pouvoir excéder 80 % du montant maximum de la subvention (ce taux peut être porté à 90 % pour les projets dont le délai de réalisation prévu dans la décision attributive excède 48 mois).

Il convient évidemment de préserver l'aide financière de l'État, malgré un contexte budgétaire difficile, à l'ensemble des propriétaires de monuments historiques, qu'ils soient publics ou privés. Le ministère de la Culture indique26(*) « Dans le cadre de la stratégie pluriannuelle du patrimoine, l'État consacre chaque année plus de 320 millions d'euros à la restauration des immeubles et objets mobiliers protégés au titre des monuments historiques, dont 200 millions d'euros, soit environ 6 000 opérations par an, sont gérés par les directions régionales des affaires culturelles pour la restauration et l'entretien des monuments historiques en région ». Ces dernières modulent leurs aides en fonction de plusieurs critères : l'état sanitaire de l'édifice, la maturité du projet, les ressources financières du propriétaire.

Enfin, la Dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) peut, de façon subsidiaire, aider au financement de travaux sur certains types de monuments. C'est le cas, par exemple, pour les réparations importantes sur les édifices cultuels non classés27(*).

2. Les départements et les régions financent également des travaux de valorisation et de sauvegarde du patrimoine

Les départements et régions, outre leur compétence de conseil et d'accompagnement, peuvent aussi intervenir dans la protection du patrimoine communal grâce à des subventions.

« Le département peut contribuer au financement des opérations dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par les communes ou leurs groupements » ; « La région peut contribuer au financement des opérations d'intérêt régional [...] des communes et de leurs groupements » (article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales).

Les régions et les départements mettent librement en place le subventionnement des communes pour l'entretien et la restauration de leur patrimoine. La majorité des subventions est orientée vers le patrimoine protégé, mais une aide à la préservation du patrimoine non protégé est possible.

Les modalités de subventionnement par les départements et les régions peuvent différer selon les territoires, confirme Brigitte Klinkert, présidente du département du Haut-Rhin et représentante de l'ADF : « Les modalités d'investissement des départements en matière culturelle restent hétérogènes. Toutefois, il faut remarquer la tendance importante pour les départements de se positionner comme un échelon de proximité coordinateur des actions culturelles territoriales ».

Le département du Haut-Rhin, par exemple, a adopté fin 2018 un « Plan patrimoine » doté de 9 millions d'euros. Le département de l'Eure consacre plus de 20 % de son budget culture au patrimoine bâti architectural. Le conseil départemental de la Manche propose une aide financière pour la sauvegarde des églises protégées ou non au titre des monuments historiques. En fonction de leur nombre d'habitants, les communes peuvent se voir attribuer une subvention allant de 15 à 30 % du coût des travaux pour les édifices protégés, et de 20 à 35 % pour les édifices non protégés.

Brigitte Klinkert fait valoir que « L'engagement financier des départements en faveur du patrimoine a été constant ces dernières années, enregistrant même une augmentation de 10 % entre 2016 et 2018 ». Selon elle, cette « attention particulière portée à la valorisation du patrimoine » s'explique par le fait qu'il est « un objet de grande diversité, d'histoire et d'identité territoriale », mais aussi « une richesse que les départements peuvent exploiter et valoriser pour encourager le développement du territoire de façon générale ». 

En 2018, 71 départements étaient partenaires de la Fondation du Patrimoine28(*), soit plus de 900 000 euros d'aides apportées d'origine départementale, sous forme de subventions, de dotations de fonctionnement ou de souscriptions. Par exemple, le partenariat de la Fondation du patrimoine avec le conseil départemental de l'Yonne est effectif depuis 2006. Depuis 2015, près de 290 projets ont pu être soutenus grâce à ce partenariat (265 labels et 25 souscriptions).

Par ailleurs, le soutien des départements ne se limite pas au financement ; il s'oriente également vers l'ingénierie, l'entretien et la promotion du patrimoine. Certains d'entre eux ont mis en place des actions pour structurer les bonnes volontés locales en faisant appel à l'engagement citoyen pour des actions de petite restauration ou de veille de l'état des monuments. Ainsi, le Haut-Rhin a mis en place un programme de « veilleurs de château », qui repose sur la surveillance de l'état des châteaux par des bénévoles équipés par le département. Le département de l'Allier propose des « chantiers participatifs » de restauration du petit patrimoine ouverts à toutes les bonnes volontés.

D'autres vont plus loin et fournissent directement de l'ingénierie, tel le département des Yvelines, qui a créé un service dédié nommé « Pôle sauvegarde et transmission des patrimoines ». Ce pôle est rattaché à une agence départementale indépendante baptisée « Ingeniery ». Son rôle est de conseiller et d'accompagner les acteurs dans la restauration du patrimoine (recensement et documentation des oeuvres, actions de proximité de valorisation du patrimoine, gestion des oeuvres du département). L'agence, satellite du département, est dotée d'un budget de 1,2 million d'euros et assiste les communes de manière globale dans tous les projets. Elle dispose d'une autorisation de programme pour quatre ans, de 2018 à 2021.

Les régions mobilisent également des crédits en faveur du patrimoine. La Nouvelle-Aquitaine propose, par exemple, une aide à la restauration des monuments historiques à destination des communes et des EPCI. Cette aide prend la forme d'une subvention à hauteur de 15 % du montant total des opérations pour les monuments classés et d'une subvention de 20 à 30% pour les monuments inscrits, dans la limite, pour les deux cas, de 400 000 euros par tranche annuelle de travaux.

La région Provence-Alpes-Côte d'Azur a lancé un appel à projets pour 2020 spécifiquement destiné à la restauration et à la valorisation du patrimoine rural non protégé. Adressé entre autres aux communes de la région, cet appel à projets aboutira au financement de travaux de restauration à hauteur de 30 à 50 % du montant total, en fonction du nombre d'habitants des collectivités sélectionnées, et dans la limite d'un montant plafond de 50 000 euros par projet.

Recommandation n° 29 : Encourager les maires à solliciter plus systématiquement les aides déployées par les départements et les régions, que ce soit en matière de financement ou en matière d'ingénierie, au service de l'entretien et de la valorisation du patrimoine bâti architectural communal.

3. Le Fonds incitatif et partenarial pour les petites communes et le déplafonnement de la participation minimale des communes

Régulièrement, le Sénat attire l'attention des pouvoirs publics sur la situation des petites communes, qui abritent sur leur territoire la majorité des monuments historiques (55 % des immeubles protégés sont situés dans des communes de moins de 2 000 habitants) sans disposer des ressources correspondantes pour en assurer l'entretien, la restauration et la mise en valeur. Notre délégation ne soulignera jamais assez l'importance du patrimoine en termes de développement des territoires ruraux. Stéphane Bern s'émeut : « Pourquoi trouve-t-on toujours de l'argent pour la capitale et doit-on "ramer" pour glaner quelques miettes pour la France rurale ? À juste titre, elle est en droit de se sentir délaissée, abandonnée ». Il souligne : Il faut que les Français aient pleinement conscience que le seul facteur d'égalité entre les villes et les zones rurales, c'est le patrimoine. Il n'y en a pas d'autres. Parce que dans nos villages, il n'y a plus de services publics, il n'y a plus de postes, il n'y a plus de maternités, il n'y a même pas de 3G. On n'a plus rien. Il nous reste le patrimoine ».

Dans ce contexte, notre délégation se félicite de la mise en place récente du Fonds incitatif ciblé et partenarial (FIP) à destination des petites communes. Créé par le ministère de la Culture en 2018, il permet de financer des travaux sur les monuments historiques situés dans des communes à faibles ressources. Ce fonds, doté de 15 millions d'euros en 2018 et du même montant pour 2019, ne s'adresse justement qu'aux communes de moins de 2 000 habitants. Il permet à l'État de subventionner des travaux sur des monuments protégés à hauteur de 80 % maximum pour le patrimoine classé, et 40 % pour le patrimoine inscrit, uniquement si les régions s'engagent à subventionner au moins 15 % du montant total de l'opération de restauration. Le ministère de la Culture expose29(*) : « Les objectifs de ce fonds sont de susciter de nouveaux projets ou de permettre la réalisation de projets n'ayant pas pu trouver la totalité de leur financement à ce jour, mais également de faire des régions des partenaires importants ».

En 2018, ce fonds a permis de financer, sur l'ensemble du territoire national, 151 opérations dans 12 régions hexagonales, pour un montant total de 15 millions d'euros. L'aide apportée est en moyenne de 99 000 euros par projet (la plus petite aide représente 5 000 euros et la plus importante 788 000 euros). Le taux moyen de participation des régions est de 20 % et celui de l'État est de 48 % (57 % pour les monuments historiques classés, 36 % pour les inscrits). Sur les 151 monuments historiques aidés, 85 % concernent le patrimoine religieux, 11 % le patrimoine castral, les 4 % restants étant composés de patrimoine industriel, militaire, vernaculaire ou autre. Sur les 151 monuments historiques aidés, 91 % appartiennent à des communes, 3 % à des propriétaires privés, 3 % sont des propriétés mixtes (privés et publics), 1 % est détenu par des associations et 1 % par des syndicats mixtes. La répartition des opérations et des montants accordés par région est reproduite dans le tableau ci-après.

DRAC

Nombre de monuments historiques retenus

%

Somme versée
au titre du FIP 2018

%

Auvergne-Rhône-Alpes

17

11%

1 903 593 €

13%

Bourgogne-Franche-Comté

29

19%

2 140 575 €

14%

Bretagne

11

7%

1 333 975 €

9%

Centre-Val de Loire

4

3%

176 073 €

1%

Corse

2

1%

5 400 €

0%

Grand Est

3

2%

167 533 €

1%

Hauts de France

3

2%

876 761 €

6%

Île-de-France

26

17%

2 923 826 €

19%

Nouvelle Aquitaine

16

11%

2 145 949 €

14%

Occitanie

17

11%

1 691 833 €

11%

Provence-Alpes-Côte d'Azur

7

5%

543 750 €

4%

Pays de la Loire

16

11%

1 085 730 €

7%

Total général

151

100%

14 994 999 €

100%

Le succès du dispositif a été confirmé en 2019 puisqu'au total 16 millions d'euros ont été consommés, pour permettre le financement de 102 opérations dans 13 régions.

DRAC

Nombre de monuments historiques retenus

%

AE au titre

du FIP 2019

%

Auvergne-Rhône-Alpes

10

10%

1 945 990 €

12%

Bourgogne-Franche-Comté

12

12%

1 313 606 €

8%

Bretagne

14

13%

1 174 700 €

7%

Centre-Val de Loire

3

3%

641 742 €

4%

Corse

1

1%

9 095 €

1%

Grand Est

4

4%

2 095 269 €

13%

Hauts de France

2

2%

682 275 €

4%

Île-de-France

10

10%

1 616 159 €

10%

Normandie (hors dotation FIP)

12

12%

1 000 000€

6%

Nouvelle Aquitaine

10

10%

2 224 649 €

14%

Occitanie

16

15%

1 670 670 €

11%

Provence-Alpes-Côte d'Azur

2

2%

850 258 €

5%

Pays de la Loire

6

6%

765 815 €

5%

Total général

102

100%

15 990 228 €

100%

L'accès au financement par ce Fonds a été un « grand succès » pour Laurent Roturier, DRAC d'Île-de-France, qui ajoute que « son impact est très fort, en particulier sur les petits projets ». Selon lui, ce fonds, dont « l'enveloppe a été intégralement consommée » a permis aux DRAC « d'accompagner les élus et de répondre à leurs attentes ». Jean-Michel Loyer-Hascoët, adjoint au directeur général des patrimoines au ministère de la Culture, souligne que « les collectivités candidates ont quasiment toutes été sélectionnées ». La loi de finances pour 2020 a d'ailleurs prévu de reconduire cette dotation et de l'élever à 20 millions, ce dont se félicite Philippe Barbat, directeur général des patrimoines au ministère de la Culture, qui juge que « cela témoigne de la volonté des DRAC d'accompagner le plus possible les communes les moins bien dotées en ingénierie ».

Sur le terrain, en règle générale et comme le permet la loi30(*), en réunissant plusieurs acteurs (DRAC, conseil départemental et conseil régional), les élus locaux parviennent à obtenir entre 60 % et 80 % du coût total des opérations envisagées. Les difficultés concernent les 20 % restant à la charge de la commune, souvent inatteignables pour des petites communes de 100 à 200 habitants, a fortiori s'il s'agit d'opérations se chiffrant à plusieurs millions d'euros.

Les communes maîtres d'ouvrage qui sont confrontées à la faiblesse des moyens ont donc des difficultés à assurer ce financement minimal de 20 % du coût total des projets. C'est pourquoi notre délégation se félicite de l'adoption, dans le cadre de loi engagement et proximité, d'une disposition permettant d'accorder une dérogation préfectorale concernant les opérations sur le patrimoine non protégé « Lorsque le préfet l'estime justifié par l'urgence ou par la nécessité publique » ou « lorsqu'il estime que la participation minimale est disproportionnée au vu de la capacité financière du maître d'ouvrage ». À cet égard, Stéphane Bern salue lui aussi cette décision : « Grâce au travail du ministre Sébastien Lecornu, à travers cette loi, on va faciliter la vie de nombreuses communes qui vont pouvoir bénéficier d'un allégement des règles et aller jusqu'à 100 % de financement ».

Recommandation n° 30 : Préserver et renforcer, dans les prochaines lois de finances, les moyens dédiés au Fonds incitatif et partenarial pour les petites communes.

4. L'accompagnement par la Banque des Territoires des projets dans le domaine du patrimoine remarquable

La Caisse des Dépôts, à travers sa Banque des Territoires, s'est très tôt intéressée au secteur du patrimoine remarquable, par exemple avec la création, dès 2003, d'un hôtel de 58 chambres au sein du Château fort de Sedan.

En orientant ses actions dans ce domaine, elle souhaitait répondre à plusieurs défis : compenser la décroissance importante des fonds publics en proposant de nouveaux modèles économiques pour financer les projets de rénovation ; profiter des opportunités d'animation et d'attractivité offertes par le patrimoine pour l'ensemble des territoires, y compris les territoires ruraux, en générant des créations d'emplois non délocalisables ; enfin, appuyer les collectivités dans des projets complexes, souvent peu attractifs pour la sphère financière.

En matière de patrimoine, le coût important des rénovations, les retours sur investissement très faibles et les exigences posées par les normes réglementaires justifient l'intervention de la Banque des Territoires. Interrogé par vos rapporteurs, Philippe Blanchot, son directeur des relations institutionnelles, souligne dans une contribution écrite que « Pour ces raisons, peu de projets ont été réalisés, notamment en zone non urbaine, peu d'opérateurs exploitants se sont jusqu'alors structurés », ajoutant : « Il existe clairement une carence d'investisseurs et de financeurs sur ce marché ».

Aussi les communes doivent-elles être pleinement informées des possibilités d'accompagnement par la Banque des Territoires, que ce soit en matière d'ingénierie ou d'investissement : « en participant à l'ingénierie amont, et en venant compléter des tours de table dans une position d'investisseur aux côtés de partenaires » indique-t-elle.

En matière d'ingénierie amont, elle accompagne les collectivités territoriales qui s'interrogent sur le devenir de leurs sites et bâtiments patrimoniaux pour les aider : à définir une stratégie de développement, réaffectation ou reconversion d'un site patrimonial ; à évaluer le potentiel touristique d'un bâtiment ou site patrimonial (étude de marché, étude de flux, etc.) ; à identifier des scénarios de montage et de financement et à élaborer un modèle économique viable.

Une douzaine de sites patrimoniaux ont ainsi été accompagnés : châteaux, abbayes, moulins hydrauliques, établissements de thermalisme, bâtiments remarquables et jardins appartenant à la collectivité. Son programme « 20 projets pour 2020 », conduit en partenariat avec l'association Sites et Cités Remarquables, propose par exemple une expérimentation sur le sujet « Patrimoine Remarquable et Rénovation énergétique » dans laquelle la Banque des Territoires a investi 1 million d'euros en cofinançant des études.

En matière d'investissement, la Banque a accompagné concrètement des collectivités sur de nombreux projets : l'installation en 2003 d'un complexe hôtelier au sein du Château fort de Sedan, l'investissement en 2018 dans un hôtel et un restaurant au sein des bâtiments des Grand et Petit Contrôles, dans l'enceinte du Château de Versailles, l'investissement en 2015 pour la rénovation de l'Hôtel du Splendid à Dax, etc.

Cependant, la Banque des Territoires est particulièrement sollicitée, depuis un an, dans le cadre de l'initiative « Réinventer le Patrimoine », décidée à l'occasion du Comité interministériel du tourisme (CIT) du 17 mai 2019, qui s'est traduite par la création d'un fonds d'ingénierie visant à favoriser les projets d'investissement touristique au sein de sites patrimoniaux. L'ambition est de « créer des lieux innovants d'animation des territoires, en développant de nouveaux usages à destination des populations locales et des touristes ».

Cette initiative, parrainée par Philippe Augier, maire de Deauville, missionné par le Premier ministre, est dotée d'un million d'euros et est financée à parité par la Banque des Territoires et le ministère de la Cohésion des territoires. Le ministère de la Culture est également associé à la gouvernance du fonds, dont le pilotage opérationnel est assuré par la Banque des Territoires et Atout France.

La première mise en oeuvre du fonds s'inscrit, à des fins d'expérimentation, dans le cadre d'un appel à projets lancé en septembre 2019 auprès des collectivités publiques propriétaires souhaitant s'engager dans le développement de projets économiques au sein de leur patrimoine remarquable. En deux mois, 96 projets ont été candidats, 12 projets lauréats ayant été retenus en décembre 2019, sélectionnés par un jury composé de professionnels du secteur. Ces projets sont très différents31(*), par leurs caractéristiques architecturales (de la friche industrielle au château Renaissance), leur maturité (certains sont en voie de trouver un opérateur, d'autres sont de véritables feuilles blanches), ou encore leur positionnement géographique.

Recommandation n° 31 : Encourager les maires à solliciter le soutien financier et technique de la Banque des Territoires qui accompagne, en ingénierie et en investissements financiers, les porteurs de projets dans le domaine de la préservation et de la valorisation du patrimoine remarquable.


* 26 Réponse du ministère de la Culture publiée dans le JO Sénat du 29/08/2019.

* 27 Dont les taux de subvention peuvent varier de 20 à 40 % sur le montant total des travaux, dans la limite de 250 000 euros.

* 28 Source : Rapport d'activité 2018 de la Fondation du patrimoine.

* 29 Réponse du ministère de la Culture publiée dans le JO Sénat du 29/08/2019.

* 30 L'article L. 1111-10 du CGCT prévoit que le financement des projets dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par les communes peut être assuré par d'autres collectivités territoriales (départements ou régions) dans la limite toutefois que ce financement ne dépasse pas 80 % du montant du projet. Une dérogation, prévue pour la rénovation des monuments protégés au titre du code du patrimoine, peut être accordée par le préfet.

* 31 La Place Ducale de Charleville-Mézières (Ardennes), le Fort Saint-Nicolas de Marseille (Bouches-du-Rhône), la Briqueterie de la Grève-sur-Mignon (Charente-Maritime), le Couvent de la Visitation du Puy-en-Velay (Haute-Loire), la Citadelle de Givet à Charlemont (Ardennes), le Familistère de Guise (Aisne), le Château de Courtanvaux (Sarthe), la Ferme Nord de Zuydcoote (Nord), le Domaine de Pontigny (Yonne), le Centre Hospitalier Gérard Marchant de Toulouse (Haute-Garonne), le Parc de Wesserling (Haut-Rhin), le Château de L'Isle Briand (Maine-et-Loire).