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Mieux organiser la Nation en temps de crise

8 juillet 2020 : Mieux organiser la Nation en temps de crise ( rapport d'information )

II. LE SECOND TOUR DES ÉLECTIONS MUNICIPALES : UNE FORTE ABSTENTION, MALGRÉ LE RESPECT DE CONSIGNES SANITAIRES

A. UN TAUX D'ABSTENTION PARTICULIÈREMENT ÉLEVÉ

Au second tour des élections municipales de 2020, le taux d'abstention a atteint 58,40 % des électeurs inscrits, en hausse de 20,53 points par rapport à 2014.

Plus forte qu'au premier tour, l'abstention a quasiment doublé par rapport aux élections municipales de 1995.

Évolution du taux d'abstention au second tour des élections municipales

Source : commission des lois du Sénat

Par rapport à 2014, l'abstention augmente de 20,40 points à Bourges ou de 16,91 points à Lille. Elle recule toutefois à Mamoudzou, alors que Mayotte rencontre encore d'importantes difficultés sur le plan sanitaire.

Taux d'abstention au second tour des élections municipales : des exemples concrets

Source : commission des lois du Sénat

Les mesures prises pour faciliter l'expression du suffrage n'ont donc pas permis d'endiguer la hausse de l'abstention, dans un contexte encore marqué par la crise sanitaire.

B. L'ORGANISATION DU SCRUTIN

Le second tour a permis aux communes et aux intercommunalités de se mettre en ordre de marche face aux conséquences économiques et sociales de l'épidémie.

Son organisation a nécessité la mise en oeuvre de mesures inédites, dont certaines pourraient être pérennisées en vue des prochains scrutins.

1. Le respect des consignes sanitaires
a) Une campagne sous contrainte

Dans son avis du 18 mai 2020, le comité de scientifiques a souligné « les risques majeurs liés à la campagne électorale et plus singulièrement aux meetings électoraux ainsi qu'aux actions des candidats ayant pour effet des rencontres ou des rassemblements physiques (distribution de tracts, porte à porte, réunions publiques, réunions d'appartement) ».

Les réunions publiques n'étaient pas envisageables, en raison de l'interdiction des rassemblements de plus de 10 personnes199(*). Les « gestes barrières » devaient être respectés pendant toute la campagne, en particulier lors des opérations de tractage.

Faisant preuve d'un grand sens des responsabilités, les candidats ont respecté l'ensemble des préconisations sanitaires et ont développé leur communication par voie numérique. Ils ont également bénéficié d'un second panneau d'affichage à proximité de chaque bureau de vote, contre un seul habituellement.

b) Des précautions dans les bureaux de vote

Plusieurs précautions ont été prises pour assurer la sécurité sanitaire des électeurs mais également des personnes participant aux opérations électorales (membres du bureau de vote, scrutateurs du dépouillement, agents communaux, etc.). Les rapporteurs souhaitent d'ailleurs saluer leur engagement sans faille, qui a permis la reprise du cycle démocratique.

Ces précautions sanitaires ont été plus nombreuses qu'au premier tour, notamment en ce qui concerne le port du masque ou la limitation du nombre d'électeurs présents dans les bureaux de vote.

Les précautions sanitaires prises pour le second tour200(*)

- Limitation à trois du nombre d'électeurs présents simultanément dans le bureau de vote (un électeur à la table de décharge, un électeur dans l'isoloir et un électeur à l'émargement) ;

- Organisation de files d'attente à l'extérieur du bureau de vote, dont une file prioritaire pour les personnes âgées ou vulnérables ;

- Aération en permanence des bureaux de vote, les portes et les fenêtres devant rester ouvertes ;

- Présence d'un point d'eau ou de gel hydro-alcoolique dans chaque bureau de vote. Le Gouvernement a toutefois précisé que les membres du bureau de vote ne pouvaient pas refuser « le droit de voter à des électeurs qui refuseraient de se laver les mains, au risque de porter atteinte à la sincérité du scrutin » ;

- Recommandation pour les personnes « à risques en raison de leur âge ou de leur état de santé de ne pas être membres du bureau de vote ou scrutateurs » ;

- Mise en place d'affiches rappelant les consignes sanitaires à mettre en oeuvre ;

- Mise à disposition, par l'État, de masques de protection dans chaque bureau de vote et remboursement forfaitaire de parois de protection en plexiglas (dans la limite de 150 euros par bureau de vote) ;

- Obligation pour les électeurs de porter un masque « grand public » ou chirurgical ;

- Obligation pour les membres du bureau de vote et les scrutateurs de porter un masque chirurgical et possibilité de porter une visière ;

- Absence de tampon sur les cartes d'électeur, les membres du bureau de vote ayant l'interdiction de toucher les documents d'identité des électeurs ;

- Limitation du nombre de personnes présentes au dépouillement, avec la possibilité de retransmettre les opérations de dépouillement sur internet.

2. L'expérimentation de nouvelles pratiques électorales, qui pourraient être pérennisées en vue des prochains scrutins
a) La gestion de la propagande

La propagande « papier » et par voie dématérialisée a joué un rôle central pendant la campagne électorale, en raison de l'interdiction des réunions publiques de plus de 10 personnes.

Conformément à l'article L. 241 du code électoral, la distribution des documents électoraux a été assurée par les commissions de propagande dans les communes de 2 500 habitants et plus. Dans les communes de plus petite taille, les candidats ont procédé eux-mêmes à la distribution de leur propagande.

Les commissions de propagande

Les commissions de propagande transmettent les professions de foi et les bulletins de vote à chaque électeur ainsi qu'aux communes. Leurs frais de fonctionnement sont pris en charge par l'État.

Pour les élections municipales, ces commissions couvrent les 4 337 communes de 2 500 habitants et plus (non les 30 633 communes qui comptent moins de 2 500 habitants).

S'agissant des autres scrutins, les commissions de propagande sont compétentes pour l'ensemble des électeurs et des communes.

Déjà mentionné par le code électoral de 1964, ce seuil de 2 500 habitants peut surprendre : il n'existe que pour les élections municipales et diffère, sans raison apparente, du seuil retenu pour le passage au scrutin de listes (1 000 habitants et plus).

Pour plus de cohérence, il pourrait être envisagé d'étendre le périmètre des commissions de propagande aux communes de 1 000 habitants et plus. Cette proposition permettrait aux commissions de couvrir 5 568 communes supplémentaires, pour un total de 9 905 communes (contre 4 337 aujourd'hui).

Proposition n° 1 : Étendre les commissions de propagande aux 5 568 communes dont la population est comprise entre 1 000 et 2 499 habitants.

Sur le plan matériel, le report du second tour des élections municipales a permis de disposer de plus de temps pour organiser la campagne officielle. Les professions de foi ont pu être envoyées aux électeurs avec un jour d'anticipation, facilitant leur acheminement en amont du scrutin.

Délais pour l'organisation du second tour des élections municipales

 

Droit commun

Second tour du 28 juin 2020

Ouverture de
la campagne officielle

7 jours avant le second tour

14 jours avant le second tour

Délai limite pour
le dépôt des candidatures

6 jours avant le second tour (et deux jours après
le premier tour)

26 jours avant le second tour

Dépôt des documents électoraux auprès de la commission de propagande201(*)

5 jours avant le second tour

7 jours avant le second tour

Envoi, par la commission de propagande, des documents électoraux aux communes et aux électeurs

4 jours avant le second tour

5 jours avant le second tour

Source : commission des lois du Sénat

Un délai d'une semaine est habituellement prévu entre les deux tours de scrutin202(*), sauf pour l'élection présidentielle.

Pour faciliter la distribution de la propagande électorale, la question pourrait se poser d'allonger d'une à deux semaines le délai observé entre les deux tours de scrutin.

Comme l'a souligné le sénateur François Bonhomme, les professionnels du secteur sont très inquiets concernant les élections régionales et départementales de mars 2021 : « imprimeurs, afficheurs et routeurs doutent de leur capacité à mettre sous pli et à envoyer en temps et en heure l'ensemble des documents de propagande, en particulier pour le second tour »203(*). Il convient toutefois de veiller à la cohérence des deux tours de scrutin et de consulter les différentes formations politiques.

Dans les communes de 2 500 habitants et plus, les candidats pouvaient demander à l'État de publier sur internet leur profession de foi pour le second tour des élections municipales. Il leur suffisait de transmettre une circulaire dématérialisée à la commission de propagande, en complément de l'exemplaire « papier ».

Le Gouvernement a prévu un site dédié204(*), qu'il actualisait chaque jour pendant la campagne électorale. Les professions de foi ont été publiées à compter du lundi 15 juin 2020, 18 heures.

Ce dispositif s'inspire de celui mis en place pour les élections européennes de 2019 et pourrait être pérennisé pour l'ensemble des scrutins, en complément de l'envoi des documents de propagande par voie postale.

S'agissant des élections municipales, il pourrait être étendu à toutes les communes de 1 000 habitants et plus, par cohérence avec le seuil retenu pour la modification du mode de scrutin.

Proposition n° 2 : Pérenniser la publication sur internet des professions de foi des candidats, en complément de leur envoi postal.

b) L'extension des procurations

Compte tenu des risques sanitaires liés à l'épidémie de covid-19, les pouvoirs publics ont encouragé le recours aux procurations pour le second tour du 28 juin dernier, en particulier pour les personnes âgées ou présentant une vulnérabilité physique.

Les présidents Philippe Bas, Bruno Retailleau et Hervé Marseille ont déposé une proposition de loi en ce sens dès le 22 mai 2020205(*), date à laquelle le Gouvernement a annoncé son intention de maintenir le scrutin.

Ses dispositions les plus importantes ont été reprises par la loi du 22 juin dernier206(*), avec notamment la possibilité, pour le seul second tour des élections tenu le 28 juin dernier, pour chaque mandataire - électeur qui reçoit la procuration du mandant - de bénéficier de deux procurations établies en France (contre une seule habituellement).

L'expression du suffrage a ainsi été facilitée.

Une certaine confusion a toutefois pu régner en raison de la promulgation tardive de cette loi.

D'une part, les officiers de police judiciaire et les mairies n'ont pas été suffisamment informés de ce dispositif de « double procuration », tout comme les citoyens.

D'autre part, le Gouvernement a considéré que seules les procurations enregistrées en mairie à partir du 23 juin 2020 pouvaient être prises en compte. Or, le maire doit procéder à cet enregistrement sans attendre, dès la réception de la procuration207(*). Les « doubles procurations » reçues avant le 23 juin n'ont donc pas été enregistrées.

Cette interprétation paraît plus restrictive que l'intention du législateur. Lors de la commission mixte paritaire (CMP), Philippe Bas, rapporteur pour le Sénat, avait en effet déclaré : « le maire de la commune doit vérifier le nombre de procurations par mandataire la veille ou le jour du scrutin, peu importe la date à laquelle la procuration a été établie, avant ou après la publication de la loi »208(*).

Certaines mesures prises par le Gouvernement ont vocation à s'appliquer aux prochaines élections, ce qui paraît opportun pour faciliter le recours aux procurations.

Les mesures règlementaires s'appliquant aux prochaines élections

Le Gouvernement a supprimé la liste des motifs requis pour établir une procuration (obligations professionnelles, raisons de santé, etc.). Désormais, « tout électeur peut, sur sa demande, exercer son droit de vote par procuration ».

En pratique, les effets de cette mesure restent limités : jusqu'ici, les motifs requis pour établir une procuration faisaient l'objet d'une simple déclaration sur l'honneur, dénuée de tout contrôle.

De manière plus substantielle, le décret du 17 juin 2020 précité permet aux officiers de police judiciaire et à leurs délégués de recueillir les procurations dans des lieux accueillant du public, dont la liste est fixée par un arrêté du préfet. Ces lieux s'ajoutent aux gendarmeries et aux commissariats de police, ainsi qu'aux procurations établies au domicile de l'électeur.

Trois autres mesures pourraient être pérennisées en vue des prochains scrutins, ce qui nécessiterait de modifier la partie législative du code électoral.

Comme pour le second tour des élections municipales, chaque mandataire pourrait recevoir deux procurations établies en France. Si cette limite n'est pas respectée, les procurations qui ont été dressées les premières seraient les seules valables ; la ou les autres procurations seraient nulles de plein droit. Ce dispositif serait placé sous le contrôle des maires, du juge de l'élection et du juge pénal209(*).

Il s'agit ainsi de revenir au droit applicable avant 1988210(*), par exemple pour qu'un électeur puisse voter au nom de ses deux parents, grands-parents ou arrières grands-parents.

Proposition n° 3 : Permettre, pour les prochains scrutins, à tout mandataire de recevoir deux procurations établies en France.

En outre, l'établissement de procurations au domicile des électeurs pourrait être facilité.

Habituellement, ce dispositif ne concerne que les personnes qui, « en raison de maladies ou d'infirmités graves, ne peuvent manifestement pas comparaître » devant un officier de police judiciaire211(*). Ces électeurs doivent alors produire un certificat médical attestant de leur état de santé.

Le scrutin du 28 juin 2020 démontre que des simplifications sont envisageables, notamment pour faciliter la saisine de l'officier de police judiciaire.

Les procurations établies depuis le domicile de l'électeur
pour le second tour des élections municipales du 28 juin 2020

En raison de la crise sanitaire, plusieurs mesures ont facilité le recours à cette procédure :

le droit d'établir sa procuration à domicile a été étendu aux personnes qui, « en raison de l'épidémie de covid-19, ne peuvent pas comparaître devant les officiers et agents de police judiciaire habilités à établir les procurations ou leurs délégués » ;

les électeurs ont pu saisir les officiers de police judiciaire (OPJ) par voie postale, par téléphone et, le cas échéant, par voie électronique212(*). En quelques jours, chaque préfecture a mis en place une adresse électronique afin de centraliser les demandes et de s'assurer de leur traitement ;

- il suffisait, pour les électeurs, d'indiquer aux OPJ la raison de leur impossibilité de se déplacer, sans nécessité de produire un certificat médical.

Proposition n° 4 : Consacrer un droit, pour les électeurs les plus fragiles, d'établir leur procuration depuis leur domicile et simplifier la procédure de saisine des officiers de police judiciaire.

Il conviendrait, enfin, d'élargir le « vivier » des mandataires.

Aujourd'hui, le mandataire doit être inscrit dans la même commune que son mandant. Cette contrainte soulève des difficultés pour les personnes isolées, qui n'ont personne à qui confier leur procuration.

Voter dans la même commune que le mandant

Prévue à l'article L. 72 du code électoral, cette règle permet au maire de contrôler le nombre de procurations détenues par un même mandataire.

La mairie tient un registre spécifique, sur lequel figurent les noms et prénoms du mandant et du mandataire, le nom et la qualité de l'autorité qui a établi la procuration, sa date d'établissement et sa durée de validité213(*).

Les procurations sont également inscrites sur la liste d'émargement et annexées à la liste électorale.

La loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019214(*) prévoit d'assouplir ce dispositif : à compter du 1er janvier 2022, le mandant pourra confier sa procuration à tout électeur, y compris lorsque celui-ci est inscrit sur la liste électorale d'une autre commune.

Cette réforme nécessite d'importants développements informatiques pour adapter le répertoire électoral unique (REU)215(*), qui permettra de contrôler plus directement le nombre de procurations reçues.

Il pourrait toutefois être envisagé d'accélérer ce processus en demandant à l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), qui gère le répertoire électoral, d'opérer les modifications nécessaires d'ici le 1er janvier 2021 (soit plus d'un an après l'adoption de la loi « Engagement et proximité »).

Un tel effort permettrait de faciliter le recours aux procurations pour les élections régionales et départementales, prévues en mars 2021.

Proposition n° 5 : Autoriser, à compter du 1er janvier 2021, le mandant à confier sa procuration à tout électeur, y compris lorsque celui-ci est inscrit sur la liste électorale d'une autre commune

Accélérer, en conséquence, l'adaptation du répertoire électoral unique (REU), géré par l'INSEE

c) L'hypothèse d'un vote par correspondance « papier »

La crise sanitaire a conduit à s'interroger sur la réintroduction du vote par correspondance « papier » pour faciliter l'expression du suffrage des électeurs.

En France, cette modalité de vote a été supprimée pour la plupart des scrutins en 1975216(*). Alors ministre de l'intérieur, Michel Poniatowski déclarait devant l'Assemblée nationale : « les fraudes que permet ce mode de votation sont bien connues. (...) Il lui suffit d'envoyer avec retard les instruments de vote ou bien de faire disparaître les enveloppes qu'il a reçues ou encore de déclarer qu'elles ne contenaient rien. De tels abus ne sont pas limités à tel ou tel département »217(*). À l'époque, les plis étaient conservés dans les mairies et acheminés vers les bureaux de vote sous la responsabilité du maire, ce qui a pu soulever des contestations.

Le vote par correspondance « papier » reste pourtant utilisé pour les élections législatives des Français de l'étranger et pour les personnes détenues. Il est également pratiqué à l'étranger, notamment en Allemagne, en Suisse et dans certains États américains.

Face à la crise sanitaire, le Sénat a proposé de recourir au vote par correspondance pour le second tour des élections municipales de juin 2020218(*). Sans « écarter définitivement le principe », Laurent Nunez, secrétaire d'État auprès du ministre de l'intérieur, a déclaré le 2 juin 2020 qu'il n'était « pas envisageable de rétablir le vote par correspondance pour le scrutin du 28 juin prochain, eu égard (...) au temps de mise en place logistique qu'impose le vote par correspondance »219(*).

La réflexion doit donc se poursuivre en vue des prochains scrutins, notamment afin de disposer du temps nécessaire pour acheminer les enveloppes jusqu'aux bureaux de vote.

Le vote par correspondance semble particulièrement important en période de pandémie, pour faciliter l'expression du suffrage. Plusieurs garanties peuvent être envisagées pour sécuriser le dispositif, en s'assurant de l'identité de l'électeur et de la bonne réception de son pli.

Le vote par correspondance « papier » :
les garanties à prévoir

- Demander à l'électeur de s'inscrire en amont du scrutin pour recevoir son matériel de vote ;

- S'assurer de son identité en exigeant la transmission d'une copie de sa pièce d'identité et un justificatif de domicile qu'il contresignerait ;

- Conserver les plis dans un lieu sécurisé du tribunal d'instance (non dans les mairies), sous la responsabilité du greffier en chef ;

- Recourir à des officiers de police judiciaire (OPJ) pour acheminer les plis, dans l'hypothèse d'une défaillance du système postal ;

- Conserver les plis en cas de contentieux électoral ;

- Prévoir des sanctions pénales en cas de fraude.

Proposition n° 6 : Ouvrir la voie au vote par correspondance « papier », en s'assurant de l'identité des électeurs et de l'acheminement sécurisé de leur pli jusqu'au bureau de vote


* 199 Décret n° 2020-663 du 31 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire.

* 200 Circulaire du 18 juin 2020, relative à l'organisation du second tour des élections municipales du 28 juin 2020 en situation d'épidémie de coronavirus covid-19.

* 201 Fixée par le préfet, ce délai pour le dépôt des documents électoraux auprès de la commission de propagande peut varier d'un département à l'autre.

* 202 L'article L. 56 du code électoral dispose ainsi, qu'en cas de deuxième tour, « il y est procédé le dimanche suivant le premier tour ».

* 203 Compte rendu de la commission des lois du Sénat du 22 janvier 2020.

* 204 Les professions de foi sont consultables à l'adresse suivante : https://programme-candidats.interieur.gouv.fr/.

* 205 Proposition de loi n° 455 (2019-2020) visant à mieux protéger les électeurs et les candidats pour le second tour des élections municipales de juin 2020.

* 206 Loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 tendant à sécuriser l'organisation du second tour des élections municipales et communautaires de juin 2020 et à reporter les élections consulaires.

* 207 Article R. 76 du code électoral.

* 208 Compte rendu de la commission mixte paritaire du 15 juin 2020.

* 209 Toute manoeuvre frauduleuse tendant à multiplier le nombre de procurations peut conduire à l'annulation du scrutin (Conseil d'État, 16 juin 1986, Élections municipales de Propriano, affaires nos 63283 et 63467). Elle est punie d'une peine de deux ans d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende (articles L. 107 et L. 111 du code électoral).

* 210 Loi n° 88-1262 du 30 décembre 1988 modifiant diverses dispositions du code électoral et du code des communes relatives aux procédures de vote et au fonctionnement des conseils municipaux.

* 211 Article R. 72 du code électoral.

* 212 Alors qu'ils doivent, habituellement, saisir les autorités compétentes par écrit. Un simple appel téléphonique ne suffit pas (Conseil constitutionnel, 18 octobre 2012, Élections législatives dans la douzième circonscription des Bouches-du-Rhône, décision n° 2012-4620 AN).

* 213 Le registre des procurations peut être informatisé. Une version « papier » est toutefois présentée à tout électeur qui en fait la demande.

* 214 Loi n° 2019-1461 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

* 215 Opérationnel depuis le 1er janvier 2019, ce répertoire permet de gérer les listes électorales de l'ensemble des communes de manière centralisée, sauf pour la Nouvelle-Calédonie.

* 216 Loi du 31 décembre 1975 modifiant certaines dispositions du code électoral.

* 217 Compte rendu de l'Assemblée nationale, séance du 4 décembre 1975.

* 218 Proposition de loi n° 50 rectifiée (2019-2020) tendant à sécuriser l'établissement des procurations électorales et l'organisation du second tour des élections municipales de juin 2020. Adopté par le Sénat le 2 juin 2020, ce texte n'a pas été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

* 219 Compte rendu du Sénat, séance du 2 juin 2020.