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Risques industriels : prévenir et prévoir pour ne plus subir - Rapport

2 juin 2020 : Conséquences de l'incendie de l'usine Lubrizol à Rouen - Risques industriels : prévenir et prévoir pour ne plus subir - Rapport ( rapport de commission d'enquête )

II. UN ACCIDENT INDUSTRIEL RÉVÉLATEUR DE PLUSIEURS GRANDS ANGLES MORTS DE NOS POLITIQUES PUBLIQUES EN MATIÈRE DE RÉACTION AUX SITUATIONS DE CRISE

A. RENFORCER LA POLITIQUE DE PRÉVENTION DES RISQUES INDUSTRIELS

Déployée depuis plus de quarante ans dans sa forme actuelle, la politique de prévention des risques industriels s'appuie sur des instruments éprouvés, permettant une maîtrise globalement satisfaisante des risques engendrés par les activités industrielles. Cette politique fait cependant face à plusieurs défis majeurs qui vont s'accroître dans les prochaines années : un parc industriel important, réparti sur l'ensemble du territoire national, globalement vieillissant et situé désormais souvent en milieu urbain ou péri-urbain dense. Concomitamment, la tolérance de la population vis-à-vis des situations de risques et des nuisances diminue, à plus forte raison lorsqu'elle en découvre l'existence à l'occasion d'une crise.

La fiabilité de la politique de prévention des risques est une condition sine qua non de l'acceptabilité actuelle et future de la présence d'établissements industriels au sein de bassins de vie ou d'activité. L'incendie de l'usine Lubrizol à Rouen révèle certaines faiblesses dans la définition et l'application des règles de prévention. Cet accident constitue donc un signal d'alarme pour tous - exploitants d'industries, administrations, collectivités territoriales, associations, riverains - auquel il est indispensable de répondre par des mesures fortes. À défaut, non seulement notre pays aura subi un nouvel accident de grande importance, mais de surcroît l'opportunité de rehausser le niveau de notre politique de prévention et de répondre ainsi à une demande accrue de protection n'aura pas été saisie.

L'usine Lubrizol de Rouen, dont la principale activité est la production d'additifs pour lubrifiants, est un établissement Seveso seuil haut en raison d'un dépassement direct des seuils visés par les rubriques 4510, 4511 et 4630 de la nomenclature des ICPE et d'un dépassement par cumul du seuil visé par la rubrique 4001. Elle fait l'objet d'un plan de prévention des risques technologiques (PPRT) approuvé par arrêté le 31 mars 2014, dont le périmètre concerne les communes de Rouen et du Petit-Quevilly.

Dans un rayon de 500 mètres, l'usine est située à proximité d'autres installations classées : deux autres établissements Seveso seuil bas, et trois ICPE non Seveso. À plus grande distance, le territoire comprend également deux Seveso seuil haut, deux Seveso seuil bas et 17 ICPE non Seveso. L'entreprise de stockage Normandie Logistique, contiguë à l'usine Lubrizol et dont une partie a également été prise dans l'incendie, est une installation classée qui était soumise au moment des faits au régime de déclaration, relevant de la rubrique 1510 de la nomenclature des ICPE.

LOCALISATION DU SITE LUBRIZOL DANS LA MÉTROPOLE ROUENNAISE

Source : préfecture de la Seine-Maritime.

Sans remettre en cause l'ensemble de la politique actuelle de prévention des risques, l'incendie de l'usine Lubrizol révèle plusieurs failles dans le corpus réglementaire existant et ses conditions de mise en oeuvre, qui appellent des évolutions ciblées afin d'assurer une maîtrise des risques à la hauteur de la demande sociétale exprimée à la suite de cet accident.

1. Vérifier dans les meilleurs délais que les installations classées dans les territoires à forts enjeux sont soumises au régime adéquat

La situation de l'entreprise Normandie Logistique ne peut que soulever de vives inquiétudes en matière de prévention et de connaissance par l'État de la réalité des activités industrielles et des risques associés. Soumise au régime de déclaration, l'entreprise relevait en réalité du régime d'enregistrement, correspondant à une autorisation simplifiée avec des prescriptions génériques nationales, pouvant être complétée des prescriptions spécifiques dans la décision d'enregistrement et soumise en outre à des contrôles réguliers.

Les services de l'État justifient cette situation par l'absence de programme d'inspection des ICPE soumises au régime de déclaration, ainsi que par la situation spécifique de Normandie Logistique, qui bénéficiait du principe d'antériorité84(*). Pour les installations déclarées, en très grand nombre (450 000 environ), des inspections ne sont effectuées qu'en cas d'accident, de non-conformité majeure constatée par un organisme de contrôle ou de signalement transmis aux autorités, par les élus du territoire ou des riverains. Cette sollicitation suppose néanmoins des nuisances notables ou des dysfonctionnements que seul un connaisseur des règles applicables est en mesure de détecter. En l'absence d'un tel signalement et d'initiative de la part de l'exploitant, un établissement déclaré peut a priori rester indéfiniment soumis à un régime inapproprié85(*).

Cette situation apparaît d'autant plus inacceptable lorsqu'elle se produit dans un territoire à forts enjeux, à proximité immédiate d'autres installations à risques et dans des zones urbaines. La mauvaise connaissance par les services de l'État, ainsi que par les autres industriels, de la réalité des activités ou substances d'un établissement donné compromet directement une analyse fiable des risques, en particulier les effets de contagion entre établissements (« effets domino externes ») et, par conséquent, la définition de mesures de prévention et de sauvegarde appropriées.

Si un contrôle généralisé de l'ensemble des ICPE soumises à déclaration semble hors de portée à moyen terme en raison de leur nombre, il semblerait proportionné de définir et mettre en oeuvre un plan de contrôle de l'ensemble des ICPE déclarées à proximité immédiate d'établissements Seveso dans des configurations analogues à celle de l'usine Lubrizol de Rouen. Ce plan devrait accorder une attention toute particulière aux installations bénéficiant du principe d'antériorité.

Recommandation : contrôler les ICPE déclarées à proximité immédiate des établissements Seveso, pour vérifier l'adéquation de leur régime et des prescriptions qui leur sont imposées.

2. Permettre aux pouvoirs publics de disposer à tout moment d'un état clair et actualisé des substances stockées

Une grande partie des incertitudes sur la dangerosité exacte de l'accident pendant l'incendie puis lors de la phase post-accident a résulté de l'impossibilité pour les pouvoirs publics de disposer d'une vision claire, fiable et exhaustive des substances stockées dans les bâtiments touchés par l'incendie au sein des entreprises Lubrizol et Normandie Logistique.

Trois envois successifs auront été nécessaires pour que ces substances soient transmises sous une forme exploitable par les différents organismes publics. Cette défaillance ne semble hélas pas l'apanage de Lubrizol. En réponse au questionnaire de la commission sur la mise en oeuvre de l'instruction gouvernementale du 2 octobre 2019 relative aux premières mesures à prendre à la suite de l'accident survenu le 26 septembre 2019 dans l'entreprise Lubrizol de Rouen, Mme  Fabienne Buccio, préfète de la région Nouvelle-Aquitaine et préfète de la Gironde, indiquait en effet que les visites menées « n'ont pas conduit à identifier d'écarts majeurs, excepté pour trois établissements (méconnaissance des substances dangereuses stockées, POI non révisé depuis plus de 4 ans, exploitant injoignable hors heures ouvrées) ». Or, la connaissance des substances concernées est particulièrement déterminante pour l'intervention des pouvoirs publics, qu'il s'agisse de la mobilisation des forces de sécurité civile, des mesures de protection à destination de la population ou du travail d'évaluation mené à court terme par les établissements publics en charge de caractériser les enjeux sanitaires et environnementaux.

Une obligation de cette nature est pourtant déjà prévue par l'article L. 515-32 du code de l'environnement qui demande à l'exploitant d'un établissement Seveso seuil haut de procéder au recensement régulier des substances et mélanges dangereux susceptibles d'être présents sur son site.

Parmi les principaux retours d'expérience de l'accident Lubrizol à Rouen, figure ainsi l'exigence légitime de la part des pouvoirs publics que les exploitants d'établissements à risques disposent d'une connaissance claire, actualisée et aisément transmissible aux autorités de la nature et des quantités de substances présentes sur site. Comme le souligne la préfète de la Gironde, « plusieurs observations ont été formulées pour améliorer la gestion de crise : lisibilité des états des stocks, connaissance des produits [...] ».

Interrogée sur ce point, la DGPR indique : « La majorité des établissements indiquent disposer d'une organisation permettant d'accéder aux informations en temps réel ou à un inventaire journalier des produits présents sur site [...] De manière générale, l'accès à distance est bien pris en compte même si les exploitants ont conscience que les modalités d'accès sont souvent à améliorer ou à rendre plus aisées [...] A la lumière des premières inspections, il ressort un certain nombre de constats montrant la nécessité de renforcer les exigences et la robustesse des organisations en place ».

Plusieurs préfets interrogés par la commission ont confirmé ces marges de progrès, notamment M. Bernard Schmeltz, préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté et préfet de la Côte-d'Or : « Les trois quarts des établissements Seveso indiquent disposer d'une organisation permettant d'accéder aux informations en temps réel ou à un inventaire journalier des produits présents sur site, les autres n'ayant qu'un accès partiel aux informations ou n'ayant pas apporté de précision sur l'éventuelle organisation existante. Parmi les exploitants indiquant pouvoir accéder aux informations, la moitié seulement indique utiliser un logiciel pour effectuer l'extraction des informations, les autres ne précisent pas comment les extractions sont réalisées. »86(*)

La mise en oeuvre effective de cette obligation permettrait aux pouvoirs publics de communiquer plus facilement sur les conséquences de l'accident à l'attention du grand public. La commission considère en outre qu'elle devrait pouvoir s'appliquer pleinement aux autres ICPE situées à proximité immédiate d'un établissement Seveso.

Recommandation : obliger les exploitants d'établissements Seveso et des installations classées à proximité immédiate à tenir à tout moment à disposition des autorités un inventaire exhaustif et à jour des substances stockées (nature, quantité et localisation) dans un format facilement exploitable.

3. Sanctionner les manquements caractérisés des exploitants d'installations classées

Selon l'article L. 171-8 du code de l'environnement, lorsque l'autorité administrative constate des manquements aux règles en matière d'ICPE, elle adresse une mise en demeure à l'exploitant de se conformer aux règles concernées, dans un délai déterminé. En l'absence de régularisation dans le temps imparti, le préfet peut prendre plusieurs types de sanctions administratives : consignation d'une somme correspondant aux travaux à réaliser, exécution d'office des mesures prescrites aux frais de l'exploitant, suspension du fonctionnement de l'installation, amende administrative d'un montant maximum de 15 000 euros et/ou astreinte journalière d'un montant maximum de 1 500 euros. Les amendes et les astreintes prononcées doivent être proportionnées à la gravité des manquements constatés et tenir compte notamment de l'importance du trouble causé à l'environnement.

NOMBRE D'ARRÊTÉS PRÉFECTORAUX PAR TYPE DE SANCTION

Type de sanction

2015

2016

2017

2018

2019

Consignation de somme

152

111

105

151

113

Amende administrative

21

42

52

70

86

Astreinte administrative

40

66

100

121

139

Travaux d'office

11

6

11

5

12

Suspension d'activité

64

70

50

49

43

Suppression ou fermeture

34

23

24

36

51

Apposition de scellés

3

2

3

1

5

TOTAL

325

320

345

433

449

Source : ministère de la transition écologique et solidaire.

L'article L. 171-7 du même code prévoit un régime de sanction spécifique en cas d'exploitation d'une ICPE sans le titre requis, permettant d'imposer une astreinte journalière et/ou de suspendre l'activité de l'installation dès la mise en demeure, dont la durée ne peut en outre excéder un an pour que l'exploitant régularise sa situation. En l'absence de régularisation, le préfet ordonne la fermeture des installations et la réhabilitation du site.

Ces sanctions administratives peuvent être prises indépendamment d'éventuelles poursuites pénales, engagées par le procureur de la République sur le fondement des procès-verbaux qui lui sont adressés par les inspecteurs des ICPE.

Au cas précis de l'incendie de l'usine Lubrizol, la commission d'enquête s'est étonnée de certaines dispositions de l'arrêté de mise en demeure de l'entreprise daté du 8 novembre 2019, faisant état de manquements persistants à des prescriptions formulées de longue date. Interrogé sur ce point précis, le préfet de la Seine-Maritime a confirmé l'antériorité de deux points :

- d'une part, les compléments sur le plan de défense incendie, issus d'un arrêté ministériel du 3 octobre 2018, dont la non-application avait déjà fait l'objet d'un rappel par courrier à l'issue d'une inspection du 19 avril 2019 ;

- d'autre part, les informations à intégrer au POI sur les actions à mettre en oeuvre pour effectuer des prélèvements d'air en cas d'émission accidentelle, issues d'une instruction gouvernementale du 12 août 2014, qui avaient été reprises dans l'arrêté préfectoral du 24 juillet 2019 relatif aux conditions d'exploitation de l'usine Lubrizol.

Ces éléments constituent des faiblesses persistantes du dispositif de prévention qui, en d'autres situations, auraient pu aggraver le déroulement d'un accident ou entraver sa bonne gestion.

De manière plus générale, on peut s'interroger sur la réactivité de la police des ICPE face aux manquements persistants des exploitants d'installations, en particulier pour les établissements à hauts risques. La chaîne des différentes étapes semble longue et peu dissuasive pour un exploitant : instructions nationales, application supposée par l'exploitant, inspection constatant l'absence de mise en oeuvre adéquate, échanges complémentaires avec l'exploitant, mise en demeure, éventuelle sanction administrative en cas de persistance des manquements.

Cette temporalité peut être exploitée par certains industriels pour retarder la mise en conformité de leurs installations aux prescriptions réglementaires. Sans méconnaître la durée nécessaire à leur mise en oeuvre, il semble important d'accroître le niveau d'exigence des mises en demeure et d'accélérer les suites qui leur sont données en l'absence de régularisation. Tout en maintenant un dialogue constructif entre les services de l'Etat et les exploitants, la commission juge nécessaire d'intensifier les suites données aux contrôles lorsque des manquements sont constatés.

Concernant les poursuites judiciaires, un récent rapport inter-inspections sur les relations entre justice et environnement relève un taux de classement sans suite plus élevé pour les infractions environnementales que pour la moyenne87(*). En outre, cette mission déplore ne pas avoir été en mesure d'identifier les suites données aux procès-verbaux88(*) adressés par l'inspection des ICPE : « Force est ainsi de constater, au terme de ses travaux, que la mission n'a pas pu disposer d'une connaissance appropriée des constatations effectuées au titre de la police spéciale pour les ICPE et de ses articulations avec la police judiciaire. Cet aspect demeure un angle mort pour la mission, ce qui est regrettable ».

Si l'application des règles de prévention relève prioritairement de contrôles et de sanctions de nature administrative, le manque de suites judiciaires aux manquements graves est également préoccupant, et contribue à affaiblir le rôle dissuasif de la gamme actuelle de sanctions à disposition des pouvoirs publics.

Le nombre réduit des sanctions prononcées, et, le cas échéant, leur faiblesse, sont perçus par certains observateurs extérieurs comme le signe d'une forme d'indulgence des pouvoirs publics vis-à-vis des industries, qui représentent souvent des acteurs économiques importants dans le territoire. Ce soupçon affecte la crédibilité de la politique de prévention, notamment la détermination des pouvoirs publics à en assurer le respect. Un rehaussement général de la répression des manquements persistants à la législation ICPE enverrait un signal à l'ensemble des acteurs industriels dont l'activité crée des risques pour la population et l'environnement. Cette demande de fermeté est partagée par plusieurs élus consultés par la commission d'enquête89(*).

Le projet de loi relatif au parquet européen et à la justice pénale spécialisée, présenté à la fin des travaux de la commission d'enquête vise, selon le Gouvernement, à améliorer le traitement judiciaire des infractions environnementales. Le texte déposé sur le bureau du Sénat prévoit ainsi de créer, dans le ressort de chaque cour d'appel, un tribunal judiciaire chargé du traitement des délits complexes du code de l'environnement. Il n'a pas été possible pour la commission d'évaluer la plus-value apportée par ces propositions90(*).

Plusieurs praticiens du droit de l'environnement entendus par la commission91(*) ont toutefois fait part de doutes quant à la portée des modifications apportées aux structures du système judiciaire par ce projet de réforme, sans moyens humains accrus par ailleurs, sauf à prioriser ce type de contentieux au détriment d'un autre.

Il est donc indispensable d'envoyer un signal aux exploitants défaillants en matière de maîtrise des risques industriels, en rehaussant le niveau des sanctions administratives encourues et en définissant une politique de répression réactive et ferme, compte tenu de la gravité pour la santé et l'environnement de la non-conformité persistante des établissements industriels aux règles de prévention.

Recommandation : augmenter le niveau des sanctions administratives encourues et définir une politique de répression plus réactive et ferme des manquements persistants et des infractions constatées.

4. Respecter le principe de non-régression pour toute évolution réglementaire en matière de risques industriels

La loi biodiversité de 201692(*) a inscrit, parmi les principes généraux du droit de l'environnement, un principe de non-régression, selon lequel la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment93(*). Depuis lors, toute évolution réglementaire doit respecter ce principe, sauf à voir sa légalité susceptible d'être mise en cause à l'occasion d'un recours devant le juge administratif.

La commission d'enquête invite donc le Gouvernement à la plus grande prudence dans toute évolution réglementaire importante de la prévention des risques qui serait guidée par d'autres priorités que l'amélioration constante de la maîtrise des risques. Les mesures de simplification doivent en particulier être passées au crible de ce principe en vue d'assurer qu'elles n'emportent aucun affaiblissement de la politique de prévention des risques. À titre d'exemple, les évolutions apportées à la nomenclature des ICPE, par le relèvement des seuils déclenchant l'entrée dans le régime de l'autorisation ou de l'enregistrement selon les cas considérés, devraient intégrer directement cette considération94(*).

De manière plus générale, la politique de prévention des risques doit toujours conserver pour horizon une amélioration du niveau de maîtrise des risques.

Recommandation : veiller au respect du principe de non-régression, afin de prévenir tout recul en matière de maîtrise des risques.

5. Se donner les moyens d'une politique de prévention fiable et homogène

Pour être effective, fiable et homogène sur l'ensemble du territoire national, la politique de prévention doit être dotée de moyens suffisants. Or, les défis croissants de la maîtrise des risques industriels et les faiblesses révélées par l'accident Lubrizol appellent un surcroît de ressources et de mobilisation. Rien ne serait en effet plus redoutable pour la crédibilité des pouvoirs publics que de laisser prospérer l'idée selon laquelle les moyens dont disposent l'État ne lui permettent pas d'assurer le respect plein et entier des règles de droit par les exploitants.

a) Renforcer les effectifs de l'inspection des ICPE

La mobilisation de moyens suffisants pour assurer le respect de la législation en matière de risques industriels est un enjeu clairement identifié par la directive Seveso III95(*). Le nombre d'inspecteurs d'ICPE a été globalement sanctuarisé depuis dix ans, comme l'indique le graphique ci-après.

Source : commission d'enquête, données DGPR.

Toutefois, cette situation ne garantit pas un niveau satisfaisant de maîtrise des risques compte tenu de la complexité grandissante des contrôles, du vieillissement des installations et de la sensibilité croissante de la population aux risques et aux nuisances.

L'évolution du nombre de contrôles réalisés chaque année par l'inspection des ICPE est inquiétante. Le nombre de contrôles par inspecteur par an est passé de 24,7 en 2003 à 14,1 en 2018. Au total, le nombre de contrôles est passé de 25 121 en 2003 à 18 196 en 2018, soit une diminution de 28 %96(*).

Source : commission d'enquête, données DGPR.

Source : commission d'enquête, données DGPR.

Définies par le plan d'action de la ministre de la transition écologique et solidaire, les orientations stratégiques pluriannuelles 2019-2022 pour l'inspection des installations classées fixent un objectif d'« accroissement de la présence sur le terrain par un gain de 50 % sur les contrôles bruts annuels par équivalent temps plein travaillé d'inspecteur » d'ici 2022. Parmi les leviers mobilisables pour augmenter le nombre de contrôles, le ministère identifie : l'utilisation d'outils numériques nouveaux ; des mesures de formation des équipes et d'ajustement dans l'organisation des unités départementales des Dreal (polarisation, spécialisation, recherche d'une taille critique) ; des démarches de simplification des procédures.

Interrogées à ce sujet lors de leur audition par la commission d'enquête, les organisations représentant les inspecteurs des ICPE ont exprimé de sérieux doutes quant au réalisme de cet objectif et à la possibilité de l'atteindre sans effectifs renforcés, invoquant à l'inverse des facteurs de complexification tels que les nouvelles responsabilités à exercer dans le cadre de l'autorisation environnementale ou les fréquentes réorganisations de l'administration déconcentrée. Dans sa réponse au questionnaire adressé par la commission d'enquête, la DGPR estime que « L'objectif d'une hausse de 50 % reste ambitieux en l'état actuel des effectifs de l'inspection des installations classées ». Cette question se pose avec d'autant plus d'acuité que les actions engagées à la suite du retour d'expérience de l'accident Lubrizol nécessiteront des moyens supplémentaires97(*).

Une vraie priorité accordée à la prévention des risques industriels, qui tirerait toutes les leçons de l'accident de l'usine Lubrizol de Rouen, devrait se traduire par une augmentation progressive des effectifs de l'inspection des installations classées. Cette mission régalienne de l'État mérite pleinement que lui soient consacrés des moyens humains suffisants, selon un plan de montée en charge pluriannuelle, cohérents avec des objectifs ambitieux mais précis en matière de contrôle, sur les plans quantitatif et qualitatif.

Recommandation : définir un plan pluriannuel de renforcement des effectifs de l'inspection des installations classées, cohérent avec des objectifs ambitieux et précis en termes de nombre et de qualité des contrôles, priorisant les plateformes industrielles à forts enjeux.

b) Accélérer la mise en oeuvre des PPRT approuvés pour protéger effectivement les personnes et les biens exposés

Les établissements Seveso seuil haut font l'objet d'un plan de prévention des risques technologiques (PPRT), visant à réduire l'exposition aux risques résiduels en maîtrisant l'urbanisation à proximité du site. L'objectif est de trouver un équilibre entre, d'une part, la protection de la santé publique et de l'environnement, et, d'autre part, la coexistence de différentes activités sur un même territoire. Cet outil a été créé par la loi du 30 juillet 2003, à la suite de l'accident AZF de 2001, qui a permis d'identifier l'encadrement de l'urbanisme comme l'un des principaux remèdes aux risques industriels majeurs. Les risques pris en compte pour établir le PPRT sont essentiellement des risques majeurs de court terme, de type rayonnement thermique (incendie), surpression (explosion) et rejets toxiques aigus.

Le PPRT est réalisé par les services de l'État sous l'autorité du préfet qui prescrit son élaboration par arrêté. Le projet de plan est ensuite soumis à enquête publique ainsi qu'à certaines consultations obligatoires (communes, EPCI compétents en matière d'urbanisme, commissions de suivi de site (CSS), exploitants). Il est enfin approuvé par arrêté du préfet. Le plan vaut servitude d'utilité publique et est annexé au plan local d'urbanisme (PLU).

Un PPRT identifie différentes zones à proximité d'un établissement Seveso associées à des prescriptions visant, d'une part, à maîtriser l'urbanisation future (interdiction, prescriptions constructives) et, d'autre part, à encadrer l'urbanisation existante (secteurs de délaissement et d'expropriation, travaux de protection dans les logements, mesures de protection ou d'organisation de l'activité dans les entreprises). Des mesures supplémentaires ont été également prescrites aux exploitants pour accroître la réduction à la source en complément des prescriptions initiales, avec pour objectif de réduire l'importance et le coût des mesures foncières98(*).

CARTE DE ZONAGE RÉGLEMENTAIRE DU PPRT DE LUBRIZOL

Source : arrêté du 31 mars 2014 portant approbation du plan de prévention des risques technologiques (PPRT) autour de l'établissement Lubrizol à Rouen.

Lancé en 2003, le processus d'élaboration des PPRT a été plus long et plus complexe que prévu. En 2013, à peine la moitié des PPRT étaient approuvés, comme l'avait constaté une circulaire fixant un objectif d'approbation de 95 % fin 201499(*). Selon les données les plus récentes, datant de février 2020, 385 plans sur 390 prescrits100(*) ont été approuvés. Lors de son audition par la commission d'enquête le 26 février 2020, la ministre de la transition écologique et solidaire a indiqué que les 5 plans restant à approuver étaient complexes mais en voie de finalisation101(*).

D'après les données transmises par le ministère, les PPRT concernent environ 800 communes. 630 biens (logements et activités) sont fortement exposés et concernés par des mesures foncières d'expropriation ou de délaissement, et environ 16 000 biens privés, essentiellement des logements, sont concernés par des prescriptions de travaux.

La mise en oeuvre des mesures prévues par les PPRT rencontre certaines difficultés à l'origine d'une progression hétérogène et relativement lente de la protection des personnes et activités concernées. Si les mesures supplémentaires ont été en grande partie réalisées (77 %), les mesures foncières présentent une situation nettement moins satisfaisante (18 %). Pour l'expliquer, le ministère met en avant la longueur des procédures d'expropriation - nécessitant une déclaration d'utilité publique puis une décision du juge de l'expropriation - et de délaissement, pour lequel les particuliers disposent de plusieurs années pour prendre leur décision.

La réalisation des adaptations constructives requises pour les 16 000 biens privés exposés reste encore embryonnaire. Une démarche de travaux n'a été entreprise que pour 9 000 de ces logements, en s'appuyant sur le dispositif d'accompagnement individualisé mis en place depuis 2013. Des diagnostics ont été réalisés pour 13 % des logements concernés, dont 30 % ont effectivement fait l'objet de travaux, soit seulement 4 % de l'ensemble des logements soumis à travaux.

Plusieurs évolutions successives ont été apportées au financement de ces travaux. Le dispositif désormais stabilisé prévoit un taux d'aide de 90 %, obtenu par un effort conjoint de l'État, des collectivités territoriales et des industriels à l'origine du risque. L'aide apportée par l'État prend la forme d'un crédit d'impôt de 40 % du montant des dépenses. L'échéance de ce dispositif est actuellement fixée au 31 décembre 2020. Au vu du nombre de logements ayant encore à faire l'objet de diagnostics et de travaux, la commission d'enquête juge manifestement nécessaire de prolonger ce crédit d'impôt.

Deux difficultés d'ordre financier demeurent pour la réalisation de ces travaux : d'une part, le reste-à-payer de 10 % difficile à assumer pour certains particuliers et que certaines collectivités ou industriels décident parfois de prendre en charge ; d'autre part, la nécessité d'avancer la trésorerie nécessaire (l'aide de l'État prenant la forme d'un crédit d'impôt). Actuellement, les ménages les plus modestes102(*) bénéficient d'un mécanisme d'avance dans le cadre d'un partenariat entre le réseau Procivis et l'Agence nationale de l'habitat (Anah). Une extension du dispositif est à l'étude par le ministère. Ce mécanisme gagnerait en effet à être élargi à tous les ménages, sans conditions de ressource, pour accélérer la réalisation des travaux.

Les PPRT peuvent également avoir des conséquences importantes et difficiles à assumer sur les biens d'entreprises ou de collectivités103(*), qui ne bénéficient pas de soutiens financiers de la part de l'État ou des industriels à l'origine des risques. Sur ce sujet, la commission recommande d'inventorier plus précisément les biens des entreprises et des collectivités ainsi concernées, et d'étudier sur la base de cet état des lieux la mise en place d'un soutien financier pour les entreprises et collectivités dont la taille et les capacités financières compromettent leur mise en sécurité dans un délai raisonnable.

Source : commission d'enquête, données des projets annuels de performance.

Par ailleurs, les crédits budgétaires alloués par l'État à la prévention des risques technologiques, en particulier pour les différentes lignes consacrées aux PPRT, diminuent tendanciellement depuis plusieurs années. Comme l'avait relevé Pierre Médevielle, rapporteur pour avis des crédits de l'environnement, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2020, les crédits dédiés à l'élaboration des PPRT pourraient utilement être redirigés vers le soutien à la mise en oeuvre des mesures, ou à des recrutements supplémentaires au sein de l'inspection des ICPE104(*).

Source : commission d'enquête, données des rapports annuels de performance.

En outre, des décalages importants sont souvent observés entre les crédits votés en loi de finances et leur consommation effective en exécution105(*), ce qui suggère un problème d'activation des mécanismes de soutien.

Recommandation : approuver, d'ici la fin 2020, l'ensemble des PPRT encore en cours d'élaboration et fixer des objectifs pluriannuels de mise en oeuvre des PPRT approuvés.

Recommandation : redéployer les crédits dédiés à l'élaboration des PPRT en créant un mécanisme d'avance aux particuliers pour faciliter leur mise en oeuvre.

Recommandation : proroger le crédit d'impôt en faveur des ménages qui réalisent des aménagements liés à la mise en oeuvre des PPRT.

Recommandation : mettre à l'étude un dispositif de soutien aux entreprises et collectivités dont la taille et les capacités financières compromettent leur mise en sécurité dans un délai raisonnable.

c) S'appuyer sur les structures existantes plutôt que d'en créer une nouvelle

La perspective de créer une nouvelle autorité administrative indépendante (AAI), chargée d'exercer la police des installations classées pour les établissements Seveso a été évoquée lors de certaines auditions menées par la commission d'enquête.

L'existence d'une AAI dans certains secteurs pris comme exemple, en particulier le nucléaire civil dont le contrôle est assuré par l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), tire sa raison d'être d'un développement historique particulier, marqué par une forte présence économique de l'État, souvent via un monopole public. Dans le cadre d'une ouverture à la concurrence, caractérisée par le maintien d'entreprises contrôlées au capital par l'État, il a été jugé nécessaire de séparer de l'administration centrale l'autorité chargée de réguler le secteur concerné, en vue d'éviter les situations de conflits d'intérêts pour l'État, susceptible de privilégier la situation de ses propres opérateurs sur des marchés restant généralement très concentrés.

Or, les établissements Seveso représentent une très grande diversité d'installations et d'opérateurs, qui n'est pas assimilable à un marché unifié. En outre, la majorité des exploitants d'établissements Seveso sont des entreprises privées, qui n'ont aucun lien avec les pouvoirs publics. La principale raison d'être des AAI sectorielles ne se retrouve donc pas pour les 1 300 établissements Seveso existants, moins encore pour les quelques 490 000 installations classées.

En outre, la proposition d'une AAI spécialisée dans la réglementation et/ou le contrôle des établissements Seveso postule l'existence d'un problème d'indépendance de l'inspection des ICPE placée sous l'autorité du préfet, que la commission d'enquête n'a pas constaté factuellement au cours de ses travaux et dans les documents dont elle a pu disposer.

En revanche les inconvénients d'une nouvelle AAI spécialisée sur les établissements Seveso apparaissent clairement. Outre les conséquences déjà bien identifiées par le rapport de la commission d'enquête sénatoriale de 2015 sur les AAI106(*), la création d'une AAI en la matière créerait une discontinuité dans le contrôle des installations classées, entre les établissements Seveso seuil haut d'une part, et les autres ICPE d'autre part. Tout en rompant le continuum actuel entre les différents régimes de contrôles, une telle évolution risquerait d'entraîner une perte de mémoire des risques.

Cette rupture serait d'autant plus arbitraire qu'en cas d'évolution des quantités de substances stockées, un établissement pourrait basculer rapidement d'une autorité administrative à l'autre.

Enfin, elle empêcherait de développer une gestion mieux intégrée des installations classées de nature différente sur un même territoire à forts enjeux.

Par ailleurs, en dépossédant le représentant de l'État du pouvoir de police des ICPE, cette évolution séparerait la prévention des risques industriels de la planification et de l'activation des mesures de sécurité civile, qui sont pourtant étroitement liées à la définition des mesures de maîtrise des risques.

Au total, cette perspective ne présente pas de plus-value évidente en matière de maîtrise des risques industriels. Plutôt que des changements de gouvernance, il est plus opérationnel de s'appuyer sur les structures existantes en renforçant les moyens humains et financiers consacrés à l'application des mesures prises en matière de prévention.

La création d'un bureau d'enquête indépendant dédié aux accidents industriels, proposée lors de plusieurs auditions et reprise par le Gouvernement dans son plan d'actions présenté le 11 février 2020, représente également une piste d'évolution intéressante. Sans bouleverser les structures existantes, la création d'une unité spécialisée en matière d'enquête, sur le modèle des bureaux d'enquête existants en matière d'accidents de transports (aérien, maritime, terrestre), permettrait de disposer de capacités d'expertise dédiées et capables d'analyser avec indépendance et précision, y compris dans des délais restreints, les circonstances exactes d'accidents industriels graves ou complexes.


* 84 Prévu par l'article L. 513-1, le principe d'antériorité, également appelé mécanisme des droits acquis, permet à une installation régulièrement mise en service, et qui se retrouve soumise à un nouveau régime en raison d'un changement de la nomenclature ICPE de continuer à fonctionner sans l'autorisation ou l'enregistrement normalement requis, dès lors que l'exploitant s'est déjà fait connaître du préfet.

* 85 D'après les services de la Dreal de Normandie, en comparant l'évolution de la nomenclature applicable aux entrepôts couverts aux activités supposées de Normandie Logistique, il est probable que cette installation ait en réalité relevé du régime de l'autorisation entre 1992 et 2010, puis du régime de l'enregistrement à compter de 2010.

* 86 D'autres territoires semblent présenter un niveau d'avancement plus élevé. Dans sa réponse à la consultation de la commission d'enquête, la préfète de Bretagne, Mme Michèle Kirry, indique ainsi : « plus de 90 % des exploitants indiquent réaliser un inventaire a minima quotidien, près de 60 % précisant disposer d'un inventaire en temps réel. 50 % des industriels indiquent avoir accès à cet inventaire y compris en cas d'inaccessibilité au site, cette disposition, non imposée à ce jour par la réglementation, étant un objectif pour d'autres exploitants. »

* 87 Mission d'évaluation des relations entre justice et environnement, rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et de l'Inspection générale de la justice (IGJ), octobre 2019.

* 88 En 2019, 1 013 procès-verbaux ont été dressés, dont 536 constatant des délits, sans précisions sur les suites données par les parquets à ces procès-verbaux. Ces infractions résultent principalement des incriminations prévues aux articles L. 173-1 à L. 173-4 du code de l'environnement.

* 89 Témoignage de l'un de ces élus : « La prévention des risques industriels doit avant tout passer par une fermeté : lors de contrôles, en cas de défaillance, de non-respect de normes, l'ordonnancement à exécuter les travaux, ou à respecter les normes de sécurité doit être donné immédiatement avec un délai d'exécution court. On ne peut se permettre avec de tels établissements de tels écarts ». 

* 90 Le projet de loi a été adopté par le Sénat en mars 2020.

* 91 Voir notamment l'audition de Me Corinne Lepage, ainsi que la tribune «"Il est plus rentable de détruire l'environnement que de respecter la loi" : des associations et des juristes réclament plus de moyens pour la justice » publiée le 3 décembre 2019 sur le site internet de Franceinfo.

* 92 Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

* 93 Article L. 110-1 du code de l'environnement.

* 94 Le rapport du député Guillaume Kasbarian remis au Premier ministre le 23 septembre 2019 en vue de simplifier et d'accélérer les installations industrielles, quelques jours avant l'accident de Rouen, préconisait ainsi un relèvement du seuil de l'autorisation pour certaines catégories d'ICPE, notamment les entrepôts pour accompagner l'essor de la logistique (action n° 9).

* 95 Le considérant n° 26 de la directive prévoit : « Afin de veiller à la mise en oeuvre et à l'application effectives de la présente directive, il convient de mettre en place un système d'inspections, qui comprenne un programme d'inspections de routine effectuées à intervalles réguliers et des inspections non programmées [...] Les États membres devraient veiller à ce qu'un personnel en nombre suffisant et doté des compétences et des qualifications nécessaires soit disponible pour effectuer efficacement les inspections ».

* 96 Selon les services du ministère de la transition écologique et solidaire, cette baisse résulte de plusieurs facteurs : les réorganisations successives de services lors de la création des Dreal puis à la suite de la fusion des régions ; la mise en place de l'autorisation environnementale unique, qui a modifié le positionnement des inspecteurs, désormais chargés de la coordination entre les différents services concernés ; les plans de prévention des risques technologiques, dont la mise en oeuvre, après l'approbation, est jugée très chronophage ; la mise en place des commissions de suivi de site ; l'intégration en 2011 des éoliennes à la nomenclature ICPE.

* 97 Une analyse confirmée par le rapport d'inspection du CGEDD et du CGE publié le 12 mars 2020 sur l'analyse de l'accident et les suites à donner, indiquant : « Même s'il est pluriannuel et ciblé, ce plan d'actions requiert des ressources supplémentaires, qui ne semblent pas pouvoir être obtenues par simple redéploiement ou redéfinition des priorités annuelles fixées par la DGPR [...] L'ambition de ce plan, son effectivité et le calendrier de sa mise en oeuvre seront dès lors étroitement liés aux ressources qui lui seront accordées ».

* 98 Les mesures supplémentaires représentent un coût de 362 millions d'euros, avec un soutien de l'État à hauteur de 137 millions d'euros, et ont permis, selon la DGPR, d'éviter 1,6 million d'euros de mesures foncières.

* 99 Circulaire du 11 avril 2013 de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie relative à l'élaboration et la mise en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques (PPRT).

* 100 Le décalage entre le nombre de PPRT et le nombre d'établissements Seveso seuil haut s'explique par l'élaboration de certains PPRT communs à plusieurs établissements voisins, ainsi que par la décision de ne pas doter certains établissements de PPRT au vu de leurs caractéristiques.

* 101 Il s'agit des PPRT suivants : CDH (Rognac, Bouches-du-Rhône), Crodia Uniquema (Choques, Pas-de-Calais), Antargaz (Ajaccio, Corse du Sud), la plateforme de Fos Ouest (Bouches-du-Rhône), et la plateforme de Martigues et Lavera (Bouches-du-Rhône). À l'exception du plan de CDH, dont l'approbation est suspendue à la reprise du site par un autre exploitant, l'approbation de ces PPRT est envisagée d'ici la fin 2020, et, s'agissant de la plateforme de Fos Ouest, pour la mi-2021.

* 102 Pour y être éligible, un ménage doit répondre aux conditions de ressources du barème général de l'Anah, actualisé chaque année.

* 103 Dans le cadre de la consultation en ligne organisée par la commission d'enquête, 44 % des élus locaux de territoires concernés par un PPRT déclarent rencontrer des difficultés dans la mise en oeuvre des prescriptions du plan.

* 104 Avis n° 144 (2019-2020) de MM. Guillaume Chevrollier, Pierre Médevielle et Jean-Michel Houlegatte, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable sur le projet de loi de finances pour 2020, déposé le 21 novembre 2019.

* 105 En moyenne, sur la période 2012-2018, le taux de consommation en exécution des crédits de paiement votés était de seulement 17 % pour les mesures foncières.

* 106 Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler, rapport n° 126 (2015-2016) de M. Jacques Mézard, fait au nom de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, déposé le 28 octobre 2015.