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Mieux organiser la Nation en temps de crise

8 juillet 2020 : Mieux organiser la Nation en temps de crise ( rapport d'information )

LES TERRITOIRES,
ACTEURS ESSENTIELS DE LA CRISE SANITAIRE

L'épidémie de covid-19 et ses conséquences ont confronté les territoires à des situations inédites.

En leur qualité de co-rapporteurs du volet de la mission de suivi consacré à la fonction publique, aux collectivités territoriales ainsi qu'à l'administration territoriale de l'État, Françoise Gatel et Pierre-Yves Collombat ont concentré leurs travaux sur les difficultés d'accès aux services publics générées par la crise sanitaire et sur les réponses territoriales face à celle-ci.

Leur examen a d'abord porté sur les réponses territoriales des services publics dans les premiers temps de la crise avant de se focaliser, à mesure que le confinement prenait progressivement fin, sur la préparation et la mise en oeuvre de la sortie du confinement. L'objectif de ces travaux a été de retracer la mise sous tension des services occasionnée par la crise sanitaire, mais également d'identifier les marges d'amélioration insuffisamment exploitées dans la préparation du déconfinement.

Le champ des investigations portait sur trois domaines de l'action publique : la gestion des agents publics93(*) durant la crise sanitaire ; la réaction des collectivités territoriales à celle-ci ; les actions menées par les services déconcentrés de l'État, dans les territoires, pour faire face à cette crise sanitaire.

Dans cette perspective, les co-rapporteurs ont souhaité examiner les situations concrètes qui se sont présentées dans des territoires aux caractéristiques différentes. Ils ont donc choisi de s'intéresser plus particulièrement au cas de quatre départements :

- la Seine-Saint-Denis, département urbain ayant connu un nombre important de contaminations ;

- les Vosges et le Morbihan, deux départements ruraux, ayant fait face aux premiers « foyers épidémiques » sur le sol français ;

- la Martinique, collectivité d'outre-mer dont la situation géographique et institutionnelle permet d'étudier les difficultés spécifiques liées à la situation des outre-mer, notamment leur insularité94(*) et leur éloignement.

Pour chacun de ces territoires, un panel d'acteurs regroupant services de l'État (préfet et secrétaire général de la préfecture), représentants de services publics en tension (délégués territoriaux ou régionaux de la Poste) et élus de terrain (associations départementales des maires et associations départementales des maires ruraux) a été entendu. Des acteurs nationaux ont également été auditionnés, afin d'éclairer l'approche territoriale retenue par les décisions prises au niveau national.

Au total, les co-rapporteurs ont ainsi procédé à 23 auditions.

Ils ont enfin fait appel, par un courrier en date du 8 avril 2020, à l'ensemble de leurs collègues sénateurs afin d'obtenir de leur part des remontées de terrain sur les difficultés rencontrées au cours de la crise.

Il résulte de l'ensemble de ces travaux le constat d'une architecture territoriale de l'État solide, mais perfectible. Si la réactivité de l'ensemble des acteurs a permis de maintenir dans l'ensemble la continuité d'accès aux services publics, la réponse à la crise a pâti d'un manque d'unité, d'organisation et d'anticipation.

Une situation de crise globale, à la fois sanitaire, économique et sociale, appelait nécessairement une réponse globale, dont les co-rapporteurs constatent qu'elle a parfois fait défaut.

Approfondissant leurs premiers constats et réflexions évoqués à l'occasion du deuxième rapport d'étape de la mission de suivi95(*), ils proposent ainsi, par-delà l'extrême diversité des situations, quelques principes d'organisation garantissant une réponse plus efficace face aux situations de crise.

I. UNE FORTE MOBILISATION DES SERVICES PUBLICS TERRITORIAUX FACE À LA CRISE

A. LES SERVICES DE L'ÉTAT ONT GLOBALEMENT MONTRÉ LEUR RÉACTIVITÉ

1. Malgré un sérieux défaut d'anticipation, les agents publics ont démontré leur adaptabilité

Face à une crise sanitaire dont les effets sur les services publics n'avaient pas été prévus, les agents publics ont fait preuve d'une grande réactivité.

La réalisation et le déploiement en urgence des plans de continuité de l'activité (PCA) puis des plans de reprise d'activité (PRA) et la diffusion mal préparée du télétravail montrent néanmoins qu'un effort d'anticipation doit être mené dans la perspective des situations de crise à venir.

Auditionnés par les co-rapporteurs, les syndicats de la fonction publique ont estimé que le basculement vers le télétravail a souvent été « improvisé », alors même que ce mode d'organisation est générateur de difficultés en termes de management, de cohérence du collectif de travail et de traitement des données sensibles. À cet égard, il est regrettable qu'un décret précisant l'encadrement de la pratique du télétravail dans la fonction publique96(*), pris en application des dispositions de l'article 49 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, n'ait été adopté que le 5 mai 2020. La diffusion pour le moins limitée des outils et matériels informatiques appropriés auprès des agents publics démontre l'impréparation de nombreux services face à cette crise sanitaire.

Les syndicats de la fonction publique ont également souligné l'insuffisante coordination des différents PCA, génératrice de potentielles inégalités de traitement. Par ailleurs, lorsqu'ils avaient été préparés, les PCA ont souvent été élaborés pour faire face à des crises ponctuelles (événements météorologiques, inondations, pannes informatiques, etc.) ne nécessitant pas de réorganisation des services sur plusieurs semaines ou mois. Auditionné par les co-rapporteurs, Thierry le Goff, directeur général de l'administration et de la fonction publique, a reconnu que les PCA dans la fonction publique d'État ont été rédigés à divers moments (virus H5N1, inondations, etc.) et constituent autant de « générations » de plans disparates, dont la mise en oeuvre est rendue d'autant plus complexe qu'ils ne prévoyaient pas toujours l'hypothèse d'une crise de cette durée.

Malgré l'existence de certains documents généraux d'orientation97(*), aucun encadrement réel ne semble s'appliquer, dans les faits, à l'élaboration des PCA dans la fonction publique d'État. Lors de son audition par la commission, Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics, a ainsi reconnu qu'il existe « un défaut de définition et d'assise juridique des plans de continuité de l'activité »98(*).

Cette relative indétermination n'est pas nécessairement problématique : il n'est pas attendu de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) qu'elle se substitue aux ministères employeurs pour l'élaboration de leur PCA, dans la mesure où ces derniers sont mieux au fait de leurs propres besoins et que les attributions de la DGAFP ne permettent pas un tel degré d'encadrement.

Néanmoins, les co-rapporteurs estiment qu'une réflexion de plus long terme gagnerait à être conduite, afin de favoriser l'émergence d'une culture commune du risque et de la gestion de crise parmi les agents de la fonction publique d'État. Cette réflexion pourrait aboutir à un document cadre produit par la DGAFP, en lien avec le SGDSN - qui a la charge de l'anticipation des crises au niveau national -, auquel se référeraient les directions des ressources humaines des ministères employeurs dans la définition de leur PCA respectif.

Il n'en demeure pas moins que ces PCA, au demeurant perfectibles, ont permis une adaptation rapide des services de l'État et ont contribué au maintien de la continuité des services publics durant le pic de la crise.

2. La réponse des services déconcentrés à la crise
a) La réorganisation en interne

Les services déconcentrés de l'État ont procédé à une réorganisation en urgence de leurs services dès le déclenchement de la crise sanitaire. D'une part, cette réorganisation a permis aux services déconcentrés de protéger leurs équipes : le préfet de Seine-Saint-Denis a ainsi précisé aux co-rapporteurs que la gestion de la crise mobilisait en présentiel, dans le cadre d'une rotation, 15 % des effectifs totaux de la préfecture, les autres assurant la gestion des affaires courantes en télétravail. D'autre part, la réorganisation des services a été conduite afin de répondre avec une plus grande réactivité à la crise. Ainsi, les préfets auditionnés par les co-rapporteurs ont généralement mis en place des cellules de crise, destinées à centraliser les demandes et faciliter la remontée d'informations.

À cet égard, la préfecture du Morbihan a modifié son organisation selon un modèle efficace, qu'il aurait paru utile de reproduire. Les principaux membres du corps préfectoral dans le département ont été chargés du suivi d'un nombre délimité de sujets. Au sein de la cellule de crise, un responsable a été désigné pour chaque domaine d'intervention, chargé de centraliser sollicitations et informations99(*). Grâce à cette organisation, faisant correspondre à chaque domaine un interlocuteur unique chargé d'apporter une réponse rapide, les procédures ont été simplifiées et fluidifiées.

b) La réponse proprement dite des services déconcentrés

Au-delà de leur réorganisation interne, les services déconcentrés de l'État ont apporté, dans les territoires étudiés par les co-rapporteurs, une réponse jugée satisfaisante dans l'ensemble. Elle a consisté en trois principales actions : organiser, informer, accompagner.

Les services de l'État se sont efforcés dans un premier temps d'offrir une réponse aux défis logistiques posés par la crise sanitaire. La production et l'acheminement de masques, s'ils ont pu constituer un point de tension avec les collectivités, ont également montré la réactivité des services déconcentrés de l'État. Les préfets de département auditionnés ont ainsi transformé leurs services, selon les mots de certains, en « plateformes logistiques ».

Dans les Vosges, département d'implantation d'usines de confection textile, les services de l'État ont pris l'initiative de structurer la filière textile du département afin de l'orienter vers la production de masques en tissu dits « grand public », permettant au 29 avril 2020 la distribution de 150 000 masques textiles homologués par semaine. Afin de faciliter la rencontre de l'offre et de la demande, la préfecture a également mis sur pied une plateforme de mise en relation, sous la forme d'une adresse électronique. Une initiative similaire a été menée dans le Morbihan, associant acteurs privés, services de l'État et collectivités territoriales au sein d'une « usine invisible » permettant d'unir les énergies du territoire pour fabriquer des masques de protection en tissu.

Par ailleurs, les premiers départements confrontés à la propagation de l'épidémie ont pu développer, avant l'instauration du confinement à l'échelle nationale, des stratégies d'organisation de l'espace originales et territorialisées.

Une approche territorialisée de la gestion de l'épidémie de covid-19 :
l'exemple du Morbihan

Le Morbihan a connu des foyers épidémiques (« clusters ») avant l'adoption le 16 mars de mesures nationales de confinement. Il constitue à ce titre un exemple original de réponse de l'État territorial à la crise. L'organisation de l'espace a été différenciée selon le degré de gravité de l'épidémie dans les territoires visés.

De premiers cas de covid-19 ayant été recensés dans le département, un arrêté préfectoral est pris le 1er mars. Il délimite le premier foyer épidémique aux communes de Crach, Auray et Carnac et ordonne la fermeture pour 15 jours des établissements scolaires et périscolaires ainsi que les établissements d'accueil collectif. Un second arrêté est pris le même jour, interdisant les rassemblements collectifs de toute nature dans le département pour la même durée.

L'existence d'un autre foyer épidémique étant confirmée le 4 mars, un nouvel arrêté est pris le même jour, adjoignant au premier cluster la commune de Brec'h et délimitant le second cluster à la commune de Saint-Pierre-Quiberon. Deux arrêtés sont alors pris le 5 mars aux fins d'établir la méthode de lutte contre l'épidémie, fondée sur la définition de trois cercles concentriques :

- dans les communes appartenant aux « clusters », l'interdiction des activités ou rassemblements dans les lieux « impliquant une promiscuité prolongée du public favorisant la transmission du virus », limitativement énumérés, était reconduite et étendue, tandis qu'il était enjoint aux gestionnaires d'autres lieux ou activités d'apprécier le risque sanitaire posé par les rassemblements dont ils avaient la responsabilité100(*) ;

- dans les communes appartenant à une zone de « cordon sanitaire » jouxtant chaque cluster101(*), tout rassemblement dans un établissement recevant du public était limité à la moitié de la capacité réglementaire autorisée102(*) ;

- dans le reste du département, aucune mesure particulière liée à l'épidémie n'était adoptée.

Enfin, la préfecture effectuait, à partir des données fournies par l'agence régionale de santé (ARS), un suivi épidémiologique afin de prévoir toute évolution du périmètre de ces trois zones.

Dans l'hypothèse où un confinement partiel devait être instauré en fonction des évolutions de l'épidémie, la reproduction de cette approche territorialisée pourrait être envisagée.

La seconde mission des services déconcentrés de l'État a été d'assurer l'information des populations et des élus.

L'ensemble des préfets auditionnés ont indiqué maintenir un contact permanent avec les élus locaux via des réunions en visioconférence. Tenues sur un rythme au moins hebdomadaire, elles permettaient d'expliquer l'action des services déconcentrés de l'État et de faire remonter d'éventuelles difficultés. Lorsque des actes adoptés par des collectivités paraissaient poser problème, les préfets ont indiqué avoir privilégié une approche conciliatrice par le dialogue avec les maires plutôt que l'exercice du contrôle de légalité, vu comme punitif.

Les associations d'élus locaux entendues ont souligné l'importance de ces réunions. L'implication de l'ensemble des acteurs de l'État a cependant semblé parfois partielle, les délégués départementaux ou directeurs généraux d'agences régionales de santé (ARS) n'étant pas systématiquement présents à ces réunions.

Par ailleurs, la gestion réussie d'une crise de cette ampleur repose en partie sur la bonne information des populations. Les préfets des Vosges et du Morbihan ont particulièrement souligné l'importance de cette communication de crise, qu'elle passe par les réseaux sociaux, la mise en place d'un accueil téléphonique dédié ou la création d'adresses mail spécifiques.

Enfin, la réponse des services déconcentrés de l'État s'est concentrée sur l'accompagnement économique et social des populations touchées par les conséquences de l'épidémie de covid-19.

Pour ne citer qu'un exemple en matière d'accompagnement social, les services de l'État en Martinique ont proposé deux initiatives en lien avec la société civile et la collectivité territoriale de Martinique dans le cadre du plan « Sé yonn a lot ».

La première visait à prévenir, dans le contexte du confinement des populations, les violences faites aux femmes. Une convention entre d'une part, deux associations spécialisées dans l'écoute des femmes en situation de détresse - l'union des femmes de Martinique et SOS Kriz - et d'autre part, les services de la préfecture, a permis, avec l'aide financière de l'État, la mise en place d'une plateforme d'écoute permanente, anonyme et gratuite103(*).

La seconde initiative avait pour objectif de lutter contre l'isolement que peut entraîner le confinement. Un plan d'action conjoint a été élaboré avec la collectivité territoriale de Martinique afin de maintenir un lien social et de prévenir l'isolement des personnes vulnérables, en particulier des personnes âgées et dépendantes.

Le plan de lutte contre l'isolement :
une initiative originale associant services de l'État et collectivités territoriales

Annoncé le 26 mars 2020 conjointement par la collectivité territoriale de Martinique (CTM) et la préfecture de Martinique, ce plan se décline en quatre axes.

Premièrement, le plan a pour objectif d'atténuer la solitude des personnes vivant au sein d'établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) en équipant les chambres des résidents, lorsque ce n'est pas déjà le cas, de téléphones, de postes de radio ou de télévisions. Ces équipements sont cofinancés par l'État et la CTM.

Le deuxième axe du plan vise à accompagner les personnes isolées à domicile. La CTM et l'État ont ainsi apporté leur soutien à la création d'une cellule d'appel dans chaque mairie, ainsi qu'aux initiatives de mairies visant à équiper les domiciles de personnes isolées en moyens de communication. Par ailleurs, le plan a eu pour but d'étendre les travaux menés par la cellule téléphonique d'écoute « SOS Kriz » aux cas de personnes isolées.

En troisième lieu, la préfecture de Martinique et la CTM ont apporté leur soutien aux initiatives locales de lutte contre l'isolement en renforçant l'accompagnement financier au tissu associatif luttant contre la précarité alimentaire et en finançant des projets citoyens de lutte contre l'isolement.

Enfin, une attention a été portée à la garantie de la continuité des soins et de l'accompagnement au domicile des personnes âgées ou dépendantes, notamment en reportant l'examen de renouvellements de prestations et en maintenant ces dernières pendant la durée du confinement.

Source : collectivité territoriale de Martinique et préfecture de Martinique

Par ailleurs, les services de l'État ont mis en place divers mécanismes de soutien et d'accompagnement à l'économie.

Sans détailler ici l'ensemble des dispositifs de soutien à l'économie mis en oeuvre par les services déconcentrés de l'État à la suite des mesures nationales adoptées en la matière, les approches produisant les meilleurs résultats semblent reposer sur l'association des acteurs concernés ainsi que sur une approche globale, traitant les difficultés se présentant dans l'ensemble des secteurs économiques concernés.

La préfecture du Morbihan a ainsi réuni quinze groupes de travail thématiques, dans lesquels siégeaient des élus locaux, destinés à faire remonter les difficultés spécifiques rencontrées par chaque secteur d'activité (hôtellerie, agriculture, commerce de proximité, etc.)104(*). Cette organisation semble avoir porté ses fruits dans le secteur de la pêche, puisque la préfecture a apporté une réponse rapide à la chute d'activité du secteur par la mise sur pied d'un réseau de vente à domicile, permettant une reprise progressive de l'activité.


* 93 Les co-rapporteurs n'ont pas eu pour ambition d'étudier de façon exhaustive la situation de l'ensemble des agents publics. Ainsi, les cas de la fonction publique hospitalière ou des agents relevant de services publics tels que ceux de la justice ou de l'éducation nationale ne sont pas évoqués dans ce volet de la mission de suivi.

* 94 À l'exception de la Guyane.

* 95 Voir le « Deuxième rapport d'étape sur la mise en oeuvre de l'état d'urgence sanitaire » de la mission de suivi, pp. 89 à 104.

* 96 Décret n° 2020-524 du 5 mai 2020 modifiant le décret n° 2016-151 du 11 février 2016 relatif aux conditions et modalités de mise en oeuvre du télétravail dans la fonction publique et la magistrature.

* 97 Le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) a ainsi publié en 2013 un « Guide pour réaliser un plan de continuité d'activité », document synthétique et opérationnel dont l'usage durant cette crise sanitaire a néanmoins semblé limité.

* 98 Voir à cet égard le compte rendu de l'audition du 23 avril 2020, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20200420/lois.html#toc6.

* 99 Le secrétaire général de la préfecture a été chargé de la gestion des plans de continuité d'activité (PCA) pour l'ensemble des services déconcentrés de l'État et du suivi de la filière agricole ; le sous-préfet de Pontivy a été désigné référent pour la gestion de l'hébergement et de l'accompagnement des familles de soignants ou d'autres personnels jugés indispensables ainsi que des problématiques sociales ; le sous-préfet de Lorient a été chargé du soutien au tissu économique dans le département. Par ailleurs, deux préfets en retraite, ainsi qu'un magistrat de la chambre régionale des comptes ont apporté leur aide, à titre bénévole, dans la communication et la lutte contre les conséquences économiques de l'épidémie.

* 100 Articles 4 et 5 de l'arrêté du préfet du Morbihan du 5 mars portant fixation de mesures dans les communes constituant un cluster Covid-19 dans le département du Morbihan.

* 101 Les communes en question, situées dans le voisinage immédiat des foyers épidémiques, étaient les suivantes : Quiberon, Plouharnel, La-Trinité-sur-Mer, Saint-Philibert, Locqmariaquer, Pluneret, Ploëmel, Erdeven, Locoal-Mendon, Sainte-Anne-d'Auray, Plumergat, Landaul et Pluvignier.

* 102 Article 2 de l'arrêté du préfet du Morbihan du 5 mars 2020 portant réglementation des rassemblements dans certaines communes hors cluster.

* 103 Pour plus de renseignements, la préfecture détaille cette initiative sur son site Internet, à l'adresse suivante :  http://www.martinique.gouv.fr/Politiques-publiques/Environnement-sante-publique/Sante/Informations-COVID-19/Se-yonn-a-lot-lutte-contre-l-isolement-et-les-violences-faites-aux-femmes.

* 104 Source : préfecture du Morbihan.