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Bilan de l'application des lois au 31 mars 2020

17 juin 2020 : Bilan de l'application des lois au 31 mars 2020 ( rapport d'information )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 29 avril 2020, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a entendu une communication de M. Vincent Éblé, président, sur le contrôle de l'application des lois.

M. Vincent Éblé, président. - En cette période, il me revient de vous faire un état des lieux du contrôle de l'application des lois promulguées entre le 1er octobre 2018 et le 30 septembre 2019 et qui entrent dans le champ de compétence de la commission des finances. Cet état des lieux couvre la période allant jusqu'au 31 mars 2020 pour la publication des textes réglementaires, des ordonnances et des rapports.

Parmi les six lois que nous avons examinées au fond, trois ne renvoyaient à la publication d'aucune mesure d'application. Il s'agit de :

- la loi du 1er août 2019 de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2018 ;

- la loi du 10 décembre 2018 de finances rectificative pour 2018 ;

- et la loi du 25 février 2019 autorisant l'approbation d'une convention fiscale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg.

Aussi, ce sont trois lois qui devaient faire l'objet d'un suivi cette année par notre commission :

- la loi du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 ;

- la loi du 24 juillet 2019 portant création d'une taxe sur les services numériques et modification de la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés ;

- la loi du 29 juillet 2019 pour la conservation et la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris, pour les articles que nous avions examinés dans le cadre d'une délégation au fond de la commission de la culture.

Il faut y ajouter la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite loi Pacte, qui a été examinée par une commission spéciale, mais pour laquelle notre commission est responsable du suivi de l'application de 61 articles entrant dans son champ de compétence.

Outre ces lois récentes, nous contrôlons également la mise en application du « stock » des lois antérieures au 1er octobre 2018, soit 14 lois, la plus ancienne étant la loi de finances pour 2012.

À la suite de cet examen, je voudrais vous faire part de mes principales observations.

Première observation, l'essentiel des mesures renvoyant à un texte réglementaire pour la session 2018-2019 sont concentrées sur la seule loi de finances initiale pour 2019, du fait du recentrage de la loi de finances rectificative de fin d'année sur le schéma de fin de gestion.

Je relève ainsi une forte augmentation de dispositions appelant une mesure réglementaire, qui s'explique par l'inflation du nombre d'articles de la LFI, mais pas seulement. Avec 119 renvois à un texte réglementaire, la LFI 2019 dépasse largement la somme cumulée des textes réglementaires prévus par la LFI pour 2018 et la LFR pour 2017.

C'est d'ailleurs pour ce texte, ainsi que pour la loi dite « Pacte », que restent le plus de mesures d'application à prendre. La loi du 24 juillet 2019 portant création d'une taxe sur les services numériques et modification de la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés ne contenait qu'une seule disposition d'application réglementaire. Les articles de la loi du 29 juillet 2019 pour la conservation et la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris, ayant été examinés par notre commission, étaient également d'application directe, hormis une demande de rapport. En incidence je mentionne que le comité de suivi, réunissant le Premier président de la Cour des comptes et les présidents des commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ou de la culture, ne s'est pas encore réuni.

Deuxième observation, le taux de mise en application globale progresse par rapport à l'an dernier (88 % contre 81 %), même si je dois regretter l'allongement moyen des délais de publication, moins du tiers des textes réglementaires ayant été publiés avant le délai de 6 mois prescrit par la circulaire du Premier ministre du 29 février 2008. S'agissant des lois antérieures, le « déstockage » s'avère plus important que l'an dernier, 4 lois sur 14 sont enfin intégralement appliquées.

Troisième observation, 7 dispositions de la LFI 2019 conditionnent la publication d'une mesure réglementaire à la réception préalable d'une réponse de la Commission européenne sur leur conformité avec le régime des aides d'État, contre une seule l'an dernier. 4 de ces dispositions sont ainsi inappliquées, en l'absence de réponse, et 2 ont été déclarées non conformes.

Il s'agit tout d'abord du crédit d'impôt cinéma, à l'article 146 de la LFI 2019, qui introduisait un taux de déduction fiscale égal à 40 %, pour les oeuvres de fiction intensives en effets visuels. La Commission européenne a notamment jugé que le dispositif territorialisait les dépenses éligibles en France. Elle a également refusé de valider l'article 56 qui créait un dispositif de suramortissement des navires utilisant des énergies propres, et des ajustements ont dû être apportés par l'article 48 de la loi de finances pour 2020.

Par ailleurs, au 31 mars 2020, quatre mesures d'application de la LFI 2019 restent conditionnées à une réponse de la Commission européenne. Elles concernent la réforme du régime d'imposition des produits de cession ou concession de brevets ; la prorogation d'une année du taux renforcé de la réduction d'impôt « Madelin » ; la prorogation des aides fiscales à l'économie ultra-marine, assortie de mesures anti-abus ; enfin les taux du crédit d'impôt recherche (CIR) et du crédit d'impôt innovation (CII) pour les dépenses éligibles exposées dans des exploitations situées sur le territoire de la Corse. Le Gouvernement devrait faire toutes les diligences nécessaires pour obtenir une réponse de la Commission européenne, et en rendre compte, alors que ces mesures dépendantes d'une telle réponse tendent à augmenter.

Quatrième observation, en dehors de ces cas, seules quelques dispositions de la loi de finances pour 2019 ne sont pas encore appliquées, souvent parce que la mesure d'application n'est pas nécessaire immédiatement ou est devenue sans objet. À noter toutefois, parmi les retards, celui de l'application de l'article 231 qui autorise la cession à l'État, à titre onéreux, des emprises immobilières d'une superficie de 8 650 m² contiguës aux abords du bâtiment du Grand Palais dans le cadre du projet de restauration de celui-ci. Aux fins de réalisation de cette opération, un arrêté devait préciser les références cadastrales des parcelles concernées. Cet arrêté est toujours attendu, sans que les raisons de ce retard en soient clairement explicitées.

Pour ce qui concerne la loi dite « Pacte », dix mesures de nature réglementaires restent à prendre, et notamment celles concernant la prise d'un décret fixant chaque année, après avis de la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et des consignations, le montant du versement à l'État. Il nous est indiqué une difficulté d'interprétation de la loi, des discussions étaient en cours pour définir si l'obligation de fixer ce montant par décret, après avis de la commission de surveillance, s'applique à compter de 2020 ou 2021...ce qui peut paraître surprenant. On nous indique que le décret serait pris en juin. Comme nous entendrons bientôt le directeur général de la Caisse des dépôts, il pourrait être interrogé sur ce point. Par ailleurs, pour les raisons que vous connaissez, à savoir d'abord le lancement d'une procédure de référendum d'initiative partagée (RIP) puis la chute des marchés financiers, la plupart des textes d'application des articles relatifs à la privatisation d'Aéroports de Paris (ADP) contenus par la loi PACTE n'ont pas été publiés.

Cinquième observation, pour ce qui concerne les lois antérieures, on remarquera qu'il ne faut pas désespérer de l'application de certains textes. Ainsi, trois ans après l'entrée en vigueur de la loi « Sapin 2 », le décret précisant les modalités d'affectation sous forme de don des sommes déposées sur le livret de développement durable et solidaire a finalement été publié le 4 décembre 2019, et entrera en vigueur le 1er juin 2020. On ne sait si cette mise en oeuvre tardive résulte davantage de la réticence des pouvoirs publics ou de celle des acteurs bancaires...

Dans le même ordre d'idée, l'article 68 de la loi de finances pour 2018 avait prévu, à l'initiative de notre commission et en particulier du rapporteur général, un plafonnement du montant des frais et commissions payés lors de l'acquisition d'un logement faisant l'objet du dispositif « Pinel ». Le décret d'application a été pris avec un retard de près de deux années, le 20 décembre 2019, avec une application aux actes authentiques signés à compter du 1er avril 2020. J'avais interrogé le ministre sur ce point l'an passé...il avait justifié le retard par des délais de consultation...

Enfin, l'article 171 de la loi de finances pour 2018 prévoyait de rendre gratuite l'utilisation des autoroutes pour les véhicules d'intérêt général prioritaires en opération. Lors du dernier bilan de l'application des lois au Sénat, il avait été rappelé que l'absence de publication de ce décret s'expliquait par des difficultés juridiques, le Conseil d'État estimant qu'une telle exemption serait inconstitutionnelle. Faute de décret, le ministère de la transition écologique et solidaire a annoncé en avril 2019 que la mise en oeuvre de cette mesure se ferait par une révision des conventions entre les sociétés concessionnaires d'autoroute (SCA) et les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Cette solution représente une avancée mais elle se limite aux SDIS, alors que sont aussi concernés les véhicules de la police, de la gendarmerie, des services d'aide médicale urgente (SAMU) etc. et dans les faits, la mesure n'est donc pas appliquée par une disposition réglementaire.

Enfin, s'agissant des lois ayant une certaine ancienneté, il y a lieu de tirer le signal d'alarme quand des mesures prévues en 2011, 2013 et 2014 concernant le régime des redevances pour l'obtention de certificats sanitaires en matière agricole ne sont toujours pas prises au motif que des négociations avec certaines professions seraient toujours en cours...parfois près de neuf ans après la prise de la disposition légale. Il conviendrait d'avoir des explications sur des retards aussi importants et sur la pertinence de maintenir en l'état les dispositions légales.

Sixième observation, pour ce qui concerne la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude, particulièrement suivie par notre commission, 16 mesures d'application étaient nécessaires. J'avais attiré votre attention l'an passé sur des dispositions d'application manquantes, elles ont désormais toutes été prises à l'exception de deux. Celles-ci concernent les articles 14 et 15 de la loi qui octroient respectivement aux agents des douanes et aux agents de l'administration des impôts un droit de communication des données de connexion pour les besoins des enquêtes portant sur les délits douaniers et fiscaux les plus graves. Cette prérogative est soumise à une autorisation préalable du procureur de la République. Quoique la disposition soit entrée en vigueur le 1er janvier 2019, son application effective requiert un décret en Conseil d'État afin de déterminer les modalités d'application de ce droit de communication.

Selon les informations transmises par l'administration, le Conseil d'État a été saisi d'un projet de décret fin 2018. Cependant, il a indiqué fin mars 2019 que ce projet appellerait un avis défavorable de sa part dès lors les garanties procédurales prévues pourraient être insuffisantes au regard des exigences issues du droit de l'Union européenne. Ainsi, des réflexions sont engagées afin de définir une solution alternative qui pourrait consister en un recours au juge des libertés et de la détention pour autoriser le recueil des données de connexion, ou, à l'instar de l'Autorité des marchés financiers ou de l'Autorité de la concurrence, à l'obtention d'une autorisation d'accès auprès du contrôleur des données de connexion.

Septième observation, en ce qui concerne le suivi des habilitations et des ordonnances, la seule ordonnance attendue depuis le dernier contrôle a bien été prise, mais les 9 ordonnances qui étaient en attente de ratification le sont toujours, alors que 7 ordonnances ont été publiées il y a plus de 4 ans, et la plus ancienne a été signée le 2 avril 2015. Il conviendrait d'accélérer le processus qui implique le Gouvernement comme le Parlement.

Dernière observation, le nombre de dispositions prévoyant la remise d'un rapport demeure élevé (24 en 2018-2019, 36 en 2017-2018), alors que le taux de remise s'avère très bas. Moins du quart des 23 rapports attendus ont ainsi été remis. Il convient de relever par ailleurs que 82 % des dispositions demandant la transmission d'un rapport sont issues d'un amendement de l'Assemblée nationale. Nous devons collectivement nous interroger sur la pertinence des demandes de rapports, lorsque les informations peuvent être par exemple sollicitées directement par les rapporteurs spéciaux. D'autant que même lorsqu'ils sont remis, leur qualité laisse souvent à désirer, on peut ainsi donner l'exemple du rapport relatif à l'évolution des dépenses et des ressources de la Société du Grand Paris remis en novembre dernier, qui était attendu, mais qui n'a donné aucune information réellement nouvelle.

Enfin, en conclusion, je voudrais évoquer le sujet des expérimentations, point sur lequel nous avons été invités à faire un focus particulier cette année. Nous avons peu d'exemples pour la période examinée, mais je peux citer l'article 268 de la LFI pour 2019 qui concernait l'expérimentation du service du RSA par la remise d'un titre de paiement délivré par la caisse d'allocations familiales en Guyane, à Mayotte et à Saint-Martin. Le Conseil d'État, saisi pour avis du projet de décret d'application, a estimé que les dispositions étaient contraires à l'article 74 de la Constitution... D'autres expérimentations sont néanmoins prévues par la loi de finances pour 2020, notamment en matière de logement : l'article 164 prévoit que le zonage de la réduction d'impôt dite Pinel est défini à titre expérimental jusqu'à la fin 2021 par le préfet de région en Bretagne, et non par des règles nationales. La préfète de la région Bretagne a bien pris l'arrêté de zonage le 19 mars, avec une mise en application dès le 1er avril. Le dispositif a donc été rendu applicable plus rapidement que dans le délai maximal prévu au 1er juillet 2020 par la loi, ce dont il faut se féliciter.

C'est par ce point positif que je termine et donne la parole à Albéric de Montgolfier, rapporteur général.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. -  Je souhaiterais revenir sur la loi relative à la lutte contre la fraude » du 23 octobre 2018. J'avais lancé au début de l'année un travail tendant à établir un bilan de sa mise en oeuvre. Je remercie d'ailleurs le Président Vincent Éblé qui m'a accompagné dans le cadre de mes premières investigations, puisque nous nous sommes rendus en février dernier au service du contrôle fiscal, afin de vérifier sur place si la nouvelle procédure de transmission automatique des dossiers de contrôle fiscal les plus graves remplaçant le « Verrou de Bercy » s'appliquait bien.

Vous savez que la loi a prévu désormais la transmission obligatoire des infractions les plus graves au parquet par l'administration fiscale, dès lors que certains critères sont remplis, cette dernière pouvant, en tout état de cause, toujours choisir de déposer plainte, sous réserve d'un avis préalable de la commission des infractions fiscales.

D'après ce bilan, la loi est efficace puisqu'en 2019, 965 dossiers ont fait l'objet d'une dénonciation obligatoire et 672 ont été transmis à la commission des infractions fiscales en dehors des cas de dénonciation obligatoire, contre 813 dossiers transmis en 2018. On peut donc dire que le dispositif que nous avons voté fonctionne effectivement.

Dans les premiers mois de son application, la typologie des dossiers conduit à constater une forte prévalence des dossiers les plus graves, portant sur une majoration de 100 %.

En outre, il s'agit majoritairement de dossiers portant sur des fraudes à l'impôt sur les sociétés et à la taxe sur la valeur ajoutée, conséquence de l'application du critère du montant de 100 000 euros de droits fraudés : il est plus facilement atteint pour des sociétés que pour les dossiers de personnes physiques qui sont plus rares.

Les dossiers sont transmis par les directions départementales des finances publiques au parquet, de manière décentralisée, une fois par trimestre et de façon dématérialisée.

J'avais prévu de me déplacer dans une direction territoriale pour voir concrètement le travail de traitement et de tri des dossiers. En raison des conditions sanitaires actuelles, je poursuivrai ultérieurement ce travail d'investigation.

La question majeure s'avère désormais celle du traitement des dossiers transmis par la justice : que pourra en faire l'autorité judiciaire ? C'est un contentieux qui n'apparaît pas forcément comme prioritaire, ce que nous craignions. Certains voulaient transmettre tous les dossiers : je soulignais au cours de nos débats le risque d'enlisement, les parquets sont par ailleurs sollicités par des affaires bien plus graves (violences familiales, crimes, terrorisme etc.). La fraude fiscale risque donc de ne pas être une priorité.

Ainsi sur les 965 dossiers transmis automatiquement, le taux de correctionnalisation s'élève à moins d'un quart à l'heure actuelle : près de 19 % ont conduit le parquet à engager une suite judiciaire, 5 % ont été classés sans suite. Les trois-quarts des dossiers transmis sont en attente de traitement et restent sans réponse.

Lors de notre déplacement à Bercy nous avons aussi relevé une très grande hétérogénéité des traitements selon les parquets. Par choix, par contrainte d'organisation ou du fait de leur saturation, les parquets ont des taux de traitement très différents. Par exemple, en Seine Saint-Denis les dossiers auront tendance à être classés beaucoup plus vite, tout simplement car, comme l'a déjà souligné notre collègue Philippe Dallier, le parquet de Bobigny est dans une situation de tension forte et permanente. Autant l'administration fiscale a un traitement relativement homogène sur le territoire national, autant les parquets risquent de connaître des situations très différentes selon leurs moyens ou leurs priorités. Ce qui renvoie à la question de l'égalité de traitement.

Ainsi, le système de tri fonctionne, le nombre de dossiers transmis au parquet augmente mais il faudra voir quel sera le traitement des dossiers par la justice, qui doit évidemment exister pour les fraudes les plus graves. Parfois le traitement judiciaire montre des limites et peut, en tout état de cause, s'avérer, en termes de rentrées fiscales, moins efficace que le traitement par Bercy, qui s'appuie sur des systèmes de majoration dissuasifs.

Je poursuivrai en tout état de cause mon contrôle sur l'application de la loi relative à la lutte contre la fraude dans les prochains mois.

M. Vincent Éblé, président. - Merci Monsieur le rapporteur général, je souscris entièrement à vos observations.

M. Philippe Dallier. - S'agissant de la situation en Seine-Saint-Denis, serait-il possible, à l'occasion d'un déplacement, de constater dans quelle proportion le contribuable échappe au contrôle moyen qui existe dans d'autres départements?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général  - J'avais effectivement prévu de me déplacer dans un département qui doit traiter de nombreux dossiers fiscaux et ayant par ailleurs une forte activité, à l'image de la Seine-Saint-Denis. Quoiqu'il en soit, il est probable qu'une entreprise a beaucoup moins de chance d'être contrôlée en Seine-Saint-Denis que dans un département rural. Ce sera aussi le cas au niveau du parquet, il y a moins de poursuite et pas le même taux de traitement.

Il est instructif de regarder le nombre d'agents de la DGFiP par département et au regard d'un même nombre d'habitants. Sur les postes difficiles, certains départements peinent à attirer les agents et connaissent un renouvellement fréquent de leurs équipes, ce qui se traduit par une moindre efficacité des contrôles. Mais, dès que les conditions sanitaires le permettront, nous poursuivrons ce contrôle en nous rendant sur place.