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Mieux organiser la Nation en temps de crise

8 juillet 2020 : Mieux organiser la Nation en temps de crise ( rapport d'information )

B. LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES À L'INITIATIVE

1. Un soutien massif à l'économie
a) Le rôle déterminant des régions 

Du fait de leur rôle de chef de file en matière économique, les régions ont joué un rôle de premier plan pour juguler les conséquences économiques du confinement. Cette action s'est déclinée en trois principaux axes.

Premièrement, les régions ont massivement soutenu les initiatives menées au niveau national, au premier rang desquelles la création d'un fonds national de solidarité mis en place par l'État auquel elles participent à hauteur de 500 millions d'euros.

Deuxièmement, elles ont développé leurs propres outils afin de lutter contre les conséquences économiques de l'épidémie et du confinement. Des dispositifs de financement complémentaires au fonds de solidarité ont ainsi été mis en place, associant généralement, autour des régions, des financeurs tels que la Caisse des dépôts et des consignations (CDC) ou BpiFrance et d'autres collectivités territoriales.

À titre d'illustration, la région Grand Est s'est dotée d'une palette d'outils de financement et de soutien mis à disposition des entreprises de la région rencontrant des difficultés105(*) :

- un fonds de soutien à la trésorerie des petites entreprises qui ne seraient pas couvertes par le fonds national de solidarité, baptisé « Résistance » et abondé à hauteur de 44 millions d'euros, a été constitué en collaboration avec la Banque des territoires et d'autres collectivités territoriales106(*). Il a permis d'offrir aux bénéficiaires107(*) des avances de trésorerie, remboursables dans un délai d'un an ;

- un prêt « Rebond », à un taux d'intérêt de 0 % et une échéance de 7 ans, financé par la région et BpiFrance, a également apporté une solution aux petites et moyennes entreprises108(*) ;

- une plateforme de mise en relation entre, d'une part, les collectivités territoriales rencontrant des besoins exceptionnels liés à l'épidémie de covid-19 et, d'autre part, des acteurs du secteur privé proposant des solutions innovantes a été créée notamment dans le but de soutenir l'activité de ces derniers109(*) ;

- afin de faire émerger, à partir des besoins des acteurs du tissu économique local, un cadre stratégique de reprise économique et de sortie de crise, un « Business Act » en cours de préparation par les services de la préfecture de région et du conseil régional, sur la base d'une concertation de groupes de travail thématiques.

Enfin, au-delà de ces mesures d'application élargie, les régions ont également soutenu certains secteurs particulièrement vulnérables. Auditionné en tant que président de l'association Régions de France110(*), Renaud Muselier, président de la région Sud-PACA a par exemple affirmé son intention de soutenir le secteur de la culture en « maintenant la totalité des budgets consacrés à la culture », puis en élaborant le plan « Sud, terre de culture ». Ce dernier repose pour l'essentiel sur un fonds doté de 5 millions d'euros visant à soutenir financièrement les filières des arts de la scène, de l'audiovisuel, des arts plastiques ainsi que des librairies indépendantes111(*).

b) Le rôle d'appui du bloc communal et des départements

Les communes et leurs groupements ont pleinement joué des outils à leur disposition pour soutenir l'économie de leur territoire pendant la période du confinement. Les aides à l'immobilier d'entreprise ont été amplifiées. Certains acteurs du bloc communal ont également souhaité activer le levier fiscal. C'est par exemple le cas de la métropole de Toulouse, qui a décidé d'alléger substantiellement la contribution foncière des entreprises, mais également la contribution sur la valeur ajoutée pour les start-up et la taxe locale sur la publicité extérieure. Par ailleurs, l'association des maires ruraux de France et le mouvement citoyen « Bouge ton coq » ont décidé de lancer une souscription nationale pour aider les petits commerces, producteurs et artisans.

Le bloc communal et les départements ont également joué un rôle d'appui et de relais des initiatives des régions. Ainsi, les fonds d'avances remboursables créés par les régions ont pu être abondés par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et les départements, cette contribution différant selon les régions : en Bretagne ou dans le Grand Est, départements et EPCI étaient tenus de limiter leur contribution à deux euros par habitant résidant sur leur territoire respectif ; en Île-de-France, la clé de répartition des contributions semble avoir répondu à une logique différente112(*).

Si le rôle des EPCI dans les outils de financement offerts aux acteurs économiques n'a suscité aucun débat, celui des départements a pu soulever, au regard de leurs compétences strictement délimitées en matière économique, certaines questions. Leur contribution aux fonds créés par les régions a pu être conditionnée au financement de projets directement liés à leurs compétences, comme le tourisme par exemple113(*). Certains départements ont par ailleurs souhaité, face aux conséquences économiques de la crise sur leur territoire, apporter une réponse plus forte et monter leur propre outil de financement.

Les initiatives de cette nature n'ont pas nécessairement été accueillies favorablement, comme en témoigne le rappel le 5 mai 2020, par une circulaire de la ministre de la cohésion des territoires, Jacqueline Gourault, et du ministre en charge des collectivités territoriales, Sébastien Lecornu, du champ d'intervention économique des départements114(*). Le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, saisi en référé par le préfet des Ardennes, a par exemple suspendu, par une ordonnance du 15 juin 2020, une délibération de la commission permanente du conseil départemental des Ardennes ayant pour objet de créer une « contribution complémentaire au fonds de résistance pour soutenir la relance de l'activité »115(*).

Auditionné en tant que président de l'Assemblée des départements de France, Dominique Bussereau s'était interrogé sur la pertinence d'une application stricte du contrôle de légalité en la matière116(*). Les interventions économiques des départements les ont ponctuellement amenés, dans un contexte d'urgence inédit, aux marges de leurs compétences. S'il n'est pas souhaitable qu'une telle intervention se déroule dans l'illégalité, le rôle inattendu des départements en matière économique pose la question des délimitations actuelles de leur champ de compétences.

Au-delà des réactions immédiates à la crise, le bloc communal sera vraisemblablement amené à jouer dans la relance économique un rôle de premier plan, dû à son poids dans la commande publique dans son ensemble. À cet égard, les mesures adoptées dans le cadre de l'ordonnance n° 2020-738 du 17 juin 2020 portant diverses mesures en matière de commande publique, prévoient des assouplissements bienvenus en la matière.

2. L'accompagnement en matière sociale
a) Les départements, fortement mobilisés en matière sociale

Forts d'un champ de compétences étendu en matière sociale, les conseils départementaux ont pleinement assumé leur rôle lors de la crise sanitaire, pendant et après la période de confinement.

Le confinement des populations a d'abord touché les personnes vulnérables, dont la situation importe tout particulièrement aux départements du fait de leurs compétences. En ce qui concerne les personnes âgées dépendantes, l'ensemble des présidents de conseil départemental auditionnés ont regretté le défaut initial d'attention des agences régionales de santé (ARS) aux établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD). C'est notamment le cas dans les Vosges, où les élus locaux se sont alarmés du retard avec lequel l'ARS s'est intéressée à la situation sanitaire pourtant catastrophique de certains EHPAD du département.

Une gouvernance unifiée des établissements sociaux et médico-sociaux sous l'autorité des seuls conseils départementaux aurait sans nul doute permis une meilleure gestion de la crise. Comme le propose le groupe de travail constitué auprès du Président du Sénat dans ses 50 propositions pour le plein exercice des libertés locales117(*), un pouvoir de tarification unique pour les établissements sociaux et médico-sociaux devrait être confié aux départements dans le domaine de l'autonomie des personnes, tandis que les présidents de départements détiendraient le pouvoir de nomination des directeurs de ces établissements.

Proposition n° 1 :  unifier la gouvernance des établissements sociaux et médico-sociaux sous l'autorité des conseils départementaux.

Par ailleurs, les départements ont ponctuellement agi aux frontières de leurs compétences pour parer aux urgences sociales produites par le confinement. Ils ont ainsi joué un rôle de premier plan dans la gestion des problèmes pratiques posés aux populations par le confinement, souvent au-delà du strict champ de leurs compétences sociales. La fermeture temporaire des établissements scolaires a privé les familles dont les enfants déjeunaient grâce aux cantines des établissements en question d'une solution de restauration bon marché et équilibrée. Le département de la Seine-Saint-Denis a ainsi mis à disposition la cuisine d'un de ses collèges pour produire 6 000 repas par jour à destination des familles les plus modestes. Parmi les autres initiatives menées par le conseil départemental dans ce département très touché par l'épidémie de covid-19, les co-rapporteurs ont particulièrement retenu :

- la distribution de masques et de visières pour les soignants et les agents de la collectivité les plus exposés ;

- la mise à disposition de tablettes pour les familles les plus modestes afin de garantir la continuité pédagogique ;

- l'achat de cartes SIM pour les élèves ne disposant pas d'accès à internet ;

- la réservation de chambres d'hôtel permettant d'éloigner les conjoints violents, sur décision de justice.

Néanmoins, l'action des départements ne s'est pas interrompue une fois le confinement levé. Les effets de la crise économique et sociale qui s'apprête à toucher notre pays seront pour partie absorbés par les départements. L'augmentation des dépenses d'intervention, en particulier celles liées au versement du revenu de solidarité active (RSA), et la diminution des recettes due au ralentissement économique devraient, selon l'ensemble des présidents de département auditionnés, nettement dégrader l'équilibre financier des conseils départementaux.

b) Les communes, acteurs sociaux de proximité

Les communes ont joué à plein de leur lien de proximité avec les populations, en particulier en milieu rural. Grâce aux centres communaux d'action sociale, elles ont été en mesure de proposer une réponse réactive aux problématiques sociales se posant sur leur territoire. Leur connaissance du terrain et la proximité qu'elles entretiennent avec leurs habitants ont permis aux équipes municipales de combler d'éventuels manques dans la prise en charge de personnes vulnérables.

Beaucoup de communes ont ainsi apporté des solutions concrètes aux problèmes pratiques rencontrés par leurs habitants, élargissant l'offre de garde d'enfants, initialement réservée aux enfants de soignants, à d'autres professions sur le terrain, ou organisant le portage de repas à domicile et les courses d'alimentation pour les personnes les plus vulnérables.


* 105 Source : audition du président de la région Grand Est, M. Jean Rottner, le 11 mai 2020.

* 106 Dans le détail, l'architecture du fonds était la suivante : la région et BpiFrance l'ont abondé à hauteur de 22 millions d'euros ; les 10 départements et 149 établissements publics de coopération intercommunale de la région l'ont également abondé, à hauteur de 2 euros par habitant résidant sur leur territoire. Une architecture similaire a été retenue pour le fonds « Covid résistance », mis en place au sein de la région Bretagne pour un montant total de 27,5 millions d'euros et déjà évoqué dans le cadre du « Deuxième rapport d'étape sur la mise en oeuvre de l'état d'urgence sanitaire » de la mission de suivi du 29 avril 2020.

* 107 Le montant du plafond des avances différait selon le type de bénéficiaires : les entreprises comptant 10 salariés ou moins pouvaient percevoir entre 5 000 et 10 000 euros ; lorsque l'activité d'une entreprise était jugée essentielle pouvaient en sus percevoir une prime à hauteur de 5 000 euros ; enfin, les associations pouvaient percevoir jusqu'à 30 000 euros.

* 108 D'autres régions ont annoncé adopter des initiatives similaires : la Bretagne, dont le président a été auditionné par les co-rapporteurs, mais également l'Île-de-France, l'Auvergne-Rhône-Alpes ou encore l'Occitanie.

* 109 Baptisée « Plus forts Grand Est », cette plateforme est accessible à l'adresse suivante : https://plusforts-grandest.fr/.

* 110 Audition commune de MM. André Laignel, premier vice-président de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité, Dominique Bussereau, président de l'Assemblée des départements de France et de Renaud Muselier, président de Régions de France, le 13 mai 2020, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20200511/lois.html.

* 111 Délibération n° 20-191, adoptée le 10 avril 2020, tendant à la création d'un fonds d'urgence exceptionnel « Pour que Provence-Alpes-Côte d'Azur demeure terre de culture », accessible à l'adresse suivante : https://deliberation.maregionsud.fr/.

* 112 La région d'Île-de-France et la Banque des Territoires ont contribué à hauteur de 25 millions d'euros chacune, la Métropole du Grand Paris à hauteur de 14 millions d'euros, la Ville de Paris à hauteur de 10 millions d'euros et les autres collectivités franciliennes pour près de 25 millions d'euros.

* 113 Les présidents des régions de Bretagne et du Grand Est ont indiqué avoir mis en place de telles conditions.

* 114 Circulaire du 5 mai 2020 de la ministre de la cohésion des territoires, Mme Jacqueline Gourault, et du ministre en charge des collectivités territoriales, M. Sébastien Lecornu, adressée aux préfets de région et de département, relative à l'intervention des collectivités locales en faveur des entreprises.

* 115 TA de Châlons-en-Champagne, 15 juin 2020, ordonnance en référé n° 2000896, consultable à l'adresse suivante :

http://chalons-en-champagne.tribunal-administratif.fr/A-savoir/Lettre-de-la-jurisprudence/Demande-de-suspension-sur-defere-du-prefet-des-Ardennes.

* 116 Audition commune de MM. André Laignel, premier vice-président de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité, Dominique Bussereau, président de l'Assemblée des départements de France, et de Renaud Muselier, président de Régions de France, le 13 mai 2020.

* 117 50 propositions du Sénat pour le plein exercice des libertés locales, rendues publiques le 2 juillet 2020. Ces propositions sont consultables à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/espace_presse/actualites/202006/50_propositions_du_senat_pour_le_plein_exercice_des_libertes_locales.html.