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Bilan de l'application des lois au 31 mars 2020

17 juin 2020 : Bilan de l'application des lois au 31 mars 2020 ( rapport d'information )

D. LOI N° 2015-992 DU 17 AOÛT 2015 RELATIVE À LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE POUR LA CROISSANCE VERTE

Regroupant 215 articles, la loi n°2015-992 du 17 août 2015, dite de « Transition énergétique », a fixé de nouveaux objectifs énergétiques et climatiques, en instituant notamment des obligations en matière de rénovation énergétique.

Cinq ans après la publication de cette loi, 96 % des mesures d'application de ont été prises.

Pour autant, sont encore attendues 1 mesure d'application - sur l'expérimentation d'un complément de rémunération pour certains projets ou filières (article 104) -, ainsi que 4 rapports - sur la stratégie nationale en faveur de la maîtrise de l'énergie dans le parc de bâtiments (article 4), la mise en place d'un mécanisme financier visant à inciter ou pénaliser les propriétaires de biens selon leur performance énergétique (article 14), le regroupement de financements au sein d'un fonds spécial concourant à la lutte contre la précarité énergétique (article 19), les aides fiscales à l'installation de filtres à particules sur les dispositifs de chauffage au bois pour les particuliers (article 21).

Sur l'année écoulée, 2 nouveaux arrêtés ont été pris (sur l'interruptibilité de la consommation de gaz naturel), 4 décrets ont été modifiés (sur la programmation pluriannuelle de l'énergie - PPE, la stratégie nationale bas-carbone - SNBC, la collecte de données de consommation d'énergie et les schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables - S3REnR) et 1 expérimentation a été prolongée (sur le service public local de flexibilité).

Par ailleurs, 2 décrets ont été abrogés, en raison de leur obsolescence, au regard de l'évolution du cadre législatif national ou européen.

Enfin, pas moins de 7 articles de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat, dite « Énergie-Climat », auront nécessairement un impact sur les mesures prises en application de la loi de « Transition énergique », notamment pour ce qui concerne la PPE et la SNBC mais aussi les certificats d'économies d'énergie (C2E) ou certains obligations d'information en matière de consommation ou d'investissement.

1. Les dispositions relatives au bâtiment

Rappelons que deux mesures règlementaires initialement requises pour appliquer le volet logement ne sont plus attendues en raison de l'adoption de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite « ELAN ».

Tel est le cas des dispositions de l'article 11 relatif au carnet numérique. L'article 182 de la loi ELAN, a entièrement réécrit les dispositions relatives au carnet numérique. Cette disposition de la loi est en conséquence aujourd'hui obsolète.

Il en va de même s'agissant de la réglementation thermique RT 2018 visée à l'article 14. L'entrée en vigueur de la nouvelle règlementation thermique qui devait intervenir en 2018 est reportée à 2020 en application de l'article 181 de la loi ELAN. Elle est donc également obsolète.

Par ailleurs, les deux mesures qui étaient encore en attente d'application (article 28 - afficheurs déportés) sont devenues obsolètes du fait de leur abrogation par l'article 13 de la loi « Énergie-Climat » qui a modifié l'article L. 124-5 du code de l'énergie afin de supprimer toute référence aux dispositifs déportés et de remplacer l'obligation d'affichage par une obligation d'accès aux données. L'UFC-Que Choisir a d'ailleurs été débouté par le Conseil d'État dans un arrêt du 23 novembre 2019 de sa demande de faire adopter les arrêtés attendus.

Ces observations étant faites, l'ensemble des dispositions relatives au bâtiment sont donc désormais applicables dans la loi.

2. Les dispositions relatives à l'énergie

Les principales évolutions réglementaires intervenues depuis le dernier exercice de contrôle sont les suivantes.

a) De nouvelles mesures d'application ont été prises

Deux mesures d'application ont été prises pour ce qui concerne l'interruptibilité de la consommation de gaz naturel.

En effet, l'article 158 de la loi de « Transition énergétique » a institué deux mécanismes permettant au gestionnaire du réseau de transport de gaz naturel d'interrompre la consommation de certains consommateurs :

- en complétant l'article L. 321-19 du code de l'énergie, qui lui offre la possibilité de cesser d'approvisionner des consommateurs finals « à profil d'interruption instantané », en contrepartie du versement d'une compensation ne pouvant excéder 120 € par kilowatt (kW) et par an, dans l'hypothèse où « le fonctionnement normal du réseau public de transport est menacé de manière grave et immédiate ou requiert des appels aux réserves mobilisables » ;

- en introduisant l'article L. 431-6-2 du même code, qui lui permet d'interrompre la livraison des autres consommateurs finals, sous réserve d'une contrepartie ne pouvant excéder 30 € par kW et par an, dans le cas où « le fonctionnement normal des réseaux de transport de gaz naturel est menacé de manière grave et afin de sauvegarder l'alimentation des consommateurs protégés ».

Dans les deux cas, le législateur a prévu qu'un arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie et de l'énergie, pris après avis de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), détermine les conditions d'agrément et de compensation des consommateurs et les modalités techniques de l'interruption et qu'un arrêté du ministre chargé de l'économie fixe le volume des capacités interruptibles.

Si les arrêtés nécessaires ont été rapidement pris dans le premier cas76(*), il a fallu attendre plus de quatre ans pour le second : ont ainsi récemment été pris deux arrêtés du 17 décembre 2019.

b) Plusieurs mesures d'application ont évolué
(1) Les modifications de décrets et d'arrêtés

Cinq dispositions réglementaires ont été remplacées, s'agissant en particulier des outils de planification de notre politique énergétique et climatique.

· Programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) :

En premier lieu, le décret n° 2020-456 du 21 avril 2020 s'est substitué au décret n° 2016-1442 du 27 octobre 2016 pour fixer la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE).

L'article 176 de la loi de « Transition énergétique » a prévu, à l'article L. 141-1 du code de l'énergie, que la PPE, fixée par décret, définisse « les priorités d'action des pouvoirs publics pour la gestion de l'ensemble des formes d'énergie sur le territoire métropolitain continental », afin d'atteindre les objectifs de notre politique énergétique et climatique définis aux articles L. 100-1, L. 100-2 et L. 100-4 du même code.

À cette fin, la PPE détermine des objectifs quantitatifs, sur deux périodes de cinq ans, ainsi qu'une enveloppe maximale indicative des ressources de l'État et de ses établissements (article L. 141-3).

La PPE est composée de six volets thématiques77(*) ; par ailleurs, des PPE distinctes sont prévues dans les collectivités d'Outre-mer78(*)

Dans ce contexte, le décret du 21 avril 2020 précité fixe, sur les périodes 2019-2024 et 2025-2029, des objectifs de réduction de la consommation d'énergie, notamment fossile (article 2), ainsi qu'en termes de production d'énergie renouvelable, de mobilité propre, d'incorporation de biocarburants (articles 3 à 7) ou de capacités d'effacement électrique (article 11).

La parution de ce décret est intervenue deux ans après l'échéance de la première période de la précédente PPE, qui avait été établie sur les périodes 2016-2018 et 2018-2023.

· Stratégie nationale bas-carbone (SNBC) :

Autre évolution majeure, le décret n°2015-1491 du 18 novembre 2015 a été remplacé par le décret n° 2020-457 du 21 avril 2020 pour déterminer la stratégie nationale bas-carbone (SNBC) et les budgets carbones nationaux.

L'article 173 de la loi de « Transition énergétique » a prévu, à l'article L. 222-1 B du code de l'environnement, que la SNBC, fixée elle aussi par décret, définisse « la marche à suivre pour conduire la politique d'atténuation des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions soutenables sur le plan économique à moyen et long termes ».

Pour ce faire, la SNBC répartit les « budgets carbone », c'est-à-dire les plafonds nationaux des émissions de gaz à effet de serre (GES) mentionnés à l'article L. 222-1 A du même code, par secteurs d'activité et catégories de GES.

Le décret susmentionné adopte la SNBC, qui définit orientations de politiques publiques transversales79(*) ou sectorielles80(*) pour atteindre l'objectif de « neutralité carbone » à l'horizon 2050 (article 1er).

Il fixe les budgets carbone, pour les périodes 2019-2023, 2024-2028 et 2029-2033 à 422, 359 et 300 Mt de CO2 eq81(*) par an82(*) (article 2).

Tout comme la PPE, la SNBC a été révisée deux ans après l'échéance de la première période du précédent texte, qui avait été pris sur les périodes 2015-2018, 2019-2023 et 2024-2028.

· Schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3REnR) :

Par ailleurs, un décret n°2020-382 du 31 mars 2020 a modifié les modalités d'application règlementaires des schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3REnR).

Il fait suite au décret n° 2016-434 du 11 avril 2016, qui avait été annulé par une décision du Conseil d'État83(*), pour un motif de procédure lié à l'omission de la consultation de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), et au décret n°2018-544 du 28 juin 2018, qui lui avait succédé.

Sa publication est tardive, dans la mesure la CRE - tout comme d'ailleurs le Conseil supérieur de l'énergie (CSE) - ont rendu leur avis sur le projet de texte en janvier 2019.

Elle intervient dans le droit fil de la simplification des S3REnR, par une ordonnance prise sur le fondement de l'article 61 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance, dite « ESSOC » : l'ordonnance n° 2019-501 du 22 mai 2019.

Le décret précité modifie substantiellement les conditions de raccordement aux réseaux publics d'électricité des installations de production d'électricité renouvelable, en :

- prévoyant que le préfet de région détermine la capacité globale de raccordement (article D. 321-11 du code de l'énergie), le gestionnaire du réseau de transport demeurant en charge de son élaboration en accord avec les gestionnaires des réseaux de distribution concernés (article D. 321-12) ;

- exonérant les installations dont la puissance de raccordement est inférieure à 250 kilovoltampères (kVA) du paiement de la quote-part due an application de ce schéma (article D. 342-22), ce seuil étant fixé à 100 kVA précédemment (article D. 321-10) ;

- appliquant la quote-part dès la notification de celle-ci ou du S3RnR - en cas d'adaptation de ce dernier - (article D. 342-22-2), alors que cette application intervenait postérieurement à l'approbation ou à la notification de ce schéma auparavant (même article).

- spécifiant que les autorités organisatrices de la distribution d'électricité (AODE) sont consultées préalablement à la notification du S3RnR au préfet (article D. 321-17) pour approbation de la quote-part (articles D. 321-17 et D. 321-19), la consultation intervenant par le passé avant l'approbation de ce schéma (article D. 321-17) ;

- ajoutant que le gestionnaire du réseau de transport publie le S3RnR au plus tard à la date de publication de la quote-part par le préfet de région (article D. 321-20).

· Données locales relatives à la consommation d'énergie :

Enfin, un décret n° 2020-196 du 4 mars 2020 et un arrêté du 6 mars 2020 ont fait évoluer le cadre règlementaire applicable à la mise à disposition des personnes publiques de données relatives au transport, à la distribution et à la production d'électricité, de gaz naturel, de biométhane, de chaleur et de froid.

En effet, l'article 179 de la loi « Transition énergétique » a appliqué une telle obligation aux gestionnaires du réseau public de transport d'électricité (article L. 111-72 du code de l'énergie), des réseaux publics de distribution d'électricité (article L. 111-73), des réseaux de transport et de distribution de gaz (article L. 111-77), et des réseaux de chaleur (article L. 113-1).

Modifiant les décret n° 2016-973 du 18 juillet 2016 et arrêté du 18 juillet 2016, les nouvelles dispositions règlementaires ont pour effet de :

- distinguer la catégorie des « petits professionnels », qui regroupe des professionnels mais aussi l'éclairage public, de la catégorie du « secteur résidentiel », au sein des points de comptage d'une puissance inférieure ou égale à 36kVA (article D. 111-52) ;

- d'appliquer un « seuil-secret », au-dessous duquel la publication des données appelle des dispositions particulières, de 50 mégawattheures (MWh) pour les « petits professionnels », contre 200 MWh pour le reste du « secteur résidentiel » (article 2 de l'arrêté précité).

(2) La prolongation d'une expérimentation

Une expérimentation a été prolongée, comme la loi de « Transition énergétique » l'y autorise.

L'article 199 de cette loi prévoit en effet l'expérimentation, sur une période de quatre ans, renouvelable une fois, de la possibilité pour les collectivités territoriales et leurs établissements de mettre en place, en association avec les producteurs et les consommateurs, un service local de flexibilité sur une portion du réseau public de distribution d'électricité.

Les modalités de mise en oeuvre de cette expérimentation ont été précisées par un décret n° 2016-704 du 30 mai 2016.

Par un arrêté du 5 août 2019, cette expérimentation a été prolongée de quatre ans à compter du 17 août 2019.

(3) Les abrogations de décrets et d'arrêtés

Trois dispositions réglementaires sont devenues obsolètes.

Tout d'abord, pour ce qui concerne les offres au public de titres financiers, un décret n° 2019-1097 du 28 octobre 2019 a abrogé l'article R. 314-71 du code de l'énergie, créé par le décret n° 2016-1272 du 29 septembre 2016 : selon l'objet du décret modificatif, il s'agit de supprimer des dispositions « devenues inutiles », compte tenu de l'entrée en vigueur du règlement européen sur les offres au public du 14 juin 201784(*).

Par ailleurs, en application de l'article 10 de la loi « Énergie-Climat », le Haut Conseil pour le climat (HCC) s'est substitué au Conseil national d'experts pour la transition énergétique (CNTE), créé par l'article 177 de la loi de « Transition énergétique », instituant ainsi les articles L. 132-4 et L. 132-5 du code de l'environnement en lieu et place de l'article L. 145-1 du code de l'énergie.

Cette évolution législative a eu deux contreparties réglementaires :

- le décret n° 2019-439 du 14 mai 2019 relatif au Haut Conseil pour le climat a abrogé le décret n° 2015-1222 du 2 octobre 2015 relatif au comité d'experts pour la transition énergétique ;

l'arrêté du 21 juin 2016 portant nomination de membres du Conseil national de la transition écologique est devenu sans objet avec la publication du décret du 24 juin 2019 portant nomination du président et des membres du Haut Conseil pour le climat.

c) Une mesure d'application est encore attendue

Parmi les dispositions relatives à l'énergie, une seule reste inapplicable : l'expérimentation du complément de rémunération pour les petits et moyens projets, ainsi que pour les filières non matures, figurant à l'article L. 314-20 du code de l'énergie (article 104).

En effet, l'arrêté des ministres chargés de l'énergie et de l'économie devant déterminer les modalités d'application de cet article n'a pas été pris.

d) Plusieurs mesures d'application sont susceptibles d'évoluer

Cinq ans après la publication de la loi de « Transition énergétique », les évolutions législatives intervenues dans l'intervalle augurent de modifications importantes sur le plan réglementaire.

La loi « Énergie-Climat » va en effet entraîner les modifications ci-après.

En premier lieu, les articles 1er et 5 de cette loi prévoient de compléter la PPE d'une « feuille de route de la rénovation énergétique » et d'un « volet quantifiant les gisements d'énergies renouvelables par filière », après le 31 décembre 2022.

Dans le même ordre d'idées, ses articles 3 et 8 prévoient d'intégrer à la SNBC des indicateurs relatifs à « l'empreinte carbone de la France » et au « budget carbone spécifique au transport international », après cette même date.

À compter du 1er juillet 2023, les objectifs et les priorités d'action de la politique énergétique nationale seront déterminés dans une « loi quinquennale », créée à l'article L. 100-1 A du code de l'énergie par l'article 2 de cette loi, avec lesquels devront être compatibles l'ensemble des documents règlementaires, dont la PPE et la SNBC85(*).

En outre, cette loi définira les niveaux minimal et maximal des certificats d'économie d'énergie (C2E), fixés actuellement par un décret en application des articles L. 221-1 du code de l'énergie et suivants.

Ce nouveau schéma, voulu par le Parlement, et singulièrement le Sénat, pour restaurer la primauté du Parlement dans les domaines de l'énergie et du climat, aura des répercussions inévitables sur les dispositions règlementaires afférentes à la PPE, à la SNBC et aux C2E.

En second lieu, comme évoqué plus haut, l'article 13 de la loi « Énergie-Climat » a assoupli les modalités de mise en oeuvre des afficheurs déportés, pour permettre aux fournisseurs d'électricité et de gaz de mettre à la disposition des consommateurs des données de consommation sans nécessairement recourir à un « dispositif déporté » (article L. 124-5 du code de l'énergie).

Or, l'article R. 124-16 du code de l'énergie, tel qu'il résulte du décret n° 2018-1216 du 24 décembre 2018, fait toujours référence à la nécessité pour ces fournisseurs de proposer un tel dispositif aux bénéficiaires du chèque énergie.

Il sera nécessaire de mettre ces dispositions règlementaires en conformité avec le nouveau cadre législatif.

Enfin, l'article 29 de la loi « Énergie-Climat » a complété les critères environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG) applicables aux sociétés de gestion de portefeuille et à certains investisseurs institutionnels, en prévoyant qu'ils intègrent une information relative aux risques associés au changement climatique et liés à la biodiversité dans leur politique de durabilité, à compter de l'entrée en vigueur d'un règlement européen86(*) (article L. 533-22-1 du code monétaire et financier).

Aussi les modalités d'application règlementaires découlant de cette obligation d'information devront-elles évoluer avant cette date.

3. Les demandes de remise de rapports

Enfin, sur les 26 rapports attendus, un est devenu sans objet 87(*) et 14 ont été remis jusqu'à présent.

Parmi les articles relevant de la compétence de la commission des Affaires économiques, 4 rapports n'ont toujours pas été transmis :

- le rapport quinquennal détaillant la stratégie nationale à l'échéance 2050 pour mobiliser les investissements en faveur de la maîtrise de l'énergie dans le parc national de bâtiments publics ou privés, à usage résidentiel ou tertiaire (article 4). Selon les informations indiquées par la DHUP, la remise de ce rapport est adossée à la remise d'un rapport à la Commission européenne portant sur un sujet proche. Il devait être transmis en mars 2017 ;

- le rapport sur la mise en place d'un mécanisme financier visant à inciter, via un bonus, les propriétaires dont le bien atteint des objectifs de performance énergétique supérieurs à un référentiel d'économie d'énergie minimale à déterminer, et à pénaliser, via un malus, ceux dont le bien présente des performances énergétiques inférieures à ce référentiel (article 14). Ce rapport devait être remis avant le 17 août 2016 ;

- le rapport faisant état de l'ensemble des financements permettant l'attribution de subventions pour la rénovation énergétique des logements occupés par des ménages aux revenus modestes, de l'opportunité de leur regroupement au sein d'un fonds spécial concourant à la lutte contre la précarité énergétique et des modalités d'instauration d'un tel fonds (article 19). Ce rapport devait être remis avant le 17 février 2016. Les ministres chargés de l'environnement et du logement ont toutefois confié au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) une mission sur la mise en place de ce fonds concourant à la lutte contre la précarité énergétique dont les conclusions ne sont pas encore connues ;

- le rapport sur l'opportunité d'aides fiscales à l'installation de filtres à particules sur l'installation de chauffage au bois pour les particuliers (article 21). Ce rapport devait être remis avant le 17 août 2016.


* 76 Arrêté du 22 décembre 2015 pris en application de l'article L. 321-19 du code de l'énergie et arrêté du 22 décembre 2015 pris en application de l'article L. 321-19 du code de l'énergie et arrêté du 3 octobre 2016 modifiant l'arrêté du 22 décembre 2015 fixant le volume de capacités interruptibles à contractualiser par le gestionnaire de réseau public de transport.

* 77 Relatifs à la sécurité d'approvisionnement, à l'amélioration de l'efficacité énergétique et à la baisse de la consommation d'énergie primaire, au développement de l'exploitation des énergies renouvelables et de récupération, au développement équilibré des réseaux, du stockage et de la transformation des énergies et du pilotage de la demande d'énergie, à la préservation du pouvoir d'achat des consommateurs et de la compétitivité des prix de l'énergie, à l'évaluation des besoins de compétences professionnelles dans le domaine de l'énergie et à l'adaptation des formations à ces besoins.

* 78 Corse, Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte, La Réunion, Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna.

* 79 Économie, recherche, éducation ou emploi.

* 80Transports, bâtiments, agriculture, forêt-bois, industrie, production d'énergie, déchets.

* 81 Mégatonnes d'équivalent en dioxyde de carbone.

* 82 Exclusion faite des émissions et absorptions associées à l'usage des terres et à la foresterie.

* 83 Décision n° 400669 du 22 décembre 2017 du Conseil d'État statuant au contentieux.

* 84 Règlement (UE) 2017/1129 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2017 concernant le prospectus à publier en cas d'offre au public de valeurs mobilières ou en vue de l'admission de valeurs mobilières à la négociation sur un marché réglementé, et abrogeant la directive 2003/71/CE.

* 85 Dans le détail, les documents règlementaires sont les suivants :

- La programmation pluriannuelle de l'énergie (Article L. 141-1 du code de l'énergie) ;

- Le plafond national des émissions de gaz à effet de serre, dénommé “ budget carbone ” (Article L. 222-1 A du code de l'environnement);

- La stratégie nationale de développement à faible intensité de carbone, dénommée “ stratégie bas-carbone ”, ainsi que les plafonds indicatifs des émissions de gaz à effet de serre dénommés “ empreinte carbone de la France ” et “ budget carbone spécifique au transport international” (Article L. 222-1 B du code de l'environnement) ;

- Le plan national intégré en matière d'énergie et de climat et la stratégie à long terme, mentionnés respectivement aux articles 3 et 15 du règlement (UE) 2018/1999 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 sur la gouvernance de l'union de l'énergie et de l'action pour le climat, modifiant les règlements (CE) n° 663/2009 et (CE) n° 715/2009 du Parlement européen et du Conseil, les directives 94/22/ CE, 98/70/ CE, 2009/31/ CE, 2009/73/ CE, 2010/31/ UE, 2012/27/ UE et 2013/30/ UE du Parlement européen et du Conseil, les directives 2009/119/ CE et (UE) 2015/652 du Conseil et abrogeant le règlement (UE) n° 525/2013 du Parlement européen et du Conseil ;

- La stratégie de rénovation à long terme, mentionnée à l'article 2 bis de la directive 2010/31/ UE du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 2010 sur la performance énergétique des bâtiments.

* 86 Règlement du Parlement européen et du Conseil sur la publication d'informations relatives aux investissements durables et aux risques en matière de durabilité et modifiant la directive (UE) 2016/2341.

* 87 Rapport sur la « compensation carbone » prévu à l'article 162, sans objet depuis la création du dispositif par l'article 68 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.