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Radicalisation islamiste : faire face et lutter ensemble Tome I : Rapport

7 juillet 2020 : Radicalisation islamiste : faire face et lutter ensemble Tome I : Rapport ( rapport de commission d'enquête )

B. COMBATTRE LE SÉPARATISME RELIGIEUX DANS LE MONDE ASSOCIATIF

1. Combattre le dévoiement du rôle des associations
a) Renforcer le contrôle sur les associations

La liberté d'association est un des principes fondamentaux de notre République. La commission d'enquête ne souhaite pas revenir sur ce pilier des libertés publiques. Elle rappelle d'ailleurs que c'est à l'occasion d'un projet de loi visant à créer un contrôle a priori des déclarations des associations dites « loi 1901 » que la liberté d'association a acquis valeur constitutionnelle en 1971. Par ailleurs, il ne s'agit par d'imposer une obligation de neutralité religieuse aux associations. D'ailleurs, plusieurs grandes associations françaises qui participent activement au vivre-ensemble et à la défense des valeurs de la République ont des liens revendiqués avec les religions : la fédération du scoutisme, acteur incontournable de l'éducation prioritaire, la Croix-Rouge partenaire essentiel en matière de besoins de première nécessité, ou encore l'union des étudiants juifs de France en première ligne face à l'antisémitisme.

Toutefois, la liberté d'association ne peut permettre toutes les dérives. À cet égard, la commission d'enquête salue les propos forts tenus par le secrétaire d'État et soutient les trois propositions qu'il a formulées devant elle.

b) Développer une pratique des contrôles inopinés

En application de l'article 3 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association, « toute association fondée sur une cause ou en vue d'un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes moeurs, ou qui aurait pour but de porter atteinte à l'intégrité du territoire national et à la forme républicaine du gouvernement, est nulle et de nul effet ». En outre, la déclaration de création d'une association doit faire apparaître l'objet de l'association, tout changement devant être notifié dans un délai de trois mois (article 5 de la loi).

Mais, protégées par le principe de la liberté d'association, le contrôle de ces dernières est compliqué. Aussi, comme l'a indiqué le ministre, l'administration a pris l'habitude d'annoncer les contrôles. Or, cela permet aux associations séparatistes de masquer leurs activités. Aussi, la commission d'enquête plaide pour le développement de contrôles inopinés.

Comme pour le contrôle des clubs et associations sportives, la commission d'enquête souhaite également un renforcement des relations entre les services de renseignements et les autres services déconcentrés de l'État, ainsi que des contrôles interservices coordonnés.

Pour cela, il paraît essentiel que soient fait régulièrement au sein des CLIR des points relatifs aux associations suspectes sur le territoire.

Proposition n° 25 : Mettre en place des contrôles inopinés des associations suspectées de séparatisme et inclure un point régulier sur les associations dans les CLIR.

c) Revoir les conditions de déclaration pour certaines associations

L'article 3 de la loi de 1901 estime nulles les associations dont l'objet est contraire à un certain nombre d'éléments. Toutefois, même lorsqu'il existe un faisceau d'indices clairs que l'association en voie de création tombe sous le coup de cet article, l'autorité administrative doit lui remettre un récépissé de déclaration dans un délai de cinq jours. Certains groupes profitent de cette grande facilité de création d'une association pour faire vivre leurs projets avant une intervention administrative. En effet, si créer une association est très facile, la dissoudre est très difficile, et nécessite un décret en conseil des ministres. Depuis 1936 et la possibilité de dissoudre une association causant des troubles à l'ordre public ou portant atteinte à l'intégrité du territoire, moins de 120 associations ont été dissoutes par décret en conseil des ministres. Lors de son audition, le secrétaire d'État a ainsi mentionné les difficultés pour dissoudre une association - près de deux ans - dont l'action était contraire à la loi de 1901, alors que cette dernière a été créée très facilement.

La commission d'enquête estime particulièrement intéressante l'idée de mettre en place une procédure proche de celle existante pour les associations de supporters qui ont commis des actes d'hooliganisme. En application de l'article L. 332-18 du code du sport, une association peut être dissoute ou suspendue d'activité pendant douze mois au plus par décret, après avis de la commission nationale consultative de prévention des violences lors des manifestations sportives, lorsqu'elle commet de tels faits. Cette procédure présente le double avantage d'entraver plus facilement les actions de ces groupes, tout en apportant des garanties à la liberté d'association. Les critères de suspension pourraient notamment inclure l'égalité homme-femmes et le respect des valeurs républicaines.

Proposition n° 26 : Mettre en place une procédure de suspension des activités d'une association séparatiste, inspirée de la procédure existante pour sanctionner les associations de supporters auteurs d'actes de hooliganisme.

2. Poser des conditions strictes pour l'obtention d'aides publiques

L'article 10 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations - et ses décrets d'application - prévoit que pour pouvoir bénéficier d'une subvention versée par l'État ou l'un de ses opérateurs, le représentant légal de l'association s'engage - sous la forme du formulaire CERFA 12156 complété et signé - à respecter les principes et valeurs de la Charte des engagements réciproques du 14 février 2014, au titre desquels figurent les valeurs de liberté, d'égalité et de fraternité. Ce texte a été signé par l'État, le Mouvement associatif, ainsi que par les associations d'élus. Toutefois, la signature de cette attestation sur l'honneur n'est pas requise par les collectivités territoriales pour bénéficier d'une subvention. La commission d'enquête préconise que cet engagement de respect de la charte soit étendu à toutes les demandes de subventions publiques. Un engagement similaire doit également être pris pour toute aide indirecte (mise à disposition d'une salle, prêt de matériel...).

À ce titre, elle a noté avec intérêt la proposition du secrétaire d'État de donner au chef de l'exécutif local, mais aussi au préfet la possibilité de demander à une association de rembourser la subvention perçue en cas de non-respect de cette charte. Donner ce pouvoir au préfet - y compris contre la volonté de l'exécutif local - permettrait de soulager certains élus locaux soumis à une forte pression de la part de leurs administrés, dans certains territoires.

Enfin, la commission d'enquête encourage les trois signataires de cette charte à la modifier afin d'y inclure explicitement le respect des valeurs de la République et la laïcité. Une évaluation de la charte est prévue tous les trois ans : cette échéance doit donc arriver en 2020.

Extrait de la charte des engagements réciproques signée le 14 février 2014

Cet acte solennel, fondé sur les valeurs de liberté, d'égalité et de fraternité, renforce des relations tripartites, basées sur la confiance réciproque, le respect de l'indépendance des associations et la libre administration des collectivités territoriales. Il contribue à l'élaboration progressive d'une éthique partenariale, rendue nécessaire par l'évolution des politiques publiques, nationales et territoriales, et du cadre réglementaire français et européen. [...]

Les signataires s'engagent conjointement :

- à promouvoir le respect des principes de non-discrimination des personnes dans l'engagement associatif ;

- à favoriser des formes d'implication collectives ; à permettre à tous d'exercer leur citoyenneté ; [...]

- à promouvoir l'égale participation des femmes et des hommes à la gouvernance, l'équilibre entre les générations, entre les milieux socioculturels, dans l'exercice des responsabilités.

Proposition n° 27 : Faire de la signature d'une attestation sur l'honneur de la charte des engagements réciproques du 14 février 2014 une condition sine qua non, pour pouvoir bénéficier de toute aide publique, y compris indirecte, et permettre le cas échéant au chef de l'exécutif local et au préfet de demander le remboursement de l'aide versée en cas de non-respect de celle-ci.

Proposition n° 28 : Inscrire de manière explicite dans les valeurs et objectifs promus par cette charte le respect des valeurs de la République et de la laïcité.

3. La nécessité d'une attention particulière pour les associations en lien avec des mineurs
a) Les accueils collectifs de mineurs (ACM) : un cadre juridique défini, mais non applicable à toutes les situations
(1) Améliorer les moyens de contrôle sur les ACM

La liberté d'association est un des piliers de notre République. Mais il appartient également à la Nation de protéger sa jeunesse. Comme le proclame le préambule de la Constitution de 1946, appartenant au bloc de constitutionnalité de la Ve République, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, [...], la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs ».

Ce rôle de l'État est clairement affirmé à l'article L. 227-1 du code de l'action sociale et des familles (CASF) : « Tout mineur accueilli hors du domicile de ses parents jusqu'au quatrième degré ou de son tuteur est placé sous la protection des autorités publiques. »

C'est la raison pour laquelle, les structures proposant un accueil collectif de mineurs (ACM) sont soumises à des contraintes particulières.

Toute personne souhaitant organiser un ACM ainsi que les exploitants des locaux où seront hébergés les mineurs doivent faire une déclaration préalable à l'autorité administrative (article L. 227-5 du CASF). Celle-ci précise notamment le projet éducatif de cet accueil, qui présente la nature des activités proposées et les conditions de mise en oeuvre (article R 227-25 du CASF).

Le cadre des ACM est certes déclaratif (sauf pour les accueils et séjours d'enfants de moins de six ans, pour lesquels une autorisation est nécessaire). Toutefois, un certain contrôle s'exerce, puisque le préfet peut s'opposer à l'organisation de cette activité lorsque les conditions dans lesquelles elle est envisagée présentent des risques pour la santé et la sécurité physique ou morale des mineurs. C'est également le cas lorsque les conditions d'hygiène, de sécurité et de qualification des personnes encadrant les enfants ne sont pas remplies (article L. 227-5 du code de l'action sociale et des familles).

En outre, des contrôles des structures d'accueil sont possibles, par les services déconcentrés de la jeunesse et des sports. À l'occasion de ceux-ci, les agents peuvent accéder aux locaux, lieux ou installations où se déroule cet accueil, à l'exclusion des domiciles, demander la communication de tout document professionnel, recueillir sur convocation ou sur place les renseignements et justifications.

Le préfet peut interdire ou interrompre l'accueil collectif des mineurs si un certain nombre de conditions ne sont plus remplies
- conditions de sécurité, mais également en cas de manquement aux dispositions relatives au projet éducatif.

Enfin, l'encadrement des enfants accueillis doit respecter des conditions de diplômes, d'honorabilité et des taux d'encadrement. Ainsi, il est procédé à un contrôle systématique et automatisé de l'honorabilité des personnes intervenant au sein de ces accueils (contrôle du bulletin n° 2 du casier judiciaire, du FIJAIS, ou interdiction d'exercer au titre d'une mesure administrative prise en application des articles L. 227-10 et L. 227-11 du CSAF). Un travail est également en cours avec le ministère de la Justice pour inclure un contrôle de non-inscription au FIJAIT.

Interrogé, le ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse a indiqué que très peu de signalements pour des faits de radicalisation ont été rapportés au sein d'ACM. Deux structures ont été fermées, l'une en Seine-Saint-Denis et l'autre dans l'Essonne.

En raison du nombre élevés d'ACM - rien que pour les accueils sans hébergement, on en dénombre plus de 32 000, répartis dans près de 12 000 communes - et surtout de la rotation fréquente d'une année sur l'autre des intervenants, il semble illusoire de demander au SNEAS de réaliser une enquête administrative sur chacun des intervenants dans un accueil collectif de mineurs. Toutefois, une réflexion pourrait être menée afin de permettre cette enquête administrative sur le directeur du séjour, ou a minima sur la personne « organisant l'accueil », c'est-à-dire celle qui a déclaré cet ACM en préfecture.

Par ailleurs, là encore, le partage d'informations entre les services est essentiel. Il semble utile à la commission d'enquête de procéder régulièrement à un point d'information sur les ACM au sein des CLIR.

Quant à la question des moyens humains, la direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative a indiqué à la commission d'enquête que les actions de visites et de contrôles menées par les inspecteurs de la jeunesse et des sports, ainsi que par les conseillers d'éducation populaire et de jeunesse, représentent 141,71 ETP, permettant le contrôle annuel sur place de 7 000 à 7 500 accueils et séjours.

Il existe dans chaque direction régionale et départementale depuis trois ans un référent « prévention de la radicalisation ». La mission « prévention de la radicalisation » occupait en 2018 près de 10 ETPT. Si ce nombre est en augmentation de 12,5 % en cinq ans, il reste néanmoins faible. Conscient de la nécessité de préserver cette mission stratégique, les services du ministère ont indiqué à la commission d'enquête prêter une attention toute particulière à cette mission dans le cadre de la réorganisation des services déconcentrés de l'État. Lors de son audition, M. Gabriel Attal a confirmé qu'il « sera sans doute nécessaire de renforcer les effectifs qui réalisent ces contrôles dans certains territoires ».

Proposition n° 29 : Renforcer, dans certains territoires, les effectifs affectés à la réalisation des contrôles des structures accueillant des mineurs.

Proposition n° 30 : Réfléchir à un élargissement de la compétence du SNEAS sur les personnes organisant les accueils collectifs de mineurs.

(2) Mettre en place un contrôle spécifique pour les associations proposant des activités aux mineurs en dehors du statut d'ACM

Mais surtout, la commission d'enquête constate avec inquiétude que de nombreuses associations proposent des activités pour des mineurs, sans devoir se déclarer en accueil collectif de mineurs, et donc sans être soumises à l'ensemble des contraintes et contrôles qu'engendre ce statut.

Définition des accueils collectifs de mineurs
(article R 227-1 du CSAF)

Il s'agit d'un accueil éducatif d'un mineur, en dehors de sa famille, et hors du temps scolaire, avec un lien de rétribution entre la famille et la structure organisatrice, dans les conditions définies ci-après :

1) Les accueils avec hébergement :

- un séjour avec au moins une nuitée et accueillant au moins sept mineurs

- un séjour de deux à six mineurs, dans une famille dès lors que la durée de leur hébergement est au moins égale à quatre nuits consécutives.

2) Les accueils sans hébergement :

- l'accueil de loisirs de sept mineurs au moins en dehors de la famille pendant au moins quatorze jours consécutifs ou non au cours d'une même année sur le temps extrascolaire ou périscolaire pour une durée minimale de deux heures par journée de fonctionnement. Il se caractérise par une fréquentation régulière des mineurs inscrits auxquels il offre une diversité d'activités organisées

- l'accueil de sept mineurs au moins pendant au moins quatorze jours consécutifs ou non au cours d'une même année et répondant à un besoin social particulier

3) Le scoutisme

Ainsi, une association de soutien scolaire ou d'activités « culturelles » peut ne pas être considérée comme un accueil collectif de mineurs si elle ne remplit pas les conditions évoquées ci-dessus (notamment en termes de capacité, ou de diversité des activités organisées). Dans ce cas, elle n'a pas de déclaration particulière à faire, hormis le dépôt des statuts en préfecture, ni de conditions en termes de diplômes et d'honorabilité des intervenants à respecter. Il n'est en outre procédé à aucun contrôle automatique et a priori de ces derniers par rapport au FIJAIS ou au bulletin n° 2 du casier judiciaire.

La commission d'enquête partage les propos du ministre sur la création d'une déclaration spécifique pour toute association proposant des activités pour des mineurs, incluant la liste des intervenants et imposant un contrôle d'honorabilité de ceux-ci. Elle souscrit également à l'idée de prévoir un contrôle la première année d'existence - comme c'est le cas pour les établissements privés hors contrat - puis des contrôles aléatoires les années suivantes.

Proposition n° 31 : Mettre en place une déclaration spécifique pour les associations proposant des activités pour les mineurs, incluant la liste des intervenants et imposant un contrôle d'honorabilité de ceux-ci, et prévoir un contrôle dès la première année d'exercice et régulièrement renouvelé.

b) Améliorer la formation des encadrants

Chaque année, se sont près de 50 000 personnes - souvent des jeunes - qui se forment au brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur (BAFA) ou au brevet d'aptitude aux fonctions de directeur (BAFD). Ces diplômes sont, dans une certaine mesure, indispensables pour pouvoir intervenir dans des accueils collectifs de mineurs. En effet, l'encadrement de jeunes en colonies de vacances, centres de loisirs ou classes vertes répond à des normes strictes : 50 % de titulaires du BAFA (ou équivalent), 30 % de stagiaires BAFA (ou équivalent) et 20 % de personnes non qualifiées.

Actuellement, les organismes de formation habilités à former au BAFA et BAFD doivent respecter un cahier des charges comprenant dix critères, notamment la formalisation d'un projet éducatif qui promeut la liberté de conscience et la non-discrimination.

La commission d'enquête préconise d'inclure dans chaque session un module de prévention à la radicalisation et au séparatisme religieux, à travers l'inclusion d'un nouveau critère dans le cahier des charges de organismes délivrant cette formation.

Proposition n° 32 : Inclure dans les formations au BAFA et au BAFD un module consacré à la prévention de la radicalisation et du séparatisme religieux.

4. S'appuyer sur les associations pour lutter contre le séparatisme religieux

Si certains groupes dévoient la philosophie des associations pour procéder à un entrisme ou promouvoir le séparatisme et des valeurs antirépublicaines, la commission d'enquête est convaincue que le réseau associatif et de l'éducation populaire représente un atout essentiel pour lutter contre ce phénomène. En effet, c'est en proposant une offre économique sociale, éducative, culturelle et sportive de qualité, dans des quartiers parfois enclavés et isolés que la République pourra s'affirmer. En effet, le séparatisme se nourrit dans certains quartiers de l'absence de toute alternative associative. Dans ce contexte, les associations, qu'il s'agisse des grands réseaux ou des associations de quartier et de proximité, doivent être vues comme des partenaires de premier ordre des services de l'État et des collectivités locales.

Les grandes associations nationales d'éducation populaire disposent de ressources humaines compétentes, tandis que les associations de quartier ont une connaissance fine des territoires, une proximité naturelle avec la population. Ces grands réseaux pourraient être mandatés par l'État ou par les collectivités locales pour coordonner les acteurs locaux, aider à l'émergence de nouveaux acteurs dans les quartiers de politique de la ville ou de reconquête républicaine. Bien évidemment, il n'est pas possible de contraindre une association locale à rejoindre une coordination territoriale. Toutefois, l'octroi d'une aide publique, financière ou matérielle, pourrait être soumis à l'engagement de l'association locale de s'inscrire dans une telle démarche.