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Bilan de l'application des lois au 31 mars 2020

17 juin 2020 : Bilan de l'application des lois au 31 mars 2020 ( rapport d'information )

DEUXIÈME PARTIE -
L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES

I. AGRICULTURE, CHASSE ET PÊCHE

A. LOI N° 2019-469 DU 20 MAI 2019 POUR LA PROTECTION FONCIÈRE DES ACTIVITÉS AGRICOLES ET DES CULTURES MARINES EN ZONE LITTORALE

La loi n° 2019-469 du 20 mai 2019 pour la protection foncière des activités agricoles et des cultures marines en zone littorale vise à étendre le droit de préemption des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural en zone littorale (SAFER).

Il pourrait désormais s'exercer sur les bâtiments utilisés pour l'exercice d'une activité agricole au cours des 20 années précédant l'aliénation. Si le bâtiment a changé de destination en toute légalité au cours de cette période, la SAFER pourra préempter le bâtiment mais sans pouvoir baisser le prix. À l'inverse, elle pourra proposer une révision du prix à la baisse.

À l'initiative du Sénat, cette application a été étendue aux bâtiments salicoles grâce à la reconnaissance, tant attendue par les professionnels, de l'exploitation de marais salants comme activité agricole au sens de l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime.

Aucune mesure d'application n'était attendue, cette loi étant d'application directe.

B. LOI N° 2018-938 DU 30 OCTOBRE 2018 POUR L'ÉQUILIBRE DES RELATIONS COMMERCIALES DANS LE SECTEUR AGRICOLE ET ALIMENTAIRE ET UNE ALIMENTATION SAINE, DURABLE ET ACCESSIBLE À TOUS

La commission des affaires économiques a très tôt entamé ses travaux de contrôle au travers du groupe de suivi de la loi Egalim créé au lendemain de la promulgation de la loi Egalim, derrière MM. Daniel Gremillet et Michel Raison et Mme Anne-Catherine Loisier.

Le groupe de suivi s'attache non seulement à suivre l'application de la loi au fur et à mesure de la publication des mesures réglementaires requises mais aussi à analyser ses effets économiques, pour les agriculteurs et les industries de l'agro-alimentaire bien entendu, mais également pour l'ensemble des citoyens, qu'ils soient consommateurs, industriels, commerçants, négociants, élus d'une collectivité territoriale ou gérants de restauration collective.

Il paraît en effet essentiel de s'assurer que les mesures adoptées se traduisent effectivement et rapidement par une amélioration du revenu des agriculteurs. D'autant que des inquiétudes ont été émises lors des débats sur l'applicabilité de certaines dispositions, sur les contournements potentiels de quelques dispositifs ou du bilan global d'une loi sur l'équilibre des exploitations agricoles, notamment au regard des charges induites, ce qui a justifié l'adoption d'une question préalable en nouvelle lecture au Sénat.

Loin de l'idée de produire un rapport au bout de quelques mois et de ne plus suivre les effets de la loi, le groupe de suivi a pour ambition de mesurer les effets directs et indirects de cette loi sur l'ensemble des acteurs du monde agricole pendant plusieurs années, de les comparer avec les objectifs initiaux du législateur, et, le cas échéant, d'apporter les correctifs nécessaires à la loi.

1. Tout en relevant le nombre important de mesures d'application publiées un peu plus d'un an après la promulgation de la loi, il convient de souligner certaines difficultés qualitatives posées par les textes publiés
a) Le titre Ier tendant à l'amélioration de l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire est presque entièrement applicable

Les mesures d'application des 23 articles du titre Ier consacré aux dispositions tendant à l'amélioration de l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire ont toutes été prises, sauf une.

Il s'agit de l'arrêté du ministre de l'économie, pris après avis de l'Autorité de la concurrence, prévu par l'article 19, désormais codifié à l'article L. 462-10 du code de commerce. Il doit fixer le contenu du dossier d'information ainsi que les éléments et documents à transmettre à l'Autorité de la concurrence en cas d'accord visant à négocier de manière groupée entre des entreprises ou des groupes exploitant un ou plusieurs magasins de détail de produits de grande consommation ou intervenant dans le secteur de la distribution en tant que centrale de référencement ou d'achat.

Les autres mesures d'application ont été prises.

Les ordonnances prévues ont, tout d'abord, été publiées dans les délais.

L'ordonnance n° 2019-362 du 24 avril 2019 relative à la coopération agricole a été publiée, prévue à l'article 11, tout en posant certaines difficultés qui seront analysées ultérieurement. Elle modifie le titre II du livre V du code rural et de la pêche maritime relatif au cadre juridique régissant les coopérations agricoles.

Le premier objectif de l'ordonnance est, aux termes du rapport au Président de la République relatif à celle-ci, « d'améliorer l'information des associés coopérateurs pour leur permettre de bénéficier des avancées de la contractualisation rénovée ».

Son article 1er prévoit de nouvelles obligations d'informations des associés-coopérateurs :

- une réception, au moment de leur adhésion, d'une information sur les valeurs et les principes coopératifs ;

- une meilleure publicité des modalités de retrait en les incluant dans le document unique récapitulant l'engagement de l'associé-coopérateur ;

- la publication d'informations relatives à la rémunération globale des associés-coopérateurs par l'élaboration par l'organe chargé de l'administration de la coopérative de documents en trois temps :

o avant l'assemblée générale, un document présentant la part des résultats de la société coopérative qu'il propose de reverser aux associés coopérateurs à titre de rémunération du capital social et de ristournes ainsi que la part des résultats des filiales destinée à la société coopérative, en expliquant les éléments pris en compte pour les déterminer ;

o lors de l'assemblée générale, un document donnant des informations sur l'écart entre les prévisions de prix des apports et les prix effectivement payés ainsi que sur l'écart entre ces prix et les indicateurs de coûts de production et de prix de marché figurant dans le règlement intérieur ;

o après l'assemblée générale, dans un délai d'un mois, un document récapitulant la rémunération définitive globale des apports pour chaque associé coopérateur ;

- une information spécifique sur les modalités de gouvernance d'entreprise dans le rapport de l'organe chargé de l'administration à l'assemblée générale ;

- une communication aux associés-coopérateurs du nom des filiales, des administrateurs et des rapports des commissaires aux comptes de ces filiales.

Il définit également le contenu des règlements intérieurs des coopératives en le précisant au niveau de la loi. Ils devront contenir :

- les règles de composition, de représentation et de remplacement des membres, de quorum, les modalités de convocation, d'adoption et de constatation des délibérations de l'organe chargé de l'administration et le cas échéant des autres instances, statutaires ou non statutaires, mises en place par la coopérative ;

- les critères et modalités de détermination et de révision du prix des apports, comprenant, le cas échéant, les modalités de prise en compte des indicateurs choisis pour calculer ce prix ;

- les modalités de détermination du prix des services ou des cessions d'approvisionnement ;

- les modalités pratiques de retrait de l'associé coopérateur ;

- les modalités du remboursement des parts sociales qui intervient de droit dans le délai maximal prévu par les statuts ;

- les conditions dans lesquelles il peut être recouru à la médiation et, le cas échéant, à tout autre mode de règlement des litiges.

L'ordonnance prévoit une proportionnalité de l'indemnité de départ en fonction des pertes induites pour la coopérative et de la durée restant à courir jusqu'à la fin de son engagement.

En cas de changement de mode de production, et si la coopérative ne démontre pas qu'elle rémunère la valeur supplémentaire générée par cette modification, le délai et l'indemnité sont réduits. L'ordre de grandeur de la réduction n'est pas défini.

L'article L. 521-3-3 du code rural et de la pêche maritime, issu de l'ordonnance, instaure également une date d'échéance unique pour tous les engagements de l'associé-coopérateur. Il s'agit d'une coordination entre le bulletin d'adhésion et le contrat d'apport.

L'ordonnance a également modifié le rôle du Haut conseil de la coopération agricole (HCCA).

Il est chargé de la publication d'un guide sur les bonnes pratiques de gouvernance des sociétés coopératives qu'il actualise chaque année.

En outre, ses pouvoirs de contrôle sont précisés.

Toute modification des statuts d'une coopérative et tout rapport de révision constatant un non-respect des principes coopératifs non suivi par la mise en place de mesures correctives devront être portés à la connaissance du HCCA. S'il reçoit un rapport de révision constatant des non conformités, il en informe le ministre chargé de l'agriculture. Il ordonne la convocation d'une assemblée générale, au besoin aux frais de la coopérative. Sans rétablissement du fonctionnement normal de la coopérative, il demande au juge d'enjoindre les organes de direction de se conformer aux règles.

Le HCCA peut diligenter un contrôle de révision s'il l'estime nécessaire, s'il est saisi par 1/5ème des membres de la coopérative, si les documents obligatoires ne sont pas transmis aux associés-coopérateurs ou s'il est saisi par des agents chargés des contrôles ou le commissaire aux comptes.

Les agents chargés des contrôles peuvent demander au HCCA de leur rendre un avis sur le fait que les statuts ou le règlement intérieur de la coopérative comportent des dispositions produisant des effets similaires aux clauses minimales des contrats agricoles.

L'ordonnance prévoit la création d'une commission consultative au comité directeur du HCCA. Elle sera composée de représentants des syndicats agricoles, des sociétés coopératives et des personnalités qualifiées. Elle est adjointe au comité directeur du HCCA et pourra être convoquée à la demande de ses membres ou sur sollicitation du comité directeur. Elle rend des avis sur toute question relative à l'application du droit coopératif et au fonctionnement des sociétés coopératives (pour des cas individuels ou sur le fonctionnement global).

Enfin, l'article L. 528-3 du code rural et de la pêche maritime, créé par l'ordonnance, dispose que le médiateur de la coopération agricole ne sera plus nommé par le HCCA mais par le ministre, sur avis simple du comité directeur du HCCA.

En revanche, ses missions et leur articulation avec celles du médiateur des relations commerciales agricoles ne sont pas tranchées par ordonnance mais seront fixées par décret en Conseil d'État. Ce décret n'a pas encore été pris et rend, dès lors, l'article non applicable.

À cet égard, prendre une ordonnance pour définir ce point finalement par décret aura probablement fait perdre plus d'un an dans la mise en oeuvre de cette réforme.

Un projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2019-362 du 24 avril 2019 relative à la coopération agricole a été enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 25 juin 2019.

L'ordonnance n° 2018-1128 du 12 décembre 2018 relative au relèvement du seuil de revente à perte et à l'encadrement des promotions pour les denrées et certains produits alimentaires, prévue à l'article 15, a été publiée.

Trois mesures sont progressivement entrées en vigueur entre le 1er janvier et le 1er mars 2019.

L'article 2 de l'ordonnance relève le seuil de revente à perte pour les denrées alimentaires et les produits destinés à l'alimentation des animaux de compagnie revendus en l'état au consommateur de 10 %.

Les articles 3 et 4 encadrent également les promotions :

- en valeur : elles ne peuvent être supérieures à 34 % du prix de vente au consommateur ou à une augmentation de la quantité vendue ;

- et en volume : elles ne peuvent dépasser 25 % du chiffre d'affaires prévisionnel pour les produits concernés par les négociations commerciales ou 25 % du volume prévisionnel ou des engagements de volume pour les produits sous marque de distributeurs (MDD) ou pour les produits agricoles les plus périssables.

Toutefois, l'ordonnance exclut du champ de ces mesures les produits périssables ou menacés d'altération rapide, à condition que l'avantage promotionnel ne fasse l'objet d'aucune publicité ou annonce à l'extérieur du point de vente.

L'article 7 de l'ordonnance prévoyait qu'un décret prévoirait, compte tenu de la crise des gilets jaunes, une date d'entrée ultérieure de la revalorisation du seuil de revente à perte. Le décret  n° 2018-1304 du 28 décembre 2018  a finalement refusé de repousser la date d'entrée en vigueur de cette revalorisation.

Le projet de la loi de ratification portant sur cette ordonnance a été enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 27 février 2019.

Le I de l'article 17 de la loi Egalim habilitait le Gouvernement à modifier le titre IV du livre IV du code de commerce par ordonnance pour une liste de mesures strictement énoncées.

Deux ordonnances ont été prises à cet égard.

L'ordonnance n° 2019-358 du 24 avril 2019 relative à l'action en responsabilité pour prix abusivement bas réécrit l'article L. 442-9 du code de commerce qui définit l'engagement de la responsabilité de tout producteur, commerçant, industriel ou personne immatriculée au répertoire des métiers de pratiquer ou de faire pratiquer des prix de première cession abusivement bas.

Conformément au champ de l'habilitation, l'article 1er de l'ordonnance élargit considérablement le principe de l'interdiction de céder des produits à des prix abusivement bas :

- en élargissant le champ d'application du dispositif à l'ensemble des « produits agricoles » et des « denrées alimentaires » et non plus à une liste limitative de produits incluant notamment les produits périssables ;

- en supprimant la condition tenant à la manifestation d'une « crise conjoncturelle » ou de « situation de forte hausse des cours de certaines matières premières agricoles ».

Dans son appréciation du caractère abusivement bas du prix accordé par un acheteur à son fournisseur, le juge devra tenir compte notamment des indicateurs de coûts de production (conformément au principe de construction du prix en cascade) ou, le cas échéant, de tous autres indicateurs disponibles dont ceux établis par l'Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires.

Le juge pourra dès lors, au besoin, tenir compte notamment des indicateurs de l'observatoire susmentionné. Cela permettra de couvrir des filières sans indicateurs interprofessionnels.

L'ordonnance n° 2019-359 du 24 avril 2019 portant refonte du titre IV du livre IV du code de commerce relatif à la transparence, aux pratiques restrictives de concurrence et aux autres pratiques prohibées a, de son côté, revu l'organisation et le contenu des dispositifs de certains articles du code de commerce.

L'article 1er réécrit le chapitre Ier du titre IV du livre IV du code de commerce.

À droit constant, il clarifie les dispositions concernant les conditions générales de vente (CGV) au sein d'un article spécifique (article L. 441-1). L'article L. 441-2 traite, de son côté, les obligations d'information pour les prestataires de services (article L. 441-2). L'ordonnance rassemble également dans des articles dédiés les dispositions relatives aux délais de paiement (articles L. 441-10 à 16).

L'ordonnance modifie par ailleurs les sanctions relatives à la non-communication des CGV établies à tout acheteur qui en fait la demande, en remplaçant la sanction civile précédemment en vigueur par une sanction administrative de 15 000 € par une personne physique et de 75 000 € par une personne morale.

Elle met en place une nouvelle architecture du régime des conventions uniques en prévoyant deux régimes :

- un régime aux obligations allégées pour tous les secteurs, avec un contenu proche de l'actuelle convention unique des grossistes (régime général) ;

- un régime applicable aux produits de grande consommation, avec des obligations spécifiques (L. 441-3) et additionnelles (L. 441-4).

L'ordonnance prévoit que les avenants à la convention écrite devront désormais être écrits et mentionner l'élément nouveau qui les justifie.

Elle modifie la notion de « prix convenu », qui ne recouvre plus seulement les remises liées aux conditions de l'opération de vente et les autres obligations rendues par le distributeur mais intègre la rémunération globale des services de coopération commerciale, reportée à la convention unique.

Les conventions sur les produits de grande consommation devront :

- fixer le chiffre d'affaires prévisionnel annuel, de manière notamment à pouvoir calcul le seuil de l'encadrement des promotions en volume ;

- inclure le plan d'affaires négocié entre le fournisseur et le distributeur.

En outre, le distributeur doit notifier par écrit dans un délai raisonnable les motifs de son refus des CGV ou son acceptation, ainsi que les mesures à renégocier.

Si les conditions générales de vente doivent toujours être communiquées trois mois avant la date butoir pour les conventions PGC, elles devront être communiquées dans le régime général dans un délai raisonnable.

Concernant les conventions portant sur des produits sous marque de distributeur, l'obligation d'indiquer dans le contrat le prix et les modalités de détermination du prix d'achat portera sur tous les contrats, y compris s'ils durent plus d'un an.

Les règles de facturation ont subi quelques modifications, notamment :

- une harmonisation des règles de facturation entre celles du code de commerce et celles du code général des impôts, autour d'une date unique d'émission de la facture ;

- une clarification des règles, en mentionnant l'adresse de facturation de l'acheteur et du vendeur ainsi que le numéro de bon de commande ;

- une dépénalisation des pratiques restrictives de concurrence.

Les dispositions relatives aux délais de paiement ont également été rassemblées dans un bloc (article L. 441-10 à L. 441-16), sans modification de fond.

L'article 2 de l'ordonnance concerne les pratiques restrictives de concurrence et les autres pratiques prohibées.

La restructuration de cette partie du code de commerce permet de recentrer les pratiques commerciales restrictives autour de trois cas mentionnés à l'article L. 442-1 du code de commerce :

- l'avantage sans contrepartie (I, 1°) ;

- le déséquilibre significatif (I, 2°) ;

- la rupture brutale de relations commerciales établies, en-deçà d'un préavis d'au moins dix-huit mois (II).

Le champ de ces notions a été simplifié, précisé et élargi au besoin, en s'inspirant des dernières jurisprudences, permettant, au reste, de supprimer certaines pratiques illicites dont les fondements juridiques étaient peu utilisés.

Des articles spécifiques ont été mis en place relatifs :

- aux clauses interdites (L. 442-3) ;

- à la mise en oeuvre de l'action en justice concernant les pratiques restrictives de concurrence (L. 442-4).

L'article 3 traite de dispositions spécifiques aux produits agricoles et aux denrées alimentaires, en les regroupant notamment dans un chapitre spécifique au sein du code de commerce et les mettant en cohérence avec le nouveau dispositif de construction du prix en cascade établi dans la loi Egalim. Les indicateurs de prix, de coût et de qualité devront faire l'objet d'une référence et d'une explicitation de la façon dont il en est tenu compte pour la détermination du prix dans les CGV, la convention du régime général ou dans la convention relative aux PGC et dans les autres conventions.

L'article 4 est relatif aux dispositions d'outre-mer et l'article 5 concerne les dispositions d'entrée en vigueur.

Un projet de loi ratifiant les ordonnances n° 2019?358 et n° 2019?359 du 24 avril 2019 a été enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 juillet 2019.

Enfin, comme le prévoyait le II de l'article 17 de la loi Egalim, l'ordonnance n° 2019-698  du  3 juillet 2019  rassemble des mesures visant à assurer la mise en cohérence des dispositions législatives des codes et lois avec celles du code de commerce dans leur rédaction résultant de l'ordonnance n° 2019-359 du 24 avril 2019 portant refonte du titre IV du livre IV du code de commerce relatif à la transparence, aux pratiques restrictives de concurrence et aux autres pratiques prohibées. L'ensemble de cette ordonnance tire les conséquences de l'ordonnance précédente pour réaliser des mesures de coordination juridique, notamment afin d'imputer la nouvelle numérotation du code de commerce dans les autres codes.

Ce procédé peut paraître tout à fait étonnant en ce que ces coordinations auraient dû être effectuées au moins en même temps, sinon au sein même de l'ordonnance n° 2019-359 précitée : pendant près de deux mois, la lisibilité de nombre de dispositions pourtant applicables à des opérateurs économiques en a été altérée, au détriment de la sécurité juridique des dispositifs.

Le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2019-698 du 3 juillet 2019 portant mise en cohérence des dispositions législatives des codes et lois avec celles du code de commerce dans leur rédaction résultant de l'ordonnance n° 2019-359 du 24 avril 2019 portant refonte du titre IV du livre IV du code de commerce relatif à la transparence, aux pratiques restrictives de concurrence et aux autres pratiques prohibées, a été enregistré à la Présidence du Sénat le 27 septembre 2019.

Les autres mesures d'application de nature réglementaire relatives au titre 1er ont également été publiées, à l'exception de celle mentionnée ci-avant.

Concernant l'article 1er, aujourd'hui codifié aux articles L. 631-24 à 631-24-3 du code rural et de la pêche maritime, le décret n° 2016-1373 du 12 octobre 2016 définit les produits considérés comme relevant de la même production en application de l'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime. Il était déjà en vigueur avant la promulgation de la loi.

Il dispose que sont considérés comme des produits relevant d'une même production les produits relevant d'un même secteur, s'il est mentionné aux « a à w du paragraphe 2 de l'article 1er du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 », à savoir les céréales, le riz, le sucre, les fourrages séchés, les semences, le houblon, l'huile d'olive et les olives de table, le lin et le chanvre, les fruits et légumes, les produits transformés à base de fruits et légumes, les bananes, le vin, les plantes vivantes et produits de la floriculture, le tabac, la viande bovine, le lait et les produits laitiers, la viande de porc, les viandes ovine et caprine, les oeufs, la viande de volaille, l'alcool éthylique d'origine agricole, les produits de l'apiculture et les vers à soie.

L'article L. 631-24-3 du code rural et de la pêche maritime précise toutefois que les contrats passés avec les entreprises sucrières par les producteurs de betteraves ou de canne à sucre ne relèvent pas de ce régime contractuel.

Par dérogation, et pour permettre de faire des contrats les plus adaptés à la diversité des productions, sont considérés comme relevant de la même production :

- Pour les fruits et légumes, les produits de même cultivar et cultivés selon le même mode de culture (sous serre en verre, sous serre multi-chapelle en plastique, sous tunnel de plastique) ;

- pour la viande bovine, chacune des catégories suivantes : les animaux destinés à la reproduction, à l'engraissement, les veaux âgés de moins de huit mois destinés à l'abattage et les bovins âgés de huit à vingt-quatre mois ou plus destinés à l'abattage ;

- le lait et les produits laitiers issus d'un animal et d'une espèce donnée ;

- pour les viandes porcines, ovines et caprines, chacune des catégories suivantes : les animaux destinés à la reproduction à l'engraissement ou à l'abattage ;

- pour les oeufs, les différentes catégories liées aux élevages (plein air, au sol, en cage) ;

- pour la viande de volaille, selon une distinction basée sur la destination des animaux (reproduction ou l'engraissement) ainsi qu'un mode d'élevage au sens du règlement (CE) n° 543/2008 de la Commission du 16 juin 2008 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 1234/2007.

Pour tous ces produits, relèvent d'une même production également les produits sans signe d'identification de la qualité et de l'origine au sens de l'article L. 640-2 du code rural et de la pêche maritime.

Pris pour application de l'article 3 de la loi Egalim, lequel a modifié l'article L. 631-26 du code rural et de la pêche maritime, le décret n° 2019-143 du 26 février 2019 fixe, à l'article R. 631-15 du code rural et de la pêche maritime, la liste des agents en charge de la constatation des manquements mentionnés à l'article L. 631-25 du même code. La liste a été élargie, conformément à la volonté du législateur, aux agents assermentés de FranceAgriMer. Sont désormais habilités à constater des manquements dans la rédaction des contrats visés à l'article L.631-24 du code rural et de la pêche maritime les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, des services de l'État chargés de l'agriculture et de la pêche, des agents assermentés de FranceAgriMer désignés par le directeur général de cet établissement, des administrateurs, officiers du corps technique et administratif des affaires maritimes, des fonctionnaires affectés dans les services exerçant des missions de contrôle dans le domaine des affaires maritimes sous l'autorité ou à la disposition du ministre chargé de la mer ainsi que des agents des douanes.

Enfin, le rapport prévu à l'article 23 sur les impacts de la fin des quotas betteraviers dans l'Union européenne en termes de construction du prix d'achat de la betterave sucrière devra être remis avant le 31 décembre 2020.

b) Plusieurs difficultés relatives aux mesures d'application du titre II sont à déplorer
(1) Les dispositions du chapitre 1er relatives à l'accès à une alimentation saine

L'article 24 de la loi entend favoriser les approvisionnements en produits de qualité dans la restauration collective publique, notamment en fixant des cibles aux opérateurs, qui devront atteindre au plus tard le 1er janvier 2022, un taux de 50 % de produits de qualité dont au moins 20 % de produits issus de l'agriculture biologique.

Le décret  n° 2019-351 du 23 avril 2019 a précisé les modalités d'application de cet article relatif à la composition des repas servis dans les restaurants collectifs.

La proportion de 50 % doit s'apprécier, sur une année civile, au regard de la « valeur hors taxe des achats de produits remplissant les conditions exigées pour entrer dans le calcul de cette proportion, rapportée à la valeur totale hors taxe des achats des produits destinés à entrer dans la composition des repas servis pour chaque restaurant collectif » (article R. 230-30-1). Il en va de même pour la proportion de 20 % de produits issus de l'agriculture biologique.

Point essentiel dans les débats sur la loi, la prise en compte des coûts imputés aux externalités environnementales liées au produit pendant son cycle de vie est réalisée dans les conditions déjà définies au code de la commande publique (article R. 2152-9), à savoir en incluant les coûts supportés par l'acheteur (acquisition, utilisation comme la consommation d'énergie, les frais de maintenant, les coûts de collecte ou de recyclage) mais aussi les coûts imputés aux externalités environnementales liés au produit, si leur valeur monétaire peut être déterminée et vérifiée. Ces coûts peuvent inclure le coût des émissions de gaz à effet de serre et d'autres émissions polluantes ainsi que d'autres coûts d'atténuation du changement climatique. La pondération de ce critère parmi les critères de choix de l'offre économiquement la plus avantageuse est fixée par arrêté du ministre chargé de l'agriculture, sans pouvoir être inférieure à 10 % ni supérieure à 30 %.

Le décret précise également les produits à prendre en compte, notamment en retenant les seuls produits sous SIQO répondant aux critères suivants (article 2 du décret non codifié et article R. 230-30-3) :

- les produits issus des exploitations auxquelles est attribuée la certification environnementale de deuxième niveau (jusqu'au 31 décembre 2029). Des produits peuvent justifier d'une équivalence à cette norme si elle est justifiée par une certification par un organisme indépendant accrédité par un organisme d'accréditation signataire de l'accord multilatéral pris dans le cadre de la coordination européenne des organismes d'accréditation, sur la base de la norme relative aux exigences pour les organismes certifiant les produits, les procédés et les services applicable aux organismes procédant à la certification de produits. ;

- Le label rouge ;

- L'appellation d'origine ;

- L'indication géographique ;

- La spécialité traditionnelle garantie ;

- La mention “issus d'une exploitation de haute valeur environnementale” ;

- La mention “fermier” ou “produit de la ferme” ou “produit à la ferme”, pour les produits pour lesquels existe une définition réglementaire des conditions de production.

À cet égard, il semble que le décret soit plus restrictif que ce que le législateur entendait. En effet, l'article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime restreint le champ des produits aux produits sous signes de qualité et de l'origine « dont l'utilisation est subordonnée au respect de règles destinées à favoriser la qualité des produits ou la préservation de l'environnement ». Les critères sont clairement alternatifs. Pourquoi dès alors exclure, par voie réglementaire, les produits fermiers pour lesquels il n'existe pas une définition réglementaire des conditions de production, alors que ces produits répondent par construction à des règles destinées à favoriser la qualité des produits ?

En pratique, la mention fermière a été sortie du champ des produits à valoriser par la restauration collective, ce que confirme une note de l'Ademe en date du 7 juin 2019 qui précise qu'à ce jour, seuls les oeufs fermiers sont concernés, ainsi que les volailles de chair, qui bénéficient, en parallèle, d'un autre label reconnu.

L'exclusion des produits fermiers, mention valorisante très prisée des consommateurs et mettant en avant les produits directement fabriqués par l'agriculteur, semble une remise en cause du travail engagé par des milliers de producteurs agricoles pour mieux valoriser leurs produits.

Il peut, au reste, apparaître étonnant de ne pas considérer que les fromages fermiers relèvent de ce dispositif alors que le décret n° 2013-1010 du 12 novembre 2013 modifiant le décret n° 2007-628 du 27 avril 2007 relatif aux fromages et spécialités fromagères fixe des conditions de production pour que ces produits bénéficient de cette mention valorisante.

Cet écart entre la volonté affichée de mieux valoriser les approvisionnements locaux dans les services de restauration collective et la réalité découlant de ce décret est très problématique dans nombre de nos territoires.

Enfin, les opérateurs doivent transmettre un bilan statistique de la mise en oeuvre de ces obligations annuellement, dans des conditions définies par arrêté.

En revanche, le décret ne précise pas les conditions d'une application progressive du présent article, le Gouvernement ayant indiqué que les acteurs consultés ont, de manière unanime, souhaité qu'ils ne soient pas introduits de seuils intermédiaires, considérant le délai trop court.

L'article 24 a également créé, à l'article L. 230-5-5, une instance de concertation régionale pour la mise en oeuvre du programme national pour l'alimentation, afin de favoriser l'atteinte des seuils définis par la loi Egalim dans la restauration collective.

Le décret n° 2019-313 du 12 avril 2019 est venu préciser ses compétences, sa composition (préfet de région, administrations préfectorales, administrations locales, représentants des établissements publics, des organisations professionnelles des secteurs agricoles, des associations dont l'objet est lié à la politique de l'alimentation et des personnalités qualifiée) et ses modalités de fonctionnement.

L'évaluation de l'expérimentation sur les menus végétariens hebdomadaires dans la restauration scolaire doit être transmise avant le printemps 2022.

Enfin, l'article L. 230-5-7 du code rural et de la pêche maritime issu du même article de la loi Egalim dispose qu'avant le 30 octobre 2019, le Gouvernement propose aux personnes morales de droit public et aux entreprises privées en charge de la restauration collective publique des outils d'aide à la décision, à la structuration des filières d'approvisionnement sur leurs territoires, à la formulation des marchés publics, à la formation des personnels concernés, nécessaires à l'atteinte des seuils ainsi qu'à l'élaboration du plan pluriannuel de diversification de protéines », que chaque gestionnaire ayant la charge d'un restaurant collectif public servant plus de deux cents couverts par jour en moyenne sur l'année doit présenter.

À cet égard, le Gouvernement indique avoir installé un Conseil national de la restauration collective (CNRC), instance ayant pour objectif d'accompagner les acteurs de la restauration collective dans la mise en place des mesures de la loi Egalim. Plusieurs actions ont été mises en place : publication d'une plaquette pédagogique explicitant les mesures, recensement des outils d'accompagnement en vigueur, document d'accompagnement à la rédaction de marchés publics en cours d'élaboration, projet d'outil numérique d'information et de formation des acheteurs.

Le rapport prévu à l'article 25 pour l'évaluation des impacts budgétaires induits par l'application des nouvelles règles relatives à l'approvisionnement en produits de qualité de la restauration collective publique a été rendu le 17 octobre 2019 dernier au Parlement, avec plus d'un mois et demi de retard. Une actualisation est prévue avant le 1er janvier 2023.

L'article 26 autorise l'expérimentation, pour une durée de trois ans, l'affichage obligatoire de la composition des menus par les collectivités territoriales volontaires. Le décret n° 2019-325 du 15 avril 2019 est venu préciser les modalités de cette expérimentation. La collectivité peut alors demander l'affichage des produits utilisés, du fournisseur, du lieu de production, du mode de transformation, des informations nutritionnelles, de la mention « fait maison » ou de toute autre mention. L'information sur la composition des menus peut figurer sous la forme de pictogrammes dans les menus affichés. Cette information peut également être publiée par voie électronique.

La remise du rapport prévu à l'article 30 évaluant l'opportunité et la possibilité juridique d'une extension des règles applicables à la restauration collective publique à la restauration collective du secteur privé est attendue au plus tard le 31 décembre 2020.

L'article 44 de la loi Egalim, introduit par le Sénat, interdit de proposer à la vente ou de distribuer à titre gratuit en vue de la consommation humaine ou animale des denrées alimentaires ou produits agricoles pour lesquels il a été fait usage de produits phytopharmaceutiques ou vétérinaires ou d'aliments pour animaux non autorisés par la réglementation européenne ou ne respectant pas les exigences d'identification et de traçabilité imposées par cette même réglementation. Le deuxième alinéa dispose que « l'autorité administrative prend toutes mesures de nature à faire respecter l'interdiction prévue au premier alinéa ».

Si la définition des conditions sanitaires et phytosanitaires applicables à ces produits importés relève de la compétence exclusive de l'Union européenne, l'État membre a des marges de manoeuvre pour renforcer les conditions de contrôle, notamment leur fréquence et l'intensité, pour les denrées transitant sur son territoire. Le Gouvernement indique d'ailleurs avoir relevé l'objectif cible de prélèvements aléatoires pour certaines familles de produits (poissons, crustacés, viandes équines, bovines et de volailles), tout en allongeant la liste des substances recherchées dans ces lots. Toutefois, ces mesures nécessaires au respect de cette interdiction n'ont pas été suffisantes à ce stade. Dès lors, peut-on considérer qu'il y a une défaillance de l'État au regard de ses obligations législatives ?

L'article 46 prévoit une remise au Gouvernement et au Parlement du rapport d'activité du Conseil national de l'alimentation. Il a été adopté lors de la séance plénière du 29 janvier 2020 mais n'a pas été officiellement transmis au Parlement.

L'article 48 de la loi, qui entrera en vigueur au 1er janvier 2021, vise à définir les conditions, entrant en vigueur au plus tard le 1er janvier 2030, dans lesquelles les produits sous signes d'identification de la qualité et de l'origine répondent aux exigences prévues pour faire l'objet de la certification environnementale. Le Gouvernement a indiqué que ce décret était en cours d'élaboration, notamment dans la mesure où la compatibilité de ce texte avec le droit de l'Union européenne nécessitait une expertise approfondie.

L'autorité administrative que les opérateurs doivent informer en cas d'autocontrôle positif signalant une denrée alimentaire susceptible de présenter un risque pour la santé humaine ou animale, qui est le préfet du département du lieu de l'exploitation ou d'implantation de l'établissement, mentionnée à l'article 50, a été désignée par le décret n° 2019-1188 du 15 novembre 2019.

L'article 51 prévoit, à l'article L. 423-3 du code de la consommation, que les opérateurs tiennent à jour un état des lieux chiffrés des produits retirés ou rappelés et en font la déclaration sur un site internet dédié, l'administration mettant à la disposition du public ces informations. La loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises a finalement élargi cette disposition à tous les produits. L'arrêté des ministres intéressés, pris après avis de la CNIL, déterminant les conditions de fonctionnement du site, son adresse, les informations à déclarer, la nature de celles rendues publiques et les modalités de déclaration, de publication et d'actualisation de ces informations, n'a pas été publié à ce jour mais devrait être publié, selon le Gouvernement, avant le 1er juillet 2020, date de lancement du site

En revanche, sans que cela soit prévu explicitement dans la loi Egalim mais conformément à ses engagements en séance publique, le Gouvernement a créé, par le décret n° 2019-307 du 11 avril 2019 relatif aux sanctions applicables en matière de retrait et de rappel des denrées alimentaires et des aliments pour animaux autres que ceux d'origine animale, une contravention de 5ème classe s'appliquant aux distributeurs et commerces de détail qui ne respecteraient pas leurs obligations en matière de retrait ou de rappel.

Le décret prévu à l'article 52 relatif aux conditions de mise en oeuvre des analyses d'autocontrôle dans les secteurs alimentaires, des sous-produits animaux et de l'alimentation animale a été publié et est aujourd'hui codifié à la sous-section 3 bis de la section 1 du chapitre II du titre préliminaire du livre II du code rural et de la pêche maritime (décret n° 2019-332 du 17 avril 2019).

Conformément à l'article 53, le rapport relatif à l'importation et à la mise sur le marché de denrée alimentaire contenant du dioxyde de titane a été remis par le Gouvernement au Parlement le 5 février 2019.

L'article 54 a recentré les missions de l'Observatoire de l'alimentation autour du suivi global de la qualité nutritionnelle de l'offre alimentaire. Le Gouvernement, à l'initiative de cet article, entendait « recentrer les missions de l'observatoire de l'alimentation sur celles assurées au sein de la section qualité nutritionnelle des aliments - OQALI », constatant que les autres sections n'étaient pas opérationnelles. Pour reprendre les termes de l'exposé des motifs de l'amendement gouvernemental adopté au stade de la commission en première lecture à l'Assemblée nationale « la surveillance de la chaîne alimentaire est assurée depuis 2016 par la plate-forme de surveillance créée en application de l'article L. 201-14 du Code rural et de la pêche maritime, que la section économique et sociale n'a été opérationnelle qu'entre 2012 et 2014. » Cette suppression de certaines missions au niveau législatif nécessite, en conséquence, une adaptation de la partie réglementaire du code rural et de la pêche maritime, qui prévoit toujours l'existence des trois sous-sections à ce stade à l'article D. 230-1 du code rural et de la pêche maritime. Le législateur avait prévu cette adaptation en précisant que « les modalités de fonctionnement de l'observatoire ainsi que sa composition sont définis par décret ». Or ce décret n'a pas été pris. Le Gouvernement indique qu'il est presque finalisé et devrait être publié en septembre 2020.

L'article 55 de la loi, en modifiant l'article L. 225-102-1 du code de commerce, ajoute à la liste des informations devant être mentionnées au sein de la déclaration de performance extra-financière pour les entreprises concernées celles relatives à la lutte contre la précarité alimentaire, au respect du bien-être animal et aux actions entreprises en vue d'une alimentation responsable, équitable et durable. Or l'article R. 225-105 du code de commerce n'a pas été actualisé pour prendre en compte ces évolutions, alors que celle-ci permettrait de proposer des indicateurs pour structurer la déclaration pour ces nouvelles catégories, et simplifierait ainsi la vie des entreprises

Le décret n° 2019-378 du 26 avril 2019 relatif aux conditions de collecte et de traitement de données épidémiologiques par des personnes agréées rend applicable l'article 57 de la loi. Toutefois, l'entrée en vigueur du règlement (UE) 2016/429 relatif aux maladies animales transmissibles, lequel revoit la classification des dangers sanitaires, pourrait rendre nécessaire une adaptation du dispositif réglementaire.

Les mesures réglementaires prévues à l'article 61 ont bien été publiées dans le décret n° 2019-703 du 4 juillet 2019 relatif à la lutte contre la précarité alimentaire :

- La durée et les conditions dans lesquelles l'habilitation est accordée, les modalités de contrôle des personnes morales habilitées et les sanctions applicables en cas de manquement aux conditions de l'habilitation sont prévues aux articles R. 666-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles ;

- les modalités de collecte et de transmission à l'autorité administrative, par les personnes morales habilitées des données portant sur leur activité, sur les denrées distribuées et, une fois rendues anonymes, sur les bénéficiaires de l'aide alimentaire, à l'article R. 266-10 du même code. Des arrêtés du 28 et du 30 août 201916(*) du ministre chargé de l'action sociale définissent ces données chiffres et fixent les modalités de leur transmission.

Conformément à l'article 63, le décret n° 2019-302 du 11 avril 2019 détermine les conditions dans lesquelles les commerces de détail s'assurent de la qualité du don lors de la cession à une association habilitée en application de l'article L. 266-2 du code de l'action sociale et des familles. Ils doivent disposer d'un plan de gestion de la qualité du don de denrées alimentaires, communiqué à l'association caritative destinataire du don, lequel comprend : un plan de sensibilisation de l'ensemble du personnel à la lutte contre le gaspillage alimentaire et au don de denrées alimentaires ; un plan de formation des personnels chargés de tout ou partie des opérations liées à la réalisation de dons ; les conditions d'organisation du don de denrées alimentaires, y compris de gestion de la sous-traitance. Dans chaque établissement, une personne qualifiée est responsable de la coordination, du suivi et du respect de ce plan de gestion.

Le rapport de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie sur la gestion du gaspillage alimentaire par la restauration collective et la grande distribution, prévu à l'article 66, doit être remis d'ici le 1er janvier 2022.

(2) Les dispositions du chapitre II relatives au respect du bien-être animal

Le Gouvernement estime que l'article 68, ayant créé un article L. 214-11 du code rural et de la pêche maritime interdisant la mise en production de tout bâtiment nouveau ou réaménagé d'élevage de poules pondeuses élevées en cages, est d'application directe et ne nécessite pas de mesures d'application.

Si la notion de bâtiment nouveau ne pose pas de difficultés particulières, il aurait pu être utile, dans un souci d'amélioration de la lisibilité de la loi, de préciser par décret la définition de bâtiment réaménagé. En pratique, il semblerait que la loi ne s'applique qu'aux travaux de réaménagement engendrant une hausse de la surface d'élevage de poules pondeuses élevées en cage.

Le rapport prévu à l'article 69 sur les évolutions souhaitables et les réalisations concrètes des volets relatifs au bien-être animal prévus par les plans de filière des organisations interprofessionnelles doit être remis avant le mois de mai 2020. A la date de rédaction de ce rapport, il n'a pas été remis.

Les modalités de l'expérimentation de la vidéosurveillance dans les abattoirs volontaires pour une durée de deux ans de l'article 71 ont été précisées par le décret n° 2019-379 du 26 avril 2019 relatif à l'expérimentation de dispositif de contrôle par vidéo en abattoir.

Dans les établissements d'abattage agréés le souhaitant, après autorisation du préfet, le traitement de données visera le contrôle du respect des modes opératoires prédéterminés. Les images captées et les dates et heures de prises d'image, sans son ni information biométrique, ne pourront être visionnées que par les employés de l'abattoir habilités à cet effet par l'exploitant ainsi que par les personnes intervenant pour le compte d'organismes d'audit ou de conseil et, bien sûr, les agents de l'État en charge du contrôle officiel de l'abattoir. Conservées un mois, les données seront effacées automatiquement au terme de ce délai sauf exception.

Le délai de publication du décret a, en pratique, réduit le délai de l'expérimentation qui devait débuter, aux termes de la loi Egalim, à compter du 30 avril 2019. Or le décret laisse à son article 3 une période de neuf mois après la publication du décret (soit jusqu'au 26 janvier 2020). 

De même, le décret n° 2019-324 du 15 avril 2019 relatif à l'expérimentation de dispositifs d'abattoirs mobiles rend applicable l'article 73 de la loi. Peut participer à cette expérimentation toute personne agréée en tant qu'abattoir mobile. Le dossier, dont le contenu a été déterminé par un arrêté17(*) du ministre de l'agriculture et de l'alimentation, doit comporter un engagement de signer un protocole permettant l'organisation de l'inspection sanitaire et de contrôle et de communiquer les informations nécessaires à l'évaluation de l'expérimentation. Les résultats de l'expérimentation devront être transmis au plus tard en octobre 2022.

(3) Les dispositions du chapitre III relatives du renforcement des exigences pour une alimentation durable accessible à tous

L'article 76, relatif à l'interdiction de cession de produits biocides à des utilisateurs non professionnels, nécessitait la publication d'un décret précisant les catégories de produits concernés en fonction des risques pour la santé humaine et pour l'environnement. Le décret n° 2019-1052 du 14 octobre 2019 relatif à l'interdiction de vente en libre-service à des utilisateurs non professionnels de certaines catégories de produits biocides interdit de céder directement en libre-service :

- les produits pour lesquels des données permettent d'établir ou de suspecter l'apparition de résistances ;

- les produits pour lesquels des cas d'intoxication involontaire sont signalés ;

- les produits non admissibles à la procédure d'autorisation simplifiée mentionnée pour lesquels des données établissent qu'ils sont fréquemment utilisés en méconnaissance des règles visant à préserver la santé humaine ou l'environnement, figurant dans leur autorisation de mise sur le marché ou dans la notice élaborée par leur fabricant.

L'arrêté qui liste les produits concernés n'a pas été publié, l'article n'est donc pas applicable à ce stade, alors qu'il devait entrer en vigueur au 1er janvier 2019.

En revanche, les catégories de produits de biocides pour lesquelles l'article 76 encadre la publicité commerciale ont bien été déterminées par le décret n° 2019-643 du 26 juin 2019 relatif à la publicité commerciale pour certaines catégories de produits biocides, ainsi que les conditions dans lesquelles la publicité peut être réalisée (notamment les mentions obligatoires à faire figurer).

De même, le décret n° 2019-642 du 26 juin 2019 relatif aux pratiques commerciales prohibées pour certaines catégories de produits biocides a interdit certaines pratiques commerciales comme les remises, rabais et ristournes sur les produits biocides relevant des types 14 et 18 définis par le règlement (UE) n° 528/2012 du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2012 concernant la mise à disposition sur le marché et l'utilisation des produits biocides. Toutefois, ces dispositions ne s'appliquent pas aux produits biocides admissibles à la procédure d'autorisation simplifiée.

Le décret n° 2019-329 du 16 avril 2019 relatif aux substances naturelles à usage biostimulant et aux préparations naturelles peu préoccupantes en contenant est bien venu fixer les modalités de procédure et d'évaluation simplifiées selon lesquelles sont autorisées ces substances comme le prévoit l'article 77. La substance est autorisée par son inscription sur une liste publiée par arrêté du ministre chargé de l'agriculture, après évaluation de l'Anses sur son effet nocif, sauf pour les plantes médicinales inscrites à la pharmacopée et les substances naturelles à usage biostimulant issues de parties consommables de plantes utilisées en alimentation animale ou humaine, lorsqu'elles entrent dans la composition d'une préparation naturelle peu préoccupante conforme à un cahier des charges approuvé.

L'article 79, qui encadre les conditions de présentation de la publicité destinée aux utilisateurs professionnels de produits phytopharmaceutiques, est applicable depuis la publication du décret n° 2019-321 du 12 avril 2019 relatif aux conditions de présentation de la publicité destinée aux utilisateurs professionnels de produits phytopharmaceutiques, codifié à l'article D. 253-43-2 du code rural et de la pêche maritime.

Le décret n°2019-649 du 27 juin 2019 est venu fixer, conformément aux dispositions de l'article 80, la composition de l'instance de concertation et de suivi du plan national pour une utilisation des produits phytopharmaceutiques compatible avec le développement durable (article D. 253-44-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime).

Le rapport de l'article 81 relatif à la création d'un fonds d'indemnisation des victimes de maladies liées aux produits phytopharmaceutiques a été présenté le 2 octobre 2019 et a permis la création, dans la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020, d'un fonds d'indemnisation en réparation des maladies causées par les pesticides (article L. 491-1 et suivants du code de la sécurité sociale). Il a toutefois été rendu avec près de six mois de retard.

Conformément à l'article 82, l'arrêté du 26 août 2019 relatif à la mise en oeuvre d'une expérimentation de l'utilisation d'aéronefs télépilotés pour la pulvérisation de produits phytopharmaceutiques précise les conditions et les modalités de l'expérimentation.

Le décret n° 2019-1519 du 30 décembre 2019 a bien listé les substances actives contenues dans les produits phytopharmaceutiques et présentant des modes d'action identiques à ceux de la famille des néonicotinoïdes, dont l'utilisation a été interdite par l'article 83 de la loi. Il s'agit du flupyradifurone et du sulfoxaflor.

Enfin, le décret n° 2019-1500 du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques à proximité des zones d'habitation est venu préciser les conditions d'application de la mise en oeuvre des chartes d'engagement permettant de prendre des mesures de protection des personnes habitant dans des bâtiments à usage d'agrément attenant à des zones où un exploitant a recours à des produits phytopharmaceutiques.

Le décret précise les conditions d'élaboration des chartes d'engagement, qui devront contenir des modalités d'information des résidents, des distances de sécurité et de mesures apportant des garanties équivalentes ainsi que des modalités de dialogue et de conciliation entre les utilisateurs et les habitants concernés.

Ces chartes sont élaborées, pour les usages agricoles, par les organisations syndicales représentatives au niveau du département ou par la chambre département d'agriculture, font l'objet d'une concertation publique et est validée, in fine, par le préfet du département. Pour les usages non agricoles, elles sont élaborées par des organisations représentatives, des regroupements d'utilisateurs ou des gestionnaires d'infrastructures.

En complément a été publié l'arrêté du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques et modifiant l'arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime, lequel détermine notamment les distances de sécurité à proximité des habitations à mettre en oeuvre à son article 8.

À l'exception des traitements nécessaires à la destruction et à la prévention de la propagation des organismes nuisibles réglementés, les distances minimales de sécurité s'appliquent partout.

À l'exception des produits de biocontrôle, des produits composés de substance de base ou de substances à faible risque, en l'absence de distance de sécurité spécifique fixée par l'autorisation de mise sur le marché du produit concerné, une distance de sécurité minimale est fixée à :

- 20 mètres pour les traitements des parties aériennes des plantes pour les produits phytopharmaceutiques présentant des mentions de danger spécifiques18(*), ou contenant une substance active considérée comme ayant des effets perturbateurs endocriniens néfastes pour l'homme ;

- 10 mètres pour les traitements en milieu non formé des parties aériennes des plantes pour l'arboriculture, la viticulture, les arbres et arbustes, la forêt, les petits fruits et cultures ornementales de plus de 50 centimètres de hauteur, les bananiers et le houblon ;

- 5 mètres pour les autres utilisations agricoles et non agricoles.

Ces distances pourront être réduites si des mesures de protection, prévues dans les chartes d'engagement, sont mises en place.

Les matériels permettant une réduction de la distance de sécurité minimale sont énumérés dans une note de service publiée au Bulletin officiel du ministère de l'agriculture prise après avis de l'Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (Inrae).

Trois difficultés sont posées par ces deux mesures réglementaires ;

Premièrement, certaines rédactions retenues complexifient considérablement l'application par les utilisateurs. L'arrêté ne mentionne pas clairement à compter de quelle limite s'applique la mise en place de la distance de sécurité spécifique. En outre, la notion retenue de zones attenantes aux bâtiments habités et aux parties non bâties à usage d'agrément contiguës à ces bâtiments mériterait des précisions pour éclairer les exploitants. Par exemple, le champ retenu est-il restreint aux seules habitations, comme l'y invitaient les débats parlementaires, ou est-il étendu à tout bâtiment occupé, notamment les locaux à usage professionnel ? Nombre d'exploitants se demandent au reste si les allées et chemins communaux seront compris dans le périmètre du dispositif.

Se pose enfin la question de la mise en place des distances de sécurité minimale consécutivement à une nouvelle construction : les contraintes seront-elles assumées par les agriculteurs, dont les activités préexistaient à la construction, ou par le nouvel habitant ?

De même , le décret ne précise pas les modalités d'information des résidents ou des personnes présentes au sens du règlement (UE) n° 284/2013 du 1er mars 2013 établissant les exigences en matière de données applicables aux produits phytopharmaceutiques, conformément au règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques. Comment ces modalités désormais obligatoires devront-elles être mises en oeuvre ?

Deuxièmement, si la date d'entrée en vigueur du décret semblait incompatible avec le délai requis par les exploitants afin d'actualiser les chartes existantes, devenues invalides par la publication du nouvel arsenal réglementaire, il leur a été impossible de négocier ces chartes durant le confinement liée à l'épidémie de Covid-19. Un report de l'entrée en vigueur de ces mesures est impératif.

Troisièmement, la compatibilité de l'arrêté susmentionné avec l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime tel qu'adopté par le Parlement lors de la loi dite Egalim promulguée en octobre 2018 semble peu assurée. Le III dudit article prévoit la faculté de mettre en oeuvre des chartes locales afin de mettre en place des mesures de protection. C'est seulement à défaut de telles chartes que des zones de non traitement à proximité des habitations peuvent être mises en place. Cela est manifestement contraire avec ce que prévoit l'arrêté, lequel impose des distances de sécurité obligatoires à proximité des habitations, conformément aux textes européens19(*), qui ne pourront être uniquement réduites (mais non annulées) en fonction de mesures de protection. Est-il dès lors nécessaire d'en tirer les conséquences et de modifier l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime, moins de deux ans après son adoption ?

Les ordonnances prévues à l'article 88 ont bien été publiées.

L'ordonnance n° 2019-361 du 24 avril 2019 relative à l'indépendance des activités de conseil à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et au dispositif de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques distingue trois types de conseil et en précise le contenu :

i. Le conseil stratégique (L. 254-6-2), qui a pour objet de fournir à l'utilisateur professionnel les éléments lui permettant de « définir une stratégie pour la protection des végétaux ». Ce conseil se traduit par un « diagnostic » prenant en compte une analyse des espaces concernés et de la situation économique des exploitations.

Le diagnostic est formalisé par un « écrit » et devra être réalisé selon une périodicité déterminée par voie réglementaire, dans la limite de dix ans entre deux conseils.

Le justificatif de délivrance devra être conservé et toute personne utilisant des produits phytopharmaceutiques « doit être en mesure de justifier » s'être fait délivrer un conseil stratégique dans la limite maximale de trois ans entre deux conseils. Le justificatif de délivrance sera une condition au renouvellement du Certiphyto. Un décret adaptera le contenu et la fréquence du conseil aux petites exploitations (déterminées par culture).

Ces documents ne sont pas exigés :

a) pour les utilisateurs de produits de biocontrôle, des substances de base et des substances à faible risque ainsi que les produits nécessaires aux traitements des organismes nuisibles qui sont des dangers sanitaires de première catégorie et de deuxième catégorie ;

b) si l'exploitation agricole est engagée dans une démarche ou une pratique « ayant des incidences favorables sur la réduction de l'usage et des impacts des produits phytopharmaceutiques ». Ces démarches seront précisées par arrêté.

Les décrets et arrêtés d'application n'ont, à ce jour, pas été publiés, l'entrée en vigueur du dispositif étant attendu pour le 1er janvier 2021. Ils devraient être publiés, selon le Gouvernement, avant l'été 2020. Toutefois, compte tenu des circonstances actuelles, de la difficulté de mener à bien les consultations nécessaires et du délai nécessaire aux opérateurs pour se préparer à l'entrée en vigueur de la mesure, un report de quelques mois de la mesure apparaît souhaitable.

ii. Le conseil spécifique à l'utilisation comporte une recommandation d'utilisation de produits déterminés. Il fait l'objet d'une recommandation écrite précisant la substance, la cible, la parcelle concernée, la superficie à traiter, la dose recommandée et les conditions d'utilisation.

iii. Le conseil à la vente fournissant les informations appropriées concernant l'utilisation des produits phytopharmaceutiques, notamment la cible, la dose recommandée et les conditions de mise en oeuvre, les risques pour la santé et l'environnement liés à une telle utilisation et les consignes de sécurité afin de gérer ces risques.

L'ordonnance organise une séparation entre les activités de conseil stratégique et spécifique des activités de vente de produits phytopharmaceutiques par le biais :

- D'une incompatibilité d'exercice des activités de conseil avec celles de mise en vente et d'application ;

- Une séparation capitalistique des structures :

o Une entreprise de conseil ne pourra détenir plus de 10 % du capital d'une personne morale réalisant des ventes ou de l'application de produits phytopharmaceutiques. Réciproquement, une entreprise de ventes ou d'application ne pourra détenir plus de 10 % du capital d'une personne morale réalisant du conseil ;

o Pour lutter contre les participations croisées, toutes les personnes morales réalisant du conseil ne pourront détenir plus de 32 % du capital des personnes morales réalisant des ventes ou de l'application de produits phytopharmaceutiques et réciproquement.

o Enfin, les membres des organes de surveillance, d'administration ou de direction devront être distincts, sauf exception encadrée pour les membres d'un organe d'administration d'une chambre d'agriculture

L'articulation de ces évolutions avec celle du dispositif des CEPP est proposée :

- par le maintien, pour le distributeur, de la possibilité de pouvoir faciliter le déploiement des « fiches actions » ;

- par la nécessité pour le conseiller indépendant de promouvoir les fiches actions adaptées pour l'exploitant concerné, la certification des entreprises agréées pour le conseil attestant de leur contribution effective au dispositif CEPP.

Elle prévoit également que le régime CEPP devient pérenne. L'autorité administrative notifie à chaque obligé des objectifs annuels pour 2020 et 2021 et des objectifs pluriannuels à compter de 2022 d'obligations de réalisations d'actions à réaliser dans la cadre des CEPP. La pénalité pour absence d'atteinte des objectifs fixés est supprimée. Le Gouvernement compte sur la certification des entreprises afin de mieux garantir la mise en oeuvre de moyens pour atteindre les obligations fixées. Elle étend son application dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution au plus tard en 2023, tout en prévoyant des dispositions particulières pour Saint-Martin.

L'entrée en vigueur de l'ordonnance au 1er janvier 2021 semble toutefois très ambitieuse, les décrets et arrêtés d'application n'étant pas encore publiés, ce qui laissera peu de temps aux opérateurs de s'adapter à ces nouvelles obligations.

Un projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2019-361 du 24 avril 2019 relative à l'indépendance des activités de conseil à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et au dispositif de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques a été enregistré à la présidence du Sénat le 25 juin 2019.

Sur la base du I de l'article 88, l'ordonnance n° 2019-363 du 24 avril 2019 a étendu les pouvoirs de police judiciaire des agents mentionnés à l'article L. 205-1 du code rural et de la pêche maritime et à l'article L. 511-3 du code de la consommation.

Les inspecteurs de la santé publique vétérinaire, les ingénieurs ayant la qualité d'agent du ministère chargé de l'agriculture, les techniciens supérieurs du ministère chargé de l'agriculture et les vétérinaires et préposés sanitaires contractuels de l'État et les agents de la DGCCRF disposeront, au besoin, de pouvoirs de recherche et de constatation de certaines infractions relevant du code de l'environnement, à savoir celui de convoquer des personnes, de dresser des procès-verbaux , masquer leur identité jusqu'à la constatation de l'infraction ou du manquement, utiliser une identité d'emprunt, recueillir sur convocation dans leurs locaux, tout document nécessaire aux contrôles.

Enfin, conformément au II de l'article 8, l'ordonnance n° 2019-1069 du 21 octobre 2019 relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire a permis :

- la mise en place par les opérateurs de la restauration collective d'une démarche de lutte contre le gaspillage élémentaire à l'issue d'un diagnostic préalable ;

- l'extension des obligations de lutte contre le gaspillage alimentaire mentionnés aux articles L. 541-15-4 et suivants du code de l'environnement aux distributeurs, industriels du secteur alimentaire  et aux opérateurs de la restauration collective ;

- la révision des procédures de don de denrées alimentaires aux associations habilitées, en soumettant à la signature de conventions les opérateurs de l'industrie agroalimentaire et les opérateurs de la restauration collective dont le nombre de repas préparés est supérieur à trois mille repas par jour.

- la publicité annuelle des engagements des acteurs sur leurs engagements en faveur de la lutte contre le gaspillage alimentaire ;

- le durcissement de l'amende pour avoir rendu une denrée alimentaire invendue impropre à la consommation, si la personne entre dans le champ de l'article L. 541-15-15 du code de l'environnement.

Un projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2019-1069 du 21 octobre 2019 relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire a été enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 6 janvier 2020.

(4) Les mesures de simplification dans le domaine agricole regroupées au titre III, qui relèvent en fait de mesures liées à l'énergie, n'ont été que partiellement prises

Le décret prévu à l'article 94 afin de renforcer les réseaux de transport et de distribution de gaz naturel nécessaires pour permettre l'injection du biogaz produit a été publié en juin 2019 (décret n° 2019-665 du 28 juin 2019).

L'arrêté établissant la liste des normes pour laquelle la sortie du statut de déchets est effective, prévu à l'article 95, n'a pas été publié.

À cette fin, il est nécessaire d'établir au préalable des critères d'innocuité sous la forme de teneurs maximales pour divers contaminants (ETM, HAP, dioxines...) permettant la sortie du statut de déchets d'une matière fertilisante. Or ces critères d'innocuité devraient être établis sur la base de l'ordonnance relative à la prévention et à la gestion des déchets prévue à l'article 125 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire. Cette ordonnance prévoit en effet que soient fixés par décret les critères de qualité agronomique et d'innocuité selon les conditions d'usage, pour les matières fertilisantes et les supports de culture, afin de s'assurer que leur mise sur le marché et leur utilisation ne porte pas atteinte à la santé publique, à la santé animale et à l'environnement. La publication de l'arrêté mentionné à l'article L.  255-12 fera suite à la publication du décret susmentionné. Est à noter toutefois la publication de l'arrêté du 8 août 2019 approuvant deux cahiers des charges pour la mise sur le marché et l'utilisation de digestats de méthanisation agricole en tant que matières fertilisantes.

2. Une ordonnance sur la réforme du droit coopératif qui excède le champ défini par le législateur

L'article 1er de l'ordonnance n° 2019-362 du 24 avril 2019 relative à la coopération agricole soumet les coopératives au mécanisme des prix abusivement bas, non pas sur le fondement de l'habilitation de l'article 11 de la loi Egalim, qui listait strictement le champ d'habilitation de l'ordonnance, mais sur celui de l'habilitation de l'article 17 qui prévoyait une mesure « balai ».

La responsabilité de la coopérative serait engagée pour le fait « de fixer une rémunération des apports abusivement basse » par rapport aux indicateurs. Cela transpose la notion de prix abusivement bas issue du code de commerce au droit coopératif.

En pratique, la partie lésée pourra saisir le juge après une médiation tout comme le ministre chargé de l'économie après avis motivé du ministre de l'agriculture et du HCCA.

La sanction pourra s'élever à 5 millions d'euros ou à 5 % du chiffre d'affaires réalisé par l'auteur. Les pénalités dues par la coopérative contraindront, mécaniquement, les autres coopérateurs. La décision de justice serait publiée, diffusée et affichée.

L'adjonction selon laquelle le juge doit « tenir compte des spécificités des contrats coopératifs » risque de ne pas apporter de solides garanties aux coopératives.

Au-delà du fond de la mesure, la forme peut poser problème. Pour le Gouvernement, dans la mesure où le II de l'article 17 de la loi Egalim l'habilite à prendre par voie d'ordonnance « toute mesure relevant du domaine de la loi nécessaire pour mettre en cohérence les dispositions de tout code avec celles prises par voie d'ordonnance en application du I », il lui est loisible de soumettre les coopératives à l'engagement de la responsabilité pour prix abusivement bas.

Or l'application d'un nouveau régime déjà existant dans le code de commerce aux coopératives semble aller bien au-delà de la simple mise en cohérence.

Un contentieux est en cours devant le juge administratif pour connaître de la légalité de l'ordonnance, notamment au regard du respect du champ d'habilitation déterminé par le législateur.

Déjà en cours au mois d'avril dernier, il n'a toujours pas été tranché.

Il convient toutefois de relever la présentation en conseil des ministres par le Gouvernement fin juin d'un projet de loi de ratification de l'ordonnance, inscrit à l'ordre du jour pour mi-juillet selon la procédure accélérée à l'Assemblée nationale. Ce traitement fort inhabituel pour une ratification (qui n'est pas exigée pour que l'ordonnance entre en vigueur) laisse penser que les risques que l'ordonnance se fasse retoquer par le juge administratif ne sont pas négligeables. En effet, une ratification de l'ordonnance par le législateur revient à lui conférer une valeur législative : l'adoption du projet de loi de ratification d'une ordonnance valide a posteriori le contenu ou le champ d'habilitation de l'ordonnance. Dans la mesure où sa ratification lui donne une valeur législative, le Conseil d'État n'aurait plus le pouvoir de l'annuler.

Les rapporteurs de la loi Egalim, au Sénat20(*) comme à l'Assemblée nationale22(*), estiment que les débats parlementaires n'ont pas porté sur cet aspect du texte. L'idée de soumettre les coopératives à ce dispositif issu du code de commerce n'a donc pas été, formellement, adoptée par le législateur.

Lors des débats sur la loi Egalim, le Sénat avait d'ailleurs obtenu, après une lecture intégrale d'un amendement de compromis en commission mixte paritaire par un des rapporteurs du Sénat, un encadrement du champ de l'habilitation qui avait été finalement porté en nouvelle lecture par le rapporteur de l'Assemblée nationale. L'objectif était de ne pas donner un blanc-seing au Gouvernement pour réformer le droit coopératif sans intervention du législateur.

Or le Gouvernement, ne pouvant plus s'appuyer sur le champ d'habilitation de l'article 11, s'est appuyé sur celui de l'article 17 par le biais d'une mesure « balai ». Ce tour de passe-passe démontre toute la difficulté posée par le recours accru aux ordonnances au regard notamment du contrôle du respect du champ d'habilitation.

C'est pourquoi il est essentiel pour le Parlement de s'assurer du strict respect du champ de l'habilitation par le Gouvernement. Faute d'un tel contrôle, compte tenu de la systématisation regrettable des ordonnances dans tous les projets de loi que le Parlement doit examiner, apparaîtrait une grave atteinte à la compétence législative du Parlement dans son ensemble.

C'est pourquoi le groupe de suivi de la loi Egalim du Sénat a souhaité corriger cette anomalie. Tel est le sens de l'article 3 de la proposition de loi n° 45 (2019-2020) de M. Gremillet modifiant la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous afin de préserver l'activité des entreprises alimentaires, lequel supprime la mesure ayant excédé le champ d'habilitation.

3. Des premières inquiétudes émises par le groupe de suivi de la loi Egalim du Sénat

La commission des affaires économiques a adopté, le 30 octobre 2019, le rapport d'information n° 89 (2019-2020) du groupe de suivi de la loi Egalim intitulé : « Loi Egalim un an après : le compte n'y est pas ».

Ce rapport alerte sur les premiers effets néfastes produits par l'application du titre Ier de la loi sur les PME, sur leurs marques propres et principalement sur les produits sous marque de distributeur.

Plus spécifiquement, il constate que cette législation a déjà eu deux effets de bord particulièrement problématiques :

- certaines PME accusent un recul considérable de leur activité compte tenu de l'encadrement en volume des promotions. Elles ne pourront pas enregistrer une telle chute des volumes de leurs ventes deux années de suite sans connaître de réelles difficultés financières ;

- certains industriels peinent à renégocier leurs contrats avec leurs distributeurs en cours d'année en cas de hausse des cours des matières premières agricoles entrant dans la composition de leurs produits. Par conséquent, leurs marges se rétractent, ce qui ampute leur capacité à investir et innover.

C'est pour corriger ces effets de bords qu'à l'initiative du groupe de suivi de la loi Egalim, le Sénat a adopté la proposition de loi n° 138 de Daniel Gremillet et de plusieurs de ses collègues modifiant la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous.

Cette initiative n'est pas un démantèlement de loi Egalim, adoptée il y a moins de deux ans, dans la mesure où elle se limite à corriger des effets de bord constatés dès le début de l'expérimentation.

Dans la mesure où l'expérimentation de deux ans sur le relèvement du seuil de revente à perte et l'encadrement des promotions n'est pas terminée, tout le monde s'accorde sur le fait qu'il faut attendre d'avoir tous les éléments statistiques à la fin de cette période avant d'en tirer les conclusions définitives.

Ces défauts de la loi sont connus et ont très tôt été dénoncés par le Sénat : absence de mécanisme assurant le ruissellement, excès de rigidité de certaines mesures s'appliquant uniformément à des filières très différentes, illusion de penser traiter le revenu de l'agriculteur en n'agissant que sur le seul levier des recettes, le prix de vente de ses produits à l'industrie ou à la grande distribution, tout en augmentant considérablement ses charges d'exploitation... Toutefois, la loi a été adoptée trop récemment et il est trop tôt pour prétendre en dresser un bilan exhaustif et incontestable. Les négociations commerciales de 2020 seront un indicateur intéressant.

Toutefois, le Gouvernement ne semble pas vouloir attendre de tirer les leçons de l'expérimentation. Dans le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique, il a proposé, à l'article 44, de prolonger par ordonnance l'expérimentation sur le relèvement du SRP et l'encadrement des promotions de trente mois, sans aucune garantie que le rapport d'évaluation de l'expérimentation au bout de deux ans ne soit remis au Parlement afin qu'il juge de la pertinence du dispositif. Certes, le Gouvernement a entendu les problèmes relevés par le Sénat en proposant d'aménager certains dispositifs, notamment au regard des effets de bord de l'encadrement des promotions en volume. Néanmoins, prolonger une expérimentation avant d'avoir le moindre élément statistique permettant de l'évaluer porte une atteinte au pouvoir de contrôle du Parlement. Pourquoi faire des expérimentations que l'on pérennise sans les évaluer ?

Une solution de compromis a été présentée par la rapporteure du Sénat du projet de loi Asap. Le texte devrait être inscrit prochainement à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

Le groupe de suivi de la loi Egalim poursuivra ses travaux de contrôle cette année, notamment sur le titre II, dans le but de dresser, au fur et à mesure, un bilan des effets économiques de la loi et de proposer, comme il l'a déjà fait, au besoin, des mesures de correction.


* 16 Arrêté du 28 août 2019 relatif aux données chiffrées de l'aide alimentaire et aux modalités de leur transmission et arrêté du 30 août 2019 relatif au cahier des charges et aux modalités d'organisation de l'appel à candidatures pour bénéficier des denrées obtenues au moyen des crédits du Fonds européen d'aide aux plus démunis

* 17 Arrêté du 31 mai 2019 fixant la liste des pièces du dossier à transmettre par les exploitants d'abattoir mobile souhaitant participer à l'expérimentation de dispositifs d'abattoirs mobiles

* 18 H300, H310, H330, H331, H334, H340, H350, H350i, H360, H360F, H360D, H360FD, H360Fd H360Df, H370, H372

* 19 Dont la substance a été dégagée par l'arrêt du Conseil d'Etat du 26 juin 2019

* 2021 Rapport n° 214 (2019-2020) de M. Michel Raison, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 18 décembre 2019, sur la proposition de loi modifiant la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous

* 22 Rapport d'information n° 1981 (2018-2019) de MM. Jean-Baptiste Moreau et de Jérôme Nury, déposé en application de l'article 145-7 alinéa 1 du règlement par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale sur la mise en application de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous.