Allez au contenu, Allez à la navigation

Radicalisation islamiste : faire face et lutter ensemble Tome I : Rapport

7 juillet 2020 : Radicalisation islamiste : faire face et lutter ensemble Tome I : Rapport ( rapport de commission d'enquête )

B. UNE PRISE DE CONSCIENCE RÉCENTE DE L'ÉDUCATION NATIONALE

1. Une volonté ministérielle affichée depuis peu

Selon plusieurs personnes auditionnées, depuis la mise en place du dispositif « valeurs de la République », la culture de la « poussière sous le tapis » qui existait au sein de l'éducation nationale et dans certains établissements d'enseignement a fortement diminué.

a) Le principe d'un traitement systématique de tout signalement

Tout personnel - enseignant, personnel administratif - a la possibilité de déclarer un fait par un formulaire disponible en ligne sur le site du ministère de l'éducation nationale.

Ce dispositif permet ainsi de contourner, le cas échéant, les réticences d'un établissement à signaler un fait pour éviter les « vagues ». Ce processus de signalisation systématique est indispensable. En effet, c'est par une approche et une réponse systématiques que la parole pourra se libérer. Si le ministère au eu du mal à parvenir à mettre en place cette politique de signalisation systématique des atteintes, la commission d'enquête constate qu'elle fonctionne désormais.

Elle note également que les personnels sur le terrain ne sont plus laissés seuls face à ces actes. Les inspecteurs de l'éducation nationale, pour le premier degré, et les chefs d'établissement pour le deuxième degré, bénéficient ainsi de conseils et de ressources pour gérer les situations les moins compliquées. Les personnels peuvent notamment s'appuyer sur le vade-mecum de la laïcité à l'école, élaboré par le « conseil des Sages » de la laïcité en avril 2018 et mis régulièrement à jour en fonction de l'apparition de nouvelles difficultés, des évolutions législatives et réglementaires ou de modifications de la jurisprudence. Ce document, à travers l'examen de situations concrètes, est rendu le plus opérationnel possible.

Le vade-mecum de la laïcité à l'école

Publié pour la première fois en 2018 et régulièrement mis à jour depuis (dernière version en date de septembre 2019), ce vade-mecum constitue un référentiel de situations pour les équipes académiques, les écoles et les établissements.

Constitué autour de fiches, il recense les principales situations auxquelles peuvent être confrontés les enseignants, les chefs d'établissement et le personnel académique (par exemple : fiche 7 : laïcité et stage en entreprise en période de formation professionnelle, fiche 8 : contestation des contenus d'enseignement, fiche 11 : repas différenciés, fiche 21 : autorisation d'absence pour motif religieux pour un personnel). Dans chacun des cas sont présentés le cadre juridique, des exemples concrets, ainsi que des conseils et pistes d'action.

b) La mise en place d'équipes « valeurs de la République » pour accompagner les personnels de l'éducation nationale

Une équipe « valeurs de la République » a été mise en place au niveau central depuis la fin de l'année 2017 dans chaque académie. Chaque équipe propose des ressources aux établissements, mais peut également se rendre physiquement dans les locaux pour résoudre les difficultés entre les élèves, les parents et l'environnement de l'école. Ce sont ainsi près de 350 personnes, à travers ces équipes disposées sur l'ensemble du territoire, qui peuvent apporter un soutien opérationnel aux établissements.

Composition des équipes académiques
« laïcité et valeurs de la République »

Extrait du cahier des charges « Équipes académiques laïcité et faits religieux » : « Les équipes académiques laïcité et fait religieux sont placées sous la responsabilité directe du recteur d'académie, qui définit leur composition en veillant à la complémentarité des fonctions et des expertises de leurs membres (vie scolaire, expertise juridique, expertise disciplinaire, etc.) »

Exemple : la composition de l'équipe académique « Laïcité et valeurs de la République » de l'académie de Bordeaux :

- des inspecteurs pédagogiques régionaux établissements et vie scolaire ;

- la chargée de mission Égalité filles-garçons ;

- un professeur de lycée professionnel ;

- des inspecteurs pédagogiques régionaux Histoire-Géographie, dont la référente Mémoire et citoyenneté ;

- un inspecteur de l'éducation nationale chargé d'une circonscription du 1er degré ;

- le coordonnateur Équipe mobile de santé ;

- un inspecteur de l'Éducation nationale chargé des enseignements généraux Lettres-Histoire, référent Maîtrise de la langue, prévention et lutte contre l'illettrisme ;

- le chef du service juridique du Rectorat de l'Académie de Bordeaux ;

- un inspecteur de l'éducation nationale du 1er degré, responsable du pôle citoyenneté ;

- un proviseur de lycée ;

- la déléguée académique à la vie scolaire.

Au niveau central, la cellule « valeurs de la République » s'engage à apporter rapidement une réponse aux situations que les établissements ou les équipes académiques ne sauraient traiter. Cette centralisation a permis de stabiliser des positions juridiques applicables de manière harmonisée à l'ensemble des académies. En outre, l'ensemble des personnels de ces équipes se réunissent régulièrement - 6 réunions depuis 2018 - pour se former, construire ensemble des réponses à de nouvelles contestations et échanger sur les bonnes pratiques. En effet, toutes les académies ne sont pas dans la même situation face à la remise en cause des valeurs de la République à l'école : sept académies56(*) rassemblent 55 % des signalements. Alors que pour certaines académies, une situation rencontrée peut être inédite, une autre peut déjà l'avoir rencontrée et y avoir apporté une solution.

Lorsque des parents d'élèves sont à l'origine des faits signalés, l'équipe académique assure un rôle de conseil auprès de l'inspecteur de l'éducation nationale (IEN) et du chef d'établissement, et peut, en tant que de besoin, aider à la préparation de la rencontre entre le parent et la direction, voire si nécessaire être présente à l'entretien.

c) Mettre fin à l'incursion de pays tiers dans l'enseignement national français : la transformation des ELCO en EILE

Lors de son discours le 18 février 2020, le Président de la République a annoncé la fin des enseignements de langue et de culture d'origine (ELCO) et leur transformation en enseignements internationaux de langues étrangères (EILE). Mis en place dans les années 1970, ils avaient pour but de permettre aux enfants des travailleurs migrants de pouvoir retourner dans le pays de leurs parents. À ce titre, ils devaient disposer d'un bon niveau linguistique dans leur langue d'origine. Ces cours présentent la particularité d'être donnés par des enseignants des pays concernés, mis à disposition par leurs gouvernements respectifs. L'éducation nationale n'a donc aucun droit de regard ni sur le recrutement de ces professeurs, ni sur le contenu des cours, qui se déroulent sur le temps périscolaire. Les ELCO concernent aujourd'hui 85 000 élèves, et neuf pays57(*).

La transformation de ces enseignements en EILE doit permettre, selon le ministre de l'éducation nationale, d'avoir le contrôle sur les personnes qui enseignent et sur les programmes, et donc de garantir la conformité aux valeurs de la République, mais également de permettre une certaine cohérence avec le temps scolaire. Lors de son audition, Jean-Michel Blanquer est revenu sur l'avancement de cette transformation : « L'Espagne, la Serbie, la Croatie ont ainsi souhaité que les ELCO disparaissent, mais nous avons fini la transformation avec le Portugal et la Tunisie. Nous travaillons avec l'Italie et, d'ici la fin du mois de juillet, nous devons travailler avec trois pays importants que sont l'Algérie, le Maroc et la Turquie. [...] Le pays avec lequel nous avons eu le plus de difficultés, c'est la Turquie. [...] Nous verrons bien ce que nous ferons, soit la transformation en EILE, soit la suppression pure et simple. »

Pour la présidente de la commission d'enquête, cette transformation doit également être l'occasion de réfléchir au renforcement de l'offre de l'apprentissage de la langue arabe par l'éducation nationale. Celle-ci semble actuellement insuffisante pour répondre aux demandes de toutes les familles. Comme l'a indiqué Mme Charline Avenel, rectrice de l'académie de Versailles, « pour revenir sur les chiffres, 1 037 élèves de notre académie suivent des cours d'arabe, ainsi que 562 en lycée, pour 28 professeurs titulaires et 4 contractuels. 7 093 élèves sont en ELCO et en EILE dans l'académie, soit 440 groupes. Nous ne parvenons donc pas à satisfaire la demande relative à l'arabe ». Or souvent, c'est à travers la proposition de cours d'arabe - parfois coranique - en activités extra-scolaires que certaines associations communautaires ou séparatistes parviennent à attirer les élèves et leurs familles.

2. Le Sénat, acteur majeur des récentes évolutions législatives pour renforcer le contrôle de l'instruction à domicile et des établissements hors contrat

La commission d'enquête constate un renforcement de l'arsenal juridique pour contrôler l'éducation des enfants sortis du giron de l'école de la République et lutter contre le prosélytisme. À cet égard, elle souhaite rappeler le rôle essentiel que tiennent plusieurs initiatives sénatoriales.

Ainsi la loi dite « Gatel » vise à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture et de contrôle des établissements privés hors contrat58(*). Elle a permis d'unifier le régime de déclaration des établissements hors contrat et de faciliter les refus d'ouverture pour motif de protection de la jeunesse. En outre, elle a allongé les délais dont disposent les autorités compétentes pour opposer un refus à l'ouverture d'un tel établissement.

Le Sénat est également à l'origine du renforcement des modalités de contrôle de l'instruction en famille et des sanctions en cas de refus réitéré et dépourvu de justification d'une famille de se soumettre au contrôle de l'enseignement délivré. Introduites par la loi pour une école de la confiance, ces dispositions sont une reprise du dispositif adopté par le Sénat en première lecture de l'article 21 de la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté.

Enfin, par amendement sénatorial lors de l'examen du projet de loi pour une école de la confiance, a été introduit un article L. 141-5-2 dans le code de l'éducation, interdisant tout action de prosélytisme dans ou aux abords des établissements scolaires : « Les comportements constitutifs de pressions sur les croyances des élèves ou de tentatives d'endoctrinement de ceux-ci sont interdits dans les écoles publiques et les établissements publics locaux d'enseignement, à leurs abords immédiats et pendant toute activité liée à l'enseignement. »

3. Un renforcement des mesures de contrôle sur les établissements hors contrat
a) Des moyens juridiques supplémentaires pour s'opposer à l'ouverture d'un établissement d'enseignement hors contrat

Avant l'adoption de la loi « Gatel », trois régimes d'ouverture coexistaient selon qu'il s'agissait d'une école, d'un établissement du second degré ou d'un établissement technique. En outre, le refus d'ouverture pouvait uniquement être fondé sur le non-respect des « bonnes moeurs ou de l'hygiène ». Seuls les établissements d'enseignement technique pouvaient se voir opposer un refus « dans l'intérêt de l'ordre public » ou s'ils ne démontraient pas clairement « le caractère d'un établissement technique ».

Désormais, l'autorité compétente de l'État en matière d'éducation, le maire, le représentant de l'État dans le département et le procureur de la République peuvent s'opposer à l'ouverture de l'établissement en invoquant l'un des motifs suivants :

- la protection de l'enfance et de la jeunesse, qui a remplacé le critère d'hygiène et des bonnes moeurs ;

- l'intérêt de l'ordre public ;

- s'il ressort du projet de l'établissement que celui-ci n'a pas le caractère d'un établissement scolaire ou, le cas échéant, technique. Cela étend à l'ensemble des établissements d'enseignement les dispositions qui existaient pour les établissements techniques ;

- « si la personne qui ouvre l'établissement » ou « qui dirigera l'établissement » « ne remplit pas les conditions prévues ».

En outre, il s'agit d'un progrès majeur par rapport au système précédent : les autorités compétentes disposent désormais de trois mois pour s'opposer à l'ouverture. Le cadre juridique antérieur ne prévoyait qu'un délai d'un mois pour les services de l'État pour s'opposer à l'ouverture d'un établissement s'agissant de l'enseignement général et de deux mois pour l'enseignement technique ; le maire ne disposait pour sa part que de huit jours pour s'opposer à l'ouverture d'une école ou d'un établissement du second degré général (et n'avait pas de possibilité de s'opposer à l'ouverture d'un établissement technique).

L'effectivité du contrôle à l'ouverture de ces établissements était fortement limitée à la fois par le champ très réduit des motifs pouvant être invoqués mais aussi par le délai plus que contraint, d'autant plus qu'un certain nombre de déclarations sont faites l'été, et notamment au mois d'août.

Sur la base de cette nouvelle législation, 27 oppositions ont été formulées à la rentrée 2020 pour 212 déclarations d'ouverture, soit 13 %. À titre de comparaison, sous l'ancien système en septembre 2017, 7 oppositions avaient été formulées sur 185 déclarations d'ouverture, soit 4 %.

Répartition des 27 oppositions formulées pour 2019-2020

Motif d'opposition

Part

Conditions non respectées par la personne qui dirige l'établissement

33 %

Urbanisme

30 %

Ordre public et protection de l'enfance et de la jeunesse

26 %

Protection de l'enfance et de la jeunesse

7 %

N'a pas le caractère d'un établissement scolaire

4 %

Ordre public seul

0 %

Source : secrétariat général de l'éducation nationale,
de lenseignement supérieur, de la recherche et de linnovation

b) Un objectif de contrôle annuel de 100 % des établissements hors contrat lors de leur première année d'existence

En application de l'article L. 442-2 du code de l'éducation, un contrôle est effectué dans les classes hors contrat, afin de s'assurer que l'enseignement dispensé respecte le socle commun de connaissances et le droit à l'éducation de chaque enfant.

Ce contrôle se fait sur pièce et sur place. Selon les informations transmises par le ministère de l'éducation nationale, il porte également sur les propos publics des membres de l'équipe pédagogique, notamment sur les réseaux sociaux : des consignes ont été données aux inspecteurs pour analyser ces derniers en amont des contrôles diligentés. Les inspecteurs peuvent également recueillir la parole des élèves. En outre, ils ont la possibilité sur place de prendre en copie des productions des élèves et des documents pédagogiques. Le contrôle est effectué « par sondages » orientés sur les exigences du socle : l'enseignement moral et civique, l'enseignement scientifique et celui de l'histoire.

La rapporteure salue la structuration des contrôles grâce notamment à une organisation dédiée autour d'un inspecteur référent pour l'enseignement hors contrat dans chaque académie, à un renforcement des formations spécifiques sur ces contrôles, et à l'établissement dans certaines académies de schémas de prise en charge administrative du continuum entre les contrôles à l'ouverture et au cours du fonctionnement de l'établissement.

Le contrôle des établissements privés hors contrat

Il n'existe pas de corps d'inspection spécifique au contrôle des établissements hors contrat. Or, la tâche première des inspecteurs pédagogiques est de participer à l'encadrement des enseignants rémunérés par l'État, et, dans la limite de la liberté pédagogique dont disposent ces derniers, de les conseiller et de les évaluer. Autrement dit, leur pratique professionnelle habituelle consiste à vérifier que les programmes en vigueur sont respectés par chaque enseignant, et que la neutralité du service public permet un strict respect de la laïcité. Cette pratique habituelle est difficilement conciliable avec le contrôle des établissements hors contrat : l'enseignement hors contrat se caractérise par une plus grande liberté d'enseignement. Comme le notaient de précédents travaux du Sénat, « l'inspection d'un établissement scolaire hors contrat est par essence très différente d'une inspection pédagogique ordinaire. En premier lieu, les programmes ne sont pas opposables à l'établissement : si ce dernier doit faire en sorte que ses élèves aient acquis le socle commun de connaissances, de compétences et de culture à l'âge de seize ans, le rythme et les méthodes de cette acquisition progressive sont bien laissés à l'appréciation de l'établissement. Il en va de même des références philosophiques et religieuses, les exigences de laïcité et la neutralité du service public ne s'imposant pas à ces établissements »(1).

À ce contrôle du respect des normes minimales du socle commun des connaissances et du droit à l'éducation des élèves, s'ajoutent d'autres points à contrôler par l'inspecteur de l'éducation nationale, propre aux établissements hors contrat : les titres exigés par les directeurs et enseignants, ainsi que les conditions de nationalité, absence de condamnation pour le directeur ou toute personne salariée de l'établissement, l'inconduite, l'immoralité ou l'enseignement contraire à la morale et aux lois...

Pour les aider dans leurs tâches, un vade-mecum sur les modalités des inspections dans les établissements privés hors contrat a été rédigé en 2016. Destiné aux inspecteurs de terrain, celui-ci n'est pas public.

(1) Rapport n°277 de Mme Annick Billon sur la proposition de loi visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture des établissements privés hors contrat, session 2017-2018.

L'académie de Créteil, qui abrite un nombre important d'établissements hors contrat, s'est dotée de 57 inspecteurs formés spécifiquement aux contrôles des établissements hors contrat. Dans l'académie de Paris, 215 inspecteurs ont été mobilisés en 2019, contre 58 en 2015, pour procéder à des contrôles d'établissements hors contrat.

Alors qu'à peine la moitié de ces établissements étaient contrôlés la première année d'ouverture conformément à la loi en 2015, le taux de contrôle prévu en 2019-2020 - avant la pandémie de Covid-19 et la fermeture des établissements scolaires - était de près de 100 %.

Nombre de contrôles d'établissements privés hors contrat
réalisés et proportion des établissements privés contrôlés
dans leur première année de fonctionnement

Année scolaire

2013-14

2014-15

2015-16

2016-17

2017-18

2018-19

2019-20

Nombre de contrôles réalisés ou programmés (pour l'année 2019-20)

174

190

188

265

358

390

427

Proportion d'établissements contrôlés dans leur première année d'ouverture

Nc

Nc

50,50 %

48,80 %

73,20 %

88,24 %

98,0 %

Toutefois, bien que ces contrôles soient en principe inopinés, ils sont dans les faits souvent préparés et orchestrés par les établissements hors contrat. Comme l'a expliqué M. Daniel Auverlot, recteur de l'académie de Créteil devant la commission d'enquête : « Nous avons envoyé une équipe d'enquêteurs dans une école privée hors contrat de Saint-Denis, sur laquelle pèsent nos soupçons. Les inspecteurs nous ont rapporté que cette inspection a donné lieu à un moment de théâtralisation préparé. Cette école ignorait que les inspecteurs venaient aujourd'hui, mais lorsqu'il leur a été demandé de chanter une chanson, les enfants ont spontanément chanté la Marseillaise et nous n'avons rien trouvé. »

4. Des outils juridiques accrus pour lutter contre le refus des parents de se soumettre au contrôle de l'instruction à domicile

Tant la loi Gatel que la loi pour une école de la confiance ont contribué à renforcer le contrôle de l'instruction à domicile et à faciliter les sanctions en cas de refus des parents de s'y soumettre.

En application de l'article L. 131-10 du code de l'éducation, le contrôle de l'instruction est double :

- dès la première année et tous les deux ans, une enquête doit être diligentée par le maire afin de vérifier les raisons alléguées par les parents, et s'assurer que l'enfant reçoit une instruction compatible avec son état de santé et ses conditions de vie familiale ;

Tous les ans, « à partir du troisième mois suivant la déclaration d'instruction » à domicile, un contrôle est effectué par les services de l'éducation nationale, afin de s'assurer de la conformité de l'enseignement prodigué au droit de l'enfant à l'instruction et de l'acquisition progressive des attendus à la fin de chaque cycle pédagogique du socle commun de connaissances et de culture.

Si les résultats de ce premier contrôle sont jugés insuffisants, un deuxième contrôle intervient dans un délai permettant d'améliorer la situation ou de fournir des explications. Si ses résultats sont encore jugés insuffisants, l'IA-DASEN met en demeure les responsables de l'enfant de l'inscrire, dans les quinze jours suivant la notification de cette mise en demeure, dans un établissement d'enseignement scolaire public ou privé. L'enfant doit être scolarisé au moins jusqu'à la fin de l'année scolaire suivant celle au cours de laquelle la mise en demeure a été notifiée.

Par ailleurs, la commission d'enquête salue le renforcement des sanctions en cas de refus sans motif valable de ces contrôles. Désormais, en cas de deux refus successifs, l'IA-DASEN peut mettre les parents en demeure d'inscrire leur enfant dans un établissement scolaire. Auparavant, les services académiques ne pouvaient le faire qu'en cas de constat d'une instruction à domicile jugée insuffisante (Conseil d'État, 13 janvier 2014, ministère de l'éducation nationale c. Roberger, n° 370323). Selon le ministère de l'éducation nationale, cette nouvelle sanction peut avoir un effet dissuasif sur certains parents qui retardaient les contrôles à un moment trop tardif dans l'année scolaire en alléguant une indisponibilité voire les refusaient ou étaient absents le jour prévu.

5. Malgré les avancées réalisées, de nombreux problèmes demeurent et des pistes d'évolution sont possibles
a) Renforcer le contrôle des écoles hors contrat
(1) Développer les contrôles interservices transversaux

Au final, peu de fermetures sont prononcées au motif d'une atteinte au droit à l'éducation de l'enfant : comme l'a indiqué Daniel Auverlot, recteur de l'académie de Créteil, « au cours des 37 inspections que nous avons menées l'année dernière, jamais un rapport n'a justifié une fermeture liée à des questions d'éducation nationale. Nous avons ainsi utilisé des motifs tels que la conservation d'aliments non filmés dans un réfrigérateur pour fermer des établissements ».

La commission d'enquête note avec intérêt l'initiative de l'académie de Créteil de procéder à des inspections interministérielles, regroupant des inspecteurs de l'éducation nationale, des services vétérinaires, de l'URSSAF et du GIR pour les contrôles financiers. Un tel contrôle transversal présente l'avantage de disposer de regards croisés et d'utiliser au mieux l'expertise de chaque service. Toutefois, la portée de cette initiative est réduite par le fait qu'il n'est pour l'heure pas possible de rédiger un rapport commun des dysfonctionnements constatés.

Proposition n° 18 : Mettre en place, concernant les établissements hors contrat, des contrôles interservices (éducation nationale, URSSAF, services vétérinaires, services financiers et fiscaux) et rédiger des rapports d'inspection communs.

(2) Renforcer le contrôle sur les flux financiers

La loi Gatel, en fixant la liste des documents exigibles lors de la déclaration d'ouverture d'un établissement hors contrat, a permis une avancée majeure : la levée d'un premier voile sur les modalités de financement de ces établissements. En effet, le dossier de demande d'ouverture doit comporter, en application de l'article L. 441-2 du code de l'éducation, des indications sur ses modalités de financement. Le décret n°2018-407 du 29 mai 2018 est venu préciser cette obligation : doit être présenté un état prévisionnel mentionnant l'origine, la nature et le montant des principales ressources dont disposera l'établissement pour les trois premières années de financement.

Cette première exigence de transparence financière va dans le bon sens. Toutefois, une fois la déclaration d'ouverture faite, il n'existe ensuite aucune obligation d'information de l'autorité compétente en cas de modification, même substantielle, du plan de financement. En outre, l'obligation de déclaration ne concerne que les principales ressources
- notion laissée à la libre appréciation du dirigeant de l'établissement. Enfin, cet état prévisionnel ne couvre que les trois premières années. Selon Mme Charline Avenel, rectrice de l'académie de Versailles, dans le cadre du contrôle de ces établissements, le rectorat « bute notamment sur la possibilité de s'intéresser aux éléments financiers de ces structures ».

Proposition n° 19 : Renforcer les modalités de contrôle sur les flux financiers des établissements hors contrat.

(3) Connaître l'identité de l'ensemble des personnes intervenant dans un établissement d'enseignement hors contrat

La loi Gatel et le décret précité de 2018 ont renforcé les obligations de déclaration relatives aux personnels enseignants des établissements hors contrat. Ils doivent ainsi transmettre au recteur, chaque année avant le 15 novembre, la liste des personnes exerçant des fonctions d'enseignement dans l'établissement, ainsi que leur date d'entrée en fonction et toute pièce justificative permettant d'établir que chacune d'elles remplit les conditions de diplômes et de pratiques professionnelles ou de connaissances professionnelles exigées par la loi. La commission d'enquête constate que le niveau minimal de diplôme requis est bien inférieur à celui de l'enseignement public : un diplôme présent dans le répertoire national des certifications professionnelles de niveau III, soit un diplôme sanctionnant au moins deux années d'études après le baccalauréat. À titre de comparaison, les professeurs des écoles sont désormais recrutés à bac+559(*).

Surtout, la commission d'enquête regrette que cette obligation de transmission ne concerne que le personnel enseignant à l'exclusion de toute autre personne (administratif, intervenants et encadrants en dehors du temps d'enseignement, personnels de service,...). Or l'article L. 911-5 du code de l'éducation dispose que ni le directeur, ni aucune personne salariée de l'établissement ne doivent avoir subi de condamnation judiciaire pour crime ou délit contraire à la probité et aux bonnes moeurs. Comme l'a indiqué le recteur Auverlot lors de son audition, « nous ne pouvons pas non plus contrôler les identités des personnes qui se trouvent dans l'école lors de nos inspections ».

La commission note d'ailleurs que la circulaire n°2018-096 du 21 août 2018 relative au régime juridique applicable à l'ouverture et au fonctionnement des établissements d'enseignement scolaire privés hors contrat indique qu'« il apparaît indispensable de s'assurer de l'absence - au sein de quelque établissement d'enseignement que ce soit - de toute personne, par exemple, fichée en catégorie "S" (8° du III de l'article 2 du décret du 28 mai 2010) et l'autorité académique s'assurera auprès du préfet que le fichier des personnes recherchées a été consulté (dans les conditions prévues par le décret du 28 mai 2010) »60(*).

Proposition n° 20 : Permettre le contrôle de l'identité de toutes les personnes qui travaillent dans un établissement hors contrat accueillant des mineurs ou qui participent aux activités éducatives dudit établissement.

(4) S'intéresser à la progression pédagogique de l'élève

La commission d'enquête constate une différence de traitement entre les enfants instruits à domicile et ceux scolarisés dans les écoles hors contrat, avec un contrôle plus important sur les premiers. En effet, en application de l'article L. 131-10 du code de l'éducation, ceux-ci doivent normalement faire l'objet d'un contrôle chaque année, notamment « afin de s'assurer de l'acquisition progressive par l'enfant de chacun des domaines du socle commun de connaissances, de compétences et de culture,[...] au regard des objectifs de connaissances et de compétences attendues à la fin de chaque cycle d'enseignement de la scolarité obligatoire ». Or, les modalités actuelles de contrôle des établissements privés hors contrat ne permettent pas un suivi systématique de la progression des élèves sur plusieurs années. Aussi la commission d'enquête préconise d'inclure, dans le contrôle des établissements hors contrat un volet relatif à la progression de l'élève.

Proposition n° 21 : Inclure dans le contrôle des établissements hors contrat un volet « contrôle de la progression pédagogique de l'élève ».

La commission d'enquête appelle à un suivi régulier des établissements hors contrat, afin d'éviter toute dérive dans les années suivant l'ouverture de l'établissement et pour vérifier que le lien avec la République est maintenu. La circulaire n°2018-096 du 21 août 2018 relative au régime juridique applicable à l'ouverture et au fonctionnement des établissements d'enseignement scolaire privés hors contrat préconise, après le contrôle initial, un contrôle tous les cinq ans. Ce délai est relativement long - puisque le délai prévu entre deux contrôles couvre plusieurs cycles d'apprentissage61(*). A minima, la commission d'enquête insiste pour que ces délais soient bien respectés, voire raccourcis. Elle appelle au suivi de cette circulaire en ce qu'elle précise : « En toute hypothèse, entre ces inspections, les services compétents doivent rester particulièrement attentifs à toute infraction commise notamment par le personnel enseignant ou dirigeant, ou à tout fait ou signalement de nature à alerter sur la situation d'un établissement en particulier. Dans ce cas, ils veilleront à prévoir dans les meilleurs délais une inspection de cet établissement. »

b) Mieux faire appliquer la loi en matière d'instruction à domicile

La commission d'enquête s'étonne que la loi ne soit pas appliquée pour tous les enfants instruits à domicile. En effet, selon les informations transmises par le ministère de l'éducation nationale, seuls deux tiers des enfants instruits à domicile hors cadre réglementé par le CNED sont contrôlés chaque année62(*). Selon M. Gilles Pecout, recteur de l'académie de Paris, « à Paris, 25 % des familles échappent à ce contrôle, du fait d'une déclaration tardive ou de l'absence des familles au domicile. Ces familles refusent ainsi d'être contrôlées ».

À la demande de la commission d'enquête, le ministère a transmis les dernières statistiques en sa possession. Celles-ci portaient sur l'année 2016-2017 et font apparaître que 7,2 % des contrôles effectués ont été jugés non satisfaisants. De manière plus préoccupante, la commission d'enquête note qu'à peine 37,8 % des contrôles jugés non satisfaisants ont donné lieu à un second contrôle - cette proportion semble être en stagnation depuis plusieurs années, puisque lors des débat de la loi pour une école de la confiance, notre collègue Françoise Gatel indiquait un taux de deuxième contrôle après un premier contrôle non satisfaisant de 40 % en 2014-2015. Plus inquiétant encore, 40 % des mises en demeure de rescolarisation des enfants à la suite de deux contrôles jugés insuffisants n'ont pas été suivies d'effet. L'administration explique ce non-respect de la mise en demeure de rescolarisation par les raisons suivantes : déménagement de la famille, enfant âgé de plus de seize ans, deuxième contrôle trop tardif dans l'année scolaire, ne permettant pas une scolarisation avant la fin de celle-ci, difficulté scolaire (phobie), refus de la famille de rescolariser l'enfant, recours administratif.

Principales données relatives au contrôle de l'instruction à domicile
(année scolaire 2016-2017)

63,6 % des enfants instruits à domicile hors classe réglementée du CNED ont été contrôlés, soit 8 829 enfants.

7,2 % des premiers contrôles ont été jugés non satisfaisants et 37,8 % de ces premiers contrôles non satisfaisants ont donné lieu à un second contrôle, soit 239 seconds contrôles.

86,5 % des seconds contrôles non satisfaisants ont abouti à une mise en demeure de scolarisation, soit 83 mises en demeure. Toutefois, 39,8 % des mises en demeure de scolarisation n'ont pas été suivies d'effet.

c) Renforcer les contrôles

Les indications données par M. Jean-Michel Blanquer lors de son audition sur les contrôles réalisées l'année dernière sont meilleures - mais demeurent perfectibles : 72 % des enfants instruits à domicile hors CNED ont été convoqués pour un contrôle. 63 % ont effectivement été contrôlés. « Quand le résultat était insuffisant, nous avons réalisé un deuxième contrôle et avons atteint, pour cette série, un taux de 51 % d'enfants contrôlés. » Un vade-mecum relatif au contrôle pédagogique des enfants instruits dans la famille est en cours de rédaction et devrait être prêt pour la prochaine rentrée. Le ministre a indiqué avoir accru les moyens humains pour assurer ces contrôles, « l'objectif étant, in fine, d'atteindre un taux de 100 % ». La commission d'enquête prend acte de cette déclaration et souhaite que cet objectif soit rapidement atteint. De manière générale, disposer d'un meilleur suivi des enfants instruits en dehors des écoles de la République paraît essentiel à la commission d'enquête.

(1) Une obligation annuelle de recensement de tous les enfants de 3 à 16 ans difficilement applicable

En application de l'article L. 131-6 du code de l'éducation, il appartient au maire, chaque année, de dresser la liste de tous les enfants résidant dans sa commune et qui sont soumis à l'obligation scolaire, soit les enfants âgés de 3 à 16 ans. Les parents ont obligation d'inscrire leur enfant soumis à obligation de scolarisation dans un établissement d'enseignement public ou privé ou, le cas échéant, de déclarer au maire et à l'académie son instruction à domicile (article L 131-5 du même code). Dans ce dernier cas, la déclaration doit être annuelle. De même, les familles ont l'obligation de faire les mêmes démarches dans un délai de huit jours suivant un changement de résidence ou de choix d'instruction.

Toutefois, de nombreux maires, notamment de villes de taille moyenne ou importante, indiquent avoir des difficultés à dresser cette liste de manière exhaustive, car ils ne disposent pas d'outils actualisés de recensement de la population. Comme l'a indiqué un recteur à la commission d'enquête : « Pour contrôler les élèves à domicile, il faut qu'ils nous soient signalés. Or nous ne sommes pas du tout certains que les maires aient tous les outils nécessaires pour nous signaler la totalité des élèves qui ne vont pas à l'école. Il peut s'agir d'un manque d'outils, de volonté, etc. »

(2) Permettre un recoupement des fichiers avec les services fiscaux en raison des limites inhérentes aux fichiers de la CAF

Certes, le maire peut mettre en oeuvre un « traitement automatisé de données à caractère personnel où sont enregistrées les données à caractère personnel relatives aux enfants en âge scolaire domiciliés dans la commune, qui lui sont transmises par les organismes chargés du versement des prestations familiales ainsi que par l'autorité de l'État compétente en matière d'éducation et par le directeur ou la directrice de l'établissement d'enseignement ainsi qu'en cas d'exclusion temporaire ou définitive de l'établissement ou lorsqu'un élève inscrit dans un établissement le quitte en cours ou en fin d'année. » (article L. 131-6 du code de l'éducation).

Un certain nombre d'actions ont été entreprises localement. Ainsi, un groupe de travail de repérage des enfants déscolarisés a été mis en place réunissant des personnes de l'académie, des représentants de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et des représentants départementaux - CAF 78, CAF 95, représentants des DSDEN 78 et DSDEN 59 (direction des services départementaux de l'éducation nationale). En outre, dans le département du Nord, des cellules d'évitement scolaire ont été installées dans cinq villes sensibles, associant la préfecture, le conseil départemental, la mairie, le parquet, la CAF et la DSDEN. Des chartes ont également été signées localement entre les villes et les caisses d'allocations familiales, comme à Gennevilliers, Orléans, Lille, ou Roubaix.

Toutefois, si ces initiatives vont dans le bon sens, elles ne permettent qu'un suivi incomplet des élèves. Dans leur mission flash sur la déscolarisation, les députées Mmes Anne Brugnera et George Pau-Langevin relevaient les réserves de la mairie de Tourcoing sur l'efficacité de ce dispositif, car la CAF fournissait « des données vieilles de deux ans - dont l'utilité est faible dans une ville où les ménages déménagent souvent ». Dans d'autres villes, malgré la signature de conventions, les mairies ont été confrontées à des réticences de la part des CAF concernées. Enfin, la commission d'enquête relève que ces fichiers sont par nature incomplets, puisque les familles n'ayant qu'un seul enfant ne reçoivent pas d'allocations familiales.

Aussi la commission d'enquête propose-t-elle un recoupement, sous le contrôle de la CNIL, avec les fichiers des services fiscaux, beaucoup plus exhaustifs.

Proposition n° 22 : Afin de faciliter le recensement de tous les enfants en âge d'être scolarisés sur le territoire d'une commune, permettre aux mairies un recoupement avec les fichiers des services fiscaux, selon un protocole défini par la CNIL.

(3) Mettre en place pour chaque enfant en âge scolaire un identifiant national élève et créer « une base élèves » pour les élèves instruits en dehors des écoles publiques ou privées sous contrat

Par ailleurs, pour faciliter le suivi des élèves, la commission d'enquête souhaite que chaque enfant à partir de trois ans dispose d'un INE (identifiant national élève). À l'occasion de l'examen du projet de loi pour une école de la confiance, Jean-Michel Blanquer, ministre de l'éducation nationale déclarait : « Il est important de disposer d'une capacité numérique convenable pour gérer l'ensemble des enfants, de façon à éviter la dérive trop souvent constatée et rappelée par certains d'entre vous : certains enfants, qui sont en dehors de tous les radars, commencent les premières années de leur vie dans des conditions tout à fait inacceptables pour la République, puisqu'ils sont en quelque sorte préparés à des dérives graves pour eux, voire pour la société. [...] cet identifiant numérique, sera prêt pour la rentrée prochaine. Cela signifie que, à partir de septembre 2019, nous disposerons de cet outil informatique. »

Interrogé par la commission d'enquête sur ce sujet, M. Jean-Michel Blanquer a indiqué le calendrier de mise en place de cet INE : « Cet identifiant a été mis en place dès 2005 pour le premier degré de l'enseignement public, puis en 2017 pour le second degré de l'enseignement public, en 2018 pour les apprentis et en 2019 pour les élèves de l'enseignement agricole. Avec 26 millions d'identifiants déjà créés, le chantier "INE pour tous" est donc largement derrière nous. » Mais de préciser : « Cela étant, des angles morts demeurent. Quelques élèves n'ont toujours pas d'INE : ceux des premier et second degrés de l'enseignement privé hors contrat, ainsi que les enfants instruits à domicile. » Or, c'est précisément parmi ces élèves que se trouvent ceux les plus à risque d'être victimes de séparatisme et de perdre tout lien avec l'école de la République. La commission d'enquête ne peut qu'inciter le ministère à des avancées rapides sur ce sujet. Une expérimentation d'implantation du logiciel ONDE - dans lequel est inclus l'INE - est en cours dans une soixantaine d'établissements hors contrat. Si le principe du volontariat était maintenu, la commission d'enquête appelle à une attention toute particulière sur les établissements hors contrat refusant d'adhérer à cette démarche, et ainsi excluant tout lien même ténu avec le système public.

À partir de cet INE, la commission souhaite la création au sein du ministère d'une « base élèves » regroupant les élèves scolarisés dans des établissements privés hors contrat et instruits à domicile pour un meilleur suivi de ces enfants.

Proposition n° 23 : Généraliser le numéro INE pour l'ensemble des enfants, permettant un suivi de leur scolarisation ou de leur instruction.

Proposition n° 24 : Créer une base de données des élèves scolarisés à domicile et dans des établissements hors contrat.


* 56 Créteil, Versailles, Montpellier Nice, Toulouse, Grenoble et Paris. Parmi elles, l'académie de Créteil recense près de 15% signalements.

* 57 L'Algérie, la Croatie, l'Espagne, l'Italie, le Maroc, le Portugal, la Serbie, la Tunisie et la Turquie.

* 58 Loi n°2018-266 du 13 avril 2018.

* 59 En application du décret n°2016-1171 du 29 août 2016, des vacataires peuvent être recrutés pour exercer des fonctions d'enseignement, d'éducation et d'orientation dans les établissements scolaires. Ils sont recrutés « parmi les candidats remplissant les conditions de diplôme définies par les statuts particuliers des corps de fonctionnaires exerçant ces fonctions pour pouvoir se présenter aux concours internes de recrutement desdits corps ». Toutefois, en cas de difficultés à recruter, des candidats ayant validé leur deuxième année de licence peuvent être recrutés. Sur l'ensemble des académies, on dénombrait en 2019 environ 3 200 ETP de professeurs contractuels dans le premier degré et 31 000 ETP des professeurs contractuels pour l'enseignement général et technique.

* 60 Cette circulaire précise toutefois que « la présence d'une personne sur un fichier ne saurait, à elle seule, constituer un motif de la décision : par exemple, le fait qu'une personne soit « fichée en catégorie “S” » ne justifie pas nécessairement une opposition à l'ouverture d'un établissement. Il convient d'identifier les motifs de cette inscription dans le fichier ».

* 61 Un cycle d'apprentissage couvre trois ans : le cycle 2, ou cycle des savoirs fondamentaux couvre le CP, CE1 et CE2, le cycle 3 ou cycle de consolidation couvre le CM1, CM2 et la 6e, le cycle 4 - cycle des approfondissements - va de la 5e à la 3ème.

* 62 L'instruction réglementée via le CNED se fait sur avis favorable du DASEN. Elle concerne des enfants qui sont dans l'incapacité de faire la totalité de leur année scolaire dans un établissement scolaire (sportifs, artistes, suivi des parents à l'étranger, maladie,....). Lorsque le DASEN a donné un avis favorable à une inscription au CNED en classe à inscription réglementée, il confie de facto à cet opérateur le contrôle pédagogique de l'enfant.