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Bilan de l'application des lois au 31 mars 2020

17 juin 2020 : Bilan de l'application des lois au 31 mars 2020 ( rapport d'information )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

L'expertise du Sénat en matière d'application des lois est désormais reconnue. La mission d'information sur la concrétisation des lois de l'Assemblée nationale s'est notamment penchée en novembre dernier sur ce suivi, ce qui souligne la qualité du travail mené par le Sénat, et en particulier par les commissions permanentes. Ce sont elles qui sont au fondement du dispositif de contrôle de l'application des lois, comme indiqué à l'article 22 du Règlement du Sénat. Comme chaque année, j'ai décidé d'inclure dans ce bilan le suivi des positions européennes effectué par la commission des affaires européennes. Les conclusions de la commission des affaires européennes et de la commission spéciale pour la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises figurent également dans ce rapport.

Ce bilan a été effectué cette année dans les circonstances exceptionnelles de la crise sanitaire. Les commissions ont pu se mobiliser dans des conditions délicates liées aux mesures de prévention de l'épidémie, et notamment du confinement. Je les remercie pour leur implication, qui a permis de maintenir l'étape incontournable du calendrier de notre institution que constitue la rédaction de ce bilan.

L'efficacité de cet exercice découle également d'un dialogue nourri avec le Gouvernement. Comme chaque année, j'ai auditionné pour la préparation de ce bilan M. Marc Guillaume, Secrétaire général du Gouvernement. Ce rendez-vous maintenant habituel permet aux présidents de commission d'interroger l'administration sur des textes d'application qui n'ont pas été publiés. Le contrôle de l'application de lois mené par le Sénat a fait la preuve de son efficacité, en témoigne l'accroissement du nombre de décrets dont la publication est consécutive aux différentes communications des commissions sur le sujet au cours du dernier mois.

Le taux global d'application des lois calculé par le logiciel APLEG utilisé par le Sénat est de 72 %, soit un taux légèrement inférieur à celui de l'année dernière (78 % en 2019, soit - 6 %). Sur les 918 mesures règlementaires attendues, seules 660 ont été publiées. Le délai moyen de publication des textes d'application est également légèrement supérieur à celui constaté sur la session précédente.

La prise des mesures d'application a été en partie perturbée par la crise sanitaire. Celle-ci a impliqué une réorientation de l'action des ministères et a nécessité la prise simultanée d'un grand nombre de mesures règlementaires liées à la gestion de la crise. Toutefois, le Gouvernement s'engage depuis 2008 à prendre les décrets d'application six mois au plus tard après la parution des lois. Ce délai était écoulé au début de la crise sanitaire, la dernière votée sur la session étant la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019. La situation sanitaire n'aura donc eu un impact que marginal au 31 mars 2020, qu'il faudra bien entendu prendre en compte de manière beaucoup plus approfondie dans le bilan de l'application des lois au 31 mars 2021.

Le recours aux ordonnances en lieu et place de la navette législative ordinaire, déjà signalé dans les précédents bilans de l'application des lois, persiste. Si une décrue a été constatée en 2018, année pendant laquelle seules 28 ordonnances avaient été prises contre 81 en 2017, leur nombre a de nouveau augmenté en 2019, pour atteindre 59 ordonnances. Le suivi des très nombreuses ordonnances prises pendant l'état d'urgence sanitaire devra également constituer un des points centraux d'analyse du prochain bilan de l'application des lois.

J'ai souhaité cette année mettre l'accent sur le suivi de l'application des expérimentations. Celles-ci, de plus en plus fréquemment utilisées dans la construction de la loi, peuvent être de formidables outils. Mais les généralisations précoces d'expérimentations, parfois sans même attendre les premières évaluations, sont encore trop nombreuses. C'est pourquoi le suivi de la publication des textes d'application et de la remise des rapports d'évaluation est particulièrement indispensable s'agissant des expérimentations.

Enfin, le taux de remise des rapports est encore inférieur à celui constaté l'année dernière. 12 % des rapports seulement sont remis au Parlement par le Gouvernement. La vigilance du Sénat doit être maintenue sur ce point.

La résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat pour renforcer les capacités de contrôle de l'application et de l'évaluation des lois adoptée le 6 juin 2019 accentue le rôle des commissions sur ce point. Elle confie au rapporteur d'un projet ou d'une proposition de loi la responsabilité d'assurer le suivi de son application, en rendant compte chaque année à sa commission de l'état d'application de la loi promulguée, et notamment de la publication des textes d'application. Il est encore trop tôt pour tirer dans ce rapport les conséquences de cette réforme, seules les dernières lois votées lors de la session 2018-2019 étant concernées par cette modification. L'analyse de ses conséquences sera un des enjeux du bilan au 31 mars 2021.