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Mieux organiser la Nation en temps de crise

8 juillet 2020 : Mieux organiser la Nation en temps de crise ( rapport d'information )

JURIDICTIONS JUDICIAIRES
ET ADMINISTRATIVES

Depuis la création de la mission de suivi le 2 avril dernier, François-Noël Buffet et Patrick Kanner, co-rapporteurs en charge de la thématique des juridictions judiciaires et administratives, ont organisé 16 auditions et entendu 38 personnes.

Compte tenu des éléments recueillis lors de leurs derniers travaux, les rapporteurs sont en mesure de confirmer leurs premières conclusions et d'apporter un éclairage sur les conditions de la reprise d'activité dans les juridictions.

I. LES PRINCIPALES CONCLUSIONS DES RAPPORTEURS SE SONT CONFIRMÉES 

À titre liminaire, il est important de préciser que les rapporteurs ont adressé un questionnaire le 20 avril à la Chancellerie et qu'il n'y a été répondu que de manière très partielle le 18 mai 2020. De ce fait, ils n'ont pu disposer d'informations et de statistiques sur les points les plus stratégiques, tels les plans de continuation d'activité, la manière dont les personnels ont été mobilisés, le recours aux souplesses prévues par les ordonnances.

Tous ces sujets ont pourtant fait l'objet de reportings très réguliers de la part des magistrats et des chefs de juridiction qui y ont consacré un temps précieux au plus fort de la crise sanitaire, selon les témoignages recueillis par les rapporteurs. Il apparaît donc plus qu'étonnant que les services du ministère de la justice n'aient pas été en mesure de fournir ces mêmes informations aux parlementaires dans le cadre de la mission de contrôle de l'action du Gouvernement.

A. UNE ACTIVITÉ JURIDICTIONNELLE CONCENTRÉE SUR UN PÉRIMÈTRE DE CONTENTIEUX TRÈS RÉDUIT

1. Une réaction rapide consistant en la fermeture des tribunaux et l'activation des plans de continuation d'activité

La mission a constaté que la Chancellerie avait agi avec célérité pour éviter la propagation de l'épidémie de covid-19 au sein de l'institution judiciaire et des juridictions administratives et protéger les personnels, les auxiliaires du service public de la justice, ainsi que les justiciables.

Le 14 mars 2020, elle a diffusé une circulaire visant à adapter la procédure devant les juridictions judiciaires à destination des chefs de cour et de tribunal judiciaire. Elle a autorisé chaque juridiction, service ou établissement du ministère de la justice à mettre en oeuvre un « plan de continuation d'activité »18(*) (PCA), « si le taux d'absentéisme ou la situation locale le justifie »19(*).

Ces PCA, parfois élaborés antérieurement à la crise, ont été rédigés ou adaptés dans l'urgence pendant la première quinzaine du mois de mars20(*), sur la base d'une trame nationale proposée par la Chancellerie ou, s'agissant des juridictions administratives, par le secrétariat général du Conseil d'État. Ils ont déterminé les activités indispensables ainsi que les agents devant être présents physiquement ou en télétravail pour assurer les missions.

L'organisation de la justice en temps de crise

Chaque ministre est assisté d'un haut fonctionnaire de défense et de sécurité (HFDS) qui est chargé d'animer et coordonner la politique en matière de défense, de vigilance, de prévention de crise et de situation d'urgence21(*).

Au ministère de la justice, il s'agit de la secrétaire générale du ministère qui, à ce titre, était en relation régulière avec les chefs de cour d'appel des zones de défense22(*) en lien avec le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale.

Les chefs de cour d'appel des zones de défense - huit en métropole et quatre en outremer - avaient ensuite la charge de relayer les messages auprès des autres chefs de cour de leur zone de défense, lesquels, à leur tour, devaient les transmettre à leurs chefs de juridiction, dont notamment les présidents des tribunaux de commerce et de conseils de prud'hommes.

Comme l'a justement relevé la présidente du tribunal administratif de Lyon, ce modèle de relations hiérarchiques n'est pas adapté aux juridictions administratives au sein desquels il n'existe pas de relation de subordination entre tribunaux administratifs et cours administratives d'appel. Le président du tribunal administratif de Strasbourg a, quant à lui, estimé que « l'intégration aux structures de la zone de défense a été purement formelle »23(*).

Compte tenu de la lourdeur de cette communication en cascade, le directeur des services judiciaires a organisé en parallèle dès le mois d'avril des réunions bilatérales pour chaque cour d'appel par visioconférence24(*). Cette initiative a permis d'atténuer les difficultés posées par la cartographie judiciaire des zones de défense et a été bien accueillie par les chefs de cour d'appel25(*).

La transmission d'informations au sein des juridictions administratives semble, elle, plutôt avoir été opérée de manière classique par le Conseil d'État. Des visio-conférences ont été organisées chaque semaine, réunissant les chefs de toutes les juridictions administratives, le président de la section du contentieux, le secrétaire général du Conseil d'Etat et le secrétaire général des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.

Les correspondants des cours d'appel de zone de défense et de sécurité ont par ailleurs recueilli les remontées statistiques sur l'état de santé et la position des personnels adressées - semble-t-il quotidiennement - à la Chancellerie26(*) et organisé l'approvisionnement en matériels de protection sanitaire, en recensant les besoins auprès des différentes juridictions.

Il est à noter que les PCA n'ont pas été rendus publics et l'accès aux informations qu'ils contiennent n'a pas toujours été aisé pour les auxiliaires de justice ou les justiciables, qui ont dû s'en remettre aux informations communiquées par chaque juridiction. Les rapporteurs eux-mêmes n'ont pas pu les consulter malgré leur demande de communication auprès de la Chancellerie. Il en va de même des syndicats27(*). L'absence de transparence en la matière, tant pour les pouvoirs publics que pour les justiciables et les auxiliaires de justice, apparaît critiquable.

Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice, a précisé, lors de son audition du 9 avril 2020 par la commission des lois, l'organisation retenue : entre 1 800 et 2 000 magistrats ont été présents dans les juridictions et environ 6 000 magistrats étaient en télétravail. La situation dans les greffes - 10 000 personnels en tout - était différente : 2 000 personnels ont été présents dans les juridictions pendant le confinement, dont des greffiers, et l'équipement pour télétravailler était moindre28(*). Un certain nombre de ces personnels ont donc été placés en autorisation spéciale d'absence29(*).

Le 15 mars 2020, la garde des sceaux a ordonné la fermeture au public de toutes les juridictions judiciaires, sous réserve du maintien d'un accueil téléphonique pour les urgences30(*). Bien que non mentionnées dans cette annonce, les juridictions prud'homales, commerciales et administratives ont également appliqué cette fermeture.

2. Une continuité du service public de la justice concentrée sur les procédures pénales et les référés

Chaque juridiction a déterminé, dans son PCA, la liste des contentieux « essentiels » dont le traitement devait être poursuivi pendant la crise sanitaire, sur la base d'un périmètre indicatif proposé par la Chancellerie. Ni la circulaire du 14 mars 2020 ni le communiqué de presse de la garde des sceaux du 15 mars n'ont toutefois défini de manière exhaustive la liste de ces contentieux, qui aurait été complétée au fil de l'eau par des notes de service diffusées aux juridictions.

Cette organisation suscite trois séries d'observations :

- si la déconcentration de la prise de décision au plus près du terrain paraît acceptable dans son principe, les rapporteurs ont pu constater une forme de solitude institutionnelle des chefs de juridiction qui ont dû déterminer et mettre en oeuvre, seuls, leur PCA, sans qu'aucune directive du ministère ne soit impérative, à l'exception semble-t-il de la fermeture des juridictions au public mais, surtout, sans qu'ils soient réellement accompagnés dans leurs abitrages, faute d'une coordination suffisante31(*).

De ce fait, la notion de « contentieux » a été interprétée de manière hétérogène. Il y a ainsi eu des différences sensibles sur le territoire national entre les différents PCA qui n'étaient pas toujours justifiées par les spécificités locales32(*). Cette absence d'homogénéité des PCA met en difficulté les avocats, ainsi que l'ont souligné en audition leurs représentants. Il semble d'ailleurs y avoir eu une forme de confusion entre « contentieux essentiel » et « contentieux urgent ». Ainsi s'agissant des référés, alors que la garde des sceaux les cite parmi les exemples de contentieux essentiels, la conférence nationale des présidents des tribunaux judiciaires distingue parmi ceux-ci les référés les plus urgents, comme les référés heure à heure devant le juge aux affaires familiales ou les référés devant le président ;

- il y a eu une ambiguïté quant au périmètre des activités devant se poursuivre pendant la crise : il semble que seuls les contentieux essentiels, pour lesquels un déplacement en juridiction pouvait être requis, ont vu leur traitement assuré, alors que l'instruction des autres dossiers était censée se poursuivre dans le cadre du télétravail, avec toutes les limites que cela suppose compte tenu des manques en équipement informatique des greffiers et des lacunes des systèmes d'information, qui ont souvent rendu le télétravail impossible, en particulier s'agissant des contentieux judiciaires civils. Cette importante question est traitée ci-après33(*).

En dépit de l'engagement des personnels de la justice, magistrats et fonctionnaires, les rapporteurs retirent des auditions le sentiment que le régime des PCA a conduit à réduire la présence physique en juridiction au minimum et l'activité juridictionnelle au maximum, ce qui peut interroger sur le bon fonctionnement de la justice ;

- si la conférence nationale des présidents de tribunaux judiciaires a affirmé que la « sphère civile a une place aussi importante que la sphère pénale », les rapporteurs constatent qu'en pratique, priorité a été donnée au traitement du contentieux pénal, au détriment du civil, qui représente pourtant un plus grand nombre d'affaires.

La doctrine transmise aux juridictions sur le port du masque ne donne d'ailleurs comme exemple de justiciable que le « prévenu » ou le « mis en examen », ce qui est révélateur de la faible présence physique des autres justiciables dans les juridictions. Dans le même esprit, les chefs de juridiction ont été invités à annuler, dans la mesure du possible, les sessions d'assises et à renvoyer les procès dans les limites du délai raisonnable et du respect des délais de détention provisoire. Toutes les audiences des contentieux considérés comme non essentiels devaient être reportées.

Rappel du périmètre des « contentieux essentiels »

Compte tenu des informations portées à la connaissance des rapporteurs, la liste de ces contentieux peut s'établir comme suit :

en matière pénale, il s'agit des audiences pénales urgentes (audiences correctionnelles pour les mesures de détention provisoire et de contrôle judiciaire, audiences de comparution immédiate) ; des présentations devant le juge d'instruction et le juge des libertés et de la détention ; des audiences du juge de l'application des peines pour les urgences ; des audiences du tribunal pour enfants et du juge des enfants pour les urgences ; des permanences du parquet ;

en matière civile, il s'agit des référés devant le tribunal judiciaire visant l'urgence, des procédures d'urgence devant le juge civil (violences conjugales, majeur protégé, assistance éducative, immeuble menaçant ruine, contentieux des funérailles) ; des audiences du juge des libertés et de la détention civile (hospitalisation sans consentement pour troubles mentaux, rétention des étrangers) ;

- en matière commerciale, il s'agit, pour ce qui est du contentieux général, des affaires présentant un caractère d'extrême urgence, principalement en référé ; pour ce qui est du traitement des difficultés des entreprises, des demandes d'ouverture de procédures préventives ou collectives, notamment lorsqu'elles présentent un caractère urgent en raison du nombre de salariés concernés ainsi que de la situation économique des créanciers ;

pour les cours d'appel, il s'agit des audiences de la chambre de l'instruction pour la détention et des appels résultant des décisions rendues pour les contentieux d'urgence de première instance ;

en matière administrative, il s'agit des référés liberté34(*), des procédures d'urgence en contentieux des étrangers (devant être jugées en moins de 7 jours) et des contestations des listes électorales et des déclarations de candidature.

3. Un périmètre d'activité insuffisamment réévalué au regard des souplesses accordées par les ordonnances et de la fourniture des équipements de protection sanitaire

Il est légitime que les juridictions aient, dans un premier temps, qui a correspondu à un moment de « sidération » selon de nombreux auditionnés, mis un terme à toutes leurs activités non essentielles et renvoyé massivement les audiences. Cependant, la crise sanitaire se prolongeant, il aurait été nécessaire de reconsidérer ce choix fait dans l'urgence et qui va au-delà de ce que les règles sanitaires imposent. « Tout s'est arrêté, même ce qui n'est pas impacté par les mesures sanitaires » a constaté, devant les rapporteurs, la conférence des bâtonniers.

Cette nécessaire réévaluation des PCA a bien été comprise par les chefs de juridictions eux-mêmes. Ainsi, la conférence nationale des présidents de tribunaux judiciaires a indiqué aux rapporteurs que les PCA avaient vocation à s'adapter au fil des semaines après réflexion tant sur le fond - quant à la nature des contentieux à intégrer dans le périmètre - que sur la manière dont les contentieux pouvaient être traités dans le respect des gestes barrières.

En effet, les dérogations procédurales établies par les ordonnances du 25 mars 2020 ont simplifié l'organisation du travail juridictionnel et permis d'éviter au maximum la présence physique en juridiction, tant pour les justiciables et leurs avocats, que pour les magistrats et les agents de greffe : restriction, voire suppression, de la publicité des débats, organisation de vidéo-audiences, simplification des formalités... Si l'utilisation de ces dérogations temporaires doit être considérée avec la plus grande prudence dans les contentieux mettant en cause les libertés individuelles, il n'en va pas de même pour les contentieux de fond de nature civile ou commerciale où la procédure est écrite et les parties sont représentées par des avocats. Le Conseil national des barreaux a d'ailleurs précisé que les barreaux s'étaient déclarés volontaires pour utiliser toutes les alternatives aux audiences pour faire avancer les dossiers et répondre aux attentes des justiciables.

De même, les tribunaux ont peu à peu reçu les équipements sanitaires nécessaires pour protéger les personnels et les justiciables, ce qui aurait pu permettre d'accroître la présence dans les locaux des juridictions et d'organiser davantage d'audiences. La conférence nationale des présidents de tribunaux judiciaires a indiqué que les premières dotations de gel et de masques de protection avaient commencé à être livrées aux juridictions judiciaires la semaine du 6 avril 2020. Celles-ci n'ont pas été reconnues prioritaires au début, étant servies après l'administration pénitentiaire et les services de la protection judiciaire de la jeunesse. Actuellement 7 000 litres de gel hydroalcoolique sont distribués chaque semaine35(*). Les chiffres de distribution de masques ne sont pas connus, mais il semble que, même si des inquiétudes sur la rupture d'approvisionnement ont été exprimées, les juridictions sont désormais approvisionnées régulièrement.

Toutefois, faute de signal donné par la garde des sceaux36(*) et d'instruction claire pour permettre de rappeler du personnel en présentiel, les juridictions, à l'exception notable des tribunaux de commerce, semblent le plus souvent avoir attendu le déconfinement du 11 mai 2020 pour s'engager dans un processus de reprise d'activité.

4. Une collaboration avec la profession d'avocat qui a montré des faiblesses

La crise sanitaire a mis à l'épreuve les relations entre l'institution judiciaire et les auxiliaires de justice, principalement la profession d'avocat. Si le dialogue existe avec la Chancellerie, des difficultés se sont posées sur le terrain. Le bâtonnier du Barreau de Paris a estimé que l'État ne considérait pas les avocats comme des partenaires de justice, alors que ce sont des interlocuteurs privilégiés de l'accès au droit et à la justice sur le territoire. Les griefs des avocats concernent essentiellement trois sujets : l'accès aux juridictions et la circulation au sein de celles-ci, l'absence de protection sanitaire fournie par l'État et d'information sur le traitement des dossiers hors contentieux essentiels.

Les rapporteurs ont constaté que le travail des avocats est rendu très difficile en raison des lacunes en matière de dématérialisation des procédures, en particulier en matière civile37(*). La poursuite du traitement de ces contentieux ne pouvant se faire sans dépôt physique de dossier, la fermeture des juridictions a constitué une entrave importante à la poursuite de leur activité.

De plus, faute de protection sanitaire, certains avocats ont parfois refusé de se présenter dans les tribunaux, d'assurer des renvois contradictoires ou d'assister des prévenus en garde à vue. Le Conseil d'État, saisi d'un recours par la profession sur le sujet, s'est prononcé en référé le 20 avril 2020. Il a rejeté les demandes des requérants lui demandant d'enjoindre à l'État de leur fournir des masques de protection et du gel hydro alcoolique dans les 48 heures, mais a précisé que l'État se doit d'aider les avocats à s'en procurer, en tant qu'auxiliaires de justice concourant au service public de la justice.

Proposition n° 1 :  Élaborer d'ores et déjà des plans de continuité d'activité au niveau des cours d'appel, déclinés par juridiction.

Proposition n° 2 :  Revoir la gouvernance en faisant du secrétariat général du ministère de la justice et des chefs de cours les pilotes de la gestion de crise pour l'ensemble des juridictions judiciaires.


* 18 Cette circulaire utilise les termes de « plan de continuation d'activité » alors que les termes utilisés plus généralement semblent être ceux de « plan de continuité d'activité ».

* 19 Circulaire du 14 mars 2020 relative à l'adaptation de l'activité pénale et civile des juridictions aux mesures de prévention et de lutte contre la pandémie Covid-19, accessible à l'adresse suivante :

http://circulaires.legifrance.gouv.fr/index.php?action=afficherCirculaire&hit=1&retourAccueil=1&r=44946

* 20 Selon le Syndicat de la magistrature, les PCA n'ont parfois été finalisés que fin mars, même si une organisation s'était décidée en amont.

* 21 Art. R. 1143-1 et suivants du code de la défense.

* 22 Art. R. 122-24 du code de la sécurité intérieure.

* 23 Réponses au questionnaire du président du tribunal administratif de Strasbourg.

* 24 Audition du 6 mai 2020.

* 25 Audition du premier président de la cour d'appel de Lyon du 15 mai 2020.

* 26 Réponses au questionnaire de la présidente du tribunal administratif de Lyon.

* 27 Réponses au questionnaire de la représentation CFDT des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.

* 28 Voir infra.

* 29 Dispositif utilisé lorsqu'un personnel ne peut pas télétravailler.

* 30 Covid-19, communiqué de presse de Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la Justice, 15 mars 2020, accessible à l'adresse suivante :

http://www.presse.justice.gouv.fr/communiques-de-presse-10095/communiques-de-2020-12975/covid19-32994.html

* 31 Pour le syndicat FO-Unité Magistrats, « le ministère de la justice et les directions centrales ont complètement abandonné les juridictions qui ont été livrées à elles-mêmes pendant la crise sanitaire ».

* 32 Réponses au questionnaire de l'Union syndicale des magistrats (USM).

* 33 Voir la question des moyens informatiques traitée en II B.

* 34 Ainsi, entre le 12 mars et le 10 mai 2020, le tribunal administratif de Lyon a été saisi de 30 référés liberté et de 55 référés suspension.

* 35 Audition de la secrétaire générale du ministère de la justice du 6 mai 2020.

* 36 Une simple dépêche du directeur des services judiciaires a été adressée le 22 avril 2020 pour « rappeler » aux chefs de juridiction l'existence des procédures sans audience.

* 37 Voir infra.