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Sur les notes de synthèse des groupes de travail sectoriels sur les conséquences de l'épidémie de Covid-19

22 juillet 2020 : sur les notes de synthèse des groupes de travail sectoriels sur les conséquences de l'épidémie de Covid-19 ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 667 (2019-2020) de Mme Catherine MORIN-DESAILLY, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 22 juillet 2020

Disponible au format PDF (3,1 Moctets)


N° 667

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 juillet 2020

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur les notes de synthèse des groupes de travail sectoriels sur les conséquences de l'épidémie de Covid-19,

Par Mme Catherine MORIN-DESAILLY,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : Mme Catherine Morin-Desailly, présidente ; M. Max Brisson, Mme Catherine Dumas, MM. Jacques Grosperrin, Antoine Karam, Mme Françoise Laborde, MM. Jean-Pierre Leleux, Jacques-Bernard Magner, Mme Colette Mélot, M. Pierre Ouzoulias, Mme Sylvie Robert, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Claude Kern, Mme Claudine Lepage, M. Michel Savin, secrétaires ; MM. Maurice Antiste, David Assouline, Mmes Annick Billon, Maryvonne Blondin, Céline Boulay-Espéronnier, Marie-Thérèse Bruguière, Céline Brulin, M. Joseph Castelli, Mmes Laure Darcos, Nicole Duranton, M. André Gattolin, Mme Samia Ghali, MM. Abdallah Hassani, Jean-Raymond Hugonet, Mmes Mireille Jouve, Claudine Kauffmann, MM. Guy-Dominique Kennel, Laurent Lafon, Michel Laugier, Mme Vivette Lopez, MM. Jean-Jacques Lozach, Claude Malhuret, Christian Manable, Jean-Marie Mizzon, Mme Marie-Pierre Monier, MM. Philippe Nachbar, Olivier Paccaud, Stéphane Piednoir, Mme Sonia de la Provôté, MM. Damien Regnard, Bruno Retailleau, Jean-Yves Roux, Alain Schmitz, Mme Dominique Vérien.

AVANT-PROPOS

Réunie le mercredi 22 juillet, la commission de la culture, de l'éducation et de la communication a examiné le rapport de Mme Catherine Morin-Desailly autorisant la publication, au sein d'un seul et même document, de l'ensemble des travaux réalisés par les groupes de travail chargés d'étudier les conséquences de la crise sanitaire sur les secteurs relevant de leur compétence.

Ce document est le résultat d'un travail transpartisan, lancé le 14 avril par le bureau de la commission et achevé le 22 juin par la présentation devant cette dernière des travaux des groupes de travail consacrés aux secteurs de la « Création » et du « Patrimoine ». Dans l'intervalle, les douze groupes sectoriels, animés par les rapporteurs budgétaires des secteurs concernés et composés de représentants de chacun des groupes politiques de la commission, ont effectué plus de 80 auditions pour entendre près de 170 personnalités appartenant aux domaines de l'enseignement scolaire, de l'enseignement supérieur, de l'enseignement agricole, de l'enseignement français à l'étranger, de la recherche, de la création, du patrimoine, du sport, de la jeunesse et de la vie associative, du livre et des industries culturelles, de la presse et des médias afin de rédiger les conclusions et les recommandations ici rassemblées.

Au fil de la publication de ces travaux, la commission a ainsi proposé aux différents ministres concernés des propositions concrètes dont certains n'ont pas manqué de s'inspirer dans la conduite de leurs politiques durant et après la période de confinement. La commission a ainsi activement participé aux débats entourant la définition et la publication, par les services du ministère de l'éducation nationale, du protocole sanitaire définissant les règles applicables aux établissements scolaires dans la perspective de leur réouverture annoncée à la surprise générale par le Président de la République.

Elle a également invité le ministère de la culture à mener à bien, dans des délais compatibles avec les attentes des acteurs du secteur, la transposition des directives européennes sur les services de médias audiovisuels (SMA), le droit d'auteur et « câble et satellite », finalement introduites par voie d'amendements dans le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière (DDADUE), afin d'élargir l'assiette du financement de la création française dans cette période de crise.

Certaines autres propositions formulées par les différents groupes de travail sont venues par ailleurs enrichir le troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020.

Parmi ces dispositions figure la mise en place d'un crédit d'impôt en faveur des dépenses de création destiné à soutenir les éditeurs de chaînes de télévision fragilisés par l'effondrement de leurs ressources publicitaires, l'instauration d'un fonds en faveur des festivals, la compensation des pertes subies par l'ensemble des opérateurs culturels au cours de l'année 2020 et la compensation des pertes de loyers enregistrées par les Crous suite aux difficultés financières rencontrées par les étudiants.

Mais au-delà des mesures législatives déjà adoptées, ces travaux visent également à donner aux membres de la commission des outils leur permettant de participer activement à la définition et à la mise en oeuvre du plan de relance présenté à l'automne par le gouvernement. Car de nombreux défis restent à relever dans les champs de compétences de la commission !

Cette crise a en effet révélé l'extrême fragilité des secteurs et des écosystèmes qui la concernent. L'économie de la création, des musées, de la presse, des festivals, des salles de spectacles et de cinéma, mais aussi celle des clubs, des associations sportives ou des colonies de vacances, privés de spectateurs, de lecteurs, de pratiquants, privés de recettes publicitaires, de mécénat ou de billetterie menace aujourd'hui de s'effondrer sans le soutien massif de l'État et des collectivités territoriales.

Certains secteurs devront ainsi faire évoluer leur modèle économique dans des conditions particulièrement difficiles. C'est le cas du secteur de la presse dont les difficultés financières sont aggravées par la crise que traverse son système de distribution.

D'autres secteurs sont condamnés à attendre la levée progressive des interdictions qui les touchent et développer des projets alternatifs pour pouvoir survivre.

Il s'agit bien entendu du spectacle vivant, des musées ou des salles de cinéma. Certaines personnalités auditionnées ont d'ailleurs insisté sur les réticences d'une partie des spectateurs à revenir dans les lieux dédiés à la culture, en particulier les lieux clos, laissant présager une reprise particulièrement lente de l'activité culturelle dans les mois à venir ainsi qu'une modification profonde des modalités de consommation des biens et des produits culturels par le public.

Il s'agit aussi, dans un tout autre registre, du secteur de la jeunesse et de la vie associative dont la situation sociale et économique s'avère particulièrement difficile. Les conséquences de la crise pourraient en effet se faire sentir non seulement sur la fréquentation des colonies de vacances mais aussi sur l'appétence des jeunes à s'engager dans le cadre des programmes de service civique ou universel.

D'autres secteurs devront quant à eux redéfinir leurs modalités de fonctionnement et de gouvernance afin de tirer les leçons de la crise, en particulier la recherche, dont l'organisation mériterait de gagner en lisibilité et en efficacité ou l'enseignement français à l'étranger, si important pour le rayonnement de la langue et de la culture françaises.

Si cette crise a révélé les fragilités économiques et les carences organisationnelles des secteurs relevant de la commission, elle a également mis en lumière de manière particulièrement crue la marginalisation de certains d'entre eux dans le débat public. C'est particulièrement vrai du sport, ce qui constitue un paradoxe au moment même où le pays est chargé d'organiser des Jeux Olympiques et où le caractère structurant des infrastructures sportives sur l'ensemble de notre territoire n'a jamais été aussi important.

Si l'on peut comprendre que les événements sportifs aient été différés, que les championnats aient été arrêtés, que les pratiques occasionnelles aient été fortement encadrées pour des raisons sanitaires au plus fort de la crise, il est regrettable qu'aucun travail de fond n'ait été entrepris durant la période par le gouvernement pour permettre aux clubs, aux fédérations, aux ligues et à l'ensemble du monde sportif de se trouver en état de marche dès la sortie du confinement.

Si le secteur du sport a été le grand oublié de cette période de crise, le secteur de la culture au sens large en ressort lui aussi affaibli. Il ne s'agit pas de sous-estimer les efforts réalisés par le gouvernement ; l'État a même beaucoup fait pour la culture comparé à ce qu'il a entrepris pour le sport depuis le début de la crise.

Sur le plan strictement budgétaire, l'adoption d'une année blanche pour les intermittents pour près de 950 millions d'euros, les 700 millions d'euros en faveur du spectacle vivant et de la musique enregistrée, les 320 millions d'euros destinés au soutien de l'industrie du cinéma et de l'image animée ou encore les 200 millions d'euros octroyés à la chaîne du livre ne sont pas quantité négligeable. Au total, près de 5 milliards d'euros ont été débloqués pour soutenir les acteurs du monde de la culture et des médias, ce dont on ne peut que se féliciter.

Mais la commission a néanmoins relevé des flottements voire des dysfonctionnements dans la manière dont la crise a été gérée au cours des mois écoulés.

D'une part, des pans entiers du secteur culturel ont estimé avoir été abandonnés. C'est le cas des arts visuels, secteur en souffrance, qui mériterait d'être restructuré. Pourquoi ne pas confier aux fonds régionaux d'art contemporain de nouvelle génération le soin de jouer un rôle d'animateur en ce domaine ? C'est aussi le cas des auteurs indépendants qui se considèrent comme les laissés pour compte de la crise. Il convient d'avancer au plus vite sur la définition d'un statut social pour ces artistes.

C'est enfin le cas des enseignements artistiques et des conservatoires tiraillés entre les compétences de l'État, chargé d'assurer la délivrance des diplômes, les cursus, la formation des enseignants et celles dévolues aux collectivités territoriales, chargées d'organiser les examens.

D'autre part, le ministère a manqué de réactivité pour traduire en acte les mesures annoncées. Ainsi ni le décret définissant le régime applicable aux intermittents ni les circulaires définissant les règles d'organisation des festivals en dessous de 5 000 personnes ou précisant les modalités de réouverture des établissements et d'autorisation de manifestations à compter de septembre n'ont été publiés plusieurs semaines après leur annonce. De même, les mesures prises pour le soutien des établissements publics de coopération culturelle n'ayant pas été autorisés à accéder au dispositif d'activité partielle ne sont toujours pas annoncées.

Enfin, le ministère a désespérément continué à fonctionner de façon verticale, sans réussir à engager de véritable mouvement de coordination avec les collectivités durant la période. Les CTC auraient pourtant pu constituer un outil à la main des préfets permettant d'organiser la concertation et l'articulation des fonds d'urgence des différentes collectivités. Il s'agit au final d'une opportunité manquée !

La commission espère qu'en ce domaine les annonces réalisées devant le Sénat par le Premier ministre jeudi 16 juillet concernant la nécessité d'associer étroitement les territoires dans la définition et la conduite des politiques publiques, trouvent une concrétisation non seulement en matière culturelle mais aussi en matière éducative ou sportive !

En effet, ces derniers mois ont permis de prendre conscience que si l'État doit sans doute continuer à jouer un rôle d'impulsion et de coordination dans les domaines de compétence de la commission, il est de plus en plus rarement en mesure d'agir seul. La gestion de la réouverture des établissements scolaires, des établissements culturels, des structures sportives n'a pu se faire dans de bonnes conditions que grâce à l'implication, dans leurs domaines de compétences, des collectivités territoriales. Celles-ci seront d'ailleurs à n'en pas douter les maillons essentiels de la reprise à venir.

CONCLUSIONS DES GROUPES DE TRAVAIL CHARGÉS D'ÉTUDIER LES CONSÉQUENCES DE LA CRISE COVID-19

I. CRÉATION

Le groupe de travail « Création » de la commission de la culture animé par Sylvie Robert (Ille-et-Vilaine, socialiste et républicain) est composé de Maryvonne Blondin (Finistère, socialiste et républicain), Jean-Raymond Hugonet (Essonne, LR), Françoise Laborde (Haute-Garonne, RDSE), Vivette Lopez (Gard, LR) et Sonia de la Provôté (Calvados, UC).

Le groupe de travail « Création » a été mis en place à l'initiative du bureau de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat le mardi 14 avril 2020, afin d'examiner l'impact de la crise sanitaire liée à l'épidémie de Covid-19 sur le secteur de la création artistique et culturelle et de suivre sa gestion par le Gouvernement.

Alors que son modèle économique est, dès l'origine, fragile, le secteur de la création artistique et culturelle, majoritairement constitué de petites structures et d'établissements publics, a été frappé de plein fouet par la crise sanitaire. Celle-ci a eu tendance à amplifier les difficultés préexistantes. Il s'agit pourtant d'un secteur non négligeable pour l'économie française. Le spectacle vivant et les arts visuels réalisaient respectivement 0,34 % et 0,19 % du PIB en 2017, d'après une étude du département des études, de la prospective et des statistiques du ministère de la culture parue en 2019. Leurs activités profitent très largement au secteur industriel et marchand, en particulier touristique, sur les territoires.

Le secteur de la création a été parmi les premiers touchés par la crise sanitaire du fait de l'interdiction progressive des rassemblements dès les premiers jours du mois de mars, avant que n'intervienne la fermeture définitive de tous les lieux recevant du public non indispensables à la vie du pays à compter du 15 mars.

L'annulation des spectacles et des festivals, la fermeture des lieux d'exposition et des galeries d'art, la suspension des cours et des formations, l'arrêt des actions artistiques et culturelles à destination des publics spécifiques ont lourdement pesé à la fois sur les structures artistiques et culturelles et sur l'emploi. Le spectacle vivant et les arts visuels comptaient, avant la crise, plus de 200 000 actifs, avec une proportion plus importante de travailleurs indépendants par rapport au reste de la population active en France. Les artistes, en particulier, sont dans une situation extrêmement préoccupante.

Malgré la possibilité désormais ouverte d'une réouverture sous conditions de la plupart des établissements culturels, les perspectives de reprise de l'activité sont encore incertaines, l'accueil du public dans le respect des nouvelles exigences sanitaires engendrera nécessairement des coûts supplémentaires et le niveau de la fréquentation constitue une grande inconnue, comme en témoignent l'atonie persistante de la billetterie jusqu'à ce jour et les incertitudes entourant le mécénat.

Des premières estimations ont été réalisées par le secteur pour mieux appréhender l'impact de la crise sanitaire.

Une étude commandée par le PRODISS évalue à 590 millions d'euros la perte totale de chiffre d'affaires du spectacle vivant privé pour la seule période allant du 1er mars au 31 mai 2020.

Une étude initiée et coordonnée par France Festivals, consacrée aux conséquences de l'annulation d'une majorité de festivals de la saison 2020 du fait de la crise sanitaire, évalue entre 383 et 535 millions d'euros les pertes sèches pour les festivals musicaux, et estime les pertes totales pour l'économie, du fait des retombées manquantes qu'auraient dû avoir ces festivals, entre 1,5 et 1,8 milliard d'euros. Par extrapolation, elle estime que les pertes pour les festivals en 2020, toutes disciplines confondues, pourraient s'établir entre 580 et 811 millions d'euros, et que les pertes totales pour l'économie pourraient se situer entre 2,3 et 2,6 milliards d'euros.

Pour sa part, le Président du Centre national de la musique a indiqué, lors d'une audition devant la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale le 27 mai, que les pertes de chiffres d'affaires et de revenus pour le spectacle vivant musical, toutes esthétiques confondues, pourraient atteindre entre 1,7 et 2 milliards d'euros en 2020.

Un tel chiffrage se révèle plus délicat en ce qui concerne les arts visuels, dont le réseau de diffusion est majoritairement constitué de très petites structures. Les conséquences de la crise actuelle se manifesteront dans les mois et les années à venir. Mais, les premières enquêtes menées auprès des adhérents font apparaître des pertes considérables liées aux ressources tirées de leurs activités (billetterie, mécénat, vente de catalogues) et également, pour certaines d'entre elles, la remise en cause d'une partie de leurs subventions.

Les établissements publics et les structures subventionnées ne sont pas non plus épargnés par la crise, compte tenu des pertes de billetterie et de revenus qu'elles enregistrent également. Une partie d'entre eux n'est pas autorisée à accéder au dispositif d'activité partielle, ce qui pourrait avoir des répercussions sur leur capacité d'action dans les prochains mois. Le directeur de l'Opéra de Paris, Stéphane Lissner, confiait ainsi que son établissement était « à genoux », avec 45 millions d'euros de dettes suite aux annulations de représentations liées aux grèves et à l'épidémie de Covid-19 depuis le début de l'année.

Dans ce contexte, l'avenir de nombreuses structures est menacé, avec des conséquences potentiellement multiples, sur l'emploi des artistes, des techniciens, des travailleurs indépendants et des salariés, mais aussi sur l'accès à la culture, la diversité artistique, et le dynamisme et le rayonnement des territoires.

Le soutien renforcé des pouvoirs publics est plus que jamais urgent et impérieux pour préserver l'avenir de notre modèle culturel. Les collectivités publiques - État et certaines collectivités territoriales - ont mis en place plusieurs dispositifs depuis le début de la crise pour venir en aide au monde de la culture. Ils doivent cependant être encore adaptés et complétés pour atteindre véritablement leur objectif, tant perdurent un certain nombre de « trous dans la raquette », pour reprendre une expression employée à de nombreuses reprises au cours des derniers mois. Ils doivent également être abondés pour mieux répondre aux besoins et enjeux du secteur.

Le manque de connaissances autour de ce virus et le caractère inédit de cette crise peuvent bien sûr justifier des tâtonnements. Mais, trois mois après le début de cette crise, les acteurs culturels manquent toujours cruellement de visibilité pour anticiper, imaginer des formules permettant de limiter les pertes, reconstruire la programmation de l'été et de la prochaine saison et « se réinventer », selon le voeu formulé par le Président de la République dans son discours du 6 mai dernier. La reprise de l'activité ne peut pas se décréter du jour au lendemain, tant la culture est un secteur d'activités où l'essentiel du travail s'effectue en amont de la présentation au public (recherches, création, programmation, répétitions...).

C'est la raison pour laquelle un véritable plan de relance reste nécessaire pour favoriser la reprise de l'activité artistique. Les artistes et les structures culturelles ont besoin d'être accompagnés pour surmonter la période transitoire de reprise d'activité « en mode dégradé ». Le Président de la République avait dessiné des premières orientations concernant le plan de soutien pour la culture le 6 mai dernier, mais ses propositions n'ont pas encore trouvé de traduction juridique. Les dispositions contenues dans le troisième projet de loi de finances rectificative (PLFR 3) pour 2020 restent, en l'état, très en-deçà de ce qui était attendu et ne constituent aucunement un plan de relance global du secteur culturel. Elles devront impérativement être complétées.

Les acteurs culturels ont aujourd'hui besoin d'actes prouvant que leur place n'est pas reléguée à l'arrière-plan, comme l'a démontré leur incompréhension face aux règles d'un décret paru le 1er juin, qui oblige à laisser vacant un siège sur deux dans les salles de spectacles, contrairement aux transports collectifs. Le groupe de travail est convaincu que la culture est essentielle à la vie de la Nation et conserve un rôle indispensable dans le « monde d'après » pour contribuer à l'émancipation des citoyens, à la cohésion sociale et à la vie des territoires. Il restera très attentif à ce qu'ils ne soient pas une variable d'ajustement dans les prochains mois.

A. PARER À L'URGENCE

1. Des mesures d'urgence nombreuses mais dont l'ensemble des acteurs culturels ne parviennent pas à bénéficier
a) Des mesures transversales fortes, mais souvent difficiles d'accès

Dès le début du mois d'avril, le Gouvernement a mis en place différentes mesures générales de soutien pour soutenir les entreprises pénalisées par l'interruption de leur activité économique du fait de la crise sanitaire, en particulier, le dispositif d'activité partielle, le report de paiement des échéances sociales et fiscales, le fonds de solidarité et des lignes de trésorerie bancaire auprès de BpiFrance.

Ces dispositifs ont depuis été complétés au mois de mai, compte tenu de la situation particulièrement difficile rencontrée par les secteurs de l'hôtellerie, de la restauration, des cafés, du tourisme, de l'événementiel, du sport et de la culture :

- le dispositif d'activité partielle, essentiel pour éviter des licenciements massifs à l'automne, a été maintenu avec une prise en charge de 100 % de l'indemnité pour ces secteurs jusqu'au 30 septembre 2020 ;

- le fonds de solidarité a été prolongé jusqu'à la fin de l'année 2020, le montant des aides accru et son bénéfice élargi, à compter du 1er juin, aux entreprises jusqu'à 20 salariés (contre 10 précédemment) et présentant un chiffre d'affaires inférieur à 2 millions d'euros (contre 1 million précédemment) ;

- les TPE et PME de ces secteurs sont exonérées des cotisations sociales au titre des périodes d'emploi de février à mai ;

- et les artistes-auteurs ont droit à une réduction forfaitaire de cotisations sociales d'un montant calculé en fonction de leurs revenus 2019.

Recommandation n° 1 : Réaliser une évaluation pour examiner l'opportunité de prolonger, pour le secteur culturel, jusqu'à la fin de l'année 2020 et éventuellement en 2021, l'ensemble des mesures générales de soutien mises en place par le Gouvernement, compte tenu des perspectives réduites d'activité pendant les mois à venir et des surcoûts générés par les contraintes sanitaires. Cette évaluation devrait reposer sur un bilan coûts/avantages en termes de survie des structures et de sauvegarde des emplois.

Compte tenu des critères d'octroi de ces aides, un certain nombre de structures culturelles n'ont cependant pas pu en bénéficier, malgré la volonté du ministère de la culture d'adapter, pour certaines structures, les critères d'accès. Le dispositif d'activité partielle a ainsi été ouvert aux associations, même subventionnées, et aux établissements publics à caractère industriel et commercial, sociétés d'économie mixte et sociétés publiques locales dont le produit de l'activité constitue la part majoritaire de leurs ressources. L'accès au fonds de solidarité a également été facilité pour les personnes dont les revenus ne sont ni linéaires, ni réguliers, à l'image des artistes, grâce à la possibilité d'apprécier l'existence d'une perte de chiffre d'affaires d'au moins 50 % en avril 2020 en se fondant, non plus seulement sur le chiffre d'affaires perçu en avril 2019, mais également sur le chiffre d'affaires mensualisé de l'année précédente. Pour autant, les besoins de l'ensemble des acteurs culturels n'ont pas pu être satisfaits.

Le groupe de travail s'inquiète en particulier de l'impossibilité, pour les établissements publics, notamment les établissements publics de coopération culturelle (EPCC), dont le budget est majoritairement constitué de subventions, de pouvoir prétendre au dispositif d'activité partielle. Cette mesure devrait avoir de lourdes répercussions sur la santé de ces établissements, auxquels il a été demandé d'honorer les contrats de travail et de cession, y compris pour les représentations annulées pendant cette période. Cela signifie qu'il appartiendra aux collectivités territoriales de supporter l'intégralité du poids des charges de ces établissements, puisque ces derniers ne génèrent aucune recette à l'heure actuelle. Ces établissements financent l'essentiel de leurs projets sur la base de leurs ressources propres. Leur capacité à relancer une dynamique culturelle sur nos territoires dans les prochains mois devrait en être amoindrie.

La question du cumul des subventions et des aides d'État peut légitimement se poser, mais il est tout à fait possible de trouver des solutions pour concilier l'urgence de sauver les structures et la nécessaire bonne gestion et répartition des aides publiques. En tout état de cause, il semble essentiel que les règles s'appliquent indistinctement à l'ensemble de la filière professionnelle, sujette aux mêmes réalités économiques.

Recommandation n° 2 : Élargir le bénéfice du dispositif d'activité partielle aux salariés de droit privé de l'ensemble des structures culturelles, quelle que soit leur forme juridique.

b) Un soutien sectoriel globalement limité et inégal selon les secteurs

Pour compléter ces mesures transversales, le ministère de la culture a chargé le Centre national de la musique (CNM) et le Centre national des arts plastiques (CNAP) de jouer un rôle d'information auprès des professionnels de leur secteur respectif et de leur apporter un soutien.

À cette fin, plusieurs fonds de soutien sectoriels ont été mis en place :

- pour la filière musicale, un fonds de secours géré par le CNM destiné aux professionnels les plus fragilisés et aux artistes-auteurs, doté d'une première enveloppe de 11,5 millions d'euros, dont 10 millions d'euros financés par l'État et 1,5 million d'euros par les organismes de gestion collective ;

- pour le secteur du spectacle vivant non musical (théâtre privé, cabarets...), des aides d'urgence à hauteur de 5 millions d'euros destinées à répondre aux difficultés rencontrées, avec une attention particulière au maintien de l'emploi ;

- pour le secteur des arts plastiques, un fonds d'urgence géré par le CNAP et les DRAC, doté de 2 millions d'euros, principalement destiné aux galeries d'art, aux centres d'art labellisés et aux artistes-auteurs, même si les structures non labellisées des arts visuels ont également pu en bénéficier, ce qui constitue un élément nouveau et positif.

L'Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC) a également été chargé de soutenir les entreprises de la musique, du spectacle vivant et les galeries d'art impactées par l'épidémie en offrant notamment sa garantie financière et en octroyant des prêts de trésorerie et des prêts destinés à assurer la relance de l'activité. Ses capacités de prêt devraient être renforcées à hauteur de 85 millions d'euros par le PLFR 3 pour 2020, conformément aux annonces formulées par le Président de la République lors de son discours du 6 mai 2020.

Si ces diverses mesures ont été accueillies favorablement par les acteurs culturels, la dotation de ce plan d'urgence pour la culture a néanmoins été jugée nettement insuffisante par rapport à l'ampleur des besoins du secteur.

La répartition de ces crédits est par ailleurs très inégale, au détriment, une fois encore, de celui des arts visuels, en dépit du nombre de professionnels concernés par le dispositif. La fragilité économique initiale qui règne dans ce secteur et la grande précarité des artistes visuels, auraient pourtant justifié un soutien accru en leur faveur, au regard de son poids économique et de son rôle de vitrine de la France sur la scène internationale.

Recommandation n° 3 : Accentuer l'effort budgétaire et l'investissement en faveur des arts visuels.

Se pose, dans ce contexte, la question du déblocage de la réserve de précaution pour renforcer le soutien au monde de la culture. Aucun dégel, même partiel des crédits, n'a jusqu'ici été annoncé. Il serait pourtant indispensable pour accompagner les structures culturelles pendant la période transitoire qui s'ouvre avec la reprise de l'activité.

Recommandation n° 4 : Dégeler les crédits de la réserve de précaution en 2020.

2. Des artistes en danger
a) Des dispositions encore attendues en faveur des intermittents

Le soutien aux artistes et techniciens intermittents du spectacle est extrêmement attendu par l'ensemble de la profession afin d'assurer le maintien des talents et des compétences lorsque l'activité pourra reprendre pleinement.

Jusqu'ici, est seulement prévue une neutralisation de la période comprise entre le 1er mars et, au plus tard, le 31 juillet 2020 pour le calcul de la période de référence ouvrant droit à assurance chômage et à droits sociaux pour les intermittents, ainsi que pour le calcul et le versement des indemnités au titre de l'assurance chômage pour les intermittents du spectacle et les salariés du secteur culturel en contrats courts.

Cette disposition se révèle toutefois insuffisante, dans la mesure où le printemps et l'été constituent souvent la période la plus propice pour permettre aux intermittents d'atteindre le compte de leurs heures. La commission de la culture l'avait d'ailleurs fait observer au ministre de la culture, Franck Riester, dès le 13 avril, lors de son audition. Le Président de la République a finalement annoncé, le 6 mai dernier, la prolongation d'une année des droits des intermittents « au-delà des six mois où leur activité aura été impossible ou très dégradée, c'est-à-dire jusqu'à fin août 2021 ».

Le décret n'a pas encore été publié à ce stade, mais l'un des articles de la loi relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne, qui devrait être prochainement promulguée, autorise expressément le ministre chargé de l'emploi à prolonger les droits des intermittents jusqu'au 31 août 2021 au plus tard.

Recommandation n° 5 : Publier avant juillet le décret adaptant les droits des intermittents afin de concrétiser la promesse présidentielle et d'apporter aux artistes et techniciens du spectacle le plus rapidement possible de la visibilité sur leur avenir.

En revanche, cette disposition ne règlera pas le cas des nouveaux entrants dans le régime, qui espéraient réaliser pour la première fois leurs 507 heures au cours de l'année 2020. Le ministre de la culture avait évoqué, en avril, la possibilité de mettre en place des dispositifs d'accompagnement pour soutenir l'emploi artistique à l'issue de l'épidémie. La question d'un fonds de soutien pour accompagner les primo-entrants, pourrait à cet égard se poser, dans la mesure où il s'agirait d'un dispositif exceptionnel qui n'aurait pas vocation à être pérennisé.

Le futur décret devrait également relever le plafond des heures d'enseignement artistique pouvant être prises en compte dans le calcul des droits des intermittents, jusqu'ici limité à 70 heures pour les moins de 50 ans et à 120 heures pour les plus de 50 ans. Il s'agit d'une mesure indispensable pour permettre aux intermittents de compenser partiellement la perte d'activité qu'ils subissent cette année, en s'investissant davantage en matière d'éducation artistique et culturelle (EAC), autour des deux programmes lancés par le Gouvernement : les « vacances apprenantes », d'une part, et le « dispositif 2S2C » (Sport, santé, culture, civisme), d'autre part.

Le groupe de travail attire l'attention sur le fait que les artistes ne sont pas des animateurs et qu'il conviendra de veiller à ce que les activités proposées dans le cadre de ces programmes ne soient pas uniquement destinées à occuper les enfants de façon ludique afin de permettre à leurs parents de reprendre leur activité professionnelle.

Le lancement du « dispositif 2S2C » sans concertation préalable a surpris le monde culturel, compte tenu de la suspension de tous les projets d'EAC programmés depuis le mois de mars, malgré la réouverture des écoles depuis plus d'un mois.

Ce dispositif a pour effet de transférer la prise en charge de certaines obligations qui relèvent de l'éducation nationale vers les collectivités territoriales, ce qui soulève d'importantes questions. Compte tenu de son coût et du soutien modeste de l'État (110 euros maximum par journée de six heures), toutes les collectivités n'ont pas les moyens de le financer. Il présente donc le risque de créer une rupture d'égalité territoriale dans l'accès à ces enseignements. Il introduit également une forme de concurrence avec les activités qui étaient menées dans le cadre de l'EAC, au risque de leur porter préjudice.

Recommandation n° 6 : Mis en place dans des circonstances très particulières afin de pallier l'impossibilité pour les établissements scolaires d'accueillir tous les élèves volontaires du fait du protocole sanitaire, le dispositif 2S2C constitue un dispositif exceptionnel, qui n'a pas vocation à être pérennisé au regard des difficultés qu'il soulève.

b) La situation dramatique des artistes-auteurs

La crise sanitaire est venue fragiliser encore davantage la situation déjà très précaire des artistes-auteurs, dont les commandes et les engagements ont tous été annulés.

Malgré la demande de l'État que les engagements qui n'auraient pas pu se tenir soient néanmoins rémunérés, les artistes-auteurs peinent aujourd'hui, dans de nombreux cas, à obtenir cette rémunération. En principe, les règles de la comptabilité publique imposent le règlement des prestations sur la base du service fait.

L'ordonnance n° 2020-319 du 25 mars 2020 portant diverses mesures d'adaptation des règles de passation, de procédure ou d'exécution des contrats soumis au code de la commande publique et des contrats publics qui n'en relèvent pas pendant la crise sanitaire née de l'épidémie de Covid-19 a assoupli cette clause pour faciliter le règlement des engagements contractés remis en cause du fait de la crise. De nombreuses structures, à commencer par les services de l'éducation nationale pour les projets prévus en milieu scolaire, continueraient à opposer soit cette règle, soit le cas de force majeure, pour justifier l'absence de rémunération des contrats.

Recommandation n° 7 : Transmettre une circulaire explicitant les assouplissements, applicables depuis le 12 mars 2020, apportés à la règle du service fait et leurs conséquences afin de faciliter le règlement rétroactif des prestations annulées depuis cette date.

Les mesures générales de soutien (fonds de solidarité, report des loyers et des factures) sont particulièrement difficiles d'accès en raison de leur inadaptation et de leur mauvais calibrage par rapport aux spécificités de leur secteur professionnel. Le cumul des mesures sectorielles avec les mesures générales n'est pas autorisé. Les carences dans le système de protection sociale des artistes-auteurs restent nombreuses, et le décret en cours de préparation les inquiète très fortement. Ces professionnels devraient néanmoins disposer d'une nouvelle mesure en leur faveur, inscrite à l'article 18 du projet de loi de finances pour 2020, de réduction forfaitaire de leurs cotisations sociales sur 2020.

Il n'en reste pas moins que les artistes-auteurs ont le sentiment que la crise sanitaire a mis une nouvelle fois en évidence le manque de prise en compte de leur réalité professionnelle et leur relégation à la marge des industries culturelles, déjà pointée du doigt il y a quelques mois par Bruno Racine dans son rapport, qui dénonçait la dégradation grandissante des conditions de vie des artistes-auteurs. D'ailleurs, il est impératif de relancer le débat sur les postulats et préconisations de ce rapport, malheureusement interrompu par la crise sanitaire. La problématique du statut des artistes-auteurs, ou plutôt de son absence, est plus que jamais d'actualité.

Ils s'étonnent ainsi du choix du Gouvernement de confier aux opérateurs de chacun des circuits de diffusion (CNAP, CNC, CNL, CNM) le soin de soutenir les artistes-auteurs, avec pour conséquence une approche en silo et un traitement différencié des artistes-auteurs selon leur discipline artistique, particulièrement préjudiciable aux artistes visuels et en décalage pour les artistes-auteurs pluridisciplinaires. Un fonds d'urgence commun à l'ensemble des artistes-auteurs aurait été une occasion de reconnaître l'apport essentiel de cette profession au monde de la culture, tout en garantissant que des critères identiques s'appliquent à tous les créateurs pour l'octroi des mesures de soutien.

Le soutien à ces professionnels apparaît d'autant plus essentiel qu'ils sont à la base de toute l'activité artistique et culturelle. Aucun plan, ni d'urgence, ni de relance, ne sera efficace s'il se concentre uniquement, soit sur les structures, soit sur les artistes, tant ils sont interdépendants.

Recommandation n° 8 : Faire de la mise en place du statut des artistes-auteurs une priorité absolue de l'année 2021, avec un calendrier et des objectifs clairs.

B. FACILITER LA RELANCE DE L'ACTIVITÉ

La relance de l'activité dans les secteurs du spectacle vivant et des arts visuels se concentre autour de trois principaux enjeux : la nécessaire visibilité sur les conditions entourant la reprise de l'activité, la question du retour des publics et le niveau du soutien public pour accompagner, dans un premier temps, les acteurs dans le contexte d'une reprise « en mode dégradé ».

1. Donner davantage de visibilité au monde de la culture
a) Poursuivre le travail amorcé en matière d'aide à la décision

Pour aider les professionnels à organiser la reprise de leurs activités, le ministère de la culture a publié, depuis le mois de mai, une série de guides de recommandations, sans valeur contraignante, pour aider les professionnels à organiser la reprise de leurs activités. Ces guides concernent :

- la reprise des activités artistiques dans le champ du spectacle vivant ;

- la reprise des ateliers d'artistes, des ateliers partagés et résidences et la gestion des collections ;

- la reprise d'activité des conservatoires classés et des lieux d'enseignements artistiques publics ;

- la reprise de l'accueil du public dans des espaces d'exposition ;

- la reprise des activités d'action culturelle et d'éducation artistique et culturelle ;

- la reprise d'activité et la réouverture des salles de spectacles.

Aucun guide n'est en revanche paru en ce qui concerne l'organisation des festivals cet été, alors que rien n'interdit, en principe, les rassemblements de moins de 5 000 personnes.

Sa publication dans les plus brefs délais est cruciale, comme base à la rédaction d'une circulaire à destination des préfets les éclairant sur les conditions qui doivent être réunies pour pouvoir autoriser le maintien d'un certain nombre de manifestations. De telles instructions sont indispensables pour :

- éviter de faire peser la responsabilité sur les organisateurs de festivals et les collectivités territoriales ;

- limiter les risques que des inégalités apparaissent entre les territoires en cas de libre appréciation laissée aux préfets ;

- empêcher que l'été 2020 ne se transforme en un été sans festivals.

Recommandation n° 9 : Publier dans les plus brefs délais un guide sur la reprise des activités des festivals et transmettre aux préfets une circulaire fixant des instructions claires sur les conditions d'autorisation des festivals de l'été 2020.

b) Des clarifications nécessaires et urgentes concernant les conditions d'activité

Des clarifications rapides apparaissent nécessaires concernant la rentrée de septembre, à l'heure où tous les établissements culturels sont en train de réorganiser leur programmation et leurs conditions d'accueil. Il est indispensable que des éléments soient apportés au moins deux mois à l'avance compte tenu des contraintes liées à la programmation. La question des jauges autorisées est également cruciale pour les entreprises du spectacle vivant, compte tenu de leur modèle économique.

Alors que les acteurs culturels ont été invités à privilégier le report à l'annulation des spectacles, des expositions, des résidences ou des manifestations pour garantir la rémunération des artistes et des indépendants, qui sont les premiers pénalisés par la crise, celui-ci se révèle être un exercice délicat en l'absence de toute visibilité. Le report des événements se heurte en outre à une série de difficultés :

- les contraintes de la programmation, avec un problème de disponibilité des artistes ou des oeuvres et d'engorgement des lieux ;

- le problème de la disponibilité du public ;

- les risques pesant sur la pérennité de certaines structures.

La décision de report a aussi une incidence sur la rémunération des artistes, qui se trouve nécessairement retardée.

La levée ou la prolongation de l'interdiction des rassemblements de plus de 5 000 personnes doit être confirmée rapidement, afin que les festivals qui sont en train de prendre leurs dispositions pour un report éventuel à l'automne ne se retrouvent pas dans une situation identique à celle qu'ils ont connue il y a quelques mois si cette interdiction devait être maintenue. Les conséquences financières seraient alors désastreuses, alors que les festivals font déjà face au retrait de plusieurs de leurs mécènes.

Recommandation n° 10 : Apporter rapidement aux acteurs culturels des clarifications et de la visibilité concernant les conditions de réouverture des établissements et d'autorisation des manifestations à compter du mois de septembre 2020 pour leur permettre de mieux anticiper leurs prochaines saisons.

2. Encourager le retour des publics
a) Rétablir la confiance du public

Les acteurs culturels sont particulièrement inquiets de l'impact de l'épidémie sur la fréquentation de leurs établissements. Cette inquiétude est particulièrement vive pour les salles de spectacle ou les organisateurs de festivals, où la position statique du public pendant plusieurs heures peut avoir un effet dissuasif.

Un travail de pédagogie sera nécessaire dans les premières semaines pour rassurer le public sur les mesures de protection mises en place. L'adoption de chartes de bonne pratique ou la création d'un pictogramme national pour les établissements qui respectent les exigences sanitaires pourraient donner confiance au public.

b) Accompagner les efforts des acteurs culturels pour préparer et traverser l'après-crise

Le Président de la République a insisté, dans son discours du 6 mai, sur la créativité dont allait devoir faire preuve le secteur de la culture pour « se réinventer ». Le groupe de travail tient à souligner que les acteurs culturels n'ont jamais manqué d'imagination pour « se réinventer », ce caractère étant inhérent à leur activité.

Il tient à saluer les efforts réalisés ces derniers mois par les acteurs culturels pour proposer de nouvelles initiatives par le biais du numérique. Si elles étaient bienvenues dans le contexte de la crise sanitaire et pourraient se révéler positives pour toucher de nouveaux publics, ces initiatives ne remettent pas en cause le fait que la priorité doit rester celle de la rencontre physique avec une oeuvre ou un artiste. Elles posent également la question de leur monétisation, renvoyant à la nécessité de transposer rapidement en droit français les directives « SMA » et « droits d'auteur », tout en y associant étroitement le Parlement, comme la commission de la culture, de l'éducation et de la communication l'a d'ailleurs recommandé, sur la base des travaux du groupe de travail Covid-19 « Livre et industries culturelles », animé par Françoise Laborde.

Au-delà de ce travail législatif, des précisions restent attendues sur le niveau et les modalités de l'accompagnement par l'État des acteurs culturels pour faire évoluer leurs modèles.

3. Soutenir la relance de l'activité
a) Compléter les mesures d'urgence par un plan de relance immédiat pour la culture

Le groupe de travail estime qu'un plan de relance est nécessaire pour éviter que les effets de la crise ne continuent à peser durablement sur les emplois et les structures culturelles. L'activité dans le secteur culturel restera, en tout état de cause, pendant plusieurs mois, voire plusieurs années, à la fois partielle et dégradée.

Un accompagnement des structures dans la mise en place des mesures sanitaires, ainsi que la compensation des surcoûts et des pertes de billetterie qui en découlent permettraient d'atténuer l'impact de la reprise en mode dégradé pour les acteurs culturels.

Recommandation n° 11 : Mettre en place des aides pour soutenir les structures pendant la période où des mesures sanitaires liées à la lutte contre l'épidémie de Covid-19 continueront à s'imposer.

Compte tenu de la dégradation attendue des revenus des artistes-auteurs dans les prochains mois, du fait de la diminution de la vente de leurs oeuvres et des commandes qui leur sont habituellement passées depuis le mois de mars, des mesures complémentaires devraient être prises en leur faveur. Dans son discours du 6 mai, le Président de la République a évoqué la piste d'une relance de la commande publique, tout en souhaitant la destiner prioritairement aux artistes de moins de trente ans.

Un effort particulier en faveur du dispositif des résidences permettrait également de préserver la vitalité artistique.

D'autres pistes mériteraient d'être prises en considération s'agissant des artistes visuels, en particulier une application plus stricte du dispositif du 1 % artistique, dont l'efficacité est aujourd'hui réduite en raison de l'absence de sanctions lorsqu'il n'est pas respecté. Il pourrait constituer un levier de la relance pour les artistes visuels, compte tenu des mesures de soutien prévues dans le secteur du bâtiment et travaux publics (BTP). L'exonération de la TVA à l'importation pour les oeuvres produites à l'étranger par des artistes français, lors de séjours, résidences ou foires, fait également partie des dispositions attendues.

S'agissant du soutien aux entreprises du spectacle vivant, le renforcement et l'élargissement du crédit d'impôt sur le spectacle vivant, comme il fut réclamé lors de l'examen par le Sénat du projet de loi de finances pour 2020, pourraient constituer une bouffée d'oxygène pour leur trésorerie, durement mise à mal par les pertes de recettes et l'arrêt de la billetterie. La commission de la culture souligne depuis plusieurs années l'intérêt de ce dispositif fiscal pour soutenir la création et la production de spectacles vivants musicaux et de variétés et l'importance de ses effets par rapport à son coût pour le budget de l'État.

Le groupe de travail regrette aussi la baisse significative des crédits du FONPEPS en 2020, alors que cet outil aurait pu être adapté pour soutenir l'emploi artistique et les petites structures du spectacle.

Le groupe de travail regrette que tous ces sujets soient absents du PLFR 3 pour 2020, démontrant que ce texte ne constitue nullement, en l'état, un plan de relance pour la culture. Ces sujets feront, à n'en pas douter, l'objet de débats parlementaires au plus tard à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2021, tant la plupart des effets de la crise sanitaire sur les structures ne se feront sentir qu'à l'automne, voire dans le courant de l'année 2021.

À cet égard, le groupe de travail se montre inquiet que des crédits toujours plus conséquents soient octroyés au développement du Pass culture, qui ne peut porter ses fruits en termes de démocratisation culturelle et de diversification des pratiques culturelles des jeunes sans un secteur culturel fort, dynamique et diversifié. Alors que l'expérimentation pourrait être élargie à des régions entières dans les prochains mois, une évaluation plus précise des résultats qualitatifs de cette politique mériterait d'être réalisée et rendue publique, en particulier en ce qui concerne la consommation des jeunes et la nature des offres majoritairement réservées pour chacune des disciplines. Il conviendra de mesurer les effets à long terme du confinement sur la nature des offres réservées, afin de s'assurer que la consommation des offres numériques ne prend pas définitivement le pas sur celle des offres physiques. La prochaine signature d'un contrat d'objectifs et de moyens entre la société Pass culture, l'État et la caisse des dépôts et consignations pourrait permettre de mieux cerner les objectifs assignés au Pass culture et les performances de cet outil.

Enfin, il s'avère essentiel de revenir sur les modalités de mise en oeuvre de certaines normes, certes légitimes, mais qui pèsent encore sur les acteurs culturels. La circulaire Collomb et le « décret-son » en sont des illustrations particulièrement probantes. Ces chantiers doivent être de nouveau ouverts et discutés avec l'ensemble des parties prenantes afin de parvenir à une solution satisfaisante qui ne pénalise pas les acteurs culturels, comme c'est malheureusement le cas aujourd'hui.

Recommandation n° 12 : Veiller à mettre en place des outils propices à la relance des secteurs de la création dès maintenant et dans le futur projet de loi de finances pour 2021 et réaliser d'ici l'automne une évaluation complète et qualitative des résultats du Pass culture.

b) La question du soutien aux festivals

Ø Créer un fonds de soutien spécifique en faveur des festivals pour répondre à la crise sanitaire

Une attention particulière doit être apportée à la question des festivals, déjà fragilisés avant la crise sanitaire par la hausse du montant des cachets et l'augmentation des coûts de sécurité au cours des dernières années, tandis que les soutiens publics et privés sont restés globalement stables, de même que les recettes de billetterie.

L'annulation d'une grande partie des festivals qui devaient se tenir pendant la saison 2020, en particulier les plus gros d'entre eux, du fait de l'interdiction des rassemblements de plus de 5 000 personnes jusqu'au 31 août, devrait avoir des répercussions dramatiques, à la fois sur l'activité économique et sur l'emploi.

Si le ministre de la culture avait annoncé, à la suite du discours du Président de la République le 6 mai, la création d'un « fonds festival qui viendra soutenir le monde du festival », celui-ci n'a toujours pas vu le jour, alors que les premiers festivals de cette édition 2020 singulière pourraient se tenir dès le mois de juillet. Sa création ne figure pas dans le PLFR 3 pour 2020, déposé devant le bureau de l'Assemblée nationale le 10 juin. Ses crédits pourront difficilement être pris sur les 50 millions d'euros promis au CNM, dans la mesure où ce fonds ne peut pas être géré par ce seul opérateur, puisqu'il priverait de soutien tous les festivals qui ne sont pas musicaux.

La création de ce fonds revêt pourtant un enjeu majeur pour l'avenir des festivals, à la fois pour soutenir ceux contraints à l'annulation à surmonter ce cap difficile, pour aider ceux qui auront lieu à faire face au manque à gagner et aux surcoûts liés au protocole sanitaire, et pour accompagner ceux qui tentent de réinventer à la dernière minute leur édition 2020 pour éviter que l'été en France ne manque de vie et reste silencieux, faute de festivals.

Recommandation n° 13 : Mettre en place avant l'été un fonds de soutien aux festivals, comme annoncé par le Gouvernement le 6 mai dernier, et pérenniser la « cellule festivals ».

Ø Renforcer la politique de l'État en direction des festivals

Le soutien de l'État aux festivals a été recentré au cours de la dernière décennie, avec une réduction du nombre de festivals subventionnés. Malgré le travail réalisé en 2018 par Serge Kancel en matière de recensement des festivals, aucune suite n'a véritablement été donnée à sa mission jusqu'à présent. La connaissance des festivals reste encore très partielle, comme en témoignent les écarts concernant le nombre de festivals en France chaque année avancé par les uns et les autres (entre 2 500 et 6 000). L'absence d'une définition unanimement partagée du terme de festivals n'y est sans doute pas étrangère. Les retombées économiques des festivals et leur contribution à l'emploi et au dynamisme des territoires n'ont jamais été précisément mesurées.

Une observation plus fine de l'écosystème des festivals serait très utile pour adapter la politique de l'État en direction des festivals. La crise sanitaire peut en fournir l'occasion grâce, d'une part, aux liens renoués par les services déconcentrés du ministère de la culture avec des festivals avec lesquels la relation était distendue ou inexistante et, d'autre part, à la création au sein de l'administration centrale d'une cellule festivals qu'il serait justifié de pérenniser.

Compte tenu de la multiplicité des enjeux liés aux festivals et de leurs retombées nombreuses, le groupe de travail estime qu'il pourrait être bénéfique de développer une approche interministérielle sur la question des festivals, entre les ministères chargés de la culture, du tourisme, de l'économie, de la cohésion des territoires et de l'intérieur. Elle pourrait entraîner une nouvelle dynamique favorable à la relance, sous réserve que chaque ministère impliqué ait à coeur de soutenir avant tout l'effervescence des festivals.

Recommandation n° 14 : Approfondir la connaissance de l'écosystème des festivals et réorganiser la politique de l'État en faveur des festivals.

C. AMÉLIORER L'EXERCICE DE LA COMPÉTENCE CULTURELLE

La gestion de la crise sanitaire a mis en lumière la nécessité d'accroître le dialogue entre les différents acteurs de la culture.

Alors que l'article 3 de la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine, pose le principe d'une élaboration conjointe des politiques culturelles entre l'État et les collectivités territoriales, en concertation avec les acteurs de la création artistique, les personnes que le groupe de travail a auditionnées ont déploré la faiblesse de la concertation à l'occasion de la crise sanitaire.

Il s'agit d'un point particulièrement problématique dans le contexte actuel, dans la mesure où c'est la responsabilité des collectivités territoriales ou des structures qui pourrait être engagée si des contaminations survenaient dans les établissements une fois l'activité reprise.

Le groupe de travail estime que les critiques formulées par les acteurs concernant, d'une part, le manque de visibilité sur les perspectives et les conditions de reprise de l'activité et, d'autre part, la multiplication des injonctions contradictoires auraient pu être atténuées grâce à un dialogue plus régulier entre les principaux acteurs de la vie culturelle. Des échanges continus autour des différents scenarii envisagés aurait permis aux acteurs de se sentir informés et de pouvoir mieux anticiper et préparer la reprise, dans un domaine dans lequel la programmation tient une place essentielle.

Se posent dès lors la question des outils pour faciliter ce dialogue, comme celle du renforcement de la structuration de certaines filières, préalable indispensable à des échanges féconds.

1. La nécessité d'une véritable co-construction des politiques culturelles avec les collectivités territoriales
a) Créer les conditions d'un dialogue équitable et opérationnel

Le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales doit absolument être intensifié, afin de permettre aux collectivités publiques d'exercer véritablement conjointement, comme le prévoit l'article 103 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), la responsabilité en matière culturelle.

La commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat alerte à ce sujet depuis plusieurs années, déplorant les dysfonctionnements rencontrés par plusieurs commissions culture des conférences territoriales de l'action publique et l'absence d'outil efficace pour assurer la coordination des actions de l'État et des collectivités territoriales.

Face à la nécessité de mettre en place, au plus vite, un plan de relance très puissant en faveur du secteur de la création, la crise sanitaire a rendu le besoin d'un dialogue régulier encore plus impérieux.

Les collectivités territoriales, qui assument habituellement 80 % des dépenses culturelles, ont été particulièrement sollicitées ces derniers mois. Les structures culturelles se sont largement tournées vers elles pour parer à l'urgence. Les collectivités se sont globalement montrées réactives. De nombreuses collectivités, tous échelons confondus, ont veillé à maintenir le montant des subventions votées et à en anticiper le versement. Beaucoup ont par ailleurs mis en place des fonds de soutien spécifiques. L'instauration de ces différentes mesures s'est faite de manière indépendante, avec pour conséquence un accompagnement très variable des structures culturelles selon les territoires.

Les collectivités ne sont guère associées à la définition du cadre pour la reprise de l'activité ou du plan de relance pour le secteur. Alors qu'elles n'avaient pas été consultées pour la définition des premières orientations du plan de soutien pour la culture, le Président de la République ne les a mentionnées, dans son discours du 6 mai, que pour les inviter à abonder les dispositifs mis en place par le Gouvernement, ignorant les initiatives qu'elles ont prises de leur côté ces derniers mois, mais aussi les contraintes budgétaires auxquelles elles font face.

La crise sanitaire devrait en effet durablement peser sur leurs budgets. Leurs dépenses culturelles sont particulièrement élevées depuis le début de la crise avec, dans l'ensemble, le choix de maintenir les subventions, de régler les prestations des événements programmés annulés, et la nécessité, à terme, de compenser les pertes de recettes subies par les établissements publics du fait de l'interruption de l'activité. Le maintien en vigueur du « pacte de Cahors », qui lie un grand nombre d'entre elles financièrement à l'État en les obligeant à maintenir la croissance de leurs dépenses de fonctionnement dans la limite de 1,2 %, aurait pu constituer un frein pour leur permettre d'engager de nouvelles dépenses, tout en les privant totalement de la possibilité de mener à bien leurs propres initiatives. La loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 en a heureusement suspendu l'application pour permettre aux collectivités territoriales de participer à l'effort de soutien et de relance, mais uniquement pour l'année 2020. Or, il est peu probable que le soutien public à la relance se limite à 2020 dans le domaine culturel. Il serait donc souhaitable de prolonger l'assouplissement des règles du « pacte de Cahors » à l'année 2021, au moins en ce qui concerne les dépenses culturelles.

Recommandation n° 15 : Maintenir en 2021 les dépenses culturelles des collectivités territoriales en dehors de l'application du « pacte de Cahors » afin de permettre aux collectivités territoriales de participer à la reprise de l'activité culturelle.

L'attitude de l'État à l'égard des collectivités territoriales en matière culturelle alimente chez elles un sentiment de frustration face à la faible confiance qui leur est accordée et à leurs marges de manoeuvre limitées. Si les collectivités territoriales se sont vues reconnaître un pouvoir de décision en matière de réouverture des écoles, elles doivent en revanche obtenir l'autorisation préalable du préfet pour la réouverture des établissements culturels.

Les collectivités territoriales ne veulent plus être réduites à un rôle de simple contributeur, estimant que leurs actions en matière culturelle mériteraient qu'elles soient traitées comme de véritables partenaires. Le report des élections municipales a sans doute contribué à fragiliser la position des communes au cours des derniers mois. L'organisation du second tour des élections municipales le samedi 28 juin 2020 devrait créer des conditions plus favorables pour renouveler le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales en matière culturelle.

Les représentants des collectivités territoriales que le groupe de travail a entendus ont indiqué qu'ils attendaient de l'État qu'il édicte davantage de prescriptions générales et laisse les collectivités territoriales les mettre en oeuvre en les adaptant si nécessaire. Ils ont regretté les contrôles systématiques de l'État, en particulier a priori, sur l'action des collectivités territoriales, qu'ils jugeaient infantilisants et inutiles compte tenu des sanctions, soit juridiques, soit morales (avec le vote des administrés), auxquelles les collectivités faisaient face dans les cas où elles auraient mal agi ou auraient été défaillantes.

Dans le contexte de la crise sanitaire, ils ont fait part de leur souhait de voir l'État rapidement donner des indications très précises concernant les règles applicables à la reprise de l'activité et son calendrier, de manière à éviter que des informations contradictoires soient communiquées par différents services de l'État.

Recommandation n° 16 : Traiter les collectivités territoriales comme de vrais partenaires plutôt que comme de simples contributeurs financiers à la mise en oeuvre des politiques nationales définies par le Gouvernement.

La transformation, en octobre 2019, du Conseil des collectivités territoriales pour le développement culturel (CCTDC) en Conseil des territoires pour la culture (CTC) a permis de faciliter les échanges entre le ministère et les associations d'élus. Le ministre de la culture a pris l'initiative, dès le mois d'avril, de décliner ce dispositif au niveau territorial pour permettre aux collectivités publiques de débattre de la situation du secteur de la culture dans chacune des régions. Leurs réunions d'installation se sont généralement tenues dans le courant du mois de mai.

Pour autant, la composition de ces CTC régionaux, constitués de représentants d'associations d'élus du territoire sur le modèle du CTC national, ne leur permet pas de donner leur pleine mesure. D'une part, la présence de représentants d'associations d'élus présente le risque que les discussions portent essentiellement sur les grands principes, comme au niveau national, et ne soient pas suffisamment concrètes. D'autre part, la composition des CTC régionaux ne reflète pas les spécificités organisationnelles de chaque territoire en matière de culture. Les petites communes et intercommunalités, qui construisent au quotidien la culture dans les territoires, n'y sont pas correctement représentées.

Recommandation n° 17 : Faire évoluer la composition des CTC régionaux afin qu'ils ne se contentent pas de reproduire les échanges qui se tiennent déjà au niveau national, mais permettent d'enregistrer des avancées concrètes sur les actions à mener en matière culturelle sur le territoire concerné et la répartition des tâches entre les différentes collectivités publiques.

De ce fait, les CTC régionaux n'ont pas aujourd'hui un caractère véritablement plus opérationnel que les commissions culture des conférences territoriales de l'action publique (CTAP culture). Dans les régions dans lesquelles les CTAP culture étaient efficaces, comme la Bretagne, la mise en place des CTC pourrait même retarder le traitement de la situation d'urgence, du fait des délais inhérents à la mise en route de ce type d'instances. C'est l'une des raisons qui conduit aujourd'hui plusieurs élus bretons à proposer au ministre de la culture que le plan de relance en faveur de la culture dans leur région soit co-construit au sein de la CTAP culture, qui est dans cette région co-pilotée par la Région et l'État.

Recommandation n° 18 : Privilégier les instances les plus efficaces et opérationnelles en régions pour définir au plus vite la réponse des collectivités publiques à la crise sanitaire en matière culturelle.

b) Encourager le maintien des investissements des collectivités territoriales dans le champ culturel

Les acteurs culturels que le groupe de travail a auditionnés ont de nouveau manifesté la crainte d'un désengagement des collectivités territoriales dans les prochains mois, sous l'influence de deux principaux facteurs : d'une part, les alternances politiques suite aux élections municipales et, d'autre part, l'impact de la crise sanitaire sur les finances des collectivités territoriales, qui enregistrent à la fois une explosion de leurs dépenses et une baisse importante de leurs recettes. Cette crainte est d'autant plus élevée que la culture, étant une compétence partagée, est particulièrement sensible au désengagement d'une collectivité qui, par le signal envoyé, peut entraîner celui des autres.

Ce risque apparait effectivement crédible, comme en témoigne la décision de plusieurs collectivités de renoncer à l'octroi de subventions qu'elles avaient pourtant promises. Le soutien des collectivités territoriales est pourtant primordial pour permettre aux artistes et aux structures culturelles de surmonter la crise.

Plusieurs pistes sont régulièrement évoquées pour éviter les ravages liés au désengagement brutal d'une collectivité territoriale, comme assigner une compétence obligatoire en matière culturelle à certains échelons territoriaux ou désigner une collectivité chef de file. Elles auraient le mérite de faire émerger au niveau local un échelon plus puissant pour discuter avec l'État. Nos collègues, Antoine Karam et Sonia de la Provôté, auteurs il y a quelques mois d'un rapport sur les nouveaux territoires de la culture au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, ont toutefois montré que ces solutions comportent également des effets pervers, soit en privant les autres échelons d'intervenir si jamais l'échelon compétent n'exerçait pas sa compétence, soit en décourageant les autres échelons territoriaux de poursuivre leurs actions culturelles.

L'autre crainte exprimée par les acteurs culturels reste celle d'une décentralisation complète des politiques culturelles, au regard du danger qu'elle représenterait pour l'équité territoriale en matière d'accès à la culture. La future loi « 3 D », qui doit approfondir les processus de décentralisation et de déconcentration, tout en ménageant davantage de possibilités de différenciation, cristallise les inquiétudes si elle venait à autoriser les collectivités à s'écarter trop largement du cadre national, compte tenu du risque qu'un président d'exécutif local puisse avoir une vision de la culture différente de celle défendue jusqu'ici par l'État. C'est la raison pour laquelle il parait indispensable que l'État conserve à l'avenir a minima un rôle de garant de l'équité territoriale en matière culturelle, recouvrant à la fois un rôle de prescripteur et un rôle d'intervenant à titre subsidiaire. Les expérimentations en matière culturelle ne doivent pas être un moyen pour l'État de se décharger sur les collectivités de ses missions, au risque de creuser les inégalités à la fois entre les territoires ruraux et les territoires urbains, et selon le niveau de ressources des collectivités.

Dans ce souci d'équité territoriale, il serait bon que l'État contractualise avec les collectivités territoriales afin de les inciter à maintenir leurs financements en faveur de la culture et de définir les modalités d'articulation de leurs interventions. Ces formes de contractualisation ont déjà existé par le passé. Fin 2014, l'État avait mis en place des « pactes culturels » pour combattre la tentation des villes de réduire le montant des crédits qu'elles allouent à la culture. Abandonnés depuis, près d'une centaine de pactes avaient alors été conclus, pour une durée de trois ans, par l'État et une commune ou une intercommunalité sur la base d'un engagement respectif à maintenir le niveau de leurs subventions pendant cette période.

Recommandation n° 19 : Relancer l'idée de « pactes culturels » afin de conclure des contrats avec les collectivités territoriales pour éviter qu'elles ne se désengagent en matière culturelle dans les mois à venir et garantir ainsi une sanctuarisation des budgets des collectivités publiques consacrés à la culture.

2. Mieux prendre en compte les besoins des acteurs des filières du spectacle vivant et des arts visuels
a) Mobiliser et développer les outils existants

Les représentants des différentes filières que le groupe de travail a auditionnés se sont inquiétés des capacités financières qui resteraient à la disposition du CNM et du CNAP à l'issue de la crise pour poursuivre leurs missions et participer à la relance si leur dotation n'est pas de nouveau abondée, compte tenu de la manière dont leurs budgets sont sollicités pour répondre à la situation d'urgence.

Cette crainte était particulièrement vive en ce qui concerne le CNM, entré en fonction le 1er janvier 2020 avec un budget déjà nettement inférieur aux demandes qui avaient été identifiées. L'abondement de 50 millions d'euros de ses ressources dans le cadre du PLFR 3 pour 2020 pourrait dissiper à court terme les inquiétudes. L'affectation à cet opérateur de nouvelles ressources fiscales, significatives et pérennes, demeure un enjeu majeur pour la filière, compte tenu des difficultés que pourrait rencontrer le CNM l'année prochaine du fait du rendement quasi nul de la taxe sur les spectacles en 2020, qui constitue l'une de ses principales modalités de financement. Il conviendrait que des dispositions soient prévues dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021.

Recommandation n° 20 : Veiller à ce que le CNM et le CNAP soient dotés de moyens suffisants pour poursuivre leurs activités non liées au soutien déployé dans le cadre de la crise.

Les personnes auditionnées ont, de manière unanime, jugé insuffisant le dialogue avec les services de l'État autour des conditions de reprise de l'activité et de la mise en place d'un plan de relance. Ils ont fait part de leur souhait que le Conseil national des professions du spectacle (CNPS) et le Conseil national des professions des arts visuels (CNPAV) soient davantage consultés en de pareilles circonstances sur les projets de décision relatifs à la reprise de l'activité, afin de mieux tenir compte des besoins et des contraintes rencontrés par la diversité des acteurs sur le terrain.

Recommandation n° 21 : Associer le CNPS et le CNPAV à l'élaboration des décisions concernant leur secteur respectif.

Ils ont également insisté sur l'importance d'associer les acteurs culturels dans les discussions menées au niveau régional entre l'État et les collectivités territoriales. Dans leur rapport consacré aux « nouveaux territoires de la culture », Antoine Karam et Sonia de la Provôté avaient eux-mêmes invité à « développer sur l'ensemble des territoires des instances de dialogue avec les acteurs culturels - soit au niveau des régions ou, notamment dans le cas où les disparités régionales sont trop fortes, au niveau des départements ». Ils indiquaient que de tels lieux pourraient être utiles afin de mieux identifier les enjeux au niveau local, de faciliter la structuration des filières et de satisfaire aux attentes d'une territorialisation accrue des politiques culturelles, en permettant d'impliquer les acteurs culturels à la définition des besoins et à l'élaboration des politiques culturelles à l'échelle du territoire.

S'il existe, dans le secteur du spectacle vivant, des comités régionaux du spectacle vivant (COREPS) qui réunissent les organisations professionnelles et les représentants de l'État, les collectivités territoriales et les organismes paritaires, il n'en est pas de même pour le secteur des arts visuels, dont l'instance nationale n'a été mise en place que depuis décembre 2018. La crise révèle une nouvelle fois le déficit de structuration de la filière des arts visuels, qui constitue aujourd'hui un obstacle à un dialogue institutionnalisé avec les représentants de la filière.

Recommandation n° 22 : Mobiliser davantage les COREPS au niveau régional pour instaurer un dialogue avec les acteurs de la filière du spectacle vivant permettant d'apporter une réponse efficace au niveau local.

b) Accorder davantage de moyens à la structuration de la filière des arts visuels

La faible structuration professionnelle du secteur des arts visuels constitue aujourd'hui un handicap pour garantir une correcte prise en compte des enjeux de cette filière au niveau national comme au niveau territorial.

Le manque de moyens aujourd'hui alloués au fonctionnement du CNPAV constitue cependant aujourd'hui un frein au bon fonctionnement de cette instance, auquel il conviendrait de remédier. Créé il y a seulement dix-huit mois, ce nouveau lieu d'échanges n'a pas jusqu'ici produit les résultats attendus, faute de moyens pour faciliter la structuration de la filière et répondre aux différents enjeux identifiés comme prioritaires. Les artistes visuels le regrettent d'autant plus que cette instance ne leur permettra pas, dans ces circonstances, de peser dans les débats législatifs à venir, tel le projet de loi « 3 D ». Le manque de moyens du CNPAV les prive également de modalités de concertation efficaces avec les collectivités territoriales.

L'élaboration des schémas d'orientation pour les arts visuels (SODAVI) constitue à l'heure actuelle une priorité pour déboucher sur la signature de contrats de filière, sur le modèle de celui conclu en Nouvelle-Aquitaine en 2018. Ils apparaissent comme les prémices à la création de structures de dialogue plus institutionnalisées entre l'État, les collectivités territoriales et les représentants de la filière des arts visuels au niveau territorial, à l'image des COREPS dans le secteur du spectacle vivant.

Recommandation n° 23 : Doter le CNPAV de moyens lui permettant de remplir correctement ses missions et faire en sorte que l'ensemble des régions soient dotées de SODAVI.

*

La culture n'a jamais été aussi vitale qu'aujourd'hui. Le secteur a été très durement touché par la crise du Covid-19. En conséquence, les membres du groupe de travail appellent à un véritable plan de relance en faveur du monde artistique et culturel afin de lui redonner confiance, visibilité et perspectives.

II. PATRIMOINE

Le groupe de travail « Patrimoine » de la commission de la culture animé par Alain Schmitz (Yvelines, LR) est composé de Catherine Dumas (Paris, LR), Jean-Pierre Leleux (Alpes-Maritimes, LR), Marie-Pierre Monier (Drôme, socialise et républicain), Sonia de la Provôté (Calvados, UC) et Dominique Vérien (Yonne, UC).

Le groupe de travail « Patrimoine » a été mis en place à l'initiative du bureau de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat le mardi 14 avril 2020, afin d'examiner l'impact de la crise sanitaire liée à l'épidémie de Covid-19 dans le domaine du patrimoine et de suivre sa gestion par le Gouvernement.

Il a consacré l'essentiel de ses travaux aux enjeux liés à la protection du patrimoine monumental, compte tenu des conséquences terribles de l'épidémie sur les chantiers de restauration du patrimoine. Il s'est également penché sur la situation des opérateurs du ministère de la culture dans le champ des patrimoines, au regard, d'une part, du rôle central joué par ces établissements dans la conservation, la valorisation et la diffusion du patrimoine au plus grand nombre et, d'autre part, de leur contribution au rayonnement de la France dans le domaine artistique et culturel.

Dans le cadre de ses travaux, il a auditionné Philippe Barbat, directeur général des patrimoines au ministère de la culture, Philippe Bélaval, président du Centre des monuments nationaux (CMN) et Chris Dercon, président de la Réunion des musées nationaux - Grand Palais (RMN-GP).

Sur les questions relatives au patrimoine monumental stricto sensu, il a entendu Gilles de Laâge et Frédéric Létoffé, co-présidents du Groupement des entreprises de restauration des monuments historiques (GMH), Olivier de Lorgeril, président de la Demeure historique (DH), Philippe Toussaint, président des Vieilles Maisons françaises (VMF), Fabien Sénéchal, architecte des bâtiments de France à la direction régionale des affaires culturelles (DRAC) de Bretagne et président de l'Association nationale des architectes des bâtiments de France (ANABF), ainsi qu'Henry Masson, chef de la conservation régionale des monuments historiques à la DRAC de Bretagne.

Ces auditions lui ont permis de mesurer à quel point le secteur des patrimoines se retrouvait lui aussi considérablement affecté par les conséquences de l'épidémie de Covid-19 en France, au risque de saper les efforts entrepris ces dernières années pour faire du patrimoine une « cause nationale », comme l'avait déclaré le Président de la République Emmanuel Macron lors d'une réception organisée le 31 mai 2018 en l'honneur des personnalités engagées pour le patrimoine.

La fermeture au public des musées et monuments comme l'interruption des chantiers de restauration ont des répercussions significatives sur l'emploi, les différentes filières économiques et l'accès à la culture. La reprise de l'activité n'est, aujourd'hui encore, que balbutiante et de nombreuses incertitudes demeurent sur les modalités de reprise d'un certain nombre d'activités. Dans ce contexte, le risque de faillites, susceptibles de déstabiliser durablement le secteur et de conduire à la disparition de nombreux savoir-faire, reste particulièrement important.

Les membres du groupe de travail sont convaincus que le patrimoine doit constituer l'un des axes du plan de relance.

D'une part, la relance du secteur du patrimoine répond à des enjeux économiques. Avant la crise, le patrimoine représentait, en chiffres d'affaires cumulés, près de 8 milliards d'euros, soit près de 1,4 % du PIB. Il s'agit d'un secteur essentiel au dynamisme économique de notre pays et à l'attractivité de nos territoires. Il participe à l'amélioration du cadre de vie des Français et constitue un atout déterminant pour accroître le potentiel de développement touristique de notre pays.

Ce n'est pas un hasard si le patrimoine a d'ailleurs constitué, après la crise économique de 2008, l'une des quatre priorités du programme d'investissements qui avait été mis en place. 100 millions d'euros supplémentaires avaient alors été alloués pour des investissements dans le domaine de la culture et du patrimoine historique, au regard des effets attendus de ces financements à court et à long termes sur l'activité économique, l'emploi et le redressement du potentiel de la croissance économique.

D'autre part, les membres du groupe de travail estiment que le patrimoine peut constituer une réponse à la crise de confiance et à la perte de repères suscitées par la crise sanitaire actuelle. Il est un marqueur important de l'identité collective de la France, un objet de fierté et un trait d'union entre les Français. Aussi peut-il jouer un rôle significatif pour renforcer de manière concrète la cohésion entre les citoyens, au plus près des territoires, mais aussi, dans une certaine mesure, contribuer à « réenchanter » leur quotidien aujourd'hui bousculé.

Les recommandations que le groupe de travail a formulées visent à répondre à ces préoccupations. Celui-ci s'est efforcé de construire des propositions équilibrées et raisonnables au regard des fortes sollicitations dont nos finances publiques font déjà aujourd'hui l'objet. La plupart des propositions du groupe de travail correspondent à des recommandations formulées de longue date par la commission de la culture du Sénat, tant la crise sanitaire actuelle n'a, en fin de compte, fait qu'exacerber les difficultés rencontrées par ce secteur.

A. LE SPECTRE D'UNE CRISE DURABLEMENT ANCRÉE

1. De vives inquiétudes en matière de restauration des monuments historiques
a) Un impact économique atténué à court terme grâce aux aides d'urgence

Le ministère de la culture a rapidement mis en place une cellule d'écoute et d'information à l'intention des professionnels du patrimoine au sein des services du ministère afin de répondre au mieux à leurs demandes et à leurs interrogations.

Le groupe de travail tient à saluer les efforts du ministère de la culture pour adapter les critères d'octroi des mesures générales de soutien mises en place par le Gouvernement afin d'en faciliter l'accès aux entreprises et professionnels du patrimoine.

Les entreprises de restauration des monuments historiques ont confirmé avoir pu accéder aux dispositifs de soutien, ce qui leur avait permis de surmonter leurs problèmes de trésorerie à court terme. Elles ont également salué la célérité avec laquelle les factures pendantes avaient été réglées par les différentes collectivités publiques.

Les propriétaires d'un monument historique en société civile immobilière (SCI) ouvert au public ont, de leur côté, eu accès au fonds de solidarité, au dispositif du report de charges, ainsi qu'à celui de garantie des prêts par l'État.

La création d'un fonds de solidarité destiné aux professionnels des métiers d'art, directement géré par l'Institut national des métiers d'art, est encore à l'étude.

b) Une reprise des chantiers délicate

Malgré la publication, dès le 2 avril, d'un guide de préconisations de sécurité sanitaire pour la continuité des activités de construction destiné à faciliter la reprise progressive des chantiers, l'activité demeure, aujourd'hui encore, faible et considérablement ralentie.

Les raisons en sont nombreuses : refus de certains maîtres d'ouvrage, en particulier publics, d'autoriser la reprise du chantier en application d'un principe de précaution ; inquiétudes des entreprises de restauration sur leur capacité à garantir à leurs employés des conditions de travail suffisamment sécurisées ; difficultés financières de certaines entreprises ; pénurie de matières premières ; difficultés à coordonner les différents corps de métiers intervenant sur un même chantier...

De fait, la reprise se révèle plus aisée pour les petits chantiers ou pour ceux situés en zones rurales. Elle est également plus évidente pour les chantiers déjà soumis à des conditions de sécurité renforcées du fait, par exemple, d'un risque d'exposition au plomb. Elle s'avère en revanche terriblement complexe pour les chantiers situés dans des zones densément peuplées ou pour les chantiers en co-activité.

Comme pour l'ensemble du secteur de la construction, se pose la question de la prise en charge des surcoûts liés aux mesures sanitaires, qui atteindraient en moyenne 15 %, et aux retards que celles-ci entraîneront par rapport à la date prévue de livraison des travaux. L'ampleur des surcoûts et des retards dépend largement de la dimension des chantiers : plus le chantier est important et fait intervenir de multiples entreprises et corps de métiers, plus les surcoûts sont élevés et les retards significatifs.

Compte tenu de leurs faibles marges, les entreprises de restauration des monuments historiques indiquent ne pas être en mesure d'assumer ces surcoûts seules. Elles demandent que des consignes soient données au niveau national sur les modalités de leur répartition, afin d'éviter que cette question ne donne lieu à des tours de table interminables entre maîtres d'ouvrage, maîtres d'oeuvre et entreprises. Aucune décision n'a encore été prise à ce stade. Sans attendre, certaines DRAC ont fait le choix d'inclure ces surcoûts dans le montant de la dépense subventionnable, de manière à alléger leur poids pour les entreprises. Le groupe de travail estime que cette pratique mériterait d'être généralisée.

Lors de son audition par le groupe de travail, Gilles de Lâage, co-président du GMH, a indiqué que la mise en place à titre strictement temporaire d'assouplissements au temps de travail, une fois les risques liés à la propagation de l'épidémie levés, pourrait favoriser le rattrapage d'une partie du retard accumulé depuis le début de l'année et accroître le niveau d'activité de leurs entreprises. Les membres du groupe de travail sont partagés au sujet de cette proposition.

c) Des conséquences inéluctables à moyen terme

Le secteur de la restauration de patrimoine devrait se retrouver durablement impacté par l'épidémie de Covid-19. Les personnes que le groupe de travail a entendues ont estimé qu'un rattrapage de l'activité perdue pendant la période d'interruption serait impossible au regard du rythme ralenti auquel les chantiers reprennent.

Les perspectives d'activité d'ici la fin de l'année sont aujourd'hui réduites, compte tenu des retards pris dans la délivrance des autorisations d'urbanisme pendant la période de confinement et de l'absence d'ouverture du moindre appel d'offres depuis la mi-mars.

Deux facteurs supplémentaires attisent les inquiétudes :

- d'une part, le contexte électoral. Le renouvellement des équipes municipales peut entrainer des changements d'approche en matière culturelle et se traduire par l'abandon de plusieurs projets initiés par les équipes précédemment en place. Les craintes sont d'autant plus fortes dans le contexte économique actuel, où les finances des collectivités territoriales sont mises à rude épreuve. En outre, le report des élections municipales contribue à l'atonie actuelle et explique sans doute très largement l'absence de nouveaux appels d'offres au cours des dernières semaines ;

- d'autre part, la capacité des propriétaires privés à financer les travaux d'entretien ou de restauration qu'ils projetaient dans les mois à venir, en l'absence de recettes générées par leur activité d'ouverture au public. Le risque qu'ils décident de reporter ou de renoncer à ces travaux est aujourd'hui élevé.

Au regard de la fragilité des entreprises de restauration des monuments historiques qui préexistait à la crise sanitaire, le dépôt de bilan et la faillite d'un certain nombre d'entre elles apparaissent inévitables. Ils auraient des conséquences en cascade sur les chantiers en co-activité sur lesquelles elles intervenaient et sur la formation aux métiers du patrimoine, auxquels il convient d'être vigilant.

2. Une situation des opérateurs préoccupante
a) Une sévérité des dommages corrélée au taux des ressources propres au sein du budget de l'opérateur

La crise sanitaire n'a pas épargné les établissements publics, au premier rang desquels les principaux opérateurs de l'État. Ses conséquences sont particulièrement douloureuses pour les opérateurs dont le montant des ressources propres excède largement le montant des subventions qu'ils perçoivent. La RMN-GP, l'établissement public du château de Versailles, le musée Picasso, le musée du Louvre, le Centre des monuments nationaux ou le Musée d'Orsay sont des établissements dont le budget est majoritairement constitué par leurs ressources propres.

La fermeture des établissements se traduit par d'importants manques à gagner sur les différentes catégories de ressources propres, en particulier :

- la billetterie ;

- la médiation et les différents services aux visiteurs, par exemple les visites guidées, les ateliers, les audioguides ou les services de restauration gérés directement par les établissements ;

- la vente des publications et des produits dérivés du fait de la fermeture associée des librairies et boutiques, y compris, dans la majorité des cas, de la vente en ligne ;

- les activités culturelles annexes, à savoir les spectacles produits ou coproduits, les activités des auditoriums ou les recettes de formations ;

- les opérations de valorisation du domaine, qui recouvrent par exemple les redevances de concessions, les prises de vues et tournages, les locations d'espaces publicitaires ou les locations d'espaces pour de l'événementiel.

La demande répétée de l'État au cours des dernières années d'accroitre le niveau de leurs ressources propres les a rendus plus vulnérables face à ce type de crise.

b) Des risques persistants en dépit de la reprise programmée de l'activité

Même une fois le redémarrage complet de leurs activités possible, les opérateurs ne cachent pas leurs inquiétudes concernant leurs perspectives pour la fin de l'année 2020 et l'année 2021 en raison de deux incertitudes majeures.

Ø La première concerne la reprise de la fréquentation.

Même si le Premier ministre n'a pas exclu, lors de sa conférence de presse du 28 mai 2020, la possibilité d'une réouverture des frontières extérieures à l'Europe, en coordination avec les partenaires européens, le nombre de touristes étrangers susceptible de se rendre en France cet été sera sans doute extrêmement réduit, alors qu'ils constituent une part majoritaire des publics de plusieurs établissements. Le musée du Louvre, dont 80 % des visiteurs proviennent de l'étranger, s'attend à une fréquentation située à 30 % de son niveau habituel au moment de sa réouverture.

L'attention des établissements se focalise donc sur l'attitude qu'adopteront les visiteurs français, oscillant entre l'envie de renouer avec des pratiques culturelles et la peur de s'exposer au virus en fréquentant un lieu public. D'après les informations recueillies par le groupe de travail, le public se serait très largement montré au rendez-vous pour visiter les premiers monuments autorisés à rouvrir après la levée du confinement le 11 mai, mais la fréquentation aurait eu tendance à stagner ensuite. Des efforts de communication apparaissent donc indispensables pour rassurer les publics.

Ø La seconde porte sur les recettes de mécénat.

Les opérateurs anticipent une baisse des recettes liées au mécénat à compter du second semestre, sans être pour autant en mesure à ce stade d'en mesurer l'ampleur.

Plusieurs facteurs étayent ces craintes :

- un effet d'éviction créé par l'élan de générosité en faveur de la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris. Cet effet a été particulièrement ressenti par le Centre des monuments nationaux, qui fait traditionnellement appel au mécénat pour financer partiellement un certain nombre d'opérations de restauration sur ses monuments ;

- la réduction de 60 % à 40 %, à compter de l'exercice 2020, de l'avantage fiscal accordé aux entreprises pour les versements effectués au titre du mécénat excédant 2 millions d'euros, en application de la nouvelle rédaction de l'article 238 bis du code général des impôts résultant de l'article 134 de la loi du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 ;

- les difficultés financières des entreprises à la suite de la crise sanitaire ;

- la baisse de l'attractivité des actions de mécénat dans le domaine culturel dans le contexte de la crise sanitaire, où les entreprises privilégient en premier lieu les dons au profit des institutions sanitaires.

Ce sujet préoccupe également les associations de sauvegarde du patrimoine, comme la Fondation du patrimoine, qui financent une part croissante de leurs opérations par le biais de dons émanant des particuliers et des entreprises. Cette fondation anticipe une forte réduction de ses ressources liées au mécénat l'an prochain.

Dans ce contexte incertain, la direction générale des patrimoines du ministère de la culture a indiqué qu'elle évaluait à 400 millions d'euros le montant des pertes de ses opérateurs d'ici la fin de l'année 2020.

B. LES PRÉCONISATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL POUR PRÉSERVER LA DYNAMIQUE EN MATIÈRE DE PROTECTION DU PATRIMOINE

1. Les questions relatives au budget de l'État
a) Un besoin impérieux de maintien des financements

Il apparaît primordial que le patrimoine ne serve pas de variable d'ajustement dans les prochains mois face aux besoins engendrés par la crise sanitaire, alors que nos monuments et nos musées sont essentiels à la relance, que ce soit en tant que vecteur d'émancipation pour les citoyens, que levier de cohésion ou que facteur de rayonnement de notre pays et d'attractivité de nos territoires. La disparition de la réserve parlementaire en 2017 prive aujourd'hui les acteurs du patrimoine d'un outil qui pouvait se révéler particulièrement efficace en de pareilles circonstances pour financer des opérations de restauration du patrimoine.

Ø Pas de coup de rabot sur les crédits du programme 175 dans le cadre d'une loi de finances rectificative pour 2020

Le constat dressé par le Gouvernement en novembre 2017 lors de l'adoption de la stratégie pluriannuelle en faveur du patrimoine reste toujours d'une grande actualité : l'absence de stabilité et de visibilité concernant les financements publics génère des incertitudes préjudiciables à l'accomplissement des projets de restauration, d'entretien et de valorisation du patrimoine, dans la mesure où ces initiatives ont besoin de s'inscrire dans la durée.

Pour ne pas casser l'intérêt grandissant pour la cause du patrimoine sous l'effet du lancement de la mission Bern et du Loto du patrimoine notamment, il est impératif de maintenir en place la stratégie pluriannuelle en faveur du patrimoine, qui comporte notamment l'engagement d'une sanctuarisation des crédits destinés au patrimoine monumental tout au long du quinquennat.

La tentation de réduire les crédits du programme 175 par le biais d'une loi de finances rectificative pour 2020 doit absolument être évitée, au regard des effets dramatiques qu'une telle réduction aurait sur toute une filière économique essentielle à nos territoires et sur l'état de notre patrimoine. Le dernier bilan sanitaire du patrimoine protégé, réalisé en 2018, a montré que les besoins de restauration restent importants : 23 % des immeubles sont en péril ou en mauvais état et seuls 35 % peuvent véritablement être considérés en bon état. Les moyens financiers inscrits en loi de finances initiale pour 2020 demeurent donc indispensables pour entretenir, restaurer et valoriser correctement nos monuments.

Ø Pérenniser le Loto du patrimoine en 2021

Depuis son lancement en 2018, le Loto du patrimoine a joué un rôle considérable pour améliorer la protection du petit patrimoine. Il a permis d'apporter des financements supplémentaires et de sensibiliser les Français à cette cause, tout en facilitant le recensement du patrimoine menacé.

La poursuite de ce dispositif l'année prochaine n'est toutefois pas garantie. La convention conclue entre le ministère de la culture et la Fondation du patrimoine en février 2018 ne prévoit l'organisation de l'opération que pour une durée de trois ans.

Compte tenu du caractère précieux de cet outil pour de nombreux territoires en particulier ruraux et de l'activité qu'il génère pour les entreprises spécialisées dans la restauration du patrimoine, il paraît fondamental de pérenniser le Loto du patrimoine ou, à tout le moins, de reconduire le dispositif pour une nouvelle période de trois ans.

Au regard de l'ampleur des besoins dans le domaine du patrimoine, il semblerait également important que l'État renonce définitivement aux taxes qu'il perçoit à la fois sur le tirage et les jeux de grattage du Loto du patrimoine afin de les réinjecter en faveur de la protection du patrimoine, comme il l'avait fait la première année de l'opération, en 2018.

Ø Différer à l'exercice 2022 l'entrée en vigueur des dispositions réduisant l'incitation au mécénat pour les grandes entreprises

Compte tenu des contraintes pesant sur les budgets publics et de la contribution désormais importante des acteurs privés au financement des actions de protection du patrimoine et des projets des établissements patrimoniaux, il serait souhaitable de reporter à 2022 l'entrée en vigueur des dispositions introduites par la loi du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, qui réduisent l'avantage fiscal aux entreprises qui consentent des dons dans le cadre du mécénat au-delà de 2 millions d'euros.

Ce dispositif devrait en effet freiner le mécénat des grandes entreprises qui paraissent pourtant les plus à même de continuer à manifester leur générosité dans le contexte actuel, compte tenu de l'impact économique de la crise sanitaire sur les très petites entreprises et les petites et moyennes entreprises.

Ø Des efforts inévitables en 2021 en ce qui concerne les opérateurs

Le budget pour 2021 qui sera présenté à l'automne aura valeur de test pour se rendre compte la manière dont le Gouvernement entend associer le secteur du patrimoine au processus de relance. Dans ce contexte, la commission de la culture, de l'éducation et de la communication se montrera très attentive aux crédits qui seront consacrés au patrimoine monumental et aux musées.

Même s'il paraît indispensable que les opérateurs poursuivent leurs efforts pour réduire leurs coûts de fonctionnement et examinent de quelle manière ils pourraient faire évoluer leur modèle de financement, une aide de l'État sur l'exercice 2021 apparait indispensable pour compenser une partie des pertes qu'ils auront subies au cours de l'année 2020. En dépit de leur prochaine réouverture, les opérateurs continueront à accumuler des pertes au second semestre 2020 et, probablement encore, en 2021. Leurs réserves de trésorerie ne sont pas suffisantes pour leur permettre de poursuivre leur activité l'année prochaine sur les bases habituelles sans renfort de l'État. Allonger la durée des expositions ne permettra pas forcément de réaliser des économies, compte tenu des montants auxquels les oeuvres d'art sont prêtées, et renoncer à certaines grandes expositions aurait des conséquences immédiates sur le niveau de la fréquentation.

Les grands établissements doivent sans cesse se renouveler et se moderniser pour s'adapter aux attentes des publics, particulièrement exigeants. Les efforts réalisés au cours des dernières années ont permis à plusieurs établissements, y compris parmi les plus récents, tel le musée du quai Branly-Jacques Chirac, de figurer parmi les établissements les plus prestigieux et fréquentés dans le monde. Pour plusieurs d'entre eux, des retards ont déjà été accumulés ces dernières années dans la mise en oeuvre de leurs schémas directeurs ou, dans le cas du Centre des monuments nationaux, dans le lancement de plusieurs chantiers sur ses monuments, faute de moyens financiers suffisants. Il convient de prendre garde, au motif que la survie des opérateurs n'est pas véritablement menacée, à négliger de les accompagner face aux conséquences de cette crise, au risque que notre pays perde sa position de leader dans le domaine culturel, dont nous pourrions longtemps payer les conséquences économiques en termes d'attractivité touristique.

À cet égard, une attention particulière doit être portée à la question des budgets d'acquisition de nos musées, qui ont subi de fortes baisses au début de la décennie. Compte tenu des nombreuses annulations de foires d'art internationales dans plusieurs pays en raison de la crise sanitaire, la France pourrait opportunément revaloriser sa place sur le marché de l'art en décidant de maintenir ses principaux événements prévus à l'automne, sous réserve que les exigences sanitaires puissent être respectées.

b) Assurer la consommation des crédits destinés au patrimoine monumental en 2020 et veiller à maximiser leur efficience

Les crédits de l'État destinés au patrimoine monumental jouent un rôle déterminant pour soutenir la filière de la restauration. Leur consommation revêt donc une importance primordiale pour ce secteur. Elle accuse cette année des retards significatifs par rapport aux années précédentes. L'accélération du rythme de consommation revêt donc un enjeu majeur dans le contexte actuel.

Consciente de cet enjeu, la direction générale des patrimoines a indiqué que les DRAC auraient pour instruction de rattraper, d'ici décembre, les retards accumulés dans la consommation des crédits au cours du premier semestre. Afin de garantir une consommation intégrale des crédits au cours de l'année 2020, des crédits pourraient être redéployés entre les DRAC selon les besoins de financement dans chacune des régions - plusieurs cathédrales nécessitent des travaux de restauration. Une partie des crédits déconcentrés pourraient, par ailleurs, être transférée aux opérateurs nationaux afin de financer des opérations, jusqu'ici reportées faute de financements, qui avaient été identifiées dans le cadre des schémas directeurs des établissements ou qui concernent des monuments gérés par le Centre des monuments nationaux.

D'autres pistes mériteraient pourtant d'être prises en considération pour garantir une utilisation plus efficiente des crédits, tout en permettant le lancement rapide d'un certain nombre de chantiers.

Ø Privilégier les opérations pour lesquelles les crédits de l'État créent un effet de levier plutôt que les opérations qui portent sur les seuls monuments historiques appartenant à l'État

Même si l'on peut comprendre la tentation de l'État de consommer prioritairement les crédits pour des projets dont lui-même ou l'un de ses opérateurs assume la maîtrise d'ouvrage, il ne s'agit pas nécessairement des chantiers qui ont les plus fortes retombées, ni pour les entreprises de restauration du patrimoine dans leur ensemble, ni pour tous les territoires.

Les crédits investis par l'État pour subventionner des opérations portant sur des monuments historiques qui ne lui appartiennent pas profitent davantage aux entreprises de restauration des monuments historiques, dans la mesure où des subventions des collectivités territoriales, des aides d'associations de sauvegarde du patrimoine et/ou une prise en charge des travaux par les propriétaires privés s'ajoutent aux crédits de l'État. En outre, les collectivités territoriales et les propriétaires privés possèdent près de 95 % des monuments historiques.

C'est la raison pour laquelle il serait utile que les DRAC se mettent en relation avec les collectivités territoriales et les propriétaires privés pour identifier les chantiers qui pourraient être rapidement lancés.

À cette fin, des simplifications administratives pourraient être pertinentes afin de garantir que les projets puissent effectivement démarrer d'ici la fin de l'année : accélération du temps d'instruction des demandes d'urbanisme, report des délais pour éviter la caducité des autorisations ou des subventions.

Dans le même ordre d'idées, le groupe de travail estime que l'élargissement du champ géographique du label de la Fondation du patrimoine à l'ensemble des immeubles, bâtis et non bâtis, situés dans des communes de moins de 20 000 habitants, que l'article 1er de la proposition de loi déposée par la sénatrice Dominique Vérien prévoit d'autoriser, serait de nature à créer un surcroît d'activité pour les entreprises de restauration du patrimoine. Ce label est en effet octroyé aux propriétaires qui s'engagent à réaliser des travaux de restauration sur un immeuble relevant du patrimoine non protégé et leur procure un avantage fiscal qui leur permet de déduire de son impôt une partie du montant des travaux. L'élargissement du champ géographique du label se révélerait efficace pour faciliter la relance de petits chantiers, facilement compatibles avec le respect des contraintes sanitaires.

Ø Instaurer, pour une période limitée, des mécanismes incitant les autres propriétaires de monuments historiques à lancer des opérations

Diverses mesures pourraient être mises en place pour faciliter la consommation des crédits, l'activité des entreprises de restauration et inciter les collectivités territoriales et les propriétaires privés à engager rapidement des opérations. Le groupe de travail estime qu'il serait pertinent de donner des instructions aux DRAC pour adapter certaines des règles et pratiques en vigueur à la situation exceptionnelle que nous connaissons. Ces adaptations pourraient s'appliquer de manière temporaire, pour une période n'excédant pas le terme de l'année 2021.

· Augmenter le taux de subvention de l'État sur les immeubles protégés au titre des monuments historiques, ce qui impliquerait de relever le plafond maximal de subvention concernant les monuments inscrits

Le taux de subvention de l'État s'établit aujourd'hui en moyenne à 40 % pour les immeubles classés et à 15 % pour les immeubles inscrits au titre des monuments historiques. Face à l'impact économique de la crise sanitaire sur la situation financière des collectivités territoriales et des propriétaires privés, l'accroissement de la subvention de l'État pourrait constituer un levier important pour déclencher des opérations, dans la mesure où le coût de celles-ci s'en trouverait réduit pour leurs propriétaires.

Cette mesure répond à la même logique que celle qui a présidé à la création du Fonds incitatif et partenarial pour les monuments historiques des communes à faibles ressources (FIP) en 2018, à savoir susciter, par le biais d'une participation accrue de l'État au financement, de nouveaux projets ou permettre la réalisation de projets n'ayant pas pu trouver la totalité de leur financement à ce jour. Dans le cadre du FIP, la subvention de l'État peut être portée à 80 % s'il s'agit d'un immeuble classé et jusqu'à la limite légale de 40 % s'il s'agit d'un immeuble inscrit. Mais, le bénéfice du FIP est aujourd'hui limité aux immeubles en mauvais état ou en péril situés dans des communes à faibles ressources de moins de 10 000 habitants, sachant que les communes de moins de 2 000 habitants sont privilégiées. Il est également conditionné à une participation de la région représentant au moins 15 % du coût des travaux.

Dans le contexte actuel, le groupe de travail recommande d'ouvrir provisoirement la possibilité d'une participation accrue de l'État pour les immeubles en mauvais état ou en péril, sans autres conditions.

Il lui paraitrait également opportun de relever parallèlement le plafond de la subvention pour les immeubles inscrits, aujourd'hui fixé à 40 %. Les DRAC estiment en effet que ce plafond constitue à l'heure actuelle un frein pour leur permettre d'accompagner certains projets qui pourraient être rapidement lancés.

· Accroître la part des crédits alloués aux monuments appartenant à des propriétaires privés parmi les crédits destinés aux monuments qui n'appartiennent pas à l'État

Généralement, seuls 15 % des crédits déconcentrés destinés aux monuments qui n'appartiennent pas à l'État vont en direction des monuments qui appartiennent aux propriétaires privés, ce qui représente en 2020 environ 20 millions d'euros sur les quelques 130 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale pour 2020 en faveur des monuments historiques hors État.

Du fait du report des élections municipales, les collectivités territoriales pourraient rencontrer des difficultés à consommer intégralement les crédits qui leur étaient destinés. Les propriétaires privés devraient être plus facilement en mesure de prendre la décision d'entreprendre des travaux dans les prochains mois. Dans ces conditions, il serait souhaitable qu'une partie des crédits initialement destinés à la restauration du patrimoine des collectivités territoriales soit réaffectée aux propriétaires privés de monuments historiques dont les travaux seraient prêts à être lancés, sous réserve qu'ils fassent appel à des entreprises qui disposent des compétences et des qualifications nécessaires pour garantir une restauration en bonne et due forme.

· Inclure les surcoûts de chantiers causés par les contraintes sanitaires dans le montant total de la dépense utilisé pour calculer le montant de la subvention de l'État

Les maîtres d'ouvrage et les entreprises sont aujourd'hui inquiets des surcoûts engendrés par les contraintes sanitaires, au point que certains chantiers initialement prévus pourraient être reportés à une date ultérieure dans l'attente d'un retour à la normale. Les maîtres d'ouvrage et les entreprises pourraient être partiellement rassurés si le montant des surcoûts pouvait être intégré dans le montant de la dépense subventionnable, ce qui permettrait d'en alléger le coût.

· Consacrer une part plus importante des crédits à l'entretien des monuments historiques

Si l'État réserve habituellement environ 15 % de ses crédits destinés aux monuments historiques à l'entretien de ceux-ci, il pourrait être pertinent de favoriser, dans les mois à venir, les chantiers d'entretien aux chantiers de restauration afin de faciliter la consommation intégrale des crédits inscrits au titre de l'année 2020. Il s'agit en effet de chantiers dont le lancement est à la fois plus facile et rapide, puisqu'ils ne nécessitent pas d'autorisation préalable. Ils pourraient procurer de l'activité aux entreprises de restauration de monuments historiques à travers tout le territoire.

La commission de la culture, de l'éducation et de la communication plaide, depuis plusieurs années, pour qu'une culture de l'entretien des monuments se mette véritablement en place dans notre pays. L'entretien régulier des monuments demeure le meilleur moyen d'éviter la survenance de situations de péril. Les pays qui ont mis en place une politique systématique d'entretien des monuments ont constaté des résultats au bout d'une dizaine d'années, avec une baisse sensible du nombre de monuments nécessitant des travaux de restauration. Au final, le surcoût initial de cette politique d'entretien régulier s'est révélé bénéfique en termes de finances publiques par la suite, les travaux de restauration étant beaucoup plus onéreux que les travaux d'entretien.

C'est pourquoi le groupe de travail estime qu'il serait judicieux de lancer une expérimentation en matière d'entretien des monuments historiques et que la crise sanitaire actuelle pourrait, en fin de compte, en fournir l'occasion.

2. Tirer les enseignements de cette crise au niveau des politiques de valorisation du patrimoine
a) Adapter certains discours aux contraintes de la situation sanitaire

Ø Communiquer en direction des publics

Même si les opérateurs devraient organiser leurs propres campagnes de communication pour inciter les visiteurs à fréquenter de nouveau leurs établissements, les services du ministère de la culture auront un rôle à jouer pour les accompagner afin que la crise puisse être surmontée le plus rapidement possible.

Deux axes de communication apparaissent essentiels :

- d'une part, rassurer les publics sur la nature des précautions sanitaires prises pour assurer leur accueil dans des conditions sécurisées ;

- d'autre part, éveiller ou raviver leur intérêt pour les visites, en insistant sur différents aspects, comme le plaisir de la découverte d'un lieu et de son histoire, l'enrichissement né de la confrontation avec une oeuvre ou un monument, la proximité géographique des établissements patrimoniaux ou encore le caractère convivial de ce type de sorties, compte tenu de la multiplicité des activités et services proposés.

La question des modalités d'organisation des visites guidées constitue également une question cruciale pour la relance de l'activité des opérateurs, tout en étant fondamentales pour l'activité des guides-conférenciers, une profession particulièrement affectée par la crise sanitaire actuelle.

Le groupe de travail estime qu'un soin tout particulier devrait être apporté cette année à l'organisation des manifestations culturelles nationales, telles que les Journées européennes du patrimoine (19-20 septembre) ou la Nuit européenne des musées (reportée au 14 novembre), afin que ces événements apportent un coup de projecteur plus puissant encore qu'habituellement sur le secteur des patrimoines et soient l'occasion de dynamiser leur relance.

Ø Conserver le concours des mécènes

Jusqu'alors très dynamiques, les ressources procurées par le mécénat aux établissements et associations oeuvrant dans le domaine culturel pourraient pâtir des conséquences de la crise sanitaire. Cette ressource est pourtant aujourd'hui indispensable au financement des actions dans le secteur des patrimoines (projets de restauration du patrimoine, enrichissement des collections, modernisation des espaces d'expositions...).

Il serait important que la mission mécénat noue rapidement un dialogue avec les mécènes qui investissaient jusqu'ici dans le champ des patrimoines, à commencer par les principaux bienfaiteurs de la vie culturelle membres du Club des mécènes de la culture, afin de s'assurer qu'ils maintiennent leurs engagements. Les DRAC auraient également un rôle à jouer au niveau local pour poursuivre la création de réseaux entre le monde de la culture et le monde de l'entreprise.

Le discours à l'attention des mécènes sera sans doute amené à évoluer, afin de faire valoir aux entreprises l'impact sur le renforcement de la cohésion sociale que pourrait avoir leur générosité en faveur des patrimoines.

b) L'occasion de répondre à des besoins précédemment identifiés, encore exacerbés par la crise

Ø Fournir davantage d'ingénierie aux propriétaires de monuments

Depuis 2008, les propriétaires publics ou privés de monuments exercent la pleine maîtrise d'ouvrage des travaux d'entretien ou de restauration qu'ils font exécuter et les DRAC n'ont plus la possibilité de se substituer à eux. Même si le code du patrimoine autorise ces dernières à apporter une assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO), l'usage de ce dispositif « reste très hétérogène sur le territoire », comme le constatait Philippe Nachbar dans son rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2020. À l'exception de la région Bretagne, où une expérimentation en matière d'assistance à la maîtrise d'ouvrage par les services de l'État est menée, les DRAC n'exercent pratiquement plus cette mission, faute de moyens, même si les architectes des bâtiments de France (ABF), en particulier, continuent à dispenser des conseils techniques et administratifs lorsqu'ils sont sollicités en ce sens par les maîtres d'ouvrage.

Le manque d'ingénierie des petites communes et des propriétaires privés constitue un frein à la réalisation de nombreux projets. Cette difficulté pose particulièrement problème à l'heure actuelle, où le temps presse pour lancer des projets susceptibles d'aider les entreprises de restauration du patrimoine à surmonter la crise. Si les propriétaires de monuments historiques pouvaient accéder à une expertise en matière de travaux, la relance de l'activité pourrait en être facilitée. La DRAC de Bretagne a indiqué aux membres du groupe de travail qu'elle comptait justement utiliser le biais de l'AMO pour stimuler l'activité des entreprises sur son territoire.

Dans ce contexte, le groupe de travail estime opportun que, sur tous les territoires, les services de l'État reprennent leur mission d'AMO pour favoriser la relance de l'activité. Il pourrait en résulter également des effets positifs à plus long terme pour l'image des services déconcentrés sur le territoire et la qualité des relations entre les élus locaux et les ABF, en démontrant que cette profession n'a pas vocation à interdire la réalisation de projets, mais au contraire à mettre à disposition ses compétences scientifiques et techniques pour les accompagner.

Le groupe de travail est conscient que la reprise de cette mission représente un coût important pour l'État, puisqu'elle exige de pourvoir aux postes d'ABF vacants dans les différents départements et de remplacer les ingénieurs et techniciens qualifiés partis à la retraite au cours des dernières années. Il estime cependant ce coût proportionné à l'impératif de relance de l'activité et à l'enjeu de la préservation du patrimoine sur la durée, dont les ABF constituent un maillon central.

Familiers des enjeux urbanistiques, les départements pourraient trouver un intérêt à développer une expertise en matière d'ingénierie patrimoniale en faveur des petites communes et intercommunalités de leur périmètre géographique, afin de valoriser les territoires et de promouvoir la solidarité et la cohésion territoriales. Ils possèdent d'ailleurs déjà des services d'ingénierie pour remplir leur mission d'assistance technique en matière d'assainissement, de voirie, d'aménagement et d'habitat. Mais ces services proposent rarement une aide en matière patrimoniale et ne possèdent donc pas, aujourd'hui, les compétences requises pour venir en aide aux communes et intercommunalités sur le sujet. Par ailleurs, certains départements facturent le coût de ces services aux communes et aux intercommunalités auxquelles ils viennent en aide quand d'autres les offrent gratuitement. Par conséquent, il paraît difficilement envisageable de leur confier une compétence obligatoire sur ce sujet, compte tenu de leur manque de moyens financiers, sans prendre le risque de créer des inégalités territoriales. S'il était décidé de s'orienter dans cette voie, il faudrait absolument que l'État mette à la disposition des départements des moyens financiers pour leur permettre d'exercer convenablement cette nouvelle mission.

Ø Renforcer les liens entre culture et tourisme

En dépit du rôle incontesté de nos patrimoines dans le rayonnement et l'attractivité de notre pays, les liens entre culture et tourisme paraissent encore trop timides. Pourtant, nos patrimoines, en tant que vitrine de la France et de nos territoires, ont un impact direct sur le dynamisme économique. La restauration, la valorisation et la diffusion du patrimoine font partie intégrante d'une stratégie d'ensemble qui dépasse le seul champ des enjeux patrimoniaux pour englober l'attractivité des territoires et le rayonnement de la « destination France ».

Dans un rapport de mars 2017 consacré aux moyens d'améliorer la fréquentation touristique de la France à partir de nos patrimoines, Martin Malvy soulignait à juste titre qu'« accroître la fréquentation touristique ne dépend pas seulement du site, mais de l'histoire qu'il raconte ». Même si le ministère de la culture a pris l'initiative d'organiser, depuis maintenant trois ans, des « Rencontres du tourisme culturel » chaque année afin de renforcer la coopération entre les professionnels du tourisme et ceux de la culture, les interactions entre les ministères de la culture et du tourisme pourraient être encore renforcées.

La dimension économique et touristique du patrimoine n'est en effet véritablement traitée par aucun des deux ministères. En témoigne le fait que les critères d'octroi des aides au titre du plan de soutien au secteur du tourisme ne permettent pas, à ce stade, à l'ensemble des propriétaires et gestionnaires de monuments, quelle que soit leur forme juridique, de pouvoir y prétendre, puisque les aides accordées sont destinées aux seules entreprises. Plusieurs aides proposées par ce plan seraient pourtant utiles à l'ensemble d'entre eux dans le contexte actuel, telles que la prolongation du dispositif d'activité partielle, l'exonération des cotisations sociales pendant la période de fermeture et de très faible activité, ou l'accès au prêt garanti par l'État « saison » pour faire face aux difficultés susceptibles de survenir en fin de saison...

Alors que les Français devraient essentiellement passer leurs vacances cet été sur le territoire national, il est important d'éveiller leur intérêt pour le tourisme patrimonial, véritable alternative au tourisme balnéaire, compte tenu des incertitudes qui pèsent sur les modalités de séjour sur les plages dans le contexte sanitaire actuel. Le secrétaire d'État au tourisme, Jean-Baptiste Lemoyne, a annoncé le lancement prochain d'une campagne d'information et de promotion, destinée à poursuivre le mouvement lancé par le collectif Patrimoine 2.0. avec l'initiative « Cet été, je visite la France ». Son besoin se fait particulièrement sentir pour venir en aide à ce secteur sinistré, dont les perspectives pour l'été sont mauvaises du fait de l'absence des touristes étrangers qui représentent généralement une bonne partie de leur fréquentation.

Ø Poursuivre les efforts pour mieux faire circuler les chefs d'oeuvre sur le territoire national

Face aux difficultés accrues pour faire venir des oeuvres de l'étranger, compte tenu du caractère mondial de la crise sanitaire, le groupe de travail estime qu'il serait opportun d'amplifier encore la politique de circulation des oeuvres sur le territoire national, à laquelle s'attelle la direction des musées de France depuis plusieurs années. Cette politique de mobilité croissante des oeuvres d'art pourrait avoir des effets positifs sur la relance de l'activité et le niveau de la fréquentation, tout en renforçant l'égalité d'accès à la culture à travers le territoire national.

c) Et demain, l'Europe du patrimoine ?

La stratégie pluriannuelle en faveur du patrimoine comporte un volet européen destiné à remédier à l'absence de stratégie coordonnée au niveau européen en matière de patrimoine. Elle évoque l'idée d'un « Grand tour » du patrimoine, mais peu d'avancées concrètes semblent avoir été enregistrées dans ce domaine depuis sa publication.

Le Conseil européen du 20 juin 2019 a pourtant reconnu que la culture et le patrimoine culturel était « au coeur de l'identité européenne », justifiant, à ce titre, des investissements de sa part.

Le groupe de travail s'interroge donc sur la possibilité d'utiliser le plan de relance de l'Union européenne en réponse à la crise sanitaire, s'il était effectivement validé par les États membres, pour amorcer une véritable stratégie européenne en matière de patrimoine.

III. ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Le groupe de travail « Enseignement scolaire » de la commission de la culture animé par Jacques Grosperrin (Doubs, LR) est composé de Max Brisson (Pyrénées-Atlantiques, LR), Céline Brulin (Seine-Maritime, CRCE), Nicole Duranton (Eure, LR), Antoine Karam (Guyane, LREM-A), Laurent Lafon (Val-de-Marne, UC), Jacques Bernard Magner (Puy-de-Dôme, socialiste et républicain), Colette Mélot (Seine-et-Marne, Les indépendants -République et territoires), Marie-Pierre Monier (Drôme, socialiste et républicain) et Jean-Yves Roux (Alpes de Haute-Provence, RDSE).

Le groupe de travail « Enseignement scolaire » a été mis en place à l'initiative du bureau de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat le mardi 14 avril 2020, dès le lendemain de l'annonce par le Président de la République d'une réouverture des écoles et établissements scolaires à partir du 11 mai.

Ce groupe de travail a notamment auditionné des experts médicaux et scientifiques, des représentants des collectivités territoriales, des recteurs, des représentants de chefs d'établissement, d'enseignants des premier et second degrés, des représentants des parents d'élèves ou encore des directeurs d'école ayant participé à l'accueil des enfants des personnels indispensables à la gestion de la crise. Il ressort des douze auditions qu'il a organisées et de ses travaux onze préconisations relatives aux modalités du retour des élèves en classe.

A. LA DÉCISION DE ROUVRIR LES ÉTABLISSEMENTS SCOLAIRES ET LES ÉCOLES À PARTIR DU 11 MAI : UNE ANNONCE SURPRISE, AUX MODALITÉS DE MISE EN oeUVRE MAL DÉFINIES, ÉLABORÉES SANS CONCERTATION

1. Une impression d'impréparation et d'improvisation plus de 10 jours après l'annonce de cette réouverture

De très nombreuses personnes auditionnées ont fait part de leur surprise à l'annonce d'une réouverture des écoles à partir du 11 mai, qu'il s'agisse de personnes issues du monde médical ou de l'enseignement. Le retour des élèves en classe n'était ainsi pas évoqué lors des concertations au ministère de la santé. Il en est de même pour les discussions avec les syndicats dans les jours précédant le 13 avril : selon les informations transmises au groupe de travail, les hypothèses de reprise portaient plutôt sur juin voire septembre. C'est d'ailleurs le choix fait par d'autres pays européens comme le Portugal ou Malte dont les écoles resteront fermées jusqu'à la prochaine rentrée.

Alors que l'on attendait une définition par le ministère de l'éducation nationale d'un cadre national et d'une méthode (quels sont les objectifs du retour en classe, qu'attendre des huit semaines de cours en présentiel restantes, quels publics doivent être prioritaires...), les hypothèses de travail présentées mardi 21 avril devant la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale n'abordent pas ces points pourtant structurants. L'ensemble de la communauté éducative - personnels de l'éducation nationale, élèves, parents - et les élus locaux attendaient un discours présentant des objectifs et la méthode pour un retour à l'école à partir du 11 mai. Or, il semble au groupe de travail que ces déclarations sont plus de nature à être sources de questions que de réponses.

En outre, selon les informations transmises par plusieurs syndicats et représentants d'élus locaux contactés par le groupe de travail, ces hypothèses de travail ont, semble-t-il, été élaborées sans concertation préalable, alors même que le ministère avait indiqué vouloir co-construire les modalités de retour des élèves à l'école.

2. Des scénarii de travail ne reposant pas sur un avis scientifique

Alors que depuis le début du confinement, le gouvernement indique fonder ses décisions sur des avis scientifiques, les hypothèses de travail présentées mardi dépendent de préconisations sanitaires en cours de définition et non connues à ce jour. Dès lors, les déclinaisons opérationnelles qui pourraient en être faites risquent de reposer sur des fondations mouvantes. Ce sentiment de fragilité pour la population peut être d'autant plus renforcé que les avis scientifiques divergent en fonction des différentes instances et varient au fur et à mesure de la découverte de connaissances sur ce nouveau virus.

Des études scientifiques vont être lancées sous peu sur l'infectiosité des enfants. Le groupe de travail regrette que celles-ci n'aient pas débuté un peu plus tôt afin de pouvoir déjà disposer des premiers résultats. En effet, la question de la transmission du virus chez l'enfant et par l'enfant est un facteur essentiel de la définition du protocole sanitaire pour la reprise des cours.

3. Une absence de réelle concertation notamment avec les collectivités locales, partenaires essentiels du scolaire et du périscolaire

Le groupe de travail a été très surpris d'apprendre que ni l'Association des Maires de France, ni l'Assemblée des Départements de France ne semblaient avoir officiellement été contactées et associées à cette démarche de concertation. Or, le rôle des collectivités territoriales est fondamental pour une bonne marche de l'institution scolaire et les décisions qui vont être prises en matière de distanciation sociale et de respect des gestes barrières les concernent directement : nettoyage des locaux, transport scolaire, restauration scolaire, accueil périscolaire avant et après la classe, mais également le mercredi, mise à disposition de locaux supplémentaires pour un dédoublement des classes...

Le groupe de travail souligne avec force que les collectivités locales ne peuvent être considérées comme de simples prestataires de services à la disposition de l'éducation nationale ; elles doivent être associées aux réflexions. D'ailleurs, le groupe de travail rappelle que lors de sa conférence de presse du 19 avril, le Premier ministre a mis le couple « maire/préfet » au coeur du dispositif pour déterminer et mettre en oeuvre le futur plan, qui devra laisser une large place aux adaptations locales. Ce travail concerté est un prérequis nécessaire pour ne pas faire porter in fine sur les élus locaux, et notamment le maire, la responsabilité auprès de la population d'un non-accueil des élèves, de l'absence de cantine et d'activités périscolaires ou encore d'une restriction de l'offre de transport scolaire.

Aussi, le groupe de travail regrette l'élaboration de manière unilatérale par le ministère de l'éducation nationale des scénarii de travail présentés par Jean-Michel Blanquer, mardi 21 avril à l'Assemblée nationale, prévoyant que chaque jeune devra être soit en téléenseignement - comme c'est le cas actuellement -, soit en classe, soit en étude, soit dans des activités périscolaires, notamment au sein du nouveau programme 2S2C « Sport, Santé, Civisme et Culture ». Dans cette hypothèse, les communes seraient donc sollicitées pour la mise en place de ces nouveaux S2SC.

Certes, le ministre de l'éducation nationale a bien précisé lors de son intervention devant les députés qu'il s'agissait là de propositions de travail, soumises également à un protocole sanitaire en cours d'élaboration. Mais le groupe de travail note que l'aspect « piste de réflexion » risque de ne pas être perçu et ce scénario pris pour les modalités concrètes d'accueil des élèves à l'école par de nombreux concitoyens en attente de réponse sur le déconfinement.

Interrogée au lendemain de cette déclaration, l'Association des Maires de France a indiqué au groupe de travail ne pas avoir été au courant - ce qu'elle regrettait fortement. L'organisation des 2S2C, si cette proposition était retenue, devra se faire en dehors des salles de classe - utilisées au même moment. Des locaux dédiés devront alors être trouvés (gymnase, salles communales et intercommunales, ...). En outre, des agents des collectivités locales devront également être mis à disposition.

Cette absence de concertation semble généralisée : les syndicats des personnels de l'éducation nationale et fédérations d'élèves ont indiqué n'avoir eu aucun retour sur les contributions qu'ils avaient fait parvenir au ministère. De même, plusieurs d'entre eux ont indiqué n'avoir pas été informés, en amont de l'audition à l'Assemblée nationale du ministre de l'éducation nationale, des propositions et hypothèses de reprise des cours qui allaient être émises.

4. De nombreuses questions demeurent auxquelles ne répondent pas les dernières déclarations du ministre de l'éducation nationale

À moins de trois semaines de la date prévue de la réouverture des classes, de très nombreuses questions pratiques demeurent. En voici quelques-unes :

Ø Quel doit être l'objectif de ces cinq à huit semaines de cours restantes ?

Un consensus se dégage de l'ensemble des auditions. Il n'est pas possible au 11 mai de reprendre les cours comme si le confinement n'avait pas existé. Pour le groupe de travail, ces semaines de cours restantes doivent être mises à profit dans différents buts et notamment celui de renouer le lien entre l'élève, sa famille et l'école. Certains élèves ont quitté l'école depuis le 2 mars.

En outre, si un travail remarquable a été fait par l'ensemble des enseignants pour assurer un suivi pédagogique pendant ces semaines de confinement, certains élèves ont des difficultés d'accès à celui-ci (fracture numérique, absence de matériels adaptés...) Il s'agit ainsi de faire le point sur les apprentissages de l'élève, les difficultés qu'il a pu rencontrer dans ceux-ci pendant le confinement. Ce bilan ne doit toutefois pas faire l'objet « d'évaluations » administratives. Le groupe de travail a pleinement confiance dans les méthodologies des enseignants pour définir les besoins de chaque élève sans passer par un processus administratif unifié à l'échelle nationale.

Enfin, ce retour à l'école doit être une respiration, un début de « retour à la normalité », pour les élèves, notamment pour ceux pour lesquels la période de confinement a été difficile.

Ø Le respect des gestes barrières et la question des points d'eau

Comme l'a indiqué une des personnes auditionnées, « il va falloir faire de la distanciation sociale dans des lieux conçus pour faire du rapprochement social et du vivre-ensemble ». Un premier constat se dégage : il semble impossible de faire respecter les gestes barrières par les plus petits, qui ont besoin de contacts. Le prêt des jeux et les matériels pédagogiques mutualisés à l'échelle de la classe posent également problème.

La question des sanitaires et de l'accès à des points d'eau est également souvent revenue. Selon un sondage1(*) réalisé mi-mars par l'observatoire national de la sécurité et de l'accessibilité des établissements d'enseignement, 25 % des écoles n'ont pas de points d'eau en nombre suffisant. 75 % et 77 % des collèges et lycées estimaient également à cette période ne pas disposer de gel hydroalcoolique en quantité suffisante. Un des enseignants ayant participé à l'accueil des enfants des personnels indispensables à la gestion de la crise expliquait exiger de ces élèves - et des adultes - de se laver quatre fois les mains par demi-journée.

Un cas concret de la problématique de l'accès à des points d'eau
pour le respect des gestes barrières

Une école de l'académie de Besançon accueille en temps ordinaire 410 élèves répartis en 27 classes, avec 12 sanitaires pour les filles et 12 pour les garçons sous le préau. Toutes les classes de CP et CE1 font moins de 15 élèves car elles sont déjà dédoublées et pourraient donc reprendre en présentiel. Même si la moitié seulement des élèves rentre, cela correspond quand même - en simplifiant et partant du principe que les effectifs comprennent autant de filles que de garçons - à près de 200 élèves, soit 12 points d'eau pour 100 filles et autant pour 100 garçons, tous se situant à un point unique sous le préau. Il n'y a pas d'autres points d'eau facilement accessibles dans le bâtiment, notamment dans les étages. Dans ces circonstances, il est inimaginable que chaque élève se lave trois fois les mains par demi-journée - soit une fois par heure.

Ø L'annonce de groupes de 15 élèves maximum par classe : une hypothèse de travail considérée comme trop élevée et faisant fi des différences de situation entre les établissements

Le chiffre de groupe de 15 élèves maximum est considéré comme trop élevé par de nombreuses personnes auditionnées et notamment les enseignants qui ont accueilli les enfants des personnels indispensables à la gestion de la crise. Ils considèrent ainsi que la taille des salles de classe ne permet pas l'accueil d'un tel nombre d'élèves. De plus, dans certains cas, le dédoublement des classes de CP et CE1 en zone d'éducation prioritaire s'est fait - faute de locaux supplémentaires disponibles - en réduisant la taille des salles de classe. Pour rappel, dans les pays où l'école a repris ou va reprendre, une distance minimale d'un à deux mètres est prévue entre deux bureaux d'élèves (Luxembourg, Allemagne, Danemark).

Ce plafond unique de 15 élèves par classe méconnait la diversité des établissements français. Au cours de ses auditions, le groupe de travail a dialogué avec des personnes travaillant dans des établissements allant de quelques classes à des cités scolaires accueillant plus de 2 000 élèves. Ainsi, une application stricte de cette limite de 15 élèves par classe dans un établissement de 80 classes fait se côtoyer dans un même bâtiment plus de 1 200 élèves auxquels s'ajoute le personnel de l'éducation nationale et des collectivités locales.

Le groupe de travail regrette que l'hypothèse de travail présentée par le ministre - fixant comme principe des groupes ne pouvant excéder 15 élèves pour toutes les écoles et établissements scolaires - n'ait pas pris suffisamment en compte, dans son élaboration, la réalité des territoires, les niveaux d'enseignement et les situations très différentes dans lesquelles se trouvent les écoles et les établissements scolaires, en termes de capacité d'accueil, de configuration, mais aussi de présence du virus sur le territoire.

Ø Une absence de recensement des moyens humains et matériels disponibles

L'un des facteurs conditionnant la reprise d'un accueil des élèves est directement lié à la disponibilité du personnel de l'éducation nationale, mais aussi des collectivités territoriales. Or, à ce jour, il n'a été procédé à aucun recensement du nombre d'enseignants qui ne pourront pas reprendre les cours en présentiel parce qu'ils font partie des personnes vulnérables ou ont dans leur foyer une personne vulnérable.

De même, l'accueil des enfants sur des temps périscolaires dépend des moyens humains dont disposeront les collectivités territoriales. Or, outre la problématique des agents faisant partie des personnes vulnérables, s'ajoute le fait qu'un certain nombre de communes ont fait le choix pendant le confinement de redéployer leurs personnels traditionnellement affectés dans les écoles sur d'autres secteurs, notamment dans les EPHAD.

Surtout, le groupe de travail s'étonne qu'à plusieurs reprises dans ses auditions, il a été mentionné l'absence de contact entre les agences régionales de santé et les autorités académiques, ainsi que d'un travail de recensement des besoins matériels de protection (gel hydroalcoolique, masques...). L'expérience des semaines passées a montré les délais importants que peuvent prendre certaines commandes et la nécessité d'une certaine anticipation.

En outre, il est désormais urgent pour le groupe de travail de définir clairement qui entre l'État, les collectivités locales voire les parents d'élèves achète quoi (masques, gel hydroalcoolique) et pour qui (personnel de l'éducation nationale, agents des collectivités locales ou intervenants du temps périscolaire, élèves).

Ø La gestion des temps entourant les moments pédagogiques : grande absente des réflexions nationales actuelles

L'organisation scolaire est complexe en France. Elle fait s'alterner des moments relevant de la compétence de l'éducation nationale et des moments relevant de celle des collectivités locales. Tel est le cas notamment des transports scolaires, de l'accueil et la garde des enfants le matin et le soir, de la restauration scolaire... Toutefois, pour les parents - et les enfants - l'école est une continuité qui commence et se termine avec le franchissement du portail du bâtiment scolaire voire aux portes du bus scolaire. Or le groupe de travail a constaté qu'aucune réflexion n'avait commencé sur les temps entourant les moments pédagogiques. Le ministère de l'éducation nationale se préoccupe de l'organisation du temps scolaire tandis que localement aucun travail ne peut commencer tant que le protocole sanitaire n'a pas été défini, laissant ainsi les élus locaux sans réponse face à leurs questionnements.

Ø La gestion des abords de l'école et des flux d'élèves à l'intérieur des établissements : éviter la création d'attroupements

Plusieurs personnes auditionnées, dont des experts scientifiques, ont attiré l'attention du groupe de travail sur la gestion des flux d'élèves dans l'enceinte scolaire - cours de récréation, présence des élèves dans les couloirs pendant les interclasses - mais également sur la gestion des abords de l'école. En effet, les débuts et fins de journée scolaires sont souvent des moments de convivialité devant le portail scolaire du fait des élèves qui stationnent, ainsi que, pour l'école primaire, des parents venant chercher leurs enfants. Une organisation doit être trouvée pour limiter les contacts entre les personnes. Cela peut passer par des horaires décalés en fonction des classes ou des niveaux, des restrictions à l'accompagnement des élèves dans les salles de cours - pour les plus petits. La configuration de certains établissements peut permettre des entrées multiples ou l'organisation d'un circuit pour éviter que les personnes ne se croisent. Toutefois, les autres contraintes s'appliquant à l'école - comme le plan vigipirate - doivent également être prises en considération.

De même, la circulation des élèves dans le bâtiment scolaire doit être repensée, par exemple en limitant dans le secondaire les changements par les élèves de classe entre deux cours, ou encore en échelonnant les récréations. L'installation de séparations physiques (barrières) est également une possibilité, mais ne doit pas se faire au détriment de la sécurité des personnes fréquentant le bâtiment scolaire (en cas d'évacuation incendie par exemple).

Cette thématique va conduire à des solutions personnalisées pour chaque établissement d'enseignement, nécessitant un temps de préparation.

Ø La restauration, les internats et les transports scolaires : une réflexion indispensable pour un retour des élèves en classe

Le groupe de travail constate qu'à chaque fois que ces thématiques ont été évoquées, aucune réponse n'a été apportée, alors même qu'elles sont profondément liées aux retours pratiques en cours des élèves, et peuvent même être pour certaines familles un argument de retour en cours. Elles sont également potentiellement génératrices de coûts supplémentaires pour les collectivités locales (extension des horaires d'ouverture de la restauration scolaire, dédoublement du nombre de bus scolaires).

L'exemple des élèves internes en Guyane est particulièrement représentatif de ces enjeux : l'ouverture de l'internat est le seul moyen pour eux de retrouver le chemin de l'école, d'autant plus qu'en raison de la fracture numérique, ils ont été pénalisés dans leurs suivis pédagogiques pendant le confinement.

Le comité scientifique Covid-19 a commencé ses travaux sur ces questions. Le groupe de travail ne peut que l'inviter à travailler avec les représentants des associations d'élus locaux sur toutes ces questions relevant de leurs compétences.

Ø La question de l'accueil des petites et moyennes sections de maternelle

Comme la quasi-unanimité des personnes auditionnées, le groupe de travail est sceptique sur la possibilité de faire revenir en présentiel les enfants des petites et moyennes sections de maternelle. En effet, pour ces enfants de 3 à 5 ans, les contacts sont multiples : échanges de jeux et de matériels scolaires entre enfants, nécessité de l'aide d'un adulte pour s'habiller, nécessité parfois de les réconforter... Le respect des gestes barrières semble très difficile. Quant au port d'un masque, y compris pédiatrique, aucun des intervenants ne l'estime possible.

Si un retour de ces élèves était maintenu, il ne pourrait se faire qu'en tout petit groupe. Pour rappel, les enfants des personnels indispensables à la gestion de la crise sanitaire sont accueillis au maximum par groupe de cinq en maternelle.

B. LES ONZE PRÉCONISATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL : UN RETOUR PROGRESSIF, CONCERTÉ ET SÉCURISÉ

1. Deux prérequis indispensables : la définition rapide d'une méthodologie fondée sur des avis scientifiques et le lancement immédiat d'une réflexion concertée au niveau local associant les collectivités locales

Ø La définition rapide d'une méthodologie fondée sur des avis scientifiques puis déclinée en concertation avec l'ensemble des partenaires de la communauté éducative

Pour le groupe de travail, la mise en place d'un processus efficace et rassurant de reprise des cours nécessite une démarche en trois étapes :

· étape 1 : adopter un protocole sanitaire strict sur les activités scolaires et périscolaires, à la fois préventif et curatif, adapté aux spécificités de chaque niveau d'enseignement, et défini par les autorités sanitaires

Ce protocole doit notamment indiquer quelle stratégie adopter en cas de suspicion de Covid-19 chez un élève ou un adulte fréquentant l'établissement.

· étape 2 : à partir de ce protocole sanitaire, élaboration d'un cadre national d'organisation scolaire fixant les objectifs du retour en classe, en concertation avec les associations représentatives des collectivités locales, les organisations syndicales et les fédérations de parents d'élèves

Ce cadre national d'organisation scolaire semble particulièrement important au groupe de travail pour expliquer aux parents et aux élèves les raisons de ce retour en cours. En effet, les attentes des familles sont contradictoires ; nombre d'entre elles, inquiètes, ne comprennent pas cette décision. Un travail de pédagogie et d'explication est essentiel. Il est d'autant plus fondamental pour réussir à retrouver les élèves « perdus de vue », dont les établissements n'ont plus de nouvelles depuis plusieurs semaines. Si, selon les dernières estimations ministérielles, ce chiffre est au niveau national de 4 %, il peut être localement très élevé. Une directrice d'école a ainsi indiqué au groupe de travail que sur les 330 familles de l'école, 48 étaient muettes depuis le début du confinement, soit 20 % des effectifs. Ce taux est également élevé dans les lycées professionnels.

· étape 3 : déclinaison locale de ce cadre sous la responsabilité des préfets et des DASEN représentant les recteurs en fonction des spécificités territoriales infra-académiques voire des établissements

Les réactions aux propos ministériels et les nombreuses questions que se posent élus locaux, enseignants, chefs d'établissement et parents d'élèves montrent que l'organisation de la reprise de l'école doit se construire à l'échelon local afin de pouvoir conjuguer cadre national et spécificités locales.

Ø Engager dès à présent le travail de concertation au niveau local

Le groupe de travail fait le constat qu'il n'est pas possible d'attendre les annonces du plan de déconfinement général, qui devrait être publié à la fin du mois pour commencer à travailler à l'organisation pratique de la reprise des cours. En effet, il resterait moins d'une dizaine de jours pour élaborer le protocole opérationnel de reprise des cours.

L'implication du préfet et du DASEN sont nécessaires pour permettre une complémentarité des actions mais également garantir une harmonisation des démarches à l'échelle académique.

2. Les onze préconisations du groupe de travail articulées autour de trois idées forces

Sur la base des deux prérequis présentés supra, le groupe de travail émet onze préconisations articulées autour de trois idées forces : préparer la reprise des cours en présentiel ; accompagner les élèves et l'ensemble de la communauté pédagogique dans la fin du confinement tout en poursuivant la continuité pédagogique ; penser dès maintenant la rentrée scolaire 2020 afin de prendre en compte les effets du confinement sur les apprentissages des élèves.

· PRÉPARER LA REPRISE DES COURS EN PRÉSENTIEL DANS DE BONNES CONDITIONS

1. Prévoir une formation à la gestion de la crise sanitaire et aux gestes barrières pour les enseignants et l'ensemble du personnel des établissements d'enseignement

Cette formation, d'une journée, voire d'une demi-journée, parait nécessaire. En effet, les personnels présents dans les établissements d'enseignement ne sont pas des spécialistes de ces thématiques. Une telle formation permettrait de mettre en avant les points de vigilance à observer (comment éviter les attroupements, quelles réactions à adopter en cas de suspicion de Covid-19, où est déposé le virus - rampes, poignées de porte...) mais également de répondre à leurs interrogations. Pour le groupe de travail, l'ensemble des adultes participant à la vie de l'établissement doit être associé, y compris les personnels des collectivités locales car ils interviennent à des moments stratégiques (nettoyage, restauration...). Enfin, les AESH (accompagnants des élèves en situation de handicap) pourraient également être conviés : le retour des enfants en situation de handicap à l'école doit être une priorité. Ce moment de formation, et de manière générale la prérentrée, doit être l'occasion d'examiner concrètement comment cet adulte va être intégré dans la salle de classe et comment le cas échéant adapter les gestes barrières.

2. Mettre en place une prérentrée d'une durée suffisante pour les enseignants et l'ensemble des personnels travaillant dans les établissements d'enseignement, afin de confronter aux réalités de ces établissements l'ensemble du processus scolaire adapté aux préconisations sanitaires et de préparer pédagogiquement le retour des élèves

Lors de son audition devant l'Assemblée nationale, le ministre a annoncé que le 11 mai serait une journée de prérentrée. Le groupe de travail salue l'affirmation de ce principe. Toutefois, cette dernière doit être d'une durée suffisante pour d'une part aborder et mettre en place l'organisation pratique des locaux pour respecter les prérequis sanitaires - avec notamment la formation précédemment évoquée -, et d'autre part, permettre aux équipes pédagogiques de se retrouver et de préparer ensemble la reprise des cours. Ce temps de prérentrée doit notamment permettre de faire le point sur les difficultés qu'ont pu rencontrer certains élèves dans l'accès au suivi pédagogique, commencer à élaborer ensemble, sur la base des retours des élèves en suivi pédagogique à distance, le programme des apprentissages d'ici la fin de l'année, et préparer la rotation des différents petits groupes. Cette prérentrée doit également permettre de voir concrètement comment intégrer les enfants en situation de handicap et ceux à besoins particuliers dans les cours en présentiel. Aussi, la participation des AESH à ces journées permettrait de prendre en compte ces élèves tant du point de vue de l'organisation logistique, que de leur situation pédagogique à la fin du confinement.

La durée de cette prérentrée dépend bien évidemment de la taille des établissements d'enseignement et doit donc être décidée localement en lien avec le DASEN, mais il semble qu'une durée minimale de deux jours soit nécessaire : un premier jour consacré à l'organisation sanitaire, et le deuxième jour à l'organisation pédagogique.

· GARANTIR AUX ÉLÈVES ET À L'ENSEMBLE DE LA COMMUNAUTÉ ÉDUCATIVE LES CONDITIONS SANITAIRES REQUISES TOUT EN POURSUIVANT LA CONTINUITÉ PÉDAGOGIQUE

3. Mobiliser tous les acteurs de la santé scolaire pour accompagner les élèves, les personnels d'éducation et les parents, y compris psychologiquement

Le confinement a pu être une période difficile, tant pour les élèves, les personnels éducatifs que les parents. Le retour des directeurs d'école ayant accueilli des enfants de personnels soignants illustre cette nécessité d'une mobilisation des acteurs de la santé scolaire. Les enfants, même petits, ont senti que quelque chose se passait, par exemple par une limitation des contacts entre le parent soignant et les autres membres de la famille. D'autres, plus grands, sont conscients des risques que courent leurs parents du fait de leur métier.

En outre, élèves, personnels éducatifs et parents ont pu avoir des décès dans leurs familles.

Enfin, comme l'a rappelé le ministre de l'éducation nationale lors de son audition devant la commission de la culture du Sénat le 9 avril dernier, l'éducation nationale est ordinairement le premier vecteur de signalement des violences intrafamiliales.

4. Mettre en place un réseau médical pouvant intervenir de manière préventive et curative dans les établissements d'enseignement

Le groupe de travail est conscient des difficultés que rencontre la médecine scolaire depuis de nombreuses années. Dans cette période particulière, et pour pallier ce déficit, il lui semble opportun d'identifier localement un réseau de personnels médicaux à qui l'établissement pourrait faire appel, notamment pour faire passer des messages de prévention auprès des élèves et des adultes. Ce réseau a également un rôle à jouer en cas de suspicion de Covid-19 dans l'établissement, notamment pour pouvoir tester les personnes identifiées par le protocole sanitaire comme devant faire l'objet d'un dépistage.

5. Permettre un suivi pédagogique des élèves ne retournant pas en classe via le CNED et les autres supports (dispositif « nation apprenante », programmes dédiés sur Radio France et France Télévisions...), par exemple en s'appuyant sur les professeurs ne pouvant pas retourner en cours, afin d'éviter une double charge de travail pour les enseignants qui auront repris l'instruction en présentiel

Un élève pourra se trouver dans l'une des trois situations suivantes : suivi de cours en présentiel, suivi pédagogique à distance dans le cadre de la rotation des groupes, mais également poursuite du suivi pédagogique exclusivement à distance. C'est le cas notamment des élèves qui ne pourront pas retourner en cours pour des raisons de santé, ou parce qu'ils ont dans leur entourage des personnes à risque. Ces trois catégories d'élèves doivent pouvoir bénéficier d'une continuité pédagogique. Toutefois, la réouverture des écoles fait que de nombreux enseignants seront chargés de cours en présentiel. Dans ces conditions, il ne leur sera pas possible d'assurer à la fois le cours en présentiel, puis une fois la journée de classe finie celui pour les élèves suivant les cours à distance.

Les dispositifs de suivi pédagogique à distance doivent être maintenus et enrichis. Un système de coordination à l'échelle locale entre professeurs faisant cours en présentiel et ceux continuant à le faire à distance peut être imaginé.

Enfin, la situation des élèves, notamment de primaire, dont l'enseignant ne peut pas reprendre les cours en présentiel, ne doit pas être oubliée. Une réflexion doit être menée pour permettre à ces élèves privés d'un enseignant en présentiel, selon des modalités restant à définir, de retourner à l'école.

6. Faire preuve de souplesse dans l'obligation de scolarité en présentiel

Dans les circonstances actuelles, il apparait nécessaire au groupe de travail de faire preuve de souplesse dans l'obligation de scolarité en présentiel. Certaines familles, inquiètes, risquent de refuser que leurs enfants ne retournent à l'école. L'institution scolaire doit faire preuve de pédagogie pour essayer de rétablir le lien de confiance. En outre, le groupe de travail est conscient que forcer ces familles à remettre leur enfant à l'école serait au mieux inapplicable et au pire contreproductif car source de défiance envers l'institution scolaire pour le futur. Toutefois, en contrepartie de cette souplesse dans l'obligation de scolarité en présentiel, la famille doit s'engager à continuer de faire suivre à son enfant l'instruction à distance.

7. Fixer le cadre des activités périscolaires, répondant à un protocole sanitaire, en fonction des capacités et moyens des collectivités, maîtres d'ouvrage dans ce domaine

Dans le cadre des concertations locales, les collectivités définiront l'organisation des activités périscolaires - habituelles ou induites par la nouvelle organisation scolaire. Elles s'inscriront dans le cadre sanitaire défini au niveau national, et en fonction des capacités et des moyens humains dont elles disposent.

· PRENDRE EN COMPTE LES EFFETS DU CONFINEMENT SUR LES APPRENTISSAGES DES ÉLÈVES DANS LE CADRE DE LA RENTRÉE SCOLAIRE 2020

L'année 2019-2020 a été marquée par de nombreuses interruptions : grève des transports, puis blocage des lycées contre la réforme du bac et les E3C, réforme des retraites et enfin confinement. Certains élèves ont eu à peine une demi-année de cours et sont donc fortement pénalisés dans leurs apprentissages. Le groupe de travail estime nécessaire de prendre en compte dès à présent ces paramètres et préparer la rentrée 2020 en conséquence.

8. Établir un état des lieux par territoire et par voie de formation (générale, technique et professionnelle) du taux de décrochage scolaire afin de disposer d'une cartographie précise

Lors de son audition devant la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale, le ministre de l'éducation nationale a annoncé un taux de décrocheurs de l'ordre de 4 % pour l'ensemble du territoire, mais avec localement des variations importantes. Ainsi, selon les estimations de son ministère, ce taux serait de 15 à 25 % dans les départements et territoires d'outre-mer. De même, certaines filières sont particulièrement touchées. C'est notamment le cas des filières professionnelles. Une cartographie précise de ce taux de décrochage est nécessaire afin de pouvoir cibler les filières et territoires les plus concernés dans la perspective de la rentrée 2020. En outre, cette cartographie doit également permettre, en recoupant les informations, d'identifier avec précision les zones dans lesquelles demeure une fracture numérique. C'est notamment le cas dans les outre-mer.

9. S'appuyer sur l'organisation de la scolarité obligatoire en cycles d'apprentissage pour construire les remises à niveau et les remédiations en matière d'acquisition des connaissances et des compétences

La scolarité en France de l'école maternelle jusqu'à la classe de troisième est découpée en cycle d'apprentissage de trois ans. Cette organisation en cycles a été créée pour prendre en compte les décalages d'apprentissage des enfants dus aux différences de maturité - chaque cycle constituant un ensemble cohérent d'acquisition de connaissances. Toutefois, cette notion de cycle reste trop peu utilisée au profit des apprentissages par année scolaire. Ainsi, chaque année, on constate une volonté de « finir le programme » avant les vacances d'été. La spécificité de l'année scolaire 2019-2020 et les lacunes dans les apprentissages qu'auront de nombreux enfants représentent l'occasion de mettre à profit cette organisation par cycle pour septembre, avec une pédagogie à cheval sur deux années scolaires à l'intérieur d'un cycle.

10. Construire pour la rentrée de septembre une adaptation des programmes et les modalités des remédiations afin de prendre en compte les lacunes dans les apprentissages induites par une année écourtée

Les programmes de la rentrée 2020 doivent intégrer les lacunes d'apprentissage des élèves, notamment de ceux qui passeront d'un cycle à un autre. Les premières semaines de cours jusqu'aux vacances de Toussaint, voire au-delà, doivent être considérées comme une période de transition et être utilisées pour voir les notions non étudiées et acquises lors de l'année scolaire 2019-2020.

Des arbitrages devront peut-être être faits sur le contenu des programmes. Il ne s'agit pas de supprimer des pans entiers, mais peut-être de les adapter, par exemple en les étudiants de manière plus synthétique. En outre, un travail de répétition des notions mal acquises et de remédiation de celles non étudiées doit être instauré. Dans cette optique, le groupe de travail salue la création de 1 248 postes supplémentaires dans l'enseignement primaire annoncés à la rentrée 2020. Il constate toutefois que ceux-ci n'ont pas encore été budgétés, y compris dans le projet de loi de finances rectificatives que le Parlement est en train d'examiner. Les besoins sont également à examiner au niveau du secondaire, à la lumière du nouveau contexte créé par le confinement.

11. Organiser à la fin du mois d'août un dispositif de soutien scolaire exceptionnel par son ampleur avec des enseignants volontaires, pour tous les élèves qui en ont besoin, quel que soit leur niveau de classe

Un dispositif de soutien scolaire existe déjà depuis plusieurs années, sous la forme de stage de réussite, pour remettre à niveau les élèves de CM2 avant leur entrée en sixième. De tels stages existent également au collège. Pour l'été 2020, le groupe de travail estime nécessaire que ces stages soient ouverts à tous les élèves qui le demandent - sans limitation du nombre d'inscrits - et pour tous les niveaux d'enseignement. Ce dispositif doit également être envisagé dans l'enseignement supérieur afin de soutenir les futurs étudiants qui n'auront pas eu une année de terminale complète.

IV. ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Le groupe de travail « Enseignement supérieur » de la commission de la culture animé par Stéphane Piednoir (Maine-et-Loire, LR) est composé de Mireille Jouve (Bouches-du-Rhône, RDSE), Guy-Dominique Kennel (Bas-Rhin, LR), Laurent Lafon (Val-de-Marne, UC), Pierre Ouzoulias (Hauts-de-Seine, CRCE), Olivier Paccaud (Oise, LR), Sylvie Robert (Ille-et-Vilaine, socialiste et républicain).

Le groupe de travail « enseignement supérieur » a été mis en place à l'initiative du bureau de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat le mardi 14 avril 2020, dans l'objectif de suivre la gestion de la crise sanitaire liée à l'épidémie de Covid-19 pour le secteur de l'enseignement supérieur.

Ce groupe de travail a auditionné la Conférence des présidents d'université (CPU), la Conférence des doyens des facultés de médecine, la Conférence des grandes écoles (CGE), la Conférence des directeurs des écoles françaises d'ingénieurs (CDEFI), la cheffe de l'Inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche responsable du comité de pilotage chargé de réorganiser le calendrier des concours post-classes préparatoires, la présidente du Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (Cnous). Trois grands thèmes ont constitué le fil conducteur de ces auditions : la continuité pédagogique, l'organisation des examens et des concours, l'accompagnement sanitaire et social des étudiants. Ce sont principalement sur ces sujets que le groupe de travail s'est attaché à dresser un constat et formuler des recommandations. Le groupe de travail a également tenu à mettre en exergue des problématiques complémentaires qui devront impérativement être traitées dans le cadre de la crise actuelle.

A. UNE GESTION DE LA CRISE GLOBALEMENT RÉACTIVE ET CONCERTÉE

La gestion de la crise sanitaire dans les établissements d'enseignement supérieur, tous fermés depuis le 16 mars dernier, s'est concentrée, dans les premières semaines, sur trois grandes priorités : la continuité pédagogique, la réorganisation des examens et des concours, le suivi sanitaire et social des étudiants.

De ses auditions, le groupe de travail dresse le constat d'une réponse globalement réactive et concertée de la part du ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation (Mesri), doublée d'une implication très forte des acteurs du secteur sur le terrain.

1. Un enseignement à distance mis en place dans l'urgence et appelé à durer

À l'annonce de la fermeture des établissements et de la mise en oeuvre du confinement, la continuité pédagogique est apparue comme une priorité absolue. Les établissements s'y sont attelés dans l'urgence, souvent sans y avoir été préparés. Ils ont dû, en un temps très compté, basculer d'un enseignement reposant sur le face-à-face pédagogique à un enseignement à distance requérant la maîtrise, par les enseignants et les étudiants, d'outils numériques jusqu'alors utilisés qu'en complément des méthodes d'enseignement et d'apprentissage traditionnelles. À ce sujet, le groupe de travail salue l'incroyable mobilisation et la capacité d'adaptation des équipes tant pédagogiques qu'administratives pour accompagner les étudiants dans ce passage au « tout virtuel ».

Afin d'aider les établissements dans leurs démarches, la direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle (Dgesip) a élaboré et mis à leur disposition un ensemble de fiches pratiques, régulièrement actualisées, sur l'environnement et les ressources d'enseignement à distance. Ce recueil, disponible sur le site de la direction générale2(*), est un précieux outil d'accompagnement qu'il conviendra d'enrichir et de pérenniser.

Le groupe de travail estime que le basculement du présentiel vers le distanciel s'est relativement bien passé dans la mesure où il s'est opéré dans une situation contrainte. Les établissements ont fait preuve de réactivité, d'engagement et d'initiative pour assurer leur mission dans un contexte inédit. Il s'agit bien sûr là d'un constat général qui ne doit masquer ni la diversité des situations selon les structures, ni les difficultés rencontrées (cf. infra).

La décision prise par l'exécutif de la non-reprise des cours en présentiel dans les établissements d'enseignement supérieur d'ici l'été, implique de facto une poursuite et une consolidation des nouvelles pratiques pédagogiques mises en oeuvre. Pour le groupe de travail, il y aura assurément un avant et un après crise du Covid-19 dans l'appropriation, par le supérieur, de l'enseignement à distance. La crise pourrait être un accélérateur d'évolution, certes subi, mais bénéfique pour l'avenir.

2. Une réorganisation nécessaire mais délicate des examens et des concours

Le maintien des épreuves de fin d'année, qu'il s'agisse d'examens ou de concours, constitue la garantie de la qualité des formations. À ce titre, toute neutralisation ou validation automatique de l'ensemble des enseignements est exclue. Mais les circonstances exceptionnelles actuelles obligent à adapter les modalités d'évaluation des connaissances. Tel est le sens de l'ordonnance n° 2020-351 du 27 mars 2020 sur les modalités de déroulement des examens et concours, prise en application de l'article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19, et sur laquelle le groupe de travail, comme l'ensemble de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, a exercé sa mission de contrôle.

a) Les examens à l'Université

Traditionnellement, les mois d'avril et de mai sont synonymes, dans le monde universitaire, de périodes consacrées aux évaluations des étudiants, souvent sous forme d'examens sur table. Cette année, distanciation sociale oblige, les procédures sont à revoir.

La première préoccupation du Mesri, comme celle de nombre d'établissements, a été de maintenir le calendrier de l'année académique en cours, et de ne pas empiéter sur celui de la rentrée prochaine. De ce fait, les universités ont dû travailler rapidement à une réorganisation des épreuves, ce qui a représenté un travail colossal, mené formation par formation.

L'ordonnance du 27 mars leur permet, dans ce contexte d'urgence, et conformément au principe d'autonomie, de modifier et d'adapter leurs modalités de contrôle des connaissances, à condition d'en informer les étudiants au moins quinze jours avant l'examen. Dans un courrier en date du 20 avril 2020 adressé aux chefs d'établissements, la ministre les invite à procéder à de telles adaptations autant que nécessaire, dans le cadre de trois orientations : la réduction du recours aux épreuves en présentiel au profit d'évaluations à distance en utilisant le contrôle continu et/ou en mobilisant des travaux à domicile ; en cas de maintien d'épreuves en présentiel, d'une part, la nécessité de les organiser entre le 20 juin et le 7 août afin de limiter les perturbations sur l'année universitaire 2020-2021 et de prendre en compte les contraintes matérielles qui pèsent sur les étudiants, d'autre part, le respect de règles très strictes d'organisation pour assurer la sécurité sanitaire des étudiants et des personnels mobilisés.

Le groupe de travail approuve ces orientations de bon sens, justifiées par le caractère exceptionnel de la situation. Elles ont également le mérite de poser un cadre général et national, indispensable à une nécessaire harmonisation des pratiques, dans le respect de l'autonomie des universités.

b) Les concours post-baccalauréat et post-classes préparatoires

Alors que certaines écoles post-baccalauréat devaient organiser, dès le mois de mars, des épreuves écrites et/ou orales pour sélectionner leurs futurs étudiants, les ministres de l'enseignement supérieur et de l'éducation nationale ont annoncé, le 15 mars, que les concours post-baccalauréat étaient annulés et remplacés par des examens des dossiers. Les formations concernées sont nombreuses et diverses ; il s'agit de quelques écoles de commerce et d'ingénieurs, de certains brevets de technicien supérieur (BTS), de licences sélectives (double diplôme par exemple), de formations du paramédical (orthophoniste, orthoptiste...), de filières de l'art et du design. Avec cette décision, la sélection ne se fera qu'à partir du dossier de candidature enregistré sur Parcoursup. Le groupe de travail considère qu'il s'agit là de la moins mauvaise des solutions, compte tenu des incertitudes sur la possibilité de tenir, avant la fin du mois de juin, des concours réunissant parfois plusieurs centaines de candidats sur une durée conséquente.

La réorganisation des concours post-classes préparatoires, quant à elle, a été confiée à un comité de pilotage, dirigé par Caroline Pascale, cheffe de l'Inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche. Sa mission était de parvenir à une vision concertée et convergente des concours. L'absence de coordination aurait en effet présenté le risque de voir chaque école adopter sa propre stratégie, ce qui aurait nuit à la cohérence d'ensemble du système et, in fine, porté préjudice aux candidats.

Lors de son audition par le groupe de travail, Caroline Pascale a détaillé la méthode et la feuille de route du comité. La première a consisté en une concertation avec les écoles pour connaître leurs besoins et recueillir leurs propositions, puis en l'élaboration de différents scenarii soumis à l'arbitrage des ministres de l'enseignement supérieur et de l'éducation nationale. La seconde était guidée par quatre impératifs : une incidence minimale voire nulle sur la rentrée 2020, la préservation de l'ordre initial de passation des épreuves selon les écoles, la prise en compte des disparités dans les conditions de confinement des candidats, le maintien de la pause estivale tant pour les étudiants que pour les personnels mobilisés dans l'organisation des concours. À partir des échanges entre les écoles, deux scenarii ont émergé, l'un privilégiant un calendrier très étendu (du 8 juin au 20 août), l'autre, un calendrier plus ramassé (du 20 juin à fin juillet). C'est finalement sur ce deuxième scénario que s'est porté le choix des ministres. Le 17 avril, ces derniers ont annoncé que les concours auraient lieu du 20 juin au 7 août, la mobilisation de la première semaine d'août permettant aux équipes administratives et pédagogiques de finaliser leurs procédures de sélection.

Ce nouveau calendrier, concentré sur un peu plus d'un mois, emportait nécessairement d'arbitrer sur le maintien ou non des épreuves orales. Alors que certaines écoles, en particulier de commerce, avait déjà collectivement décidé de tirer un trait sur celles-ci, il est apparu que leur organisation en présentiel n'était pas compatible avec le calendrier choisi. Le passage au distanciel aurait, de son côté, représenté une opération beaucoup trop lourde. Pour ces raisons, la très grande majorité des écoles a décidé de renoncer aux épreuves orales et d'admettre leurs futurs étudiants sur la base des seules épreuves écrites.

Pour le groupe de travail, le comité de pilotage est une réussite car il a su faire émerger un consensus loin d'être acquis au départ. La logique collective a prévalu sur les comportements de « cavalier seul ». Il salue, à ce titre, le travail d'écoute et de synthèse remarquable effectué par Caroline Pascal et le sens des responsabilités des dirigeants des écoles.

Le groupe de travail considère que la suppression des épreuves orales était une décision difficile à prendre au regard de la plus-value qu'elles apportent dans le processus de sélection des candidats, mais qu'elle était rendue nécessaire par l'exceptionnalité de la situation. Il estime toutefois que cette décision ne doit en aucun cas être préfiguratrice d'une remise en cause des oraux à l'avenir. Il tient par ailleurs à alerter sur les probables conséquences de la suppression des épreuves orales, en particulier les entretiens de personnalité et de motivation, sur la composition de la cohorte 2020 des écoles, qui pourrait être moins en adéquation avec les profils recherchés. Les années de formation en école devraient cependant permettre de rectifier cette situation, d'autant que les étudiants recrutés après une classe préparatoire sont encore très jeunes.

S'agissant des concours externes de recrutement de l'éducation nationale, dont les épreuves écrites d'admissibilité n'ont pas pu avoir lieu du fait du confinement, et pour lesquels les épreuves orales d'admission ont été supprimées et remplacées par un oral de titularisation à l'issue de l'année de stage, le groupe de travail s'interroge sur la pertinence d'une telle mesure pour des personnes qui s'apprêtent à enseigner dès la rentrée prochaine. La suppression des oraux paraît, qui plus est, totalement incohérente pour certaines spécialités comme celle des langues vivantes.

3. Un accompagnement sanitaire et social des étudiants réactif et coordonné
a) Les premières mesures d'urgence

Les étudiants, au premier rang desquels les plus précaires, sont tout particulièrement affectés par les conséquences de la crise sanitaire liée au Covid-19. Dès l'annonce du confinement, nombre de ceux logés en résidence étudiante ont souhaité légitimement rejoindre leurs familles de manière précitée. Ils y ont été encouragés par la décision du ministère d'autoriser le Cnous à prendre des mesures dérogatoires aux règles de gestion locative applicables aux résidences comme la levée du préavis de départ contractuel d'un mois et la suspension du loyer pour le mois d'avril, voire les mois suivants en cas de non-retour dans les logements.

D'autres étudiants ont décidé de rester dans leur résidence, par choix ou par absence de solution alternative. La première urgence a donc été de s'assurer de leur présence - certains ne s'étant pas signalés - et de s'enquérir de leur état de santé. Une campagne générale de recensement a été organisée au moyen d'envoi de messages téléphoniques et électroniques, d'opérations d'appels, d'actions de porte à porte. La présidente du Cnous a indiqué au groupe de travail que sur les 175 000 logements des Crous, environ 50 000 étudiants y avaient été confinés, leur pourcentage variant de 20 % à 50 % selon les structures. Ce recensement s'est accompagné de deux mesures corollaires : le renforcement du soutien psychologique via la possibilité de consultations à distance avec les assistantes sociales du réseau et la mise en place d'actions pour maintenir le lien avec les étudiants (distributions de colis alimentaires et de matériels, animations en ligne...) à l'initiative des centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (Crous), mais aussi des associations étudiantes et des collectivités territoriales. Aucune résidence étudiante n'a été fermée et les services de première nécessité ont été maintenus (nettoyage des locaux, surveillance des lieux, distribution de repas).

Sur le plan sanitaire, la mobilisation, par décret ministériel3(*), des services de santé universitaires (SSU) a été décisive pour assurer, en collaboration avec les Crous, les établissements d'enseignement supérieur, les agences régionales de santé (ARS) et les centres de santé de proximité, le suivi sanitaire des étudiants isolés et ceux confinés en résidences. La présidente du Cnous a indiqué au groupe de travail que, fin avril, le nombre d'étudiants malades du Covid-19 se chiffrait à une dizaine par académie et qu'aucun foyer épidémique n'était à déplorer dans les résidences étudiantes. Elle a toutefois noté la difficulté qu'il y avait parfois à faire respecter les gestes barrières par les étudiants.

Le groupe de travail salue la très forte mobilisation des personnels des Cnous, des Crous, des SSU, ainsi que des bénévoles associatifs, qui, en distanciel ou en présentiel, ont continué à assurer leurs missions dans un contexte très anxiogène. Il souligne également que ces circonstances exceptionnelles ont favorisé un travail collaboratif particulièrement précieux entre les différents acteurs du secteur, qu'il conviendra d'entretenir.

b) Les mesures de soutien financier aux étudiants

Sur le plan social, quatre leviers ont été activés pour venir en aide aux étudiants, qu'ils aient ou non été confinés en résidences étudiantes :

· les aides spécifiques d'urgence des Crous ont été abondées de 10 millions d'euros supplémentaires par le ministère. Les dossiers de demande ont été simplifiés et le montant maximum des aides augmenté, passant de 200 à 500 euros. Selon les informations communiquées par la présidente du Cnous lors de son audition, le nombre d'aides versées a été multiplié par deux en quelques semaines. S'il est encore trop tôt pour disposer d'une typologie exhaustive de l'usage de ces aides, 30 % d'entre elles étaient, dans les premières semaines, destinées à participer au paiement des loyers (des Crous ou du parc privé). La présidente du Cnous a également expliqué que les assistantes sociales des Crous travaillaient à partir de dossiers d'instruction simplifiés et sur le périmètre le plus large possible afin de couvrir le maximum d'étudiants dans des délais accélérés ;

· dans les universités, les ressources issues de la contribution de vie étudiante et de campus (CVEC) ont été mobilisées à hauteur de 80 millions d'euros pour soutenir les étudiants en difficulté, boursiers ou non, par le biais de nombreuses actions comme des épiceries solidaires, des chèques alimentaires ou des bons d'achat de matériel informatique pour le suivi des cours à distance ;

· s'agissant des bourses, la présidente du Cnous a indiqué au groupe de travail qu'elles avaient été versées dans les temps aux mois de mars et d'avril grâce à la continuité du service assuré par les personnels placés en télétravail. Se pose désormais la question d'un éventuel maintien du droit à bourse en juillet pour les étudiants qui seraient mobilisés par des examens ou des concours ; ce sujet est en cours d'étude au ministère. Les demandes de bourses pour la rentrée prochaine sont, quant à elles, en phase d'instruction ;

· enfin, le 4 avril dernier, le Premier ministre a annoncé au Sénat l'octroi d'une aide exceptionnelle aux jeunes de moins de 25 ans précaires ou modestes. Cette aide de 200 euros, qui sera versée en juin, concernera 800 000 jeunes, dont 400 000 étudiants boursiers ou non. Sont ciblés ceux ayant perdu leur travail ou leur stage gratifié en raison du confinement, les étudiants ultramarins boursiers ou non boursiers qui n'ont pas pu rentrer chez eux, ainsi que les jeunes de moins de 25 ans précaires ou modestes qui touchent l'aide personnalisée au logement (APL). Cette mesure ne sera pas cumulable avec d'autres dispositifs mis en place par le Gouvernement comme le chômage partiel ou l'aide aux autoentrepreneurs, et viendra en complément des bourses et des aides d'urgence. Sur ces non-possibilités de cumul, le groupe de travail demande à ce qu'une information très précise soit délivrée aux jeunes.

L'ensemble de ces aides constitue un premier filet de sécurité indispensable pour faire face aux répercussions économiques et sociales de la crise sur les étudiants. Le groupe de travail s'interroge cependant sur leur financement qui, à ce stade, demeure encore très flou (cf. infra).

B. LES POINTS DE VIGILANCE DU GROUPE DE TRAVAIL

Si la gestion de la crise par le ministère peut globalement être jugée satisfaisante, le groupe de travail appelle à la vigilance sur plusieurs sujets.

1. La transition entre le second degré et le supérieur à surveiller

En dépit de la crise, le calendrier de la procédure Parcoursup n'a pas été modifié, le ministère considérant que le fonctionnement entièrement dématérialisé de la plateforme n'était pas affecté par la fermeture des lycées. Le groupe de travail se veut plus prudent sur ce point, dans la mesure où le confinement a coïncidé avec la période de confirmation des voeux des lycéens. Il entend s'assurer, a posteriori, que la crise n'a vraiment eu aucune incidence sur la procédure cette année.

Par ailleurs, les bouleversements qu'aura connus l'année scolaire 2019-2020 (grèves liées à la réforme des retraites, fermeture des établissements, remplacement des épreuves du baccalauréat par du contrôle continu) auront inévitablement des conséquences sur le niveau des élèves quittant le second degré. Aussi, le groupe de travail estime qu'une période de remédiation en début de première année universitaire pourrait être utile pour éviter de mauvais résultats lors des premiers partiels et des taux d'échec qui repartiraient à la hausse en fin de première année.

2. Les limites de l'enseignement supérieur à distance

Quels que soient les efforts faits par les établissements pour mettre en ligne tout ou partie de leurs formations, une part non négligeable d'étudiants reste exclue de la continuité pédagogique pour des raisons principalement techniques, révélatrices de la fracture numérique (matériels inadéquats, forfaits téléphoniques et internet limités, zone blanche). Dès la deuxième semaine d'enseignement à distance, des établissements se sont aperçus qu'ils perdaient des étudiants, confrontés à des problèmes de connexion ou à l'épuisement de leur crédit internet. Des solutions temporaires ont pu être trouvées (prêt de matériel, bons d'achat), mais elles ne règlent pas le problème de fond des inégalités d'accès aux équipements numériques.

La crise aura ainsi eu le mérite de montrer que l'équipement informatique individuel des étudiants n'est pas de l'ordre du confort personnel, mais un élément important des conditions pédagogiques. Dans la continuité des propos tenus devant lui par le président de la CPU, le groupe de travail appelle les universités à se préoccuper davantage, à l'avenir, de la satisfaction de ce besoin.

La fracture est aussi sociale et financière. L'absence de cours en présentiel et l'arrêt des relations sociales au sein du collectif universitaire ou scolaire isolent davantage les étudiants décrocheurs ou financièrement fragiles. L'enseignement à distance agit ainsi comme un révélateur voire un amplificateur des inégalités.

En outre, la fermeture des bibliothèques universitaires a provoqué une rupture dans les habitudes d'apprentissage des étudiants. Le vide laissé est d'autant plus grand que ces espaces traditionnels de travail, de consultation et d'emprunt de documents sont aussi devenus d'importants lieux de vie, de loisirs, de détente et de rencontres.

Les difficultés liées à l'enseignement à distance n'épargnent évidemment pas les enseignants qui, dans l'urgence, et souvent sans y être préparés, ont dû adapter leurs pratiques. À cette transformation pédagogique, intellectuellement très exigeante, est venue s'ajouter une charge cognitive très importante liée à la nécessité de maintenir le lien avec les étudiants. La période de confinement s'est ainsi traduite par une charge de travail décuplée, une fatigabilité plus importante, une inquiétude sur la durée de cet enseignement en mode dégradé. Si les conditions de travail devraient s'améliorer avec la levée des contraintes liées au confinement, le groupe de travail entend rester attentif à l'évolution de l'enseignement à distance « déconfiné ».

3. Les enjeux posés par la réorganisation des examens et des concours
a) Les examens en distanciel : l'épineuse question de l'équité et de la surveillance

Alors que les établissements sont à peine sortis de la gestion de l'enseignement à distance, une autre urgence se pose à eux : comment organiser les examens de fin d'année, dans le cadre posé par la ministre (cf. supra) ? Faut-il maintenir toutes les épreuves ? Faut-il prendre davantage en compte le contrôle continu ? Sur quel périmètre faire porter l'évaluation des connaissances sachant qu'une partie de l'année a été complètement bouleversée ? Face à ces questions délicates, chaque école, chaque université essaye de construire sa propre solution, comme l'y autorise l'ordonnance du 27 mars 2020.

Mais toutes sont confrontées à deux écueils : l'équité entre les candidats et la surveillance des épreuves. L'utilisation d'outils d'examen à distance interroge en effet sur la façon d'assurer l'équité entre des candidats qui ne pas tous dotés d'équipements informatiques performants. Si, pendant une épreuve, un candidat est confronté à une rupture de connexion qui l'empêche de la terminer, devra-t-il la repasser à la session de rattrapage ? Quelle que soit la solution choisie, les établissements font face à des risques de recours. Certains syndicats étudiants ont d'ores et déjà prévenu qu'ils seront très attentifs aux moyens mis en oeuvre pour garantir l'équité entre les candidats.

L'organisation des examens en distanciel pose aussi la question des moyens de lutter contre la fraude. La Dgesip a mis à disposition des établissements une fiche recensant les solutions envisageables en matière de télésurveillance et les offres des fournisseurs. Mais les principaux systèmes existants4(*) sont loin d'être la panacée : ils sont matériellement compliqués à déployer pour de gros effectifs, ils sont souvent très coûteux, surtout, ils interrogent sur le plan du respect des libertés individuelles et de leur conformité au règlement général sur la protection des données (RGPD). Face au risque de dérives, le groupe de travail appelle à la plus grande vigilance sur l'utilisation de ces outils de surveillance en distanciel des candidats.

b) Les concours en présentiel : un défi en termes de logistique et de sécurité sanitaire

Après avoir trouvé un accord sur le nouveau calendrier des concours post-classes préparatoires, le comité de pilotage s'est attelé à l'organisation des épreuves écrites qui débuteront fin juin, dans un contexte sanitaire sans doute encore très tendu.

Caroline Pascal a fait part au groupe de travail des quatre grandes difficultés que cette mission nécessite de résoudre :

· le nombre et le choix des centres d'examens : avec les mesures de distanciation sociale et l'interdiction des grands rassemblements, il est impossible d'accueillir les candidats dans les conditions habituelles. Il faut donc envisager un doublement du nombre de salles et l'occupation de centres plus petits, permettant une meilleure prise en charge d'un nombre limité de candidats ; la réquisition des locaux de certaines universités est également une possibilité ;

· les modalités de passation et de surveillance des épreuves : la distanciation sociale impose aussi de prévoir des plages horaires plus longues pour éviter les attroupements à l'arrivée et au départ des candidats ; la mobilisation de retraités pour la surveillance des centres, comme cela se faisait habituellement, est exclue cette année : le recours à des étudiants rémunérés est une piste envisagée ;

· les mesures sanitaires : le port du masque par les candidats devrait être rendu obligatoire, le nettoyage des salles après chaque épreuve et la mise à disposition de gel hydroalcoolique sont des prérequis indispensables. Se pose aussi la question des mesures d'hygiène liées aux fournitures données aux candidats ;

· les déplacements des candidats : les mesures restrictives de déplacement imposent de revoir la cartographie des centres d'examens et de multiplier les centres de proximité afin d'éviter aux candidats de devoir changer de département ou de région pour passer les épreuves ;

· l'hébergement des candidats : les solutions d'hébergement traditionnelles (hôtels, location) ne sont pas mobilisables cette année : une réflexion est actuellement en cours entre le Mesri, les Crous, la CPU et les collectivités territoriales pour trouver des alternatives. Parmi celles-ci, sont évoquées la réquisition d'universités, de gymnases ou de centres de loisirs.

À cela s'ajoutent deux problématiques plus spécifiques, l'une liée au calendrier de déconfinement en outre-mer et aux conditions de passation des épreuves dans les centres d'examen à l'étranger.

c) La nécessaire clarification des moyens financiers destinés au suivi social des étudiants

Le groupe de travail appelle le ministère à une clarification rapide des moyens dédiés aux mesures d'aides aux étudiants, qui pourraient s'avérer sous-calibrés face à l'ampleur des besoins.

· l'enveloppe de 10 millions d'euros consacrée aux aides spécifiques d'urgence des Crous sera-t-elle suffisante alors que les difficultés financières rencontrées par les étudiants, notamment pour payer leur loyer, vont sans doute durer plusieurs mois ?

· si, comme le souhaite le groupe de travail, le droit à bourse est prolongé jusqu'en juillet pour les étudiants concernés par des examens ou des concours, comment et à quelle hauteur cette mesure sera-t-elle financée ?

· une nouvelle mobilisation de la CVEC sera-t-elle nécessaire, comme l'a laissé penser le président de la CPU lors de son audition ? En tout état de cause, le groupe de travail estime indispensable de faire le point sur les conditions d'utilisation de cette contribution, qui demeurent opaques. Il s'interroge aussi sur le soutien apporté aux étudiants des établissements non couverts par la CVEC comme les établissements privés ;

· la budgétisation de l'aide exceptionnelle à 160 millions d'euros est-elle conforme aux besoins du public ciblé ? Quand ces moyens seront-ils débloqués ?

Le groupe de travail pointe également les probables effets de seuil de ces aides qui pénaliseront les jeunes issus de classes moyennes, dont les familles ont des revenus supérieurs à la limite fixée pour en être bénéficiaire, mais qui vont pourtant devoir faire face à leurs propres difficultés financières (chômage partiel ou autre) tout en assumant la charge d'un étudiant pas encore inséré dans le monde du travail.

Par ailleurs, le groupe de travail s'inquiète des conséquences financières de la crise sur les Crous. D'après la présidente du Cnous, la diminution de leurs recettes d'exploitation, liées à la fermeture des restaurants universitaires et à la suspension des loyers, devrait s'élever à 200 millions d'euros. Cette perte considérable pourrait mettre en péril le réseau des Crous, dont le rôle est essentiel en cette période de crise.

Le groupe de travail plaide en conséquence pour un abondement de la subvention pour charges de service public des Crous, à due proportion des pertes subies.

Le prochain projet de loi de finances rectificatif sera l'occasion pour le groupe de travail d'interpeller le Gouvernement sur l'ensemble de ces sujets financiers et d'envisager le dépôt d'amendements.

C. LES PROPOSITIONS COMPLÉMENTAIRES DU GROUPE DE TRAVAIL

Au-delà des trois grands dossiers sur lesquels s'est concentrée la gestion de la crise dans les premières semaines, le groupe de travail a identifié plusieurs sujets appelant des réponses urgentes.

1. Soutenir les formations professionnalisantes et accompagner les jeunes diplômés 2020 à s'insérer sur le marché du travail

En fragilisant les entreprises, la crise touche de plein fouet les formations professionnalisantes.

Pierre angulaire de ces formations et chemin le plus court vers l'emploi pour les jeunes diplômés, le stage en entreprise est le premier à être mis à mal. Il s'agit d'une source d'inquiétude majeure pour les étudiants, qui comptent sur cette première expérience professionnelle pour valoriser leur cursus, mais aussi souvent pour financer leurs études.

Le secteur de l'enseignement supérieur a vite pris la mesure des conséquences désastreuses du confinement sur le déroulement des stages. Dès le 19 mars, la Dgesip mettait en ligne ses recommandations aux établissements en la matière. Le 26 mars, c'était au tour de la commission des titres d'ingénieur (CTI) de donner ses lignes directrices aux écoles d'ingénieurs, les encourageant à identifier au cas par cas les adaptations à mettre en oeuvre.

Le groupe de travail encourage les établissements à faire preuve de souplesse et de flexibilité, en mettant au point de nouvelles modalités de stage, en décalant les calendriers, en signant des avenants aux contrats déjà établis.

La même inquiétude se pose pour le sort des alternants, dont la formation est basée sur le principe d'une période d'études suivie d'une période en entreprise, qu'ils soient en contrat d'apprentissage ou en contrat de professionnalisation.

S'agissant des alternants en cours de contrat, les établissements et les entreprises ont fait preuve de réactivité en mettant en place une continuité pédagogique pour la partie études et en basculant en télétravail pour la partie en entreprise. Même s'ils parviennent à achever leur formation dans les prochains mois, ces jeunes vont cependant être confrontés à une insertion très difficile sur le marché du travail.

La situation devrait être encore plus compliquée pour les futurs alternants qui devront faire face à une diminution des offres de recrutement des entreprises. Les branches professionnelles n'ont d'ailleurs pas caché leur très grande inquiétude sur le risque d'enrayement de la dynamique de l'alternance.

Le groupe de travail appelle en conséquence à des mesures de soutien en faveur de l'alternance pour atténuer les effets de l'effondrement qui s'annonce.

Plus globalement, avec le spectre de la récession, le groupe de travail estime que c'est sur l'accompagnement vers l'emploi que vont devoir se focaliser les efforts pour ne pas faire des diplômés 2020 et ceux des années à venir des générations sacrifiées de la crise. Qui plus est, le soutien à l'emploi des jeunes diplômés est un important facteur de relance de l'économie. Plusieurs leviers sont envisageables, parmi lesquels des mesures incitatives à l'embauche sous forme d'allègements de charges sur les cotisations salariales et/ou patronales, des aides ciblées en faveur de la recherche d'emploi, des facilités pour le remboursement des prêts bancaires.

2. Financer le prolongement des contrats doctoraux et postdoctoraux par une augmentation de la subvention pour charges de service public des établissements publics d'enseignement supérieur et de recherche

Comme de nombreux secteurs, la recherche est durement éprouvée par la crise liée à l'épidémie de Covid-19. Un grand nombre de projets et de travaux de recherche sont ralentis voire arrêtés. La fermeture des établissements d'enseignement et de recherche, ainsi que le confinement, ont contraint de nombreux doctorants, chercheurs, techniciens, ingénieurs à interrompre leurs travaux expérimentaux en laboratoire - pour les sciences de la nature et les sciences formelles - ou à suspendre leurs recherches documentaires, leurs enquêtes et études de terrain - pour les sciences humaines et sociales.

Afin de tenir compte de ce contexte exceptionnel et de limiter ses effets négatifs sur les activités de recherche, le Mesri a annoncé la possibilité, pour les établissements publics d'enseignement supérieur et de recherche, de prolonger les contrats doctoraux et postdoctoraux affectés par la crise. Cette mesure figure dans le projet de loi portant diverses dispositions urgentes qui sera examiné courant mai au Parlement.

Le groupe de travail salue cette mesure de soutien aux chercheurs à contrat à durée déterminée, mais s'interroge sur deux points :

· les critères d'octroi de la prolongation des contrats : à ce stade, aucune information n'a été délivrée sur les conditions dans lesquelles les doctorants et post-doctorants pourront solliciter une prolongation. Le groupe de travail appelle à élaborer des critères précis, aussi bien dans le champ des sciences de la nature et les sciences formelles, que dans celui des sciences humaines et sociales ;

· les conditions de financement des prolongations de contrats accordées : la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche a assuré que les prolongations seront « soutenues financièrement par l'État », mais sans donner davantage de précision. Il est dès lors à craindre qu'à terme, les établissements publics d'enseignement supérieur et de recherche soient contraints de les financer à budget constant.

C'est pourquoi le groupe de travail demande à ce que cette mesure soit rapidement budgétée par une augmentation, à due proportion, de la subvention pour charges de service public des établissements autorisés à la mettre en oeuvre.

3. Encourager et adapter l'accueil des étudiants internationaux

La crise sanitaire mondiale aura inévitablement des répercussions sur l'accueil des étudiants étrangers dans les établissements d'enseignement supérieur français. Les responsables des grandes écoles de commerce et d'ingénieurs ont ainsi alerté le groupe de travail sur une très probable baisse des effectifs de ces étudiants à la rentrée prochaine.

À ce jour, les prévisions sont toutefois difficiles à affiner, d'une part, parce que la procédure d'inscription via la plateforme « Études en France » n'est pas close (elle le sera fin juin), d'autre part, parce que les mesures de restriction des mobilités prises par les pays évoluent régulièrement.

Quelle que soit l'ampleur du phénomène, celui-ci aura des conséquences financières pour les écoles qui accuseront une perte de recettes risquant de fragiliser leur modèle économique. À cela s'ajoute la fragilisation de certaines filières, notamment doctorales, qui fonctionnent aujourd'hui avec 50 % d'étudiants étrangers. C'est aussi le rayonnement et l'attractivité de l'enseignement supérieur à l'international qui est en jeu.

Conscient du problème à venir, le Mesri travaille avec le ministère de l'Europe et des affaires étrangères à l'élaboration d'une offre de formation à distance pour les étudiants internationaux, en s'appuyant sur les campus des établissements d'enseignement français à l'étranger.

Si la formation à distance est une voie à développer, le groupe de travail estime qu'elle ne pourra toutefois pas remplacer l'attractivité d'une formation en présentiel sur le territoire français.

C'est pourquoi il propose de :

- renforcer, au niveau des postes diplomatiques, la campagne de communication déjà lancée par Campus France pour encourager les étudiants internationaux à s'inscrire dans des cursus français ;

- envisager, au regard de l'état sanitaire en France et dans les pays d'origine des étudiants, des mobilités plus courtes, voire plus ciblées sur certaines zones géographiques ;

- simplifier les procédures d'obtention de visa pour les étudiants sélectionnés par les écoles :

- clarifier la question d'une éventuelle mise à l'isolement de ces étudiants à leur arrivée en France.

4. Mieux considérer les études de santé

Alors que la rentrée universitaire 2020-2021 doit marquer la première année de mise en oeuvre de la réforme des études de médecine, le secteur se trouve, depuis plusieurs mois, en première ligne dans la gestion de la crise du Covid-19.

Dans ce contexte, le groupe de travail considère que le report d'un an de l'entrée en vigueur de la réforme du deuxième cycle, décidé par les ministres de la santé et de l'enseignement supérieur, est un choix raisonnable.

Il fait en outre observer que la mobilisation exceptionnelle des personnels de santé montre, s'il en était besoin, l'urgence qu'il y a à revaloriser le statut et le niveau de rémunération des étudiants infirmiers et des étudiants en médecine ainsi que, plus globalement, de l'ensemble des professionnels de santé.

S'agissant des étudiants en médecine, le groupe de travail appelle à :

- l'assouplissement des critères de sélection pour les étudiants en Paces compte tenu des perturbations subies pendant l'année universitaire 2019-2020 ;

- la prise en compte, pour la validation des stages, du sens des responsabilités et du courage dont ont fait preuve les étudiants engagés volontaires au sein des hôpitaux pendant la crise, ainsi que l'attribution d'une prime exceptionnelle comme s'y est engagé le Gouvernement.

S'agissant des étudiants infirmiers et des étudiants techniciens de laboratoire, le groupe de travail demande à ce que leur mobilisation durant cette période soit également reconnue et qu'ils puissent eux aussi bénéficier d'une prime exceptionnelle.

5. Réfléchir à un plan de rénovation des bâtiments universitaires comme facteur de relance économique

Enfin, le groupe de travail estime que la rénovation énergétique des bâtiments universitaires, dossier trop longtemps négligé, devrait figurer parmi les principales mesures de relance de l'économie.

Une telle orientation serait, de plus, cohérente avec le futur plan de relance européen qui devrait faire de la rénovation énergétique l'une de ses priorités.

LES PRÉCONISATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL

LE PLAN DE DÉCONFINEMENT
DES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Ce plan, valable de la période allant du 11 mai jusqu'à fin juillet, contient les recommandations suivantes :

- Le travail à distance doit être poursuivi autant que possible ;

- Les enseignements en présentiel à destination des étudiants ne pourront reprendre avant la rentrée universitaire 2020 ;

- Des modalités d'enseignement en présentiel peuvent être aménagées dans le seul cadre de la formation professionnelle et dans le respect des consignes sanitaires ;

- L'organisation des examens et des concours peuvent faire l'objet d'adaptations dans le cadre précédemment fixé par le ministère ;

- L'exercice d'activités administratives ou de recherche en présentiel est possible dans le respect des consignes sanitaires ;

- Les activités de services aux étudiants ou aux agents (par exemple, certains services assurés par les bibliothèques universitaires) peuvent rouvrir partiellement.

Il liste également l'ensemble des consignes sanitaires à appliquer dans les locaux accueillant personnels et usagers : respect des gestes barrières, opérations de nettoyage et de désinfection, fourniture de produits d'hygiène, ventilation des locaux, attitude à adopter en cas de suspicion d'infection, etc.

V. ENSEIGNEMENT AGRICOLE

Le groupe de travail « Enseignement agricole » de la commission de la culture animé par Antoine Karam (Guyane, apparenté LREM) est composé d'Annick Billon (Vendée, UC), Maryvonne Blondin (Finistère, socialiste et républicain) et Michel Savin (Isère, LR).

Afin de suivre les conséquences de la crise de Covid-19 sur l'ensemble des secteurs relevant de la compétence de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, son Bureau a décidé le mardi 14 avril de créer 12 groupes de travail transpartisans et animés par le rapporteur pour avis des crédits en charge du secteur.

Dans ce cadre, le groupe de travail « Enseignement agricole » a auditionné les principaux acteurs de cette voie de formation : représentants de syndicats enseignants agricoles, du conseil national de l'enseignement agricole privé, de l'union nationale des maisons familiales rurales (MFR), de fédération de parents d'élèves scolarisés dans l'enseignement agricole. Il a également eu un échange avec Didier Guillaume, ministre de l'agriculture et de l'alimentation, dans le cadre de son audition par la commission de la culture le 7 mai dernier.

Il ressort de ces auditions 10 préconisations.

A. ÉTAT DES LIEUX DE L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE

1. L'enseignement agricole fortement touché par la crise de Covid-19 en raison de ses spécificités
a) La spécificité des enseignements

L'enseignement agricole se caractérise par de nombreux cours « d'atelier » rendant difficile un enseignement à distance : les exemples sont multiples, mais on peut penser à des formations de la filière forêt-bois, l'élevage, les activités hippiques ou encore l'aménagement paysager.

Le groupe de travail souhaite rendre hommage à l'ensemble de la communauté éducative qui a su se mobiliser pour trouver des façons innovantes de poursuivre les apprentissages. Tel est le cas de cet enseignant de la filière cuisine-restauration qui proposait des cours en direct à ses élèves, de sa cuisine sur les différentes techniques culinaires. Toutefois, malgré cet investissement remarquable, les acquisitions pédagogiques en ont souffert.

b) Le rôle prépondérant des stages dans la pédagogie

L'enseignement agricole se distingue par la part importante jouée par les stages en entreprise. Si le ministère de l'agriculture et de l'alimentation, en lien avec le ministère de l'éducation nationale et le ministère de l'enseignement supérieur, a rapidement précisé qu'aucun élève ne pourra être empêché de se présenter aux examens au motif qu'il n'a pas complété l'ensemble de ses périodes de stage pour cause de confinement, il n'en demeure pas moins que ce temps passé en entreprise représente un moment important de la formation, permettant de se familiariser aux pratiques professionnelles et participe fortement à l'employabilité de l'apprenant.

Dans la filière des services aux personnes, de nombreux élèves devaient effectuer leurs stages dans des EPHAD. Or les conditions sanitaires strictes applicables dans ces établissements les ont rendus impossibles. De même, pour la filière agro-alimentaire, alors que le ministre de l'agriculture a fait un appel aux volontaires pour participer aux travaux agricoles, les stages des élèves ont été annulés.

2. Une forte mobilisation des « trois familles de l'enseignement agricole » pour assurer la continuité pédagogique des élèves

À l'annonce de la fermeture des établissements d'enseignement, les « trois familles de l'enseignement agricole » - enseignement agricole public, enseignement agricole privé sous contrat et maisons familiales rurales (MFR) - se sont mobilisées afin d'assurer la continuité pédagogique des enseignements.

En outre, l'enseignement agricole s'est greffé sur le service Docaposte mis en place par la Poste, permettant aux enseignants d'envoyer par courrier leurs cours aux élèves et à ceux-ci de retourner gratuitement leurs devoirs. Certains établissements ont accompagné cet envoi d'un appel téléphonique, afin de s'assurer de la bonne compréhension du cours et fournir des informations complémentaires.

a) Enseignement agricole public

AgroSup Dijon, institut d'appui à l'enseignement technique agricole - et éditeur des ouvrages « Educagri », a mis à disposition des enseignants, élèves et étudiants les versions numériques des ouvrages. Au final, près de 75 % des manuels utilisés au lycée étaient disponibles en ligne.

Par ailleurs, au 24 mars, soit moins de 15 jours après la fermeture des établissements d'enseignement, quelque 12 700 enseignants avaient créé des classes virtuelles sur les 15 000 enseignants exerçant dans les lycées agricoles publics, soit près de 85 % - au rythme accéléré d'environ un millier créées chaque jour.

b) Enseignement agricole privé

En ce qui concerne l'enseignement agricole privé, ce dernier a pu s'appuyer sur son centre de formation continue, qui proposait déjà avant la crise de Covid-19 des formations en ligne. Il a ainsi été mis à contribution pour mettre en relation des enseignants et des intervenants avec des groupes de jeunes, qu'il s'agisse ou non de leurs classes. En outre, la quasi-totalité des établissements agricoles ont mis en place, seuls ou dans le cadre d'un collectif territorial, une plateforme numérique.

c) Maisons familiales rurales

Le réseau des maisons familiales rurales s'est également fortement mobilisé pour accompagner leurs élèves pendant toute cette période. Le nombre d'espaces numériques de travail a augmenté de façon exponentielle, passant de 1 000 comptes ouverts avant la crise à plus de 15 000 comptes.

d) Malgré un investissement de la communauté éducative, un décrochage de certains élèves

Le ministère de l'agriculture et de l'alimentation estime à 5 % le nombre de décrocheurs pendant la période de confinement, c'est-à-dire d'élèves, dont les établissements d'enseignement agricole sont sans nouvelles.

Toutefois, un certain nombre d'élèves « non-décrocheurs » - pour reprendre la terminologie - ministérielle ont connu des difficultés pour suivre un enseignement régulier à distance, pour diverses raisons, notamment matériels et d'infrastructures. Comme l'a rappelé le secrétaire général du CNÉAP, 40 % des élèves accueillis dans les établissements de son réseau sont boursiers, avec les difficultés socio-économiques que cela implique.

Pour sa part, le SNETAP-FSU estime à 25 % le nombre d'élèves désengagés de leur scolarité (manque d'assiduité aux cours ou dans la remise des devoirs notamment).

3. Préparer la reprise des cours avant les vacances d'été

L'ensemble des personnes auditionnées, ainsi que le ministre ont exprimé le souhait d'une réouverture des établissements d'enseignement avant les vacances d'été : « le retour des élèves doit être l'occasion de les remotiver, de faire le point individuellement avec eux sur les problèmes rencontrés dans leurs familles mais aussi en entreprise [pour les apprentis qui sont restés en entreprise]», ou encore « nous n'imaginons pas terminer l'année scolaire sans revoir nos élèves ».

Lors de ses auditions, le groupe de travail a noté un certain nombre de critiques, regrettant que les décisions affectant l'éducation nationale s'appliquent de manière « unilatérale » à l'enseignement agricole. Tel a été le cas des annonces du ministre de l'éducation nationale le 3 avril dernier sur les conditions de passation du baccalauréat 2020.

Le groupe de travail appelle le ministère a précisé rapidement les conditions de réouverture des établissements d'enseignement agricoles - ceci après une concertation avec l'ensemble des acteurs.

Or, si elle semble s'être renforcée au niveau national depuis début mai - le ministre ayant indiqué une forte concertation notamment via les réunions du CHSCTM, du CHSCT et du CTM -, le groupe de travail a noté des difficultés de concertation et d'information au niveau local.

Plusieurs personnes auditionnées regrettent des contacts parfois difficiles avec les DRAAF (direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt). Certaines DRAAF ont diffusé des informations en cours de validation par les ministères entraînant ainsi de nombreuses questions sur le terrain.

Lors de son audition le 7 mai dernier, Didier Guillaume a indiqué que « le déconfinement ne sera réussi que s'il est progressif, à l'inverse du confinement qui a été brutal ». Le groupe de travail partage cette analyse tout en précisant, qu'il doit se faire au niveau local en concertation avec l'ensemble des acteurs concernés : DRAAF, chefs d'établissements, enseignants et intervenants, parents d'élèves. À titre d'exemple, la situation est très différente entre une MFR accueillant simultanément en moyenne des groupes de 15 à 25 élèves et un établissement agricole de grande taille.

Cette reprise des cours nécessite également de travailler avec les représentants d'associations d'élus locaux sur les questions liées aux transports scolaires, à l'internat et à la restauration collective. L'enseignement agricole se distingue par un bassin de recrutement de ses élèves étendu. Le représentant de la PEEP Agri a indiqué au groupe de travail que certains élèves habitent à plus de 150 km de leurs établissements. Les problématiques des transports scolaires, d'internats - 50 % des apprenants sont internes, cette proportion pouvant atteindre 80 % dans certains établissements, contre une moyenne de 10 % d'internes dans l'éducation nationale - et de restauration collective - avec trois repas par jour à organiser - sont essentielles. Rouvrir les établissements sans internat, ni cantine n'a aucun sens.

Enfin, le groupe de travail salue la volonté du ministère de l'agriculture et de l'alimentation de disposer d'une circulaire propre à l'enseignement agricole sur la réouverture des établissements. Comme l'a souligné Didier Guillaume lors de son audition le 7 mai dernier, « mettre en place nos propres directives, circulaires et guides de bonnes pratiques » permet d'être « agiles, mobiles et réactifs ».

Préconisations :

- Prévoir la réouverture des établissements d'enseignement en concertation avec l'ensemble des acteurs locaux

- Travailler avec les représentants des associations d'élus sur les questions liées aux transports scolaires, internats et restauration collective

4. Apporter un soutien scolaire et permettre un renforcement des apprentissages

Afin d'apporter un soutien scolaire aux apprenants de l'enseignement agricole pendant les vacances d'été, le groupe de travail propose la mise en place du dispositif « école ouverte » dans les établissements concernés, tenant compte à la fois des matières spécifiques enseignées, mais également des contraintes inhérentes au bassin de recrutement de l'enseignement agricole (internat).

En outre, le ministère de l'éducation nationale a annoncé la mise en place d'un dispositif « école ouverte », renforcé pour cet été tant sur le nombre d'élèves accueillis que de niveaux de classe concernés. Le groupe de travail appelle à la mise en place rapide d'une réflexion visant à permettre d'accueillir des élèves de l'enseignement agricole dans des établissements de l'éducation nationale proches de chez eux, pour qu'ils puissent bénéficier d'un soutien scolaire dans les matières communes avec l'éducation nationale (mathématiques, français, physique-chimie, langues vivantes, ...).

Par ailleurs, il lui semble également nécessaire de revoir le schéma prévisionnel d'emplois pluriannuel. Celui-ci prévoit, sur la période 2019-2022 la suppression de 300 ETP, avec une accélération sur les années 2021 et 2022.

Année

2019

2020

2021

2022

Suppression d'ETP

- 50

- 60

- 80

- 70

Or, ces diminutions ont des effets immédiats sur l'enseignement délivré, d'autant plus que les effectifs ont connu à la rentrée 2019 une augmentation, après plus de 10 années d'érosion. Le gel des suppressions d'ETP prévues en 2021 permettrait de maintenir un encadrement des élèves en petits groupes, plus propices au soutien scolaire et à l'individualisation des besoins de chacun d'entre eux.

Préconisations :

- Réfléchir à un dispositif « école ouverte » mutualisé, notamment pour les matières communes entre l'enseignement agricole et éducation nationale, afin de permettre aux élèves de l'enseignement agricole domiciliés loin de leurs établissements de pouvoir disposer d'un soutien scolaire pendant les vacances d'été

- Revoir le schéma prévisionnel d'emploi pour mettre fin à la baisse du nombre d'ETP, afin de permettre un accompagnement des élèves en petits groupes

B. AGIR POUR ÉCLAIRCIR L'AVENIR DE L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE ASSOMBRI PAR LA CRISE DE COVID-19

1. Une crise aux conséquences financières lourdes qui appellent un soutien fort de l'État

La crise de Covid-19 a eu des conséquences financières importantes sur l'enseignement agricole. Le ministère estime ainsi à une centaine de millions d'euros les pertes financières pour l'ensemble de l'enseignement agricole. Pour sa part, le CNÉAP chiffre sa perte financière du début du confinement à fin mai entre 20 et 22 millions d'euros.

Les raisons de ces pertes financières sont plurielles :

- un remboursement aux familles de l'internat et de la restauration collective, alors même que certaines sociétés de restauration continuent à facturer les prestations ou certaines charges ;

- une fermeture des activités annexes des établissements : fermeture des crèches annexées aux lycées, des magasins de proximité, des cuisines centrales délivrant des repas à d'autres structures et des plateaux techniques loués à des producteurs locaux. Ces activités font partie intégrante des cinq missions que l'article L. 811-1 du code rural et de la pêche maritime donne aux établissements agricoles : l'animation et le développement des territoires, les activités de développement, d'expérimentation et d'innovation agricoles et agroalimentaires ;

- un soutien aux personnels sous contrat qui ne peuvent pas bénéficier du chômage partiel. Selon Didier Guillaume, le ministère a fait en sorte de n'arrêter aucun contrat. Pour leur part, les lycées agricoles privés sous contrat ont indiqué avoir maintenu le paiement des salaires de leurs personnels sans recours à l'activité partielle ni aux aides proposées par l'État.

Or, avant même la crise de Covid-19, la situation financière de plusieurs EPLEFPA (établissement public local d'enseignement et de formation professionnelle agricole) était sous surveillance, malgré une amélioration générale ces dernières années : 45 % d'entre eux étaient dans une situation financière difficile ou préoccupante en 2017.

Source : Note de service DGER/SDEDC/2018-298 du 17 avril 2018

La santé financière des établissements d'enseignement participe à l'attrait de cet enseignement envers les apprenants et leurs familles. En effet, comment attirer de nouveaux élèves ou étudiants si les exploitations agricoles liées aux établissements sont en difficulté financière ?

Par ailleurs, le groupe de travail souhaite souligner le rôle important des EPLEFPA dans l'animation des territoires : il s'agit d'ailleurs d'une des missions qui leur est confiée par l'article L. 811-1 du code rural et de la pêche maritime.

En outre, le groupe de travail rappelle que le ministre a annoncé en juillet 2019 un plan de requalification sur trois ans, pour 1 400 agents de catégorie 3 et la revalorisation des salaires des enseignants des établissements privés sous contrat pour les aligner sur les agents contractuels des établissements d'enseignement à gestion nationale. Ce plan participe à la nouvelle dynamique que le ministère souhaite donner à l'enseignement agricole : certains établissements éprouvent des difficultés pour recruter de nouveaux professeurs. Dans ces conditions, il est difficile de promouvoir une image valorisante de l'enseignement agricole auprès des élèves et de leurs familles. Dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2020, un montant supplémentaire de 2,13 millions d'euros a été alloué pour financer le plan de requalification et de revalorisation. Toutefois, les mesures d'application de ce dispositif n'ont pas encore été prises. Le groupe de travail appelle à un déblocage rapide de la situation.

Préconisations :

- Mettre en place un plan d'aide économique aux exploitations et établissements d'enseignement agricole pour les aider à faire face aux conséquences de la crise de Covid-19

- Prendre les mesures d'application du plan de requalification et de revalorisation salariale pour les agents contractuels et les enseignants de catégorie 3 de l'enseignement agricole privé sous contrat

2. Répondre aux nombreuses incertitudes qui pèsent sur la rentrée
a) Comment concilier distanciation physique et internat ?

50 % des apprenants de l'enseignement agricole sont internes. Dans le cadre de la reprise des cours, le protocole sanitaire diminue fortement le nombre d'internes pouvant être accueillis. En effet, comment gérer distanciation de 4 m² et accueil de 2 à 4 jeunes par chambre ? Actuellement, les établissements ne savent pas s'ils doivent accepter le même nombre d'inscriptions en internat ou un nombre plus faible. Or, pour nombre d'entre eux, l'internat fait partie à part entière du projet pédagogique. Lors de son audition, le ministre a présenté une position claire : « s'il nous faut diviser par deux, voire par trois, le nombre de lits, il faudra trouver d'autres modalités pour nos internes. En revanche, je tiens à le souligner : pour la rentrée 2020-2021, nous inscrivons tout le monde ». Toutefois, cette incertitude peut peser sur les familles et les élèves qui décident au final de s'orienter vers d'autres voies professionnelles. De même, en raison des nombreuses interrogations sur la circulation du virus et les conséquences de la vie en internat, certaines familles peuvent songer à désinscrire leurs enfants (ou ne pas les inscrire) pour se tourner vers des systèmes de formation différents.

Comme l'a indiqué une personne auditionnée, « il est important de rassurer les élèves et de leur rappeler qu'il n'est pas forcément dangereux de vivre ensemble ».

b) Des difficultés pour trouver un stage ou un apprentissage dans un contexte de crise économique ?

La crise de Covid-19 risque d'avoir des répercussions économiques importantes, notamment sur les petites entreprises. Or, ce sont souvent celles-ci, sur les territoires, qui accueillent des apprenants en stage ou en apprentissage. Si pour le moment, le ministère n'a pas constaté de baisse du nombre de stages, il est conscient que certaines entreprises prendront moins de stagiaires.

Dans ces conditions, le groupe de travail appelle à un assouplissement des conditions d'accès au statut scolaire alternant. Celui-ci présente l'avantage de permettre à un jeune qui n'a pas encore trouvé un contrat d'apprentissage de pouvoir quand même s'inscrire dans une formation, et commencer son année scolaire par des cours, dans l'attente de la signature de son contrat d'apprentissage. De telles formations sont déjà proposées par les MFR, avec un changement du statut de l'apprenant à partir du moment où ce dernier débute son apprentissage. Toutefois, le directeur et le président de l'union nationale des MFR ont indiqué que s'ils ont la possibilité de recourir au statut de scolaire alternant pour les formations de l'enseignement agricole, tel n'est pas le cas pour les élèves accueillis par les MFR dans le cadre des formations de l'éducation nationale.

c) Renforcer les liens entre les enseignements et les filières professionnelles

De nombreux élèves n'ont pas pu effectuer leurs périodes de formation en milieu professionnel, qui sont une partie intégrante du cursus scolaire : ainsi pour le bac professionnel agricole, les élèves doivent passer entre 18 et 22 semaines en formation en milieu professionnel. De même, certains élèves en formation certifiante n'ont pas pu passer leur contrôle en cours de formation (CCF). Lors de son audition, Didier Guillaume a indiqué que le ministère travaillait en lien avec les filières professionnelles pour que toutes les formations initiales et continues soient en adéquation avec les besoins des entreprises.

Le groupe de travail souhaite qu'une réflexion soit menée, en lien avec les chambres d'agriculture et les chambres de commerce et d'industrie, ainsi que les associations professionnelles, pour mobiliser de « jeunes professionnels » qui sont installés il y a peu, afin qu'ils puissent transmettre leurs compétences aux élèves à travers un retour d'expérience.

Préconisations :

- Rassurer les élèves, et leurs familles, quant à la préparation de la prochaine rentrée (obtention du diplôme en cours, organisation des concours, conditions d'accueil dans les établissements d'enseignement)

- Assouplir dès maintenant les conditions d'accès au statut scolaire alternant

- Organiser une large concertation avec les représentants professionnels pour préparer la prochaine rentrée

3. Relancer l'attractivité de la filière pour éviter une nouvelle diminution des effectifs 

Après 10 ans d'érosion, les effectifs des apprenants ont connu une légère augmentation à la rentrée 2019. La campagne de promotion de l'enseignement agricole, « l'aventure du vivant » lancée à l'occasion du salon international de l'agriculture en février 2019, et la volonté des ministères de l'éducation nationale, et de l'agriculture et de l'alimentation de renforcer l'information et l'orientation vers l'enseignement agricole ont permis non seulement de stopper l'hémorragie affectant l'enseignement agricole moins - 3 000 élèves en septembre 2018 par rapport à la rentrée 2017 -, mais ont même suscité un rebond des inscriptions : + 3 000 élèves à la rentrée 2019.

Or, cette dynamique risque d'être cassée par la crise de Covid-19. En effet, de nombreuses journées portes ouvertes prévues au printemps n'ont pas pu se tenir, même si les établissements ont fait preuve d'innovation pour informer les élèves et leurs familles, par des journées portes ouvertes virtuelles. D'autres ont mis en place des permanences téléphoniques et s'engagent à répondre rapidement aux questions posées.

De plus, l'enseignement agricole risque de souffrir du manque de conseil, d'information et d'orientation qui se font traditionnellement lors des conseils de classe des deuxième et troisième trimestres.

D'ailleurs, le conseil national de l'enseignement privé agricole estime une baisse potentielle de ses effectifs d'environ 15 % avec de très grande disparité entre les établissements, les régions ou les filières.

Or, l'enseignement agricole reste mal connu et beaucoup de familles et d'élèves ignorent qu'à peine un tiers des élèves inscrits dans les lycées agricoles se destine à des métiers en lien avec le secteur de l'agriculture. D'ailleurs, le groupe de travail regrette l'absence de mention de cette voie de formation - ou alors de manière trop succincte - dans les discours publics au cours de cette crise de Covid-19. Il pense notamment au discours du Président de la République ou du Premier ministre concernant le confinement puis la réouverture progressive des établissements d'enseignement, ou encore les annonces concernant les sessions du bac et des examens 2020.

Le groupe de travail appelle le gouvernement à lancer très rapidement une large campagne d'information et de communication en faveur de l'enseignement agricole.

Préconisation : relancer fortement l'information et la communication sur l'enseignement agricole

LES 10 PRÉCONISATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL « ENSEIGNEMENT AGRICOLE »

1. Prévoir la réouverture des établissements d'enseignement en concertation avec l'ensemble des acteurs locaux

2. Travailler avec les représentants des associations d'élus sur les questions liées aux transports scolaires, internats et restauration collective

3. Réfléchir à un dispositif « école ouverte » mutualisé, notamment pour les matières communes entre l'enseignement agricole et l'éducation nationale, afin de permettre aux élèves de l'enseignement agricole domiciliés loin de leurs établissements de pouvoir disposer d'un soutien scolaire pendant les vacances d'été

4. Revoir le schéma prévisionnel d'emploi pour mettre fin à la baisse du nombre d'ETP, afin de permettre un accompagnement des élèves en petits groupes

5. Mettre en place un plan d'aide économique aux exploitations et établissements d'enseignement agricole pour les aider à faire face aux conséquences de la crise de Covid-19

6. Prendre les décrets d'application du plan de requalification et de revalorisation salariale pour les agents contractuels et les enseignants de catégorie 3 de l'enseignement agricole privé sous contrat

7. Organiser une large concertation avec les représentants professionnels pour préparer la prochaine rentrée

8. Rassurer les élèves, et leurs familles, quant à la préparation de la prochaine rentrée (obtention du diplôme en cours, organisation des concours, conditions d'accueil dans les établissements d'enseignement)

9. Assouplir dès maintenant les conditions d'accès au statut scolaire alternant

10. Relancer fortement l'information et la communication sur l'enseignement agricole

VI. ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

Le groupe de travail « Action culturelle extérieure de l'État » de la commission de la culture animé par Claude Kern (Bas-Rhin, UC) est composé de Claudine Lepage (Français établis hors de France, socialiste et républicain) et Damien Regnard (Français établis hors de France, LR).

Le groupe de travail « Action culturelle extérieure » a été mis en place à l'initiative du bureau de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat le mardi 14 avril 2020, dans l'objectif de suivre la gestion de la crise sanitaire liée à l'épidémie de Covid-19 pour le secteur de l'action culturelle extérieure de l'État.

Ce groupe de travail a auditionné le directeur de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), la directrice de la culture, de l'enseignement et de la recherche au ministère de l'Europe et des affaires étrangères, le président de la Fédération des associations de parents d'élèves des établissements d'enseignement français à l'étranger (Fapée), le directeur général de la Mission laïque française (MLF), une représentante du collectif « Avenir des lycées français du monde », et les représentants des syndicats d'enseignants et de personnels administratifs exerçant à l'étranger5(*). Les conséquences de la crise pour les établissements du réseau de l'enseignement français à l'étranger et pour les familles qui y ont scolarisé leurs enfants ont constitué le fil conducteur de ces auditions. C'est donc sur ce sujet que le groupe de travail s'est attaché à dresser un constat et à formuler des recommandations.

A. LE RÉSEAU DE L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER CONFRONTÉ À LA PLUS GRAVE CRISE DE SON HISTOIRE

1. La fermeture progressive de la quasi-totalité des établissements et la mise en place de la continuité pédagogique

Certains établissements d'enseignement français d'Asie, en Chine principalement, ont été les premiers, dès le mois de février, à être frappés par la crise liée à l'épidémie de Covid-19 et à être contraints de fermer. Au fur et à mesure de la progression du virus sur les autres continents, d'autres fermetures d'établissements ont été décidées par les ambassadeurs, en lien avec les autorités locales. Au pic de la crise sanitaire, courant avril, 99 % des 522 établissements que compte le réseau dans 139 pays avaient fermé leurs portes.

L'AEFE, l'opérateur de l'État en charge du fonctionnement de l'ensemble du réseau, s'est attaché immédiatement à mettre en place un dispositif de continuité pédagogique pour pallier la fermeture physique des établissements. Dès le 4 février, avec le soutien du Centre national d'enseignement à distance (Cned), les équipes de direction et les enseignants des lycées fermés en Asie ont développé, grâce à des supports informatiques, des modules pédagogiques pour permettre, autant que possible, aux élèves de continuer de travailler à distance. Ce dispositif, au départ expérimental, a ensuite été étendu aux autres établissements au fur et à mesure de leur fermeture respective. Toutes les équipes de direction des 522 établissements ont été destinataires d'un protocole pour le mettre en oeuvre.

La fin des cours en présentiel a marqué un véritable changement de logique pédagogique qui a obligé à mettre en place et à développer rapidement des outils d'enseignement et d'accompagnement en ligne. Ce défi s'est traduit par une mobilisation sans précédent des équipes de l'AEFE - inspecteurs, conseillers pédagogiques, enseignants formateurs - que le groupe de travail tient à saluer. Celles-ci ont élaboré un vade-mecum, constitué de fiches thématiques, pour aider les équipes de direction et les enseignants du réseau. Régulièrement actualisé, ce recueil en est aujourd'hui à sa quatrième version. 30 000 actions de soutien individuelles ou collectives ont également été menées par les enseignants formateurs pour améliorer l'offre éducative à distance.

La fermeture généralisée de tous les établissements et la mise en place de la continuité pédagogique ont également fait partie des premières mesures prises par la Mission laïque française (MLF) qui gère en propre 33 établissements et qui constitue, à ce titre, l'un des principaux opérateurs de l'enseignement français à l'étranger après l'AEFE.

2. Une continuité pédagogique diversement perçue par les parents d'élèves

Alors que 350 000 élèves parmi les 365 000 que compte le réseau ont bénéficié ou bénéficient encore d'une continuité pédagogique, la qualité de celle-ci est diversement appréciée par les parents.

Globalement, les efforts déployés par les équipes administratives et enseignantes, ainsi que la qualité de l'offre sont reconnus. Mais les appréciations sont très différentes d'une zone géographique à l'autre, d'un établissement à l'autre. Ainsi, au lycée français de Bruxelles, le taux de satisfaction atteint 70 %, alors qu'il est beaucoup plus bas en Espagne, au Maroc, en Tunisie ou au Vietnam, notamment chez les familles allophones.

Des auditions menées par le groupe de travail, il ressort que ce n'est pas tant le contenu de la nouvelle offre pédagogique qui est contesté, que le retour sur investissement. Certains parents considèrent en effet qu'ils n'en ont pas pour leur argent avec l'enseignement distanciel par rapport à l'enseignement présentiel. Ce sentiment de frustration est particulièrement perceptible chez les parents d'enfants scolarisés en maternelle, pour lesquels le suivi de la scolarité à la maison est souvent compliqué à mettre en oeuvre, ainsi que l'ont indiqué la déléguée du SNUIPP-FSU et le directeur de la MLF.

Les représentants des syndicats d'enseignants et de personnels administratifs ont également tous déploré les excès de certaines associations de parents d'élèves et de certains commentaires sur les réseaux sociaux. Localement, les tensions ont parfois été vives entre les différentes parties.

Comme l'a précisé la Fapée, cette dégradation du climat social s'explique aussi par le fait que cette situation, au départ temporaire, s'inscrit dans la durée. Les familles, au premier rang desquelles les familles allophones, ne sont pas armées pour accompagner, sur plusieurs mois, leurs enfants dans un apprentissage à distance.

3. La remise en cause des frais de scolarité dans un contexte de crise économique et sociale dans la plupart des pays

De nombreuses familles sont touchées de plein fouet par les conséquences économiques de la crise sanitaire. Certaines enregistrent une importante baisse de leurs revenus, tandis que d'autres sont confrontées à la perte de leur(s) emploi(s). La situation est particulièrement préoccupante dans les pays touristiques, où beaucoup de parents travaillent dans les secteurs de l'hôtellerie, de la restauration, du voyage.

L'impossibilité pour ces familles d'assurer le paiement des frais de scolarité du troisième trimestre, doublée du sentiment que ces frais sont disproportionnés par rapport au service rendu à distance par les enseignants, a fait naître un mouvement de contestation, à coups de pétitions et de courriers, très actif dans certaines zones.

Face à cette « grogne grandissante » selon les termes de certaines associations de parents d'élèves, des établissements dotés d'une trésorerie suffisante ont décidé de mettre en place des mesures pour aider les familles les plus en difficulté (échelonnement des paiements, remise sur les frais de scolarité du troisième trimestre, attribution de bourses exceptionnelles, mobilisation de fonds de solidarité...).

De son côté, l'AEFE a adopté une position très ferme à l'égard des velléités de non-paiement ou de réduction des frais de scolarité. Comme l'a expliqué son directeur au groupe de travail, la multiplication des « ristournes » provoquerait un effet boule de neige d'un établissement à l'autre et entraînerait le réseau sur une voie dangereuse. À terme, c'est l'ensemble de son fonctionnement qui s'en trouverait menacé, celui-ci reposant entre 60 à 70 % sur les droits d'écolage. Pour le seul troisième trimestre, les frais de scolarité représentent une rentrée financière de 650 millions d'euros, tous établissements confondus (établissements en gestion directe, établissements conventionnés et établissements partenaires).

Consciente de la gravité de la situation et de la détresse de certaines familles, l'Agence a néanmoins demandé aux établissements d'accompagner tous les appels de frais de scolarité pour le troisième trimestre d'une note invitant les parents connaissant des difficultés à prendre contact avec les équipes administratives, charge ensuite à elles de proposer des mesures de soutien.

Le groupe de travail comprend la position de l'AEFE dans la mesure où le paiement des frais de scolarité est indispensable au fonctionnement du réseau et à sa survie dans le contexte de crise sans précédent qu'il traverse. Il appelle toutefois à faire preuve de souplesse dans l'étude des situations individuelles qui peuvent justifier l'octroi de facilités particulières.

Pour sa part, la MLF a adopté un plan d'aide en trois volets afin de répondre aux préoccupations des parents et préserver l'avenir de ses établissements : un échelonnement exceptionnel de la créance du 3ème trimestre, l'attribution d'aides aux familles les plus en difficulté, un gel des droits de scolarité pour l'année 2020-2021.

4. Des établissements menacés de grandes difficultés financières et d'une perte d'effectifs

Si, à court terme, la crise menace les familles, à moyen terme, ce sont les établissements qui risquent d'être touchés. Les premiers à être concernés seront les petites structures qui ne disposent pas des ressources de trésorerie suffisantes pour faire face à la dégradation de la situation économique et sociale.

Le directeur de l'AEFE a assuré au groupe de travail qu'à ce jour, aucun établissement n'était dans une situation critique, tout en a alertant sur le risque d'emballement d'une mécanique récessive. C'est pourquoi il y a, selon lui, urgence à aider les familles à payer les droits de scolarité pour éviter, à terme, de fragiliser financièrement les établissements.

Le groupe de travail se montre moins optimiste car il a eu connaissance d'établissements d'ores et déjà confrontés à une situation financière très critique, par exemple l'école de Cuenca en Équateur qui scolarise 450 élèves.

Un autre effet collatéral de la crise est le risque d'une diminution des inscriptions à la rentrée prochaine. Les familles en difficultés, qu'elles soient françaises ou issues du pays d'accueil ou de pays tiers, pourraient en effet se tourner vers des solutions moins coûteuses que l'enseignement français comme le système public local ou le Cned.

Tous les acteurs du secteur auditionnés par le groupe de travail ont alerté sur cette probable évolution des comportements, qui ne serait toutefois pas identique selon les pays et les établissements. Pour le directeur de l'AEFE, le risque est « certain, coûteux, mais pas mesurable à ce stade », la période d'inscription étant en cours. Il a indiqué qu'une évaluation pourra être faite en juin en comparant le taux de renouvellement des inscriptions avec celui de l'année passée.

Si cette prévision d'une réduction des effectifs se concrétisait, elle aurait évidemment des conséquences financières très graves sur les établissements. Certains pourraient ne pas s'en remettre et fermer.

De premières et prudentes estimations de l'Agence font état, sur l'année 2020, d'une baisse des ressources propres de 48 millions d'euros - soit 12 % de la totalité des recettes d'une année « normale » - pour les établissements en gestion directe (EGD), d'environ 80 millions d'euros pour les établissements conventionnés et de 100 à 120 millions d'euros pour les établissements partenaires.

C'est dans ce contexte financier très tendu que l'AEFE prépare, en lien avec ses tutelles, un budget rectificatif pour tenter de dégager des marges de manoeuvre. Celui-ci devrait être présenté au mois de juin au conseil d'administration de l'Agence.

De son côté, la MLF évalue le coût de la crise pour les établissements qu'elles gèrent en pleine responsabilité entre 39,8 millions et 44,3 millions d'euros, cette prévision intégrant une perte d'effectifs de 10 %, le paiement d'indemnités de licenciement consécutif à la rupture de contrats de personnels, le gel des droits de scolarité en 2020-2021, et le financement des mesures de solidarité en direction des familles les plus précaires.

B. LES MESURES DE SOUTIEN ANNONCÉES PAR LE GOUVERNEMENT : UNE MÉTHODE CONTESTABLE, UN CONTENU ENCORE FLOU

1. Des annonces avant la mise au point d'un plan de soutien global au réseau : une stratégie de communication plus que d'action

Le 30 avril 2020, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères, Jean-Yves Le Drian, le ministre de l'action et des comptes publics, Gérald Darmanin, et le secrétaire d'État auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, Jean-Baptiste Lemoyne, ont annoncé, par communiqué de presse, deux mesures de soutien aux familles et aux établissements du réseau :

· un aménagement, « estimé »6(*) à 50 millions d'euros, du dispositif des bourses scolaires permettant de tenir compte de la situation des parents d'élèves français en 2020, en particulier d'une éventuelle baisse de revenus consécutive à la crise ;

· une avance, « d'un ordre de grandeur estimé »7(*) à 100 millions d'euros, de l'Agence France Trésor à l'AEFE pour soutenir financièrement les établissements du réseau, quel que soit leur statut, afin qu'eux-mêmes puissent venir en aide aux familles, de toute nationalité, confrontées à des difficultés financières.

Les sommes débloquées seront, selon les termes mêmes du communiqué de presse des ministres, « réévaluées plus précisément en juin ».

Le groupe de travail s'étonne de cette méthode qui consiste à annoncer des mesures, sans avoir au préalable bâti un plan d'action dressant le constat exhaustif de la situation et apportant des solutions précises et chiffrées. Il est clair que ces annonces ont eu pour objectif de calmer les familles dont le mécontentement va grandissant.

Concomitamment à la présentation de ces mesures, un plan de sauvegarde du réseau a été annoncé et est actuellement en cours de préparation au ministère de l'Europe et des affaires étrangères.

Si le groupe de travail salue cette initiative, il estime qu'il aurait été préférable de travailler préalablement à son élaboration plutôt que de recourir à des effets d'annonce.

2. L'aménagement des bourses scolaires : un dispositif satisfaisant, mais un calibrage budgétaire à surveiller

Pour les familles françaises en difficulté, l'accès au dispositif des bourses est élargi pour qu'un plus grand nombre puisse en bénéficier.

Celles dont la situation financière s'est dégradée dans les trois derniers mois peuvent ainsi déposer un recours gracieux auprès du service social de leur poste consulaire jusqu'au 29 mai 2020. Ce dispositif concerne à la fois les familles déjà allocataires d'une bourse, qui souhaitent une révision de la quotité, et les familles non encore boursières, toutes pouvant faire valoir l'évolution de leurs revenus financiers en 2020. Lors d'une séance extraordinaire, qui s'est tenue le 22 mai dernier, le conseil d'administration de l'Agence a porté le montant maximal de de ces remises gracieuses à 15 000 euros par famille8(*). Le groupe de travail approuve la généralisation de cette possibilité de recours qui avait initialement été mise en place en Chine et en Vietnam.

Le dispositif des bourses pour l'année 2020-2021 est également assoupli pour tenir compte de la situation financière rencontrée en 2020 par les familles. Le calendrier des commissions consulaires d'examen a été revu pour permettre un traitement des dossiers jusqu'au 30 mai prochain.

L'ensemble des personnes auditionnées par le groupe de travail ont fait part de leur satisfaction par rapport à ces mesures. Ce consensus mérite d'être souligné. La Fapée a toutefois fait remarquer qu'il ne faudrait pas que l'augmentation du nombre de boursiers se traduise par une moindre prise en charge des familles déjà allocataires de bourses.

Tout en saluant ce coup de pouce en direction des familles, le groupe de travail s'interroge sur le montant annoncé de 50 millions d'euros qui pourrait s'avérer sous-calibré par rapport aux besoins de court terme (3ème trimestre de l'année 2019-2020) et de moyen terme (année scolaire 2020-2021). Il précise que cette somme ne représente que la moitié de l'enveloppe annuelle destinée aux bourses. Une réévaluation régulière des besoins s'avèrera, selon lui, nécessaire.

Le groupe de travail souhaite en tout cas que cet abondement initial de 50 millions d'euros soit inscrit au prochain projet de loi de finances rectificative.

3. L'avance de l'Agence France Trésor à l'AEFE : un soutien indispensable, mais un support financier pas acceptable en l'état

À son annonce, cette deuxième mesure a provoqué de nombreuses réactions d'étonnement, d'incompréhension, voire de colère. Le dispositif choisi laisse en effet penser que l'AEFE sera obligée de rembourser les sommes avancées par l'Agence France Trésor. Or, pour l'ensemble des acteurs du réseau, comme pour le groupe de travail, ce système de solidarité à crédit est inconcevable, surtout en regard de la crise qu'a vécue l'AEFE en 2017 à la suite d'une coupe budgétaire de 33 millions d'euros9(*).

Devant la vague de critiques suscitée par cette annonce pour le moins déconcertante faute d'être étayée, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères a annoncé aux parlementaires représentant les Français de l'étranger que l'avance de l'Agence France Trésor pourrait être transformée en subvention à l'AEFE lors d'un prochain projet de loi de finances rectificative. Cette information a été confirmée par le secrétaire d'État en séance publique au Sénat lors de l'examen de la proposition de loi relative aux Français établis hors de France.

Cependant, l'AEFE considère - selon les informations qu'elle a transmises au groupe de travail - qu'elle devra rembourser à l'Agence France Trésor les sommes avancées, dans un délai qui sera fixé dans une convention signée entre les deux institutions.

La transformation de l'avance en subvention n'est donc pas acquise à ce stade.

Or pour le groupe de travail, demander à l'AEFE de rembourser les sommes prêtées pourrait l'entraîner dans une spirale financière ingérable, dont elle pourrait ne pas se remettre.

Le soutien financier à l'opérateur de l'État doit impérativement se traduire par un abondement du montant de sa subvention pour charges de service public. Il veillera, en conséquence, à ce que le prochain projet de loi de finances rectificative comporte une disposition en ce sens. À défaut, il se réserve la possibilité de déposer un amendement lors de l'examen du texte au Sénat.

Le groupe de travail demande également que le dispositif de soutien aux établissements homologués, qui pourra prendre la forme d'une aide en trésorerie directe ou d'un délai de paiement des charges dues à l'Agence, soit assorti de deux garanties :

- premièrement, la définition et l'application de critères d'octroi très stricts ;

- deuxièmement, une conditionnalité de l'aide à une gestion transparente des fonds reçus et à un suivi de leur utilisation, dont les modalités devront être définies dans la convention que chaque établissement demandeur devra passer avec l'AEFE.

En outre, le groupe de travail estime que l'aide qui pourra être apportée, sur décision de commissions locales10(*), aux familles étrangères dans le cadre de ce dispositif devra impérativement reposer sur des critères sociaux, comme c'est le cas actuellement pour l'attribution des bourses aux familles françaises. Il va de soi que toutes les familles étrangères ne sont pas affectées de la même manière par la crise actuelle.

Enfin, le groupe de travail demande une clarification sur l'intégration ou non des structures du réseau FLAM11(*) dans ce dispositif.

C. LES PROPOSITIONS COMPLÉMENTAIRES DU GROUPE DE TRAVAIL EN VUE DU PLAN DE SOUTIEN AU RÉSEAU

Le réseau de l'enseignement français à l'étranger constitue un atout exceptionnel pour le rayonnement de la langue, de la culture et de la diplomatie d'influence française.

Face à l'ampleur de la crise qu'il traverse, le groupe de travail estime qu'il y a urgence à agir, en apportant une réponse d'ensemble, coordonnée, ambitieuse et dotée de moyens adaptés.

C'est pourquoi, en vue du plan de sauvegarde annoncé par le Gouvernement, et au-delà des remarques qu'il a formulées sur les deux mesures annoncées le 30 avril dernier, le groupe de travail souhaite mettre en avant plusieurs recommandations complémentaires.

1. Réguler le niveau des frais de scolarité

Si le mouvement de contestation des frais de scolarité de ces dernières semaines est d'abord lié à une conjoncture exceptionnelle, il révèle aussi un problème structurel, celui du niveau de ces frais.

Le constat est bien connu : les montants moyens des frais de scolarité dans le réseau français, s'ils demeurent deux à trois fois inférieurs à ceux des autres systèmes scolaires internationaux, ont sensiblement augmenté au cours des dernières années. Entre 2012 et 2019, ils sont ainsi passés de 4 290 euros à 5 658 euros en moyenne, soit une hausse de 31,9 %. En détaillant par statut d'établissement, pour l'année 2019-2020, les frais de scolarité par élève se sont élevés à12(*) :

· 4 584 euros en moyenne dans les établissements en gestion directe ;

· 6 042 euros en moyenne dans les établissements conventionnés ;

· 5 852 euros en moyenne dans les établissements partenaires.

Cette augmentation masque toutefois de grandes disparités selon les zones géographiques, le statut des établissements, et même selon la nationalité des élèves. Si la scolarité est gratuité dans certains établissements, pour des raisons essentiellement historiques (en Allemagne, par exemple), les frais peuvent atteindre plusieurs milliers voire plusieurs dizaines de milliers d'euros dans d'autres. L'écart est ainsi flagrant entre le lycée français de Tananarive, où la scolarité est inférieure à 10 000 euros et le lycée français de New York, où la scolarité se chiffre à plus de 30 000 euros. De plus, les modalités de détermination des frais de scolarité varient selon le statut de l'établissement : pour les EGD, les frais de scolarité sont déterminés par le directeur de l'AEFE, sur proposition de l'établissement ; pour les établissements conventionnés et partenaires, les frais de scolarité sont librement fixés. Enfin, les frais de scolarité peuvent être modulés en fonction de la nationalité des élèves. Ainsi, hors de l'Union européenne, les élèves de nationalité française sont parfois bénéficiaires de tarifs plus favorables que les élèves de nationalité étrangère.

La hausse des frais de scolarité doit aussi être mise en regard de la baisse de la part des crédits publics, composés de la subvention pour charges de service public et de l'aide à la scolarité (bourses), dans les recettes de l'AEFE. Aujourd'hui, les frais de scolarité assurent entre 60 % et 70 % du financement de l'AEFE, contre 52 % en 2012.

L'alourdissement de la charge que représente le paiement des frais de scolarité pour les familles, dont le caractère inégalitaire vient aggraver leur mécontentement, ne peut perdurer.

L'AEFE n'est certes pas en mesure d'imposer une égalité générale et absolue des frais de scolarité dans les établissements : elle n'agit en effet directement que sur les seuls établissements en gestion directe et, pour ceux-ci, doit tenir compte de situations locales souvent très diverses ou de contraintes extérieures (pédagogie, accueil des élèves).

Mais le groupe de travail estime que, conformément à l'article L. 452-2 du code de l'éducation qui prévoit que l'Agence veille « à la stabilisation des frais de scolarité », il est aujourd'hui indispensable de contenir leur inflation en gelant, à son niveau actuel, la participation des familles au financement du réseau.

2. Décider d'un moratoire sur le plan de développement du réseau

Lors de la présentation du « Plan Langue française et Plurilinguisme », le 20 mars 2018, le Président de la République avait annoncé l'objectif du doublement des effectifs scolarisés dans le réseau de l'enseignement français à l'étranger d'ici 2030. Ces effectifs devraient ainsi passer de 350 000 à 700 000 en douze ans.

Pour atteindre cet objectif, un « Plan de développement de l'enseignement français à l'étranger » a été lancé le 3 octobre 2019 par le ministre de l'Europe et des affaires étrangères et le ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse. Ce plan repose principalement sur l'augmentation du nombre d'établissements homologués, au moyen d'un assouplissement des critères d'homologation.

Alors que la question de la survie de certains établissements se pose, la commission interministérielle d'homologation continue à siéger et à délivrer l'homologation à de nouvelles structures, ce que le groupe de travail juge totalement aberrant dans le contexte actuel.

Maintenir le projet d'expansion du réseau est, selon lui, déraisonnable et contradictoire. L'heure est en effet à une totale mobilisation pour le sauver et le pérenniser coûte que coûte face à une crise dont les conséquences risquent de s'inscrire dans la durée. Le groupe de travail appelle donc à un moratoire sur le plan de développement du réseau.

Sa demande s'appuie en outre sur une grande réticence à l'égard de l'assouplissement des critères d'homologation. Le groupe de travail considère, au contraire, qu'il convient de les rendre plus stricts afin de préserver la qualité de l'enseignement dispensé et la viabilité des structures composant le réseau.

3. Renouveler la confiance dans l'AEFE, tout en l'encourageant à une gestion transparente et rigoureuse

En cette période très troublée pour le réseau, le groupe de travail estime important de réaffirmer la fonction de colonne vertébrale assuré par l'AEFE. L'Agence a su réagir rapidement et pragmatiquement à l'urgence de la situation en mettant en place une continuité pédagogique et en accompagnant les personnels des établissements dans la gestion de la crise. Plusieurs syndicats d'enseignants auditionnés ont d'ailleurs loué un « dialogue social fluide » avec l'opérateur et un véritable effort de concertation.

Alors que l'année 2020 marque le 30ème anniversaire de l'AEFE, dont la célébration a été reportée en raison du contexte actuel, le plan de sauvegarde du réseau est l'occasion de réaffirmer la confiance et le soutien qui lui sont accordés. L'Agence joue en effet un rôle fondamental au service des Français de l'étranger comme pour l'influence de la France dans le monde.

En retour, elle doit s'attacher à une gestion transparente et rigoureuse de ses missions, comme l'y ont incité la Cour des comptes dans une publication de 201713(*) et la commission des finances du Sénat dans un rapport d'information de 201814(*).

4. Prévoir une procédure de suivi et d'évaluation du plan

Le groupe de travail demande qu'à l'occasion du lancement du plan de sauvegarde, soit mise en place une procédure de suivi et d'évaluation des mesures qu'il contient. Il lui semble important que l'ensemble des parties prenantes à ce plan puissent régulièrement être tenues au courant de son avancée et proposer, si nécessaire, des ajustements.

VII. RECHERCHE

Le groupe de travail « Recherche » de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication animé par Laure Darcos (Essonne, LR) est composé de Catherine Morin-Desailly (Seine-Maritime, UC), Pierre Ouzoulias (Hauts-de-Seine, CRCE), Stéphane Piednoir (Maine-et-Loire, LR) et Sonia de la Provôté (Calvados, UC).

Le groupe de travail « Recherche » a été mis en place à l'initiative du bureau de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat le mardi 14 avril 2020, dans l'objectif de suivre la gestion de la crise sanitaire liée à l'épidémie de Covid-19 pour le secteur de la recherche.

Ce groupe de travail a successivement auditionné par visioconférence :

· Christophe d'Enfert, directeur scientifique de l'Institut Pasteur15(*) ;

· François Trottein, chercheur au Centre d'infection et d'immunité de Lille (CNRS/Inserm/Institut Pasteur de Lille/Université de Lille/CHU Lille), président de la section 27 « Relations hôte-pathogène, immunologie, inflammation » du Comité national de la recherche scientifique ;

· Gilles Bloch, président-directeur général de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) ;

· Pascale Cossart, microbiologiste, membre de l'Académie des sciences, coordinatrice de la cellule de crise de l'Académie ; Dominique Costagliola, épidémiologiste, membre de l'Académie des sciences, membre de la cellule de crise de l'Académie ; Félix Rey, membre de l'Académie des sciences, membre de la cellule de crise de l'Académie, coordinateur du programme Corona à l'Institut Pasteur ;

· Florence Ader, infectiologue au service des maladies infectieuses de l'hôpital de la Croix-Rousse des Hospices civils de Lyon, chercheuse au Centre international de recherche en infectiologie (CIRI), et coordinatrice de l'essai européen Discovery ; Vittoria Colizza, directrice de recherche à l'Institut Pierre Louis d'épidémiologie et de santé publique (Inserm/Sorbonne Université), spécialiste en modélisation des maladies infectieuses.

Au cours de ses auditions, le groupe de travail a approfondi les grandes problématiques qui sont au coeur de l'actualité des travaux de recherche sur la Covid-19, parmi lesquelles les essais thérapeutiques, la recherche de vaccins, le recours aux tests de dépistage, la modélisation de la propagation de l'épidémie. Ce n'est toutefois pas sous l'angle scientifique et technologique que le groupe de travail a choisi d'en rendre compte, mais principalement sous l'angle de la gouvernance du système de recherche et de la coordination entre les différentes structures impliquées.

A. UNE MOBILISATION EXCEPTIONNELLE DE LA COMMUNAUTÉ DE RECHERCHE FRANÇAISE CONTRE LA COVID-19

Depuis le début de l'épidémie de Covid-19, toute la recherche française, des sciences du vivant aux sciences humaines et sociales en passant par les mathématiques, est mobilisée pour contenir l'expansion du virus, tester des traitements, tenter de trouver un vaccin et évaluer l'incidence sociale de cette crise.

Cet engagement total traduit la volonté et la détermination des chercheurs de répondre, par la science, à ce qui constitue la plus grave pandémie de l'histoire récente.

1. L'Inserm à la pointe de la recherche biomédicale

Dès la propagation du nouveau coronavirus Sars-Cov-2, l'Inserm, en tant qu'acteur de premier plan de la recherche biomédicale en France et à l'étranger, s'est mis en ordre de marche. À ce jour, une soixantaine de projets Covid-19 mobilisent environ 700 collaborateurs de l'Inserm. Ces projets couvrent un champ disciplinaire très large : diagnostic, clinique, thérapeutique, épidémiologique, mesures de prévention et de contrôle de l'infection en milieu de soins, physiopathologie de la maladie, recherche fondamentale, sciences humaines et sociales, éthique.

Parmi ces travaux figurent plusieurs essais de grande ampleur tels que :

· l'essai européen Discovery qui intègre, en France, 750 patients hospitalisés pour une infection Covid-19 dans un service de médecine ou de réanimation. Comme l'a indiqué l'instigatrice de l'essai, le professeur Florence Ader, au groupe de travail, celui-ci consiste à étudier cinq modalités de traitement attribuées de façon randomisée - c'est-à-dire de façon aléatoire - aux patients participants. L'objectif est de tester l'efficacité de plusieurs molécules de repositionnement16(*) et le degré de tolérance des patients, dans l'attente de la mise au point de médicaments de deuxième génération spécifiquement ciblés sur le Sars-Cov-2. Cet essai se déroule dans le cadre d'un partenariat très étroit entre l'Inserm et le réseau hospitalier ;

· l'étude Corimuno-19 dont le but est de tester plusieurs traitements, notamment des traitements immunomodulateurs, et de déterminer lesquels présentent le rapport bénéfice/risque le plus favorable chez les patients adultes hospitalisés ;

· l'essai Coviplasm qui consiste en la transfusion de plasma de patients guéris de la Covid-19, contenant des anticorps dirigés contre le virus, et qui pourrait transférer cette immunité à des patients souffrants ;

· l'étude EpiCOV dont l'objectif est de fournir, d'une part, une cartographie précise du statut immunitaire de la population (santé, conditions de vie, inégalités sociales), d'autre part, un suivi de la dynamique épidémique à court, moyen et long terme. Cette étude, qui s'effectue auprès de 200 000 volontaires représentatifs de la population nationale, s'appuie fortement sur les collectivités territoriales.

Le groupe de travail tient également à mentionner les travaux de l'équipe de l'Inserm menée par Vittoria Colizza - avec laquelle il s'est entretenu - en matière de modélisation de l'épidémie. Cette équipe a publié depuis janvier dernier, plusieurs études destinées à orienter les politiques de prévention et à améliorer la surveillance épidémique : une première sur le risque d'importation du virus depuis la Chine jusqu'en Europe, une deuxième sur la capacité du continent africain à répondre à une éventuelle pandémie, une troisième sur les caractéristiques de transmission du virus à partir de 300 cas détectés. L'équipe s'est aussi attachée à analyser l'impact du confinement sur la mobilité des populations, à modéliser les scénarii possibles de déconfinement et à mesurer l'incidence de la réouverture des écoles sur la capacité d'admission des services de réanimation.

Au-delà de ces travaux de recherche, l'Inserm mène de nombreuses autres actions : coordination du consortium REACTing (cf. infra), soutien aux structures de soin, mise à la disposition de son expertise aux décideurs publics, production et diffusion de connaissances scientifiques.

2. L'Institut Pasteur sur plusieurs fronts, dont celui très attendu de la vaccinologie

Comme l'a rappelé le directeur scientifique de l'Institut Pasteur, Christophe d'Enfert, devant la commission, la lutte contre les maladies émergentes est l'une des missions historiques et fondamentales de l'Institut Pasteur. C'est pourquoi, dès la première alerte, fin 2019, de l'apparition d'un nouveau coronavirus, puis de façon croissante, l'Institut a mobilisé toutes ses expertises et ses ressources pour lutter contre ce virus émergent et ses conséquences. À ce jour, 21 programmes de recherche scientifique sont en cours de réalisation à l'Institut Pasteur, impliquant près de 300 personnes.

Dans le cadre de leur mission de santé publique et de surveillance des virus grippaux et respiratoires, les équipes du centre national de référence (CNR) et de la cellule d'intervention biologique d'urgence (CIBU) de l'Institut Pasteur ont été sollicitées dès le mois de janvier pour proposer un diagnostic moléculaire de ce nouveau coronavirus. Les équipes du CNR ont ensuite réussi à concevoir et à valider un test moléculaire spécifique du Sars-Cov-2. Dans le prolongement de ces premiers travaux, le CNR a préparé le matériel pour séquencer les souches virales en collaboration avec la plateforme de microbiologie mutualisée de l'Institut Pasteur. Le 29 janvier 2020, l'Institut Pasteur a annoncé et publié la séquence du génome du coronavirus Sars-Cov-2 présent en France, puis le 31 janvier, l'isolement de cette souche, une première en Europe.

Dans l'objectif de promouvoir et coordonner ses programmes de recherche sur la Covid-19, l'Institut Pasteur a constitué dans le courant du mois de janvier une Task Force réunissant un petit groupe multidisciplinaire de scientifiques et les responsables des services supports concernés. Cette Task Force pilote aujourd'hui les équipes de l'Institut autour de six orientations scientifiques : le développement de tests diagnostiques, la recherche épidémiologique, la modélisation de l'épidémie, la connaissance du virus et sa pathogénèse, la recherche d'anticorps à potentiel thérapeutique, la recherche et le développement de candidats vaccins.

C'est bien sûr sur ce dernier axe que l'Institut Pasteur, fort de son expertise historique en vaccinologie, est particulièrement attendu. Trois projets sont actuellement en cours : le premier repose sur l'utilisation du vaccin de la rougeole comme vecteur d'un nouveau candidat vaccin contre le Sars-Cov-2, le deuxième vise à développer un candidat vaccin basé sur des vecteurs vaccinaux lentiviraux17(*), le troisième consiste à évaluer l'immunogénicité (c'est-à-dire la capacité à induire une réaction immunitaire spécifique) et l'efficacité de candidats vaccins à base d'ADN. Comme l'a indiqué Christophe d'Enfert à la commission, les procédures de recherche accélérées - rendues possibles par l'ordonnance n° 2020-460 du 22 avril portant diverses mesures prises pour faire face à l'épidémie de Covid-19 - permettent d'envisager « le démarrage des essais cliniques en juillet prochain pour obtenir des résultats cliniques dans le courant du premier semestre de 2021 ».

3. De nombreuses autres structures de recherche engagées

L'Inserm et l'Institut Pasteur ne sont bien sûr pas les seules instances de recherche engagées sur le front de la lutte contre la Covid-19. Beaucoup d'autres le sont également, parmi lesquelles le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) - dont la communication, selon le groupe de travail, aurait mérité d'être plus visible -, l'Institut Curie, l'Institut national de recherche en sciences et technologies du numérique (Inria), l'Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (Inrae), l'Institut national d'études démographiques (Ined).

La très forte mobilisation des centres hospitaliers universitaires (CHU) mérite aussi d'être soulignée. Ainsi que l'a rappelé le professeur Florence Ader au groupe de travail, les CHU sont des partenaires indispensables à l'activité de recherche.

À l'ensemble de ces structures et de leurs personnels, le groupe de travail souhaite témoigner son admiration et sa reconnaissance.

B. LE MANQUE DE STRATÉGIE NATIONALE DE RECHERCHE SUR LA COVID-19 ET L'ABSENCE DE STRUCTURE DE PILOTAGE UNIQUE

Dès le début de la pandémie de Covid-19, la communauté scientifique s'est mobilisée dans l'urgence, mais aussi dans la confusion. Plusieurs gouvernances ont vu le jour, avec la création du Conseil scientifique et du Comité analyse, recherche et expertise (Care), de nombreux appels à projets ont été lancés, donnant lieu à un afflux de propositions, différents canaux de financement ont été utilisés, en particulier l'Agence nationale de la recherche (ANR) et REACTing, le tout créant un certain désordre, préjudiciable à l'efficience de l'ensemble du système de recherche.

Pour le groupe de travail, une profonde correction de cette situation s'impose par la mise en place d'une stratégie coordonnée au niveau national et pilotée par une structure unique.

1. Une gouvernance et une expertise scientifique éclatées

Plusieurs instances participent à la structuration de l'effort de recherche et à l'expertise scientifique sur le nouveau coronavirus, sans toutefois que la répartition des rôles entre elles n'ait été préalablement réfléchie et définie.

Les deux premières existaient avant la crise et se sont donc immédiatement mobilisées. Il s'agit de REACTing et de l'ANR.

- Le consortium multidisciplinaire et multi-institutionnel REACTing18(*), lancé par l'Inserm en 2013 sous l'égide de l'Alliance pour les sciences de la vie et de la santé (Aviesan), constitue aujourd'hui la principale structure de coordination des travaux de recherche sur la Covid-19.

Depuis le début de la crise sanitaire, REACTing, piloté par l'Inserm, mène plusieurs actions :

· partage d'informations sur le nouveau coronavirus entre les acteurs de la recherche ;

· facilitation de la recherche clinique en encourageant les bonnes pratiques et la standardisation de la collecte des données au niveau européen, notamment à travers la publication d'une charte éthique ;

· financement de 20 projets de recherche, à impact immédiat, pour un montant global engagé d'un million d'euros ;

· recensement des études en cours au niveau national ;

· mise en relation des équipes de recherche pour créer des complémentarités et éviter les redondances ;

· échanges avec les ministères de la recherche et de la santé, ainsi qu'avec le comité Care ;

· actions de communication auprès des pouvoirs publics et du grand public.

- Structure nationale de pilotage des appels à projets de recherche, l'ANR a lancé, le 6 mars 2020, un appel à projets Flash19(*), doté d'un budget initial de 3 millions d'euros, pour soutenir rapidement les équipes scientifiques mobilisées sur la Covid-19. Ce dispositif accéléré et allégé des procédures a permis d'annoncer, le 25 mars, un premier financement pour le démarrage de 44 projets urgents, ciblés sur les quatre priorités identifiées par l'Organisation mondiale de la santé (OMS)20(*).

Au terme de son processus d'évaluation, l'ANR a sélectionné, pour financement immédiat, 86 projets de recherche couvrant un grand nombre de problématiques liées à la crise, et dressé une liste complémentaire de 40 projets. Grâce au fonds d'urgence mobilisé par le ministère de la recherche21(*) et l'engagement de la Fondation pour la recherche médicale (FRM), le budget consacré à ces projets est passé de 3 millions à 14,5 millions d'euros. D'autres financeurs, dont certaines régions22(*), ont manifesté leur souhait de s'associer en complémentarité et d'apporter leur soutien directement à des projets sélectionnés.

Dans la continuité de l'appel à projets Flash Covid-19, un nouvel appel à projets RA-Covid-19 a été lancé le 16 avril par l'ANR. Ouvert en continu jusqu'au 28 octobre 2020, il est dédié à des travaux de recherche de court terme (3 à 12 mois) portant sur cinq priorités23(*).

L'activation de ces procédures exceptionnelles de sélection et de financement des projets de recherche a indéniablement permis une plus grande réactivité, ce que le groupe de travail tient à saluer.

Deux autres structures ont vu le jour pendant la crise : le Conseil scientifique et le Comité analyse, recherche et expertise. Présentées comme complémentaires, elles ont pour mission d'éclairer la prise de décision publique par l'expertise scientifique.

- Créé le 10 mars 2020 et composé de onze membres, le Conseil scientifique est chargé d'accompagner les réflexions des autorités publiques sur les questions stratégiques liées à la gestion de l'épidémie. Il peut être saisi de sujets relatifs à la politique de santé publique dans le contexte de la crise (effet attendu des mesures de confinement, stratégie de dépistage, etc.). Ses conclusions sont rendues publiques.

- Instauré le 24 mars 2020 et composé de douze membres, le Comité analyse, recherche et expertise - dit Care - conseille plus spécifiquement les pouvoirs publics sur les innovations scientifiques, thérapeutiques et technologiques proposées par la communauté scientifique pour lutter contre la Covid-19 (tests diagnostiques, traitements, futurs vaccins, apport du numérique et de l'intelligence artificielle, etc.).

Plusieurs autres instances participent à l'expertise scientifique en cette période de crise sanitaire : l'Académie nationale de médecine, l'Académie des sciences, les sociétés savantes, le Haut Conseil de la santé publique (HCSP), la Haute Autorité de santé (HAS), l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM).

Si chacune de ces institutions a toute légitimité à s'exprimer, l'absence d'organisation et de coordination entre elles a pu donner lieu à des messages au mieux désordonnés, au pire contradictoires. Ce constat du groupe de travail est également partagé par l'Académie nationale de médecine, l'Académie nationale de pharmacie et l'Académie vétérinaire de France qui ont publié un communiqué de presse commun en ce sens le 6 mai dernier24(*).

Lors de son audition, l'épidémiologiste et académicienne Dominique Costagliola a, pour sa part, indiqué que les fiches scientifiques préparées par la cellule de crise de l'Académie des sciences à destination de Care et du Conseil scientifique n'avaient donné lieu qu'à un simple accusé de réception.

2. L'absence de régulation et de pilotage des projets de recherche sur la Covid-19

Au fur et à mesure de la progression de l'épidémie de Covid-19, de nombreux appels à projets ont été lancés pour promouvoir dans l'urgence des recherches sur la maladie et pour mettre au point des moyens diagnostiques et thérapeutiques appropriés. La très grande réactivité des chercheurs s'est traduite par une multiplication des propositions. Rien que pour le premier appel Flash de l'ANR, 270 projets éligibles ont été déposés. Ces initiatives n'ont toutefois fait l'objet d'aucun encadrement.

Devant le groupe de travail, le président-directeur général de l'Inserm, Gilles Bloch, a ainsi convenu que le nombre d'essais cliniques en cours au niveau national (45 pour 2 000 patients) était sans doute trop élevé - conduisant à un nombre limité de patients par essai - et qu'il existait une marge de progression en matière de régulation. Il a dressé un constat analogue s'agissant de la trentaine de travaux de recherche français consacrés au développement de vaccins (sur une centaine comptabilisée au niveau mondial). Ce vivier mériterait, selon lui, d'être priorisé.

Le groupe de travail note également une dispersion des financements sur un grand nombre de projets, alors qu'il aurait été plus pertinent de consacrer des montants plus élevés sur des projets bien ciblés.

Pour structurer la dynamique de recherche en cours et éviter les doublons, certaines institutions ont créé en leur sein des équipes de coordination - c'est le cas notamment de l'IRS qui a instauré un comité scientifique ad hoc -, d'autres se sont mises autour de la table pour identifier des complémentarités - par exemple, le CNRS et l'Inserm qui ont créé un groupe de travail, associant également la Conférence des présidents d'université (CPU), l'Ined, l'Inrae et l'IRD. Des fondations comme la Fondation pour la recherche médicale ou la Fondation de France ont également décidé de ne pas lancer de nouveaux appels à projets, mais de soutenir ceux retenus dans le cadre de l'appel Flash Covid-19. Certains sites universitaires comme l'Université de Paris-Saclay ou l'Université de Paris ont aussi choisi d'apporter leur soutien aux projets sélectionnés dans le cadre de l'appel de l'ANR.

Le groupe de travail juge ces initiatives de mise en réseau et de ralliement très positives, mais il estime cet élan encore insuffisant et regrette qu'aucune coordination au niveau national n'ait été organisée en amont. Comme l'a résumé Dominique Costagliola lors de son audition, « il a manqué une instance de réflexion et de coordination unique ».

Le temps de la recherche étant un temps long, le groupe de travail pense qu'il est encore possible de redresser le tir et demande qu'une structure de pilotage unique coordonne la recherche sur la Covid-19. Celle-ci serait chargée de la programmation et du lancement des appels à projets - qui devront couvrir l'ensemble des aspects de la pandémie (épidémiologie, facteurs de risque, formes cliniques, prévention, mécanismes physiopathologiques, essais thérapeutiques, vaccins, tests diagnostiques, santé numérique, sciences humaines et sociales, économie de la santé, éthique, etc.) -, de l'évaluation des propositions reçues et de l'attribution des moyens spécifiquement dédiés à la recherche sur le Sars-Cov-2.

L'Académie nationale de médecine, l'Académie nationale de pharmacie et l'Académie vétérinaire de France estiment, pour leur part, que cette fonction de pilotage devrait être assurée par Aviesan, soutenue par l'ANR, l'Agence nationale de recherche sur le sida et les hépatites virales (ANRS) et le Programme hospitalier de recherche clinique (PHRC).

De son côté, la section 27 du Comité national de la recherche scientifique25(*), dont le président François Trottein a été auditionné par le groupe de travail, plaide, dans une motion adoptée à l'unanimité le 6 avril 2020, pour la mise en place d'« un plan national Covid-19 et pathogènes respiratoires émergents » visant à renforcer la recherche fondamentale et à coordonner l'ensemble des acteurs concernés.

3. Une compétition entre les équipes de recherche à la fois stimulante et préjudiciable

L'émulation scientifique suscitée par la découverte du nouveau coronavirus et l'urgence à répondre aux défis de cette pandémie inédite est assurément saine et bénéfique ; elle permet un échange d'informations entre chercheurs et contribue à la mise au point de nouvelles pratiques qui enrichissent le travail scientifique. Alors que les étapes « reconnaissance, diagnostic, séquençage, isolement » avaient pris quatre ans et demi pour le virus du Sida, dans le cas du Sars-Cov-2, il n'aura fallu que quelques mois. Même si la comparaison a ses limites - les deux virus étant extrêmement différents -, toujours est-il que le processus s'est considérablement accéléré.

Le manque de coordination et de pilotage des initiatives de recherche engendre cependant des effets pervers, comme l'ont regretté plusieurs des scientifiques auditionnés par le groupe de travail : cacophonie des annonces, surenchère médiatique, mise en avant des intérêts personnels, développement de logiques d'image, importance des enjeux industriels et financiers, etc.

À cela s'ajoute une culture de recherche très pyramidale, sur laquelle a insisté le professeur Florence Ader lors de son audition. Cette caractéristique du système français ne facilite pas la coordination entre les différentes structures, à l'opposé du modèle anglo-saxon de « cluster » qui repose sur une véritable mise en réseau.

C. UNE CRISE RÉVÉLATRICE DES CARENCES STRUCTURELLES DU SYSTÈME DE RECHERCHE FRANÇAIS

1. Une recherche biomédicale trop longtemps délaissée

La recherche biomédicale est définie comme l'ensemble des recherches organisées et pratiquées sur l'être humain en vue du développement des connaissances biologiques et médicales.

Dans un contexte de concurrence internationale croissante, la France n'a pas réussi à maintenir son rang en matière de recherche biomédicale26(*). En biologie fondamentale, elle se place au 6ème rang, à égalité avec le Canada, et représente 3,5 % des publications mondiales, derrière les États-Unis (26,9 %), la Chine (11,5 %), l'Allemagne (5,7 %), le Japon (5,2 %) et le Royaume-Uni (5,2 %). En recherche médicale, la France se situe au 7ème rang de la production scientifique mondiale (3,4 % des publications), derrière les États-Unis (26,1 %), la Chine (8,1 %), le Royaume-Uni (6,1 %), le Japon (5,5 %), l'Allemagne (5,2 %) et l'Italie (4,3 %).

Plusieurs raisons expliquent ce décrochage, comme l'a montré la Cour des comptes dans un rapport27(*) remis à la commission des affaires sociales du Sénat en décembre 2017 : érosion et cloisonnement des financements alloués à ce domaine de recherche, carences stratégiques, essoufflement du modèle hospitalo-universitaire, dispersion des acteurs...

L'épidémie de Covid-19 a fait ressurgir ce constat bien connu et mis en lumière les conséquences délétères de ce désengagement en matière de recherche biomédicale. Ainsi, les travaux de recherche sur les coronavirus ont considérablement été réduits il y a une quinzaine d'années en France, faute de financements et de programmation stratégique, alors qu'ils ont été poursuivis dans d'autres pays, notamment en Allemagne. Ce point a été soulevé au cours des auditions tant par le président de la section 27 du CNRS que par les représentants de l'Académie des sciences.

Pour le groupe de travail, la crise actuelle révèle la nécessité d'un réinvestissement budgétaire et stratégique en faveur de la recherche biomédicale afin que la France rattrape son retard au niveau international.

2. L'érosion constante des dotations de base des laboratoires de recherche

Le fonctionnement des laboratoires de recherche repose aujourd'hui sur deux sources de financement principales : les financements sur projets, qu'ils proviennent de l'ANR, de l'Union européenne, du Programme d'investissements d'avenir (PIA) ou de contrats avec les entreprises ou les collectivités territoriales, et les dotations dites « de base » c'est-à-dire les subventions pour charges de service public attribuées par l'État.

L'érosion continue des dotations de base depuis plusieurs années oblige les opérateurs de recherche à se tourner de plus en plus vers les financements sur projets. Ce type de financement est, certes, pertinent à plusieurs titres - il est source d'émulation pour les chercheurs, il permet de structurer les projets de recherche, il limite le « saupoudrage » des aides, il crée des possibilités en termes de débouché -, mais il n'est pas non plus exempt de désavantages : le temps passé par les chercheurs à préparer les dossiers de candidature réduit d'autant le temps consacré à leur recherche ; il est peu compatible avec la prise de risques ; il ne permet pas de mener des projets exploratoires.

Or certains pans de la recherche, comme ceux concernés par le nouveau coronavirus (recherche fondamentale, recherche médicale), sont particulièrement affectés par ces évolutions. Ce constat est très largement partagé au sein de la communauté scientifique.

Aussi, le groupe de travail estime indispensable de mettre un terme à la diminution constante des dotations de base des laboratoires de recherche et de rééquilibrer leur structure de financement entre ces dotations et les financements sur projets.

3. L'urgence d'une réforme globale de la recherche

La crise sanitaire a éclatée quelques semaines avant que le projet de loi de programmation pluriannuelle de la recherche (LPPR) soit, selon le calendrier annoncé par le Gouvernement, examiné en Conseil des ministres. La présentation de ce projet de loi, tant attendu par la communauté de recherche, avait cependant déjà été retardée à plusieurs reprises.

Avec l'épidémie de Covid-19, le monde de la recherche s'est retrouvé sous le feu des projecteurs : jamais il n'a été autant question de recherche dans les médias, le débat public, les discussions privées, que depuis la propagation du nouveau coronavirus.

C'est dans ce contexte exceptionnel que le Président de la République a promis, le 19 mars dernier, une augmentation de 5 milliards d'euros du budget de la recherche d'ici à 2030. Lors de son audition par la commission, le 6 avril, la ministre de la recherche a précisé que cet effort budgétaire serait amorcé dès l'année prochaine avec une augmentation de 400 millions d'euros inscrite au projet de loi de finances pour 2021.

À l'origine, il était prévu que la trajectoire de financement de la recherche soit portée et programmée par la LPPR. Mais la crise ayant suspendu l'examen de tous les grands projets de loi et confirmé l'importance de l'investissement dans la recherche, l'exécutif a choisi de communiquer rapidement sur une hausse du budget.

La LPPR ne devait toutefois pas se limiter à un volet financier, elle devait aussi traiter de sujets restés depuis trop longtemps en suspens comme l'organisation du système de recherche, le statut et de la carrière des chercheurs, le développement de la recherche partenariale. Le 7 juin dernier, un projet de texte comportant 24 articles, organisés en 5 titres28(*), a été dévoilé dans la presse spécialisée. Il devrait être examiné par le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (Cneser) le 12 juin et en Conseil des ministres le 8 juillet. Cependant, à ce jour, aucune date d'inscription à l'agenda parlementaire n'est prévue.

Pour le groupe de travail, l'épidémie de Covid-19 confirme la nécessité d'une réforme globale de la recherche, qui tirerait les leçons de cette crise.

Plusieurs chantiers lui paraissent incontournables :

- amorcer une trajectoire financière ambitieuse qui permette d'atteindre l'objectif de 1 % du PIB consacré à la recherche publique ;

- définir des orientations stratégiques redonnant toute sa place à la recherche biomédicale ;

- clarifier la gouvernance du système ;

- rééquilibrer la structure de financement des laboratoires de recherche entre dotations de base et financements sur projets ;

- revaloriser très nettement la rémunération et le statut des chercheurs.

4. À très court terme, l'indispensable soutien aux doctorants et post-doctorants pénalisés par la crise

Avec la crise, beaucoup de projets et travaux de recherche sont ralentis voire arrêtés. La fermeture des établissements d'enseignement et de recherche, ainsi que le confinement, ont en effet contraint de nombreux doctorants, chercheurs, techniciens, ingénieurs à interrompre leurs travaux expérimentaux en laboratoire - pour les sciences de la nature et les sciences formelles - ou à suspendre leurs recherches documentaires, leurs enquêtes et études de terrain - pour les sciences humaines et sociales.

Afin de tenir compte de ce contexte exceptionnel et limiter ses effets négatifs sur les activités de recherche, la ministre a annoncé, le 23 avril dernier, la possibilité pour les établissements publics d'enseignement supérieur et de recherche de prolonger les contrats de leurs personnels en CDD, dont les doctorants et post-doctorants. Cette mesure figure au projet de loi portant diverses dispositions urgentes pour faire face aux conséquences de l'épidémie de Covid-19 actuellement en discussion au Parlement.

Si le groupe de travail salue cette initiative, il appelle à la plus grande vigilance sur plusieurs points :

· le nombre de doctorants et post-doctorants, dont les travaux ont été ou sont encore pénalisés par la crise, n'a fait l'objet d'aucun chiffrage officiel par le ministère ;

· toutes les filières de recherche ne sont pas affectées de la même manière : certaines ont pu rapidement reprendre leurs travaux, alors que d'autres sont durablement empêchées ;

· les critères de prolongation de ces contrats nécessitent d'être extrêmement précis afin d'éviter des disparités de traitement d'un établissement à l'autre et au sein d'un même établissement ;

· le financement de ce dispositif repose, en l'état, sur le budget à périmètre constant des établissements, ce qui n'est pas acceptable : après avoir indiqué que les prolongations de contrats seraient « soutenues financièrement par l'État », sans davantage de précision, la ministre a annoncé que des discussions étaient en cours avec d'autres financeurs, dont les régions. Le groupe de travail sera très attentif aux modalités de financement qui devraient être prochainement précisées par circulaire.

D. LA DÉMARCHE ET L'INTÉGRITÉ SCIENTIFIQUES À L'ÉPREUVE MÉDIATIQUE

Dans un contexte de très large couverture médiatique et de place grandissante des réseaux sociaux, l'émulation scientifique née de la lutte contre la Covid-19 a donné lieu à certaines dérives, que l'Académie nationale de médecine résume par ce constat sans appel29(*) : « trop de précipitation dans la communication, trop d'annonces prématurées, trop de discordes entre les équipes, trop de pressions de toutes sortes, mais pas assez de science ».

Le groupe de travail déplore à son tour ces excès qui vont à l'encontre de la démarche et de l'intégrité scientifiques, lesquelles exigent de la méthode, de la rigueur, de l'esprit critique et de la discrétion professionnelle. Le battage médiatique autour de l'hydroxychloroquine est particulièrement révélateur des manquements à ces règles et valeurs.

Le groupe de travail rappelle également que les scientifiques, sous respect du secret professionnel, ont un devoir d'information et de pédagogie à l'égard de l'ensemble des citoyens. En ces temps de crise sanitaire, il leur revient de promouvoir une communication de qualité à destination du grand public pour l'informer des recherches en cours sur la Covid-19. C'est notamment par cette voie que peuvent s'instaurer un dialogue et une relation de confiance entre les savants et la société.

Enfin, le groupe de travail regrette le traitement médiatique parfois peu rigoureux réservé à certains travaux de recherche. Il en est ainsi de l'essai Discovery qui a été accusé de ne pas produire de résultats assez rapidement, alors que son objectif à court terme n'est pas de trouver une molécule miracle, mais d'identifier les éventuels « signaux » - pour reprendre le terme employé par le professeur Florence Ader - émis par les molécules de repositionnement testées30(*). Faut-il le rappeler, le temps de la recherche et de la science n'est pas celui de l'immédiateté des médias et des réseaux sociaux.

VIII. LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES

Le groupe de travail « Livre et Industries culturelles » de la commission de la culture animé par Françoise Laborde (Haute-Garonne, RDSE) est composé de Marie-Thérèse Bruguière (Hérault, LR), Laure Darcos (Essonne, LR), André Gattolin (Hauts-de-Seine, LREM), Michel Laugier (Yvelines, UC-A), Colette Mélot (Seine-et-Marne, Les indépendants - République et territoires) et Jean Marie Mizzon (Moselle, UC).

Des premières conclusions opérationnelles peuvent d'ores et déjà être tirées à court terme et moyen terme. Elles s'articulent autour d'un triptyque : anticiper, compenser, se projeter.

D'une manière générale, les mécanismes de solidarité mis en place ont plutôt bien fonctionné durant la période de confinement. Ainsi, la plupart des auteurs sont dorénavant couverts par le fonds de solidarité ou les fonds spécifiques mis en place avec le soutien de l'État (fonds SACD, fonds SACEM, fonds CNL, fonds SCAM..).

A contrario, la période a aussi révélé la logique très sectorielle des auteurs, pour lesquels un traitement par les organismes de gestion collective (OGC) a été largement privilégié, à la fois pour des raisons pratiques (elles disposent de fonds et d'infrastructures administratives), mais également de connaissance de leur « public ».

De la même manière, les mesures prises par le CNC ont permis d'éviter toute défaillance d'entreprise durant la période, alors même que la chaîne de production dans son ensemble s'est trouvée paralysée. Les grandes chaînes et les plateformes ont par ailleurs pris des engagements en faveur des auteurs.

À moyen terme, il sera nécessaire de dégager de nouveaux moyens financiers pour le secteur de la production, ce qui rend urgente la transposition des directives SMA et « droits d'auteur ».

A. ANTICIPER LA REPRISE D'ACTIVITÉ

La période de déconfinement a débuté le lundi 11 mai. Cette date, qui ne constitue en réalité qu'une étape pour certains services publics et certaines entreprises, doit marquer le début d'une clarification aux légitimes interrogations des acteurs du monde des industries culturelles.

Les entreprises sont d'ores et déjà tournées vers la reprise de l'activité, avec des problématiques à la fois proches mais différenciées suivant les secteurs. Les librairies ont rouvert dès le 11 mai, alors que les cinémas ne peuvent que difficilement se projeter.

La réussite de la sortie de confinement pose cependant la question de son anticipation.

1. Pour les salles de cinéma, donner rapidement de la visibilité sur la date de réouverture

Les professionnels estiment qu'il faut prévoir cinq semaines avant la reprise. Cette période est jugée nécessaire tout à la fois pour mettre en place les procédures spécifiques (voir plus bas), mais également, en lien avec les producteurs, planifier un calendrier de sortie qui ne soit ni vide, ni pléthorique.

À ce propos, il convient de souligner que les films qui auraient bénéficié des règles dérogatoires permettant de sortir en VOD après un bref passage en salle voire sans y passer, sont tout à fait fondés, s'ils le souhaitent, à revenir en salle.

De manière générale, le groupe de travail souhaite qu'un message clair et univoque soit porté sur la réouverture des salles, afin d'éviter qu'elles ne soient vides - ce qui accentuerait encore les difficultés des exploitants- ou qu'elles doivent fermer de nouveau si des cas de contamination y étaient enregistrés. Cela sera d'autant plus facile que des conditions sanitaires claires auront été posées et acceptées.

2. Définir les conditions sanitaires de reprise de l'activité

Cette problématique est commune à l'ensemble des commerces et des entreprises.

Dans le cas des librairies, le gouvernement avait indiqué qu'il reviendrait au SLF de définir les conditions sanitaires de réouverture. A ce propos, l'exemple allemand, où les librairies n'ont pas été fermées, avait servi d'exemple. Les librairies sont en effet des commerces particuliers, où les gens entrent, feuillètent et reposent les livres31(*). Dès lors, le respect des gestes barrières suppose, par exemple, la mise à disposition de gel hydroalcoolique à l'entrée, le rappel de règles de base, voire la pose de vitre à la caisse. Le ministère de la Santé a validé le dispositif le 6 mai, ce qui était souhaité par la profession.

Le cinéma a pour sa part une expérience précoce, puisque les salles avaient appliqué des mesures de distanciation sociale une semaine avant le confinement. Il n'en reste pas moins que des règles claires doivent être arrêtées suffisamment tôt pour en rendre possible l'application à la date retenue.

Le groupe de travail estime que, dans tous les cas, il serait impératif que, sur le modèle du BTP, les règles arrêtées par les professionnels soient validées par les pouvoirs publics. Tel a été le cas pour les libraires dès le 6 mai par le ministère de la santé.

3. Rapidement définir les contours du fonds d'indemnisation annoncé par le Président de la République le 6 mai

Le Président de la République a annoncé le 6 mai dernier la mise en place d'un fonds d'indemnisation pour les tournages annulés ou retardés. Il serait abondé par l'État, les assureurs et les collectivités locales.

Le groupe de travail estime qu'il convient d'en définir très rapidement les contours et les modalités d'intervention.

4. Sécuriser juridiquement l'activité en associant l'Etat, les compagnies d'assurance et les collectivités locales

Les compagnies d'assurance ont refusé de compenser la perte d'activité liée au risque pandémique. L'absence actuelle de produit assurantielle couvrant ce risque pose cependant problème pour l'ensemble de l'économie. Dans le cas des industries culturelles, il sera ainsi risqué d'engager un tournage si aucune assurance ne prend en charge une suspension décidée pour des raisons sanitaires.

Le groupe de travail soutient les travaux actuellement menées par le gouvernement pour parvenir rapidement avec les compagnies d'assurance à une solution rendant possible une reprise d'activité sécurisée juridiquement et économiquement.

B. COMPENSER L'IMPACT DE LA CRISE POUR ÉVITER LA DÉBÂCLE

Les mesures de confinement ont entrainé un choc d'une ampleur inégalée pour certaines industries culturelles en lien direct avec le public, comme le cinéma, la librairie, mais également, à l'autre bout de la chaîne, pour les auteurs.

1. Prendre conscience que la relance passe par des mesures massives de compensation

Les premières estimations de perte évaluent ainsi la destruction de valeur due à la crise à 8 à 10 milliards d'euros pour les industries culturelles et créatives. Ces pertes sont pour une bonne partie irréversibles : les festivals déprogrammées ne pourront pas être organisés, des livres et des films ne pourront pas sortir, entrainant des revenus nuls pour les exploitants comme pour les auteurs.

Le groupe de travail prend acte de cet état de fait et s'inscrit dans une logique a minima de compensation, reconnaissant que des moyens publics considérables devront être attribués à des acteurs déjà fragilisés avant la crise, et dorénavant proches pour certains de la faillite. Cette mécanique doit associer étroitement l'État, les collectivités locales, qui se sont déjà beaucoup investis dans la matière, et le secteur privé.

L'ampleur de la compensation à verser doit naturellement être appréhendée dans un cadre plus large, tant l'ensemble des secteurs économiques a été impacté.

2. Prendre en compte la spécificité des industries culturelles

L'évaluation des pertes subies par secteur, hors mesures déjà prises, n'est pas encore achevée, et dépend de nombreuses hypothèses (comportements de consommation pendant une période de transition dont on ignore la durée, volonté de dépenser ou au contraire d'épargner face à un futur plus incertain..).

Pour autant, le groupe de travail attire l'attention sur certaines spécificités des industries culturelles qui, par bien des aspects, sont incompatibles avec la distanciation sociale, et qui justifient à elles-seules une attention particulière.

Certains secteurs ont pu fournir quelques estimations, très incertaines à ce stade.

Ainsi, le modèle des libraires est précisément celui d'une « flânerie » dans les rayons qui pourrait ne pas pouvoir reprendre à brève échéance. Le Syndicat de la librairie française (SLF) évalue les charges des libraires non prises en compte à 15 % du chiffre d'affaires, aujourd'hui financé par des fonds propres, soit une perte de 25 millions d'euros sur les deux mois de fermeture, qu'il faudrait compléter par une somme équivalente pour une activité réduite de 50 % pendant quatre mois, soit environ 50 millions d'euros.

Dans le domaine de la musique, la SACEM évalue sa perte à 250 millions d'euros, ses « clients » que sont les commerces étant pour l'immense majorité fermés et ne versant plus leur écot, soit environ 170 millions de droits qui ne seront pas versées aux auteurs.

Le CNC, qui prend une part active pour soutenir les entreprises du secteur, estime à 120 millions d'euros ses pertes, essentiellement en raison de l'arrêt de la perception de certaines taxes. Ce chiffre pourrait encore augmenter en fonction de la date de réouverture des salles de cinéma.

Le Centre national de la musique ne dispose pour sa part plus de ressources fiscales comme prévu dans le schéma initial, avec la suspension de la taxe sur le spectacle vivant. Le Président de la République a fort heureusement annoncé une dotation supplémentaire de 50 millions d'euros pour lui permettre d'exercer ses missions.

Ces données illustrent, selon le groupe de travail, l'ampleur des efforts budgétaires qu'il faudra très vraisemblablement consentir, simplement pour ne pas voir des pans entiers de l'économie française s'effondrer.

3. Tenir compte du décalage dans le temps

L'impact de la crise se fera durablement sentir, et durant plusieurs mois ou années. Par exemple, les libraires devront au mois de juin faire face à un « mur » de remboursement, correspondant aux reports consentis par les éditeurs pour les mois précédents et aux achats de nouveautés et le calendrier des sorties de livre sera bouleversé pour plusieurs mois (quelle « rentrée littéraire » par exemple ?). Les revenus des auteurs seront plus particulièrement affectés en 2021, au moment d'une répartition des droits qui couvrira la période de confinement.

Le groupe de travail appelle donc les pouvoirs publics à considérer sur le temps long les effets de la crise, et à agir de manière concertée et massive le plus rapidement possible pour rassurer le secteur et conforter la viabilité de son modèle économique.

C. SE PROJETER DANS L'APRÈS

À plus long terme, il apparait que la crise du coronavirus a accentué des déséquilibres déjà existants et accéléré des évolutions. Dès lors, et au-delà d'une logique de relance immédiate et de compensation, le groupe de travail a jugé nécessaire de se projeter pour permettre à notre modèle de s'adapter et de sortir renforcé de cette période.

1. Reconduire les mesures de soutien transitoire et les renforcer

Les mesures provisoires prises notamment avec la loi du 23 mars 2020 ont permis au secteur de ne pas connaitre un effondrement. La situation étant pour encore longtemps loin de la normalité, il convient d'ores et déjà d'en prévoir et d'en annoncer prolongation, en particulier en ce qui concerne :

· la capacité des OGC à utiliser les crédits « AAC » pour venir en aide à leurs sociétaires (ordonnance du 27 mars 2020) ;

· les mesures dérogatoires de la chronologie des médias (article 17 de la loi du 23 mars 2020) ;

· organiser une sortie progressive des mesures de chômage partiel. Les différentes industries culturelles en contact avec le public ne pourront en effet pas retrouver un niveau d'activité comparable à la période précédente en quelques semaines.

2. Procéder rapidement à la transposition des directives SMA et droits d'auteur

Les seuls vainqueurs de la crise pourraient être les plateformes en ligne, qui ont bénéficié des mesures de confinement pour accélérer leur mainmise sur l'accès à l'information et à la culture.

Dès lors, il est plus urgent que jamais de transposer en droit français les directives précisément édictées au niveau européen pour permettre de faire participer les plateformes à la création française et européenne, d'améliorer la transparence des algorithmes et de renforcer le pouvoir de négociation des auteurs. La transposition des directives n'est cependant que la première étape, qui doit être suivie par des négociations complexes entre les différentes parties prenantes. Dès lors, pour que le nouveau système s'applique dès le début de l'année 2021, avec notamment une participation renforcée des plateformes à la création française et européenne, il est nécessaire que cette adoption intervienne le plus rapidement possible.

Une transposition rapide ne permettrait cependant un gain de temps que si, préalablement, les différentes parties prenantes, en particulier au niveau national, avaient suffisamment rapproché leur position pour que les négociations ne soient pas trop longues32(*). Faute d'un tel rapprochement, la transposition ne permettrait aucun gain significatif, ne servant qu'à fournir un délai supplémentaire à ce que l'on peut qualifier de combat tactique et de « guerre de position ». Il appartient donc aux différents intervenants de se mettre au niveau des enjeux qu'impose la période.

Il sera également impératif de conforter les obligations de diffusion des oeuvres françaises et européennes sur les radios, en engageant les plateformes de streaming à mettre en valeur plus qu'elles ne le font ces productions dans le cadre de leur activité d'édition (playlist, radios en ligne..).

Le groupe de travail invite donc le gouvernement à inscrire très haut dans la liste des priorités la transposition des directives « SMA » et « droits d'auteur », sous la réserve expresse que les différentes parties prenantes soient tombées d'accord sur l'essentiel des dispositions.

3. Rééquilibrer les conditions de concurrence

En lien direct avec la précédente problématique, la période de confinement a également particulièrement bénéficié aux plateformes de livraison en ligne, notamment Amazon. S'il ne faut pas sous-estimer le service rendu à des millions de personnes par cet outil, notamment dans l'accès aux livres au moment de la fermeture des librairies, il pourra être utile de réfléchir à un meilleur équilibre des conditions de concurrence, par exemple :

· en réexaminant la manière dont Amazon détourne l'esprit de la loi en facturant pratiquement à zéro les frais de livraison alors que les librairies ne bénéficient que du tarif postal de droit commun ;

· en étudiant la possibilité d'une plateforme souveraine de téléchargement de livres numériques, en lien avec le réseau es librairies. Cela permettrait notamment d'améliorer la visibilité des éditeurs les plus modestes, aujourd'hui « écrasés » par les algorithmes.

Récapitulatif des préconisations du groupe de travail

1. Anticiper la reprise d'activité

ï Fixer le plus rapidement possible, et avec au moins cinq semaines d'avance, la date de réouverture des salles de cinéma et la conditionner à une validation explicite par les pouvoirs publics des conditions sanitaires établies par les organisations professionnelles représentatives, sur le modèle de la librairie et du BTP.

ï Définir les contours et les modalités d'intervention du fonds d'indemnisation annoncé par le Président de la République le 6 mai.

ï Avancer rapidement sur la question des assurances afin de permettre une reprise d'activité juridiquement sécurisée.

2. Compenser l'impact de la crise

ï Reconnaitre que les conditions spécifiques d'exercice de la plupart des industries culturelles les placent parmi les secteurs les plus vulnérables aux conséquences de la crise, et s'inscrire en conséquence dans une logique de compensation, en lien avec l'État, les collectivités locales et le secteur privé.

ï Inscrire ce soutien dans le temps long, pour tenir compte des effets différés de la crise, notamment sur les auteurs.

ï Donner rapidement des gages financiers au secteur pour rassurer les différents intervenants et conforter leur modèle économique.

3. Se projeter dans l'après

ï Reconduire les mesures de soutien provisoire, notamment les règles dérogatoires à la chronologie des médias, la faculté donnée aux organismes de gestion collective d'aider leurs membres et organiser une sortie « en sifflet » de la prise en charge par l'État du chômage partiel pour tenir compte d'une reprise d'activité progressive.

ï Procéder rapidement à la transposition des directives SMA et droit d'auteur telle que prévue dans le projet de loi audiovisuelle, afin de conforter les créateurs et de plus faire participer les plateformes de vidéo en ligne, sous condition d'une accélération préalable des négociations entre les parties prenantes et d'une large concertation.

ï Rétablir des conditions de concurrence équitable avec les plateformes de livraison en ligne.

IX. MÉDIAS AUDIOVISUELS

Le groupe de travail « médias audiovisuels » de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication animé par Jean-Pierre Leleux (Alpes-Maritimes, LR) est composé de Catherine Morin-Desailly (Seine-Maritine, UC), David Assouline (Paris, socialiste et républicain), André Gattolin (Hauts-de-Seine, LREM), Jean Raymond Hugonet (Essonne, LR) et Claude Malhuret (Allier, Les Indépendants).

Les médias audiovisuels ont été au rendez-vous de la crise sanitaire, il importe maintenant de faire qu'ils soient accompagnés afin de traverser la difficile période qui s'ouvre et qui les impacte gravement dans leur modèle économique.

Si les Français ont pu - depuis la mi-mars - continuer à accéder à une information de qualité et à des programmes attractifs, c'est grâce à l'existence d'un écosystème puissant qui associe les chaînes, les producteurs, les distributeurs et les professionnels (acteurs, techniciens, journalistes...). Cet écosystème est aujourd'hui gravement menacé et attend un vaste soutien public qui tarde encore à se concrétiser.

La crise sanitaire a eu des effets paradoxaux sur les entreprises du secteur audiovisuel. Les audiences des chaînes de la TNT ont très sensiblement augmenté ce qui leur a permis de renouer avec des performances qu'elles pensaient révolues. Les journaux télévisés (JT) ont ainsi retrouvé des audiences inconnues depuis une décennie, y compris auprès des jeunes, une catégorie qui semblait « perdue » pour la télévision linéaire gratuite. Ce retour de la fonction « fédérative » des médias « broadcast » s'explique par les particularités de la crise qui a incité les familles à partager des programmes familiaux et à se tenir informées.

Pour autant, ce retour en grâce de la télévision linéaire gratuite pourrait n'être que temporaire, il devra être confirmé à mesure que les jeunes reprendront le chemin des études et les plus âgés celui du travail. Les autres conséquences de la crise pourraient quant à elles être plus durables, qu'il s'agisse de l'augmentation des abonnements aux plateformes anglo-saxonnes - qui menace l'audience des chaînes historiques et Canal+ - et de l'évolution du marché publicitaire qui pourrait mettre du temps à se relever de l'« effondrement » intervenu au printemps 2020.

Si la mobilisation des médias audiovisuels pendant la phase critique de la crise sanitaire doit donc être saluée, il convient maintenant de ne pas sous-estimer les fragilités de ces acteurs qui font face à une concurrence sortie également renforcée de la crise sanitaire. Dans ce contexte, le groupe de travail considère que l'évolution du contexte intervenue depuis trois mois remet en cause les hypothèses mêmes sur lesquelles repose la politique en faveur des médias et qui ont permis de construire le projet de loi de réforme de l'audiovisuel ainsi que la trajectoire budgétaire 2022 concernant les sociétés de l'audiovisuel public.

Une « mise à jour » de la politique publique en faveur de l'audiovisuel est donc devenue nécessaire. Cette « mise à jour » doit être tout à la fois à la hauteur des enjeux que connaissent les différents médias et respectueuse des principes qui ont permis à ces mêmes acteurs de jouer leur rôle pendant cette crise.

A. UNE MOBILISATION DES MÉDIAS AUDIOVISUELS PENDANT LA CRISE SANITAIRE À SALUER

1. La très forte réactivité des médias tout au long de la crise sanitaire

Comme l'a indiqué Roch-Olivier Maistre lors de son audition par le groupe de travail33(*) : « les médias ont fait preuve d'une forte capacité d'adaptation et d'une forte résilience » pendant la crise sanitaire. La hausse de la durée de consommation de la télévision (jusque 4 h 49 par jour y compris pour les jeunes) témoigne du retour en grâce du média télévision qui a mieux résisté qu'on ne pouvait le craindre. Les audiences de la radio ont également progressé.

Dès les premiers jours de la crise, les médias ont adapté leurs grilles de programmes dans le cadre d'un dialogue conduit avec le CSA afin de « préserver les équilibres ». Le régulateur a été attentif à donner de la souplesse aux acteurs - notamment par rapport à leurs obligations conventionnelles - en fixant néanmoins des limites concernant par exemple les mutualisations entre chaînes généralistes et chaînes d'information en continu. Par ailleurs, plusieurs décisions importantes qui étaient en préparation ont été reportées34(*) par le CSA au mois de juillet35(*) afin de laisser aux acteurs concernés le temps de préparer leurs projets et aux membres du collège de les examiner.

La crise a également constitué un défi en termes d'organisation. Dès le 16 mars, le groupe France Télévisions et Radio France ont ainsi généralisé le télétravail. La présence des salariés sur les sites n'a pas dépassé 10 à 11 % des effectifs et a concerné les fonctions techniques ne pouvant être exercées à distance comme les régies. Le stock de masques des entreprises ayant été réquisitionné, il a fallu - comme dans toutes les autres entreprises françaises - plusieurs semaines pour pouvoir appliquer les mesures de distanciation et de protection adaptées.

a) La priorité donnée à l'information

Les grandes chaînes ont donné la priorité à l'information en allongeant la durée des journaux télévisés et en multipliant les sujets relatifs aux infox. Pour le président de TF1, Gilles Pélisson36(*), le passage à des JT d'une heure a représenté l'équivalent de la réalisation d'un troisième JT chaque jour.

France Télévisions a, par ailleurs, multiplié les soirées « en direct » consacrées à la crise sanitaire et aux soignants. France 2 a, par ailleurs, mis en valeur la presse quotidienne régionale dans ses éditions de 13 heures et 20 heures, ce partenariat a constitué une initiative utile qu'il conviendrait sans doute de prolonger.

France Médias Monde (FMM) a également donné la priorité à l'information en insistant sur l'expertise et l'interactivité. La durée d'écoute de RFI a fortement augmenté en Ile-de-France a indiqué la présidente de FMM, Marie-Christine Saragosse, lors de son audition par le groupe de travail. Les visites sur les sites Internet du groupe ont été multipliées par trois tandis que France 24 a réalisé en 4 mois son audience de 2019.

b) Une programmation marquée par des contenus pédagogiques et patrimoniaux

Le groupe France Télévisions a été particulièrement réactif en changeant la programmation de la chaîne France 4. Lors de son audition par le groupe de travail, la présidente de France Télévisions a indiqué qu'il n'avait fallu que 48 heures pour développer avec l'éducation nationale des programmes éducatifs destinés aux enfants confinés à leur domicile.

Le groupe public a également programmé tous les après-midi des films du patrimoine français, le plus souvent issus du catalogue de Studio Canal comme l'a précisé au groupe de travail le président du directoire du groupe privé, Maxime Saada. France Télévisions a également élargi son partenariat avec la Comédie française afin de diffuser davantage de pièces de théâtre en soirée.

Radio France n'a pas été en reste pendant cette période. Lors de son audition par le groupe de travail, Sibyle Veil, a indiqué que son action avait visé tout à la fois à protéger les salariés et à assurer la continuité du service public. Chacune des antennes du groupe a joué son rôle, France Culture proposant chaque jour une soirée théâtre, France Bleu s'attachant à accompagner les personnes isolées... La présidente de Radio France s'est félicitée de la priorité donnée au numérique depuis plusieurs années qui a permis de rendre immédiatement accessibles de nombreux programmes sur Internet. Pour Sibyle Veil : « si la crise avait eu lieu il y a quelques années nous n'aurions pas pu mettre à disposition autant d'émissions conçues à distance ainsi que de grandes émissions « culte » patrimoniales ».

La présidente de Radio France s'est félicitée de la progression « phénoménale » des audiences du groupe en particulier sur Internet, celles de France Info ayant progressé de + 70 % en mars-avril. Elle voit dans ce succès le fait que « les Français se sont tournés vers des marques de confiance » dans cette période d'incertitude. Plus généralement, la crise sanitaire a mis en évidence le fait que les usages devenaient de plus en plus numériques y compris pour les publics les plus jeunes, les podcasts destinés à la jeunesse ayant obtenu d'excellentes audiences.

2. Les difficultés rencontrées par les médias au cours de la crise sanitaire
a) Les deux déceptions du service public en matière d'information

Le service public de l'audiovisuel a connu des réussites inégales sur le chapitre de l'information pendant la crise sanitaire. Si les audiences des JT de France Télévisions37(*) et celles des antennes proposant de l'information de Radio France ont connu la même croissance que celle des chaînes privées, il n'en a pas été de même de la chaîne d'information du service public Franceinfo.

Pour la semaine du 13 au 19 avril par exemple, on constate que les audiences cumulées de BFM TV, CNews et LCI ont augmenté respectivement de + 62,5 %, + 64,4 % et + 68,3 % par rapport à la moyenne de janvier-février38(*). Alors que les deux plus petites chaînes d'information ont « surperformé » le leader BFM de plusieurs points en termes de progression d'audience (sans toutefois rattraper leur retard), force est de constater que Franceinfo a très significativement sous-performé les trois autres chaînes d'information privées avec une hausse limitée à + 47 %.

Interrogée sur les raisons de ce moindre succès de la chaîne publique d'information alors même que les performances de la radio et du site Internet étaient quant à elles satisfaisantes, Sibyle Veil a estimé lors de son audition39(*) par le groupe de travail que la chaîne publique restait mal positionnée dans la numérotation de la TNT et qu'elle connaissait un déficit de capacité de projection pour réaliser des reportages par rapport à BFM, ce qui la rendait moins attractive. Pour la présidente de Radio France, une nouvelle étape devra être conduite dans le développement de la chaîne d'information Franceinfo afin de développer ses capacités de reportage, notamment grâce à une mutualisation des équipes du service public.

Une seconde difficulté rencontrée par le service public pendant la crise sanitaire concerne les matinales communes à France 3 et France Bleu. La petite dizaine de matinales communes déjà lancées ont été arrêtées dès la mi-mars au moment où la grille de programmes de France 4 a été réorganisée pour proposer des programmes éducatifs et que les programmes d'animation ont été basculés sur France 3. Ces matinales ne reprendront pas avant la rentrée de septembre a expliqué la présidente de France Télévisions lors de son audition40(*) par le groupe de travail.

Le groupe de travail ne peut que regretter que les matinales communes à France 3 et France Bleu n'aient pas été mises au coeur de la stratégie éditoriale de France Télévisions pendant la période d'urgence sanitaire alors même qu'elles pouvaient constituer des outils précieux pour informer les Français au plus près, en particulier dans le Nord, le Sud-Est et l'Ile-de-France qui ont été durement touchés par la pandémie. Une réflexion pourrait être menée afin de faire de ces matinales communes un outil à part entière de l'information du public en cas de situation d'urgence comme c'est déjà le cas pour le réseau France Bleu.

b) La difficulté à garantir le pluralisme dans les médias

Concernant le respect du pluralisme dans l'information, les premiers jours de la crise ont donné lieu à une expression très importante - sinon souvent exclusive - de l'exécutif et de la majorité au détriment de l'opposition.

Pendant plusieurs semaines entre la mi-mars et la mi-avril, la règle édictée par le CSA d'une répartition du temps de parole entre 1/3 pour l'exécutif et 2/3 pour les autres formations politiques n'a, à l'évidence, pas été respectée. Saisis notamment par les parlementaires, le CSA est intervenu auprès des rédactions des chaînes à la mi-avril afin de leur demander de rétablir une plus grande équité. La situation est progressivement revenue « à la normale » au mois de mai.

Le groupe de travail estime qu'une réflexion pourrait être conduite afin de garantir un meilleur respect du pluralisme en temps de crise. L'état d'urgence ne constitue en effet pas une raison suffisante pour mettre entre parenthèses le fonctionnement de la démocratie. On peut estimer que c'est davantage l'absence de protocole à appliquer en ces circonstances qu'une volonté délibérée des médias de favoriser l'expression du Gouvernement qui peut expliquer les déséquilibres constatés. Un retour d'expérience pourrait être utile à réaliser.

B. DES ACTEURS FRANÇAIS DURABLEMENT AFFAIBLIS FACE À DES CONCURRENTS ANGLO-SAXONS PORTÉS PAR LES NOUVEAUX USAGES

La crise sanitaire a mis en évidence certains retards accumulés par les acteurs français ainsi que l'inadéquation de l'écosystème dans lequel ils évoluent. Elle a également jeté un doute sur l'adaptation des mesures prévues - ou non prévues - par la réforme de l'audiovisuel compte tenu d'un contexte concurrentiel durablement transformé. Au-delà des mesures immédiates de soutien qui sont nécessaires, c'est une nouvelle vision de l'évolution du secteur qui devient indispensable afin non plus d'adapter des dispositifs anciens mais de créer les conditions favorables à un contexte radicalement nouveau.

1. Un secteur des médias durablement affaibli par la crise sanitaire
a) « Une crise sans précédent » pour les médias privés

Le président de TF1 a estimé devant le groupe de travail que son groupe traversait une crise sans précédent. Certes l'audience a augmenté fortement au cours du confinement mais « cette audience n'a pas pu être monétisée ».

Le manque à gagner pour les chaînes privées est donc considérable, il pourrait représenter 300 à 400 M€ sur l'ensemble de l'année 2020 selon le président de TF1 ce qui représente un choc trois à quatre fois plus important que celui de la crise financière de 2008. Le groupe TF1 envisageait pour sa part une baisse de chiffre d'affaires comprise entre 50 et 60 % sur le deuxième trimestre et s'interrogeait sur le second semestre dans l'hypothèse où la reprise ne serait pas au rendez-vous.

Lors de son audition par le groupe de travail, le président du groupe M6, Nicolas de Tavernost, a indiqué que la gravité de la crise obligerait l'entreprise à réaliser une centaine de millions d'euros d'économies en 2020. Même si les audiences des chaînes du groupe ont augmenté, les recettes publicitaires ont fondu, jusque - 67 % en avril dernier.

Les présidents de TF1 et de M6 ont tous les deux souhaité mettre au débat la place de la publicité sur le service public audiovisuel. Après avoir observé que celle-ci ne représentait qu'environ 10 % des ressources de France Télévisions, ils ont appelé à une clarification du financement du service public. Au-delà du principe même du maintien de la publicité sur le service public, ils ont demandé à ce qu'une régulation effective de la politique tarifaire des régies de France Télévisions et Radio France soit instaurée pour les empêcher de « casser les prix » en période de crise41(*).

b) Les incertitudes concernant l'avenir de France Télévisions

La situation du principal groupe de l'audiovisuel public est devenue quant à elle particulièrement complexe. Le report de l'examen de la réforme de l'audiovisuel public au Parlement devrait, a minima, retarder l'entrée en vigueur de la holding commune de plusieurs mois. Compte tenu des délais nécessaires à l'organisation de la transition, il n'est plus acquis que celle-ci aboutisse d'ici 2022. En conséquence, le mandat du prochain président de France Télévisions pourrait durer plus longtemps qu'escompté et tendre davantage vers un mandat de plein exercice. Le CSA a reporté son choix au mois de juillet42(*) et devra examiner les projets des candidats compte tenu d'un contexte financier devenu très incertain.

Lors de son audition par le groupe de travail, la présidente de France Télévisions a fait part des incertitudes économiques auxquelles le groupe était confronté. La perte de recettes de publicité était estimée à 40 M€ pour les seuls mois de mars à mai sans que les perspectives pour juin ne soient plus optimistes. Mais la vraie incertitude porte surtout sur le second semestre, le visage du résultat annuel étant appelé à changer radicalement selon qu'il y aura ou non une reprise de l'activité économique et donc une reprise du chiffre d'affaires publicitaire.

La direction du groupe est donc confrontée à une situation difficile. Alors que le ministère des finances a confirmé à plusieurs entreprises de l'audiovisuel public le maintien de la trajectoire financière de 2022, France Télévisions doit gérer tout à la fois le report de grands événements générateurs de publicité (Roland Garros, Tour de France, JO de Tokyo...) avec la nécessité de proposer des programmes de substitution, l'arrêt puis la reprise des tournages avec une hausse des coûts liée à l'adoption de protocoles sanitaires drastiques et, enfin, l'incertitude concernant l'avenir de France 4 et France Ô qui devaient arrêter leur diffusion hertzienne cet été.

Les marges de manoeuvre du groupe apparaissent dès lors restreintes d'autant que la montée en charge du plan de départs volontaires pourrait être contrariée par une baisse des départs pour « projet personnel » dans un contexte économique devenu particulièrement incertain.

Le projet de plateforme Salto qui était à l'origine de l'essentiel du déficit prévu en 2020 devrait, pour sa part, suivre son cours avec des perspectives de succès encore plus incertaines compte tenu du nouveau report de son lancement à l'automne, de la concurrence exacerbée de plusieurs plateformes attractives arrivées plus tôt43(*) et de la nécessité d'investir davantage dans des productions exclusives.

A défaut de bénéficier d'un soutien important de son actionnaire, le groupe France Télévisions devrait être confronté à la nécessité de choisir entre une forte aggravation de son déficit ou une baisse de ses dépenses sur ses principaux postes de charges.

c) Les difficultés propres à la radio publique

La crise sanitaire est intervenue alors que l'entreprise Radio France n'avait pas bouclé son accord de rupture conventionnelle collective (RCC) et alors que le chantier de rénovation de la Maison de la Radio se poursuivait toujours. L'entreprise a été directement impactée par la crise sanitaire du fait d'une baisse du chiffre d'affaires publicitaire et de l'arrêt des activités de concerts et de location de salles et de studio.

Cette baisse des ressources propres constitue un facteur de fragilité pour l'entreprise qui a connu deux grandes crises sociales au cours des cinq dernières années. Pour la présidente de Radio France, il existe un besoin de visibilité et de clarification concernant l'avenir de l'entreprise. En l'absence de remise en cause de la trajectoire financière, la baisse des ressources propres et le report des départs de salariés devraient dégrader les comptes sans que la suspension des travaux (et donc des dépenses afférentes) ne permettent de compenser.

Le coût de la crise est estimé entre 15 et 20 M€ sur l'année par la direction de Radio France qui a déjà acté de nouveaux retards sur le chantier de la Maison de la Radio et le report à l'automne du Plan de départs volontaires. Au-delà de l'éventuel déficit qui pourrait intervenir en 2020 en l'absence de contribution de l'actionnaire, se pose la question de l'adaptation du rythme de la mise en oeuvre de la trajectoire financière pour 2021 et 2022.

d) La situation très précaire des radios indépendantes et des télévisions locales

Les radios indépendantes ont été sévèrement touchées par la baisse des recettes publicitaires. Selon le président du SIRTI, Alain Liberty, auditionné par le groupe de travail : « trois radios sur quatre envisagent de supprimer des emplois » et la crise a agi « comme un accélérateur des problèmes préexistants ».

Les radios indépendantes se retrouvent aujourd'hui dans une situation périlleuse car elles vont devoir rembourser dans les années à venir les prêts souscrits avec la garantie de l'État. Le président du SIRTI n'a pas hésité à évoquer une « bombe à retardement » pour décrire la situation à venir. Les radios indépendantes sont le plus souvent des PME familiales confrontées à des problèmes de trésorerie. Selon le SIRTI, 38 % des dirigeants de ces petites entreprises estiment que l'existence de leur radio est menacée. Le SIRTI demande donc qu'en l'absence de mesure d'aide générale puissante du type « crédit d'impôt », les radios indépendantes puissent bénéficier d'annulations de charges sur au moins un trimestre.

Les télévisions locales connaissent les mêmes difficultés que les radios indépendantes. Alors que la charge de travail de leurs personnels a augmenté du fait de la forte demande d'information locale, ces chaînes ont subi une perte de chiffre d'affaires d'environ 20 %. Cette fragilité risque de se transmettre à l'ensemble de l'écosystème local de la production (baisse des commandes de documentaires et réduction des captations de spectacles vivants). Les conséquences sur l'emploi devaient également être importantes avec le non-renouvellement des CDD.

Les représentants des télévisions locales demandent donc à pouvoir bénéficier d'un plan de soutien qui pourrait prendre la forme soit d'exonérations des charges sociales patronales, soit l'instauration d'un taux de TVA à 0 % pour les contrats d'objectifs et de moyens (COM) signés avec les régions, soit la création d'un fonds d'aide pour prendre en charge tout ou partie de leurs frais de diffusion.

e) Un impact limité sur l'audiovisuel extérieur

France Médias Monde a fait face à une baisse de ses recettes publicitaires de - 1,6 M€ au cours des mois de mars et avril et a dû engager pour + 1,1 M€ de dépenses pour protéger les salariés (achats de masques, nettoyage des locaux, distanciation sociale sur les lieux de travail...). L'impact de la crise sur les comptes demeure donc raisonnable et la présidente de l'entreprise, Marie-Christine Saragosse, consciente des grandes difficultés que rencontrent d'autres médias, ne demande pas d'aide particulière.

Le plan de départs volontaires prévu pour 30 salariés a, par ailleurs été maintenu, avec pour conséquence la recherche de nouvelles synergies entre les rédactions arabophones.

f) Le groupe Canal + « à la croisée des chemins »

Le groupe Canal + a été pénalisé par le confinement du fait de la fermeture de la moitié environ de ses points de souscription (boutiques Orange, SFR, Bouygues ; magasins Darty, Fnac, Boulanger...). Malgré ces circonstances, Canal + continue à améliorer sa situation grâce notamment à de nombreux accords de distribution (Netflix, Disney +, Be In sport) et l'acquisition de nouveaux droits sportifs (Ligue des champions à partir de 2021).

Le président du directoire de Canal +, Maxime Saada, a déclaré lors de son audition par le groupe de travail qu'il restait nécessaire de rééquilibrer les conditions de la concurrence avec les plateformes. Il a appelé à une évolution de la règlementation concernant tant les droits attachés à la production que la fiscalité. Il a déploré que le taux de TVA appliqué aux abonnements soit passé en quelques années de 5,5 % à 7 % puis à 10 % aujourd'hui en estimant qu'il s'agissait d'un facteur important de perte de compétitivité pour le groupe. Il a appelé à un geste fort en termes de fiscalité pour renforcer l'ancrage français de Canal +.

g) Un secteur de la production fortement impacté par la crise sanitaire

Le secteur de la production a été plus fortement atteint que les chaînes. Les tournages ont, en effet, été arrêtés dès l'annonce du confinement et si certains tournages ont repris depuis la fin du mois de mai, ils ne concernent qu'une partie des formats (les séries quotidiennes et les émissions de plateau notamment) et s'accompagnent d'un protocole sanitaire très exigeant. Dans ces conditions, les chaînes risquent d'être confrontées à un problème quantitatif pour alimenter leurs grilles de programmes tandis que le coût de ces programmes est voué à augmenter pour tenir compte des nouvelles précautions sanitaires.

Lors de leur audition par le groupe de travail, les producteurs ont confirmé le diagnostic des chaînes. La présidente de Newen a ainsi évoqué un véritable « tsunami », expliquant que les 150 épisodes de fiction quotidienne qui n'avaient pas pu être tournés étaient définitivement perdus.

Le problème de la prise en charge du risque « Covid » par les assurances a été largement évoqué par les responsables auditionnés. Soit les assureurs refusent de prendre en charge ce risque soit la prime est tellement élevée qu'elle en devient dissuasive. Le groupe Newen a ainsi indiqué44(*) qu'il avait décidé de reprendre le tournage de ses séries quotidiennes comme « Plus belle la vie » sans être assuré, ce qui constitue un « énorme risque » selon ses responsables. Dans ces conditions, la mise en place du fonds de soutien du CNC annoncée par le ministère de la culture ainsi que le maintien du chômage partiel ont été considérés comme des dispositions essentielles.

Les responsables de Newen ont insisté lors de leur audition sur le rôle tout à fait essentiel des séries quotidiennes pour structurer l'économie de la profession. Le tournage des 260 épisodes d'une saison de « Plus belle la vie » mobilise environ 300 ETP par épisode, ce qui correspond à environ 1 500 personnes compte tenu des roulements. Le processus industriel mis en place permet à des centaines de jeunes de se former aux métiers de l'audiovisuel. Il était dans ces conditions indispensable de reprendre les tournages pour préserver toute une filière économique. Le groupe de production a donc créé un livre blanc consacré au déconfinement des tournages qui a pour objectif à la fois de rassurer l'ensemble des parties prenantes et de bien établir les responsabilités de chacun.

Le problème de la reprise des tournages a également été soulevé par le président de Mediawan, Pierre-Antoine Capton45(*), qui a salué la mise en place d'un fonds de soutien doté de 50 M€ tout en regrettant que ce fonds ne puisse intervenir pour les coproductions européennes. Les émissions de flux comme « Le Grand échiquier » en sont également exclues alors même que les coûts de fabrication ont fortement augmenté.

Pierre-Antoine Capton a insisté sur le rôle du service public pour soutenir la filière de la production et sur la possibilité de faire des économies sur les tournages. Il a également évoqué la nécessité de donner plus de place à l'innovation dans les formats après avoir observé que les grandes chaînes ne mettaient aucune émission nouvelle de flux à l'antenne depuis de nombreuses années.

2. Un certain retard dans la mobilisation des soutiens publics aux médias
a) Des mesures de soutien ponctuelles indispensables qui tardent à arriver

Dès le mois de mars, les entreprises de médias ont averti qu'elles auraient besoin d'être aidées afin de pouvoir faire face aux conséquences de la crise économique sur leur modèle économique. Lors de son audition par le groupe de travail, le président du CSA a insisté sur la nécessité de « redonner de l'oxygène » au secteur en assouplissant la réglementation, en revisitant la trajectoire financière du service public et en engageant la transcription de la directive SMA...

Le groupe de travail ne peut que regretter que plus de deux mois après le début de la crise les décisions quant à d'éventuelles aides publiques à destination des médias soient encore à l'arbitrage et que le plus grand flou subsiste quant au périmètre, au montant et aux bénéficiaires d'un tel soutien. L'absence de débat public sur les mesures à adopter laisse également craindre que les décisions portent davantage la marque des actions de lobbying d'acteurs aux intérêts contradictoires que celle d'une vision assumée de l'avenir du secteur.

Au final, il semble que le soutien au secteur audiovisuel ne constitue pas aujourd'hui une priorité du Gouvernement. Si on peut comprendre que ce dernier porte une attention plus soutenue aux secteurs qui ont été en « première ligne », il convient de rappeler que le « poids » du secteur audiovisuel et de la production équivaut à celui de nombreux secteurs industriels plus traditionnels46(*) qui réussissent aujourd'hui à se faire entendre davantage.

b) Une clarification nécessaire du financement des médias audiovisuels

Concernant tout d'abord le financement des médias, la commission de la culture a répété depuis 2015 que la réforme des structures et de la gouvernance de l'audiovisuel public était inséparable de la réforme de son financement. La crise sanitaire est venue rappeler l'urgence d'une clarification et les inconvénients d'un financement mixte de l'audiovisuel public reposant très majoritairement sur une ressource publique mais également sur des recettes publicitaires (à hauteur d'environ 10 %).

Avec la chute de leurs revenus publicitaires (de 40 % en mars puis de 70 à 80 % au mois d'avril), les chaînes et les radios privées ont pris la mesure de la concurrence exercée par France Télévisions et Radio France sur le marché publicitaire. Les responsables de TF1 et de M6 ont regretté par ailleurs que les régies des deux sociétés publiques n'aient pas hésité à proposer des tarifs très attractifs à leurs annonceurs avec pour effet de renforcer la baisse de leurs propres revenus.

c) Des incohérences réglementaires à lever rapidement

Lors de son audition, le président du CSA, Roch-Olivier Maistre, a reconnu qu'il était paradoxal que les chaînes de télévision puissent faire de la publicité pour Netflix mais par pour les films qu'ils coproduisent. Il a également convenu qu'il pourrait être pertinent d'aller plus loin sur la publicité adressée.

Par ailleurs il apparaît aujourd'hui que le projet de loi de réforme de l'audiovisuel n'est sans doute pas allé assez loin sur la question de la régulation des données qui constitue pourtant « le nerf de la guerre » de la nouvelle économie des médias. Or les plateformes refusent toujours de rendre des comptes au régulateur de l'audiovisuel sur l'utilisation qu'elles font des données de leurs utilisateurs.

LES 10 PROPOSITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL

I. REDONNER À LA POLITIQUE PUBLIQUE EN FAVEUR DU SECTEUR AUDIOVISUEL UN CARACTÈRE PRIORITAIRE

1. Accorder au secteur de l'audiovisuel le soutien correspondant à son poids économique et à son rôle démocratique et culturel

Le groupe de travail a constaté que, malgré une mobilisation précoce des acteurs du secteur des médias - dès le mois de mars -, les pouvoirs publics n'ont toujours pas élaboré de « plan d'action » global en sa faveur reposant sur une vision ambitieuse de l'avenir du secteur.

La crise sanitaire a pourtant mis en évidence que les dispositions de la loi audiovisuelle étaient insuffisantes pour assurer l'avenir des médias français. Le débat devrait donc moins porter - comme c'est le cas aujourd'hui - sur les moyens de mettre en oeuvre partiellement cette réforme et davantage sur la possibilité de dépasser le texte qui a été élaboré à l'automne dernier pour inclure d'autres dimensions essentielles qui étaient insuffisamment prises en compte (réforme de la CAP, modernisation de la réglementation de la production, allègement des contraintes imposées aux acteurs...).

Le secteur des médias ne peut pas être le « grand oublié » des plans de relance. L'écosystème des services médias audiovisuels est bouleversé et le retour à l'équilibre antérieur (si tant est qu'il y en eût un) est très peu probable. Les pouvoirs publics sont contraints à intervenir massivement et rapidement.

Le groupe de travail préconise donc qu'un véritable « plan d'actions » en faveur de l'audiovisuel et de la production soit élaboré comportant des mesures tant conjoncturelles que structurelles.

Des mesures à effet immédiat sont, en effet, nécessaires pour permettre aux entreprises de préserver leurs investissements et leurs moyens humains (outre des crédits d'impôts, des exonérations de taxes ou des aides concernant les frais de diffusion peuvent être envisagées), mais l'avenir du secteur repose aussi sur des mesures de plus long terme portant en particulier sur la réglementation du secteur pour rétablir des conditions de concurrence plus justes avec les plateformes anglo-saxonnes de vidéo par abonnement. Ce plan d'actions doit permettre de soutenir une filière économique - qui pèse autant que d'autres secteurs industriels comme l'automobile - mais également de préserver notre exception culturelle.

II. CONSOLIDER LE SERVICE PUBLIC DE L'AUDIOVISUEL

2. Assurer la pérennité du service public de l'audiovisuel en lui garantissant dans la durée des moyens suffisants

Les entreprises de l'audiovisuel public ont été au rendez-vous de la crise sanitaire en termes d'information, d'accès à la culture et au patrimoine cinématographique, et de programmes éducatifs et d'animation. Cette situation a renforcé l'intérêt de disposer d'un audiovisuel public puissant doté de moyens suffisants. Or le choix qui a été fait depuis 2017 de mettre l'audiovisuel « sous tension » budgétaire risque aujourd'hui de devenir contreproductif compte tenu des risques financiers qui menacent ces entreprises (baisse des ressources propres, hausse de nombreux coûts).

Le Gouvernement a défini une trajectoire financière de l'audiovisuel public qui prévoit une baisse de 190 M€ des moyens des sociétés de l'audiovisuel public sur la période 2018-2022. La mise en oeuvre de cette trajectoire financière a demandé des efforts importants de la part des entreprises concernées en particulier en 2019 et 2020. Les dirigeantes des entreprises publiques auditionnées par le groupe de travail n'ont pas demandé la remise en cause de cette trajectoire financière d'autant plus que cette perspective semble avoir été exclue par le ministère des Finances lors de plusieurs réunions menées en mai.

A défaut de remettre en cause - ou tout du moins de suspendre pour une certaine durée - cette trajectoire, le groupe de travail estime indispensable d'adapter les efforts demandés à la situation de chaque entreprise afin de tenir compte de la mobilisation exceptionnelle des personnels pendant la crise sanitaire et de la nécessité de préserver le niveau de qualité de l'offre de l'audiovisuel public.

Le groupe de travail estime, par ailleurs, qu'il ne serait pas souhaitable que les entreprises de l'audiovisuel public soient obligées de supporter des déficits importants en 2020 qui seraient la conséquence d'un non choix consistant pour l'actionnaire à ne pas augmenter leurs moyens et pour les entreprises à ne pas réduire leurs charges. Depuis 2015, les entreprises de l'audiovisuel public ont fait de gros efforts pour revenir vers des résultats équilibrés ; plus que jamais il convient de rappeler que le fait de « laisser filer les déficits » ne constitue ni une solution durable, ni une politique responsable.

3. Mener à son terme la réforme de l'audiovisuel public afin de favoriser les mutualisations, les économies et les projets innovants

La crise sanitaire a donné lieu à un renforcement des coopérations entre les entreprises de l'audiovisuel public (achat en commun de masques par exemple). Elle a aussi montré les limites de l'organisation actuelle puisque les matinales communes entre France 3 et France Bleu ont été arrêtées dès le début du confinement alors même qu'elles auraient pu jouer un rôle important pour informer les Français au plus près des territoires. Par ailleurs, les faibles performances de la chaîne publique Franceinfo ont également illustré les difficultés d'organisation de cette chaîne qui ne peut s'appuyer sur l'ensemble des moyens dont disposent le service public et la nécessité de renforcer les mutualisations.

Dans ces conditions, le regroupement des sociétés de l'audiovisuel public apparaît toujours comme une nécessité à la fois pour réaliser des économies de moyens et pour développer des offres véritablement communes notamment dans l'information et à travers le numérique.

4. Préserver la diffusion hertzienne de France 4 et sa programmation dédiée à la jeunesse et à l'éducation

Le désaccord exprimé par la commission de la culture lors de l'annonce de l'arrêt de la diffusion hertzienne de France 4 n'a pu qu'être renforcé par le repositionnement de la chaîne opéré par la direction du groupe public dès le début de la crise sanitaire et l'intérêt qu'a suscité cette nouvelle offre gratuite, accessible et pertinente.

Cette expérience a démontré que ce n'était pas l'existence d'une chaîne dédiée à la jeunesse qui devait se poser mais tout simplement sa ligne éditoriale et les moyens qui lui étaient dédiés.

France 4 a montré pendant la période de confinement son utilité sociale. Mais cette pérennisation doit se faire sous conditions claires : il ne s'agit toutefois pas de revenir à l'état ex-ante où les performances de France 4 en matière d'audience étaient modestes. Il s'agit de « construire un nouveau France 4 » sur les bases de ce qui a fait sa réussite récente : programmes éducatifs et divertissement pour les publics scolaires. Il faut un vrai cahier des charges pour le nouveau France 4.

Comme l'a expliqué Delphine Ernotte lors de son audition par le groupe de travail : « la mission éducative de France 4 est une question politique et non économique » même si le maintien de la diffusion hertzienne de cette chaîne aurait un coût estimé par la direction du groupe entre 10 et 15 M€.

Dans ces conditions, le groupe de travail ne peut que réitérer son souhait que le Gouvernement revienne sur sa décision de supprimer la diffusion hertzienne de France 4.

III. ACCOMPAGNER LA RELANCE ÉCONOMIQUE DU SECTEUR DES MÉDIAS DE MANIÈRE CIBLÉE

5. Adopter une mesure générale et temporaire de soutien aux investissements des éditeurs dans la production et dans l'information

L'ensemble des médias audiovisuels a été durement fragilisé par la crise sanitaire du fait de la baisse de leurs ressources propres. Si le choc a été amorti par la CAP pour les entreprises publiques et par les abonnements pour la télévision payante, il a été massif pour les grandes chaînes de télévisions et les radios privées financées quasi exclusivement par la publicité. Les chaînes locales et les radios indépendantes ont également été sévèrement fragilisées.

L'ensemble des acteurs ont défendu depuis le mois de mars la création d'un « crédit d'impôt communication » au bénéfice des annonceurs qui permettrait de dynamiser le chiffre d'affaires publicitaire des médias mais également de soutenir la reprise de la consommation, du fait de l'effet démultiplicateur de la publicité sur les ventes.

Le coût d'une telle mesure47(*), même limitée dans sa durée d'application, constitue néanmoins un obstacle à son adoption. C'est pourquoi le groupe de travail préconise la mise en place d'un crédit d'impôt réservé aux éditeurs de programmes et ciblé sur leurs investissements dans la production et l'information. Cette mesure - plus ciblée qu'un crédit d'impôt ouvert à tous les annonceurs - pourrait s'appliquer pendant un an afin d'accompagner les acteurs tout au long de la reprise de l'activité et les inciter à augmenter leurs investissements dans la production et l'information, deux secteurs clé pour l'avenir de notre secteur audiovisuel. Une telle mesure devrait cependant être ciblée et ne pas exclure les programmes de flux48(*) et le divertissement qui constituent des secteurs importants. Il conviendrait toutefois d'exclure les achats de programmes étrangers extra-européens afin de préserver l'effet de « relance » d'une telle initiative.

6. Clarifier le modèle de financement de l'audiovisuel public et privé (réforme de la CAP, suppression progressive de la publicité sur le service public)

La crise a mis en évidence les fragilités intrinsèques du modèle économique du secteur de l'audiovisuel français. Elle a rendu difficilement supportable pour les chaînes hertziennes et les radios privées - financées quasiment uniquement par les recettes de publicité - la « ponction » opérée par France Télévisions et Radio France sur le marché publicitaire (à hauteur d'environ 400 M€ par an). Les médias privés ont, par ailleurs, regretté la politique tarifaire pratiquée par les régies publicitaires des deux sociétés publiques pendant la crise sanitaire qui aurait tiré les prix « vers le bas ».

Le groupe de travail estime impératif, dans ces conditions, de rouvrir dans le PLF 2021 le chantier du financement de l'audiovisuel public. La modernisation de la CAP constituait « l'angle mort » du projet de loi de réforme de l'audiovisuel déposé au Parlement alors même que la prévisibilité de ses ressources constitue aujourd'hui le fondement même de l'indépendance de tout service public de l'audiovisuel.

Il importe donc aujourd'hui de garantir à l'audiovisuel public des moyens pour assurer son indépendance dans la durée. Cet objectif ne pourra être atteint selon le groupe de travail que par la création d'une « nouvelle redevance » qui ne sera plus assise sur la détention d'un téléviseur mais sur le fait que tous les foyers ont aujourd'hui accès aux programmes de l'audiovisuel public sur tous les supports (postes de télévision et de radio, tablettes, ordinateurs, téléphones intelligents).

La crise sanitaire a également mis en évidence la nécessité de réduire la dépendance de l'audiovisuel public à la publicité sans pour autant diminuer ses moyens. C'est la raison pour laquelle le groupe de travail propose que la réforme de la CAP à travers la création d'une contribution universelle s'accompagne d'une mise à l'étude des possibilités de supprimer la publicité sur l'ensemble des antennes du service public. Ce processus pourrait être progressif et commencer par la suppression de la publicité le week-end afin de renforcer la spécificité des programmes. L'objectif pourrait être d'aboutir à la suppression totale de la publicité d'ici 2025, c'est-à-dire à la fin du mandat théorique du prochain président de France Télévisions. A cette date il conviendrait qu'une « nouvelle CAP », dont les critères essentiels (tarifs, redevables...) pourraient être définis par une commission indépendante, apporte les moyens suffisants aux entreprises de l'audiovisuel public.

7. Mettre à contribution les plateformes de vidéos par abonnement en transcrivant rapidement la directive SMA

Les industries culturelles sont parmi les secteurs les plus touchés par la crise du coronavirus. Dans le même temps, les grandes plateformes de vidéo à la demande comme Netflix, Amazon Prime et Disney + connaissent une expansion sans précédent. Il existe donc un déséquilibre inquiétant, au détriment des créateurs français et de notre diversité culturelle.

La transcription rapide de la directive « Services de médias audiovisuels » (SMA) permettrait à la fois de rétablir un équilibre entre les acteurs historiques et les nouveaux acteurs mais également de dynamiser l'investissement dans la production et de permettre le développement de cette filière.

Le groupe de travail demande donc que la transcription de cette directive intervienne dans les meilleurs délais et que le Parlement soit étroitement associé à la détermination des contreparties qui pourraient être accordées aux plateformes notamment au regard de la chronologie des médias.

Plusieurs dirigeants de chaînes se sont en effet inquiétés auprès du groupe de travail du risque qu'il pourrait y avoir que les plateformes se voient accorder un régime très favorable concernant la diffusion des films de cinéma. Or il serait paradoxal que la mise en oeuvre d'une disposition ayant pour but de développer la création française et européenne aboutisse à une nouvelle distorsion de concurrence au détriment des acteurs nationaux.

8. Préserver la diversité audiovisuelle en soutenant particulièrement les radios indépendantes et les télévisions locales

Les radios indépendantes et les télévisions locales ont été très durement pénalisées par les conséquences économiques de la crise sanitaire. Or elles ne disposent ni de la surface financière des grands groupes de médias privés qui éditent les chaînes nationales de la TNT, ni de la sécurité que représente le financement public de la CAP pour l'audiovisuel public.

Dans ces conditions, le groupe de travail estime nécessaire de prévoir une aide spécifique, au-delà de la mesure d'ordre général qu'il préconise, adaptée à la situation des radios indépendantes et des télévisions locales. Cette aide pourrait prendre la forme d'une prise en charge des frais de diffusion par un fonds public dédié pendant une durée suffisante, le cas échéant à travers un mécanisme dégressif dans le temps.

IV. PROMOUVOIR DES PROGRAMMES DE QUALITÉ ET ATTRACTIFS

9. Renforcer l'attractivité des chaînes d'information en continu

La crise sanitaire a démontré le caractère fondamental des programmes d'information tant privés que publics. Les « JT » des grandes chaînes ont retrouvé leurs audiences passées tandis que les chaînes d'information continu ont largement augmenté leurs audiences à l'exception de Franceinfo dont le format a démontré ses limites pour rendre compte d'une crise majeure.

Une information de qualité, fondée sur la vérification des faits, le pluralisme et une certaine impartialité n'a jamais été aussi importante pour préserver le fonctionnement de notre démocratie. Cette situation justifie d'aménager autant que nécessaire les conditions d'exercice des médias d'information. Le groupe de travail propose donc que les chaînes d'information de la TNT soient regroupées dans un « bloc unique » en réorganisant la numérotation. Les règles qui régissent les mutualisations au sein des groupes de médias possédant une chaîne d'information ont déjà été assouplies à l'initiative du CSA. Il semble cependant essentiel de donner un caractère pérenne au principe des mutualisations concernant l'information (en autorisant par exemple la codiffusion de programmes à la télévision comme c'est déjà le cas entre une radio et une télévision).

10. Assouplir la réglementation de la production afin de favoriser les investissements

La réforme de l'audiovisuel comportait trop peu de mesures visant à alléger les contraintes imposées aux chaînes de télévision. Les avancées relatives à la publicité sur le cinéma et à la publicité adressée étaient tellement encadrées que les chaînes s'interrogeaient sur la possibilité de les mettre en oeuvre. Concernant la réglementation de la production, la demande de nombreuses chaînes de pouvoir bénéficier de davantage de droits n'a pas reçu la réponse espérée.

La crise sanitaire devrait compliquer encore la situation puisque les obligations des chaînes étant calculées sur leur chiffre d'affaires, la baisse de ce dernier aura pour conséquence de réduire mécaniquement les obligations d'investissement des chaînes. Pourtant, les responsables de chaînes auditionnés ont tous affirmé que leur priorité était moins de réduire leur investissement que de pouvoir mieux les orienter en fonction des attentes du public.

Certains acteurs ont ainsi demandé de pouvoir fusionner les obligations des chaînes en matière de cinéma et de production audiovisuelle afin de permettre aux chaînes de financer plus de films ou plus de séries selon les moments. Sans aller jusqu'à une fusion totale des obligations, le groupe de travail propose de mettre à l'étude la possibilité de créer une « zone de souplesse » dans les obligations actuelles de financement. À côté de l'obligation de financer le cinéma et de l'obligation de financer la production audiovisuelle pourrait ainsi être créée une troisième obligation « mixte » permettant aux éditeurs de programmes de financer soit des films soit des séries en fonction de leurs projets. Une concertation pourrait être organisée entre les éditeurs et les producteurs afin de définir les engagements que pourraient prendre les chaînes afin de bénéficier de cette « clause de souplesse » ainsi que les conditions de suivi et d'évaluation de cet aménagement.

X. PRESSE

Le groupe de travail « Presse » de la commission de la culture animé par Michel Laugier (Yvelines, UC-A) est composé de David Assouline (Paris, socialiste et républicain), Max Brisson (Pyrénées-Atlantiques, LR) et Céline Brulin (Seine-Maritime, CRCE).

Le groupe de travail sur la presse a procédé à plusieurs auditions, qui ont toutes souligné les difficultés extrêmes du secteur. La presse est en effet aujourd'hui confrontée à trois défis, dont deux qui préexistaient à l'épisode actuel de confinement. Chacun justifierait une attention particulière des pouvoirs publics. Cumulés, ils constituent un risque mortel pour l'ensemble du secteur.

Tout d'abord, la transition numérique en cours depuis plusieurs années, peine à déboucher sur un équilibre économique viable. En dépit des efforts des titres pour concevoir et alimenter des sites internet et promouvoir les consultations en ligne payantes ou rémunérées par la publicité, l'habitude de la gratuité comme la captation massive de valeur opérée par les plateformes en ligne ont détérioré les comptes au point de mettre en danger l'existence de nombreuses publications. La loi du 24 juillet 2019 tendant à créer un droit voisin au profit des agences de presse et des éditeurs de presse, adoptée sur la base d'une proposition de loi sénatoriale de David Assouline, n'a pas encore pu produire ses fruits en raison de l'opposition ferme de Google et Facebook. La décision de l'Autorité de la Concurrence du 9 avril 2020, qui enjoint aux plateformes de négocier avec les éditeurs la rémunération qui leur est due, ainsi que les transpositions en cours dans le autres pays européens, pourrait dans les prochaines semaines permettre de déboucher sur une solution.

Ensuite, « l'éternelle question » de Presstalis s'est de nouveau imposée dans les débats. L'annonce du dépôt de bilan de l'entreprise, redoutée depuis plusieurs années, n'est qu'un épisode supplémentaire dans la lente chute d'un opérateur qui assure la distribution de toute la presse quotidienne nationale et d'une bonne partie de la presse magazine depuis 1947. Le vote de la loi du 18 octobre 2019 de modernisation de la distribution de la presse, dont le Sénat avait été saisi en premier lieu, offre un cadre adapté pour le futur, mais n'avait pas pour objet de solder le passif d'une entreprises qui a accumulé plus de 400 millions d'euros de dettes et survit depuis des années grâce à des transferts publics massifs et au soutien « à bout de bras » des grands éditeurs qui sont aussi ses actionnaires et qui paient aujourd'hui des errements de gestion dont ils sont, en partie au moins, comptables. La situation de Presstalis, qui aurait déjà des conséquences lourdes en période normale, atteint en temps de confinement des proportions encore plus problématiques pour la filière. Les éditeurs craignent de ne pouvoir récupérer les sommes en circulation et réduisent leur exposition en limitant les quantités livrées et en décalant les sorties de nouveautés, fragilisant d'autant toute la chaîne. Aucune des deux solutions de sauvetage aujourd'hui étudiées ne semble réaliser le large consensus entre toutes les parties prenantes souhaité par les pouvoirs publics pour s'engager financièrement.

Ainsi et enfin, les conséquences du confinement impactent durement un secteur déjà largement fragilisé. La diffusion a diminué de 20 % en moyenne, les recettes publicitaires de 80 %, ce qui devrait correspondre à une baisse sur l'année de 20 % à 30 %. Les activités de diversification dans l'évènementiel sont pour leur part au point mort. Les titres sont donc confrontés à une chute simultanée de l'ensemble de leurs sources de revenus. Cette situation est d'autant plus paradoxale que la fréquentation des sites a plus que doublé la première semaine de confinement et demeure à un niveau très élevé. Cependant, ce regain d'intérêt, signe au demeurant positif de la confiance que les Français accordent à leur presse, ne se traduit pas par des revenus suffisants, loin s'en faut.

Le groupe de travail, conscient de la situation sinistrée de la presse, appelle donc à une action de soutien concertée, qui ne se limite pas à des réponses purement conjoncturelles à la crise actuelle, mais offre également un cadre clair et stabilisé pour le monde « post-Covid ».

La principale difficulté sera de concilier des mesures nécessairement transitoires destinées à « passer le cap », et une politique plus structurelle qui vise à résoudre des faiblesses anciennes.

A. UN SOUTIEN FINANCIER URGENT

Comme l'ensemble des secteurs de l'économie, mais dans des proportions beaucoup plus modestes que, par exemple, l'aviation ou l'automobile, le secteur de la presse va nécessiter un soutien public important pour l'aider à dépasser une crise dont il n'est pas responsable.

1. Aider rapidement une presse exsangue

- Monter un fonds de soutien spécifique ou s'appuyer sur les outils déjà existants comme le Fonds stratégique pour apporter dès le prochain collectif budgétaire un soutien financier aux titres de presse.

- Concentrer sur la presse les campagnes de communication institutionnelle du gouvernement, de préférence aux plateformes numériques.

- Décaler le remboursement à La Poste des frais d'affranchissement de 30 jours pour soulager immédiatement la trésorerie des entreprises de presse.

- Organiser une sortie progressive du chômage partiel pour les entreprises de presse, afin de tenir compte d'un probable décalage dans la reprise de l'activité.

2. Utiliser l'outil fiscal

Plusieurs mesures fiscales destinées à soutenir la presse sont à l'étude, certaines évoquées dans le plan filière présenté par la presse IPG en avril 2019. Il n'appartient pas au groupe de travail de se prononcer en faveur de telle ou telle, faute notamment d'évaluations financières ou d'études d'impact, mais d'attirer l'attention sur leur intérêt renforcé dans la période actuelle, où l'outil fiscal présente l'avantage de pouvoir être mis en oeuvre rapidement et d'être immédiatement lisible pour les acteurs.

À ce titre, on peut mentionner :

Ø un crédit d'impôt sur les abonnements à la presse ;

Ø une TVA à 0 % sur les publications de presse, une mesure déjà appliquée en Belgique.

La question d'un crédit d'impôt spécifiquement destiné à relancer le marché de la publicité est plus complexe. Elle s'est imposée dans les débats et reçoit aujourd'hui un large soutien, qui dépasse le cadre de la presse puisque les médias audiovisuels sont également intéressés.

Sa mise en place doit cependant être précédée d'une réflexion sur plusieurs éléments constitutifs, qui en conditionneront la faisabilité et le coût, en particulier :

· sa durée, qui doit être limitée. La mesure est actuellement présentée comme transitoire, il pourrait être difficile d'y mettre un terme une fois adoptée, tant les dommages pour le secteur seront durables ;

· son champ : faut-il une mesure large qui rassemble tous les médias, au risque de la diluer et d'en faire profiter certains acteurs moins légitimes que d'autres, ou bien la resserrer sur les médias d'information - qu'il faudrait alors circonscrire, une telle définition n'existant pas dans notre droit- ? En tout état de cause, il faudra veiller à ce que cette mesure ne bénéficie pas en premier lieu aux grands vainqueurs de la période que sont les plateformes en ligne ;

· son mécanisme : faut-il une mesure ciblée sur les annonceurs, qui déduiraient alors une fraction des dépenses de publicité de leurs impôts, ou bien centrée directement sur les diffuseurs, suivant des modalités qui restent à définir ?

En tout état de cause, la définition de ces paramètres occasionnera sans nul doute des incompréhensions entre, d'un côté, les tenants de l'orthodoxie budgétaire et de l'autre, ceux d'un soutien massif, mais également au sein même de la profession, entre différents types de médias (presse écrite, télévision..) et au sein même des familles, où chacun estimera qu'il doit en bénéficier.

B. S'ATTAQUER ENFIN AUX DIFFICULTÉS STRUCTURELLES DE LA PRESSE

La commission de la culture poursuit depuis plusieurs années une action déterminée pour faire évoluer la législation en faveur de l'indépendance éditoriale, mais également économique de la presse, que ce soit en anticipant l'adoption de la directive sur les droits voisins des éditeurs et des agences de presse, que la France a été la première à transposer, ou en amendant en profondeur la loi sur la modernisation de la distribution.

Sur ces deux dossiers cependant, qui constituent les deux défis les plus structurels du secteur, il reste encore du chemin à parcourir, ce qui est rendu d'autant plus criant que la crise actuelle agit comme un révélateur de faiblesses plus anciennes.

Les deux orientations suivantes devraient donc être suivies.

1. Responsabiliser les acteurs du dossier « Presstalis »

Il faut conditionner toute aide supplémentaire de l'État à l'émergence d'une solution acceptée par une grande majorité des éditeurs et qui règle enfin pour les prochaines années la question de la distribution. Cette solution ne doit cependant pas reposer exclusivement sur des financements publics, mais faire contribuer les actionnaires. Il est regrettable de constater une nouvelle fois, ces derniers jours, l'incapacité des acteurs à élaborer une solution commune, chacun se renvoyant la responsabilité de la situation et de la crise. La non-distribution des quotidiens nationaux dans certaines régions constitue une épreuve supplémentaire dont la filière aurait pu se passer en cette période.

2. Durcir le rapport de force avec les grandes plateformes en ligne

Il faut soutenir, au besoin par de nouvelles dispositions législatives, les efforts des éditeurs pour obtenir des plateformes la juste rémunération de leurs publications, en application de la loi sur les droits voisins. L'attitude non coopérative de Google et Facebook semblait laisser peu d'espoir de parvenir à un compromis acceptable et conforme à la lettre et à l'esprit de la loi. Il est important de laisser une chance aux négociations qui vont être lancées suite à la décision de l'Autorité de la Concurrence, mais sans naïveté excessive. Les géants du numérique doivent absolument prendre conscience de la détermination des États, plus seulement européens, à faire valoir leur souveraineté.

Récapitulatif des préconisations du groupe de travail

ü Aider rapidement une presse exsangue

Ø Monter un fonds de soutien spécifique ou s'appuyer sur les outils déjà existants comme le Fonds stratégique pour apporter dès le prochain collectif budgétaire un soutien financier aux titres de presse.

Ø Décaler le remboursement à La Poste des frais d'affranchissement de 30 jours pour soulager immédiatement la trésorerie des entreprises de presse.

Ø Organiser une sortie progressive du chômage partiel pour les entreprises de presse, afin de tenir compte d'un probable décalage dans la reprise de l'activité.

Ø Concentrer sur la presse les campagnes de communication institutionnelle du gouvernement, de préférence aux plateformes numériques.

ü Utiliser l'outil fiscal

Différents dispositifs sont à examiner, mais aucun n'a pour l'heure fait l'objet d'évaluations précises de son coût et de son impact. L'outil fiscal présente cependant l'avantage de la souplesse et de la simplicité de mise en place.

Le crédit d'impôt « annonceurs » doit en particulier être délimité avec soin. Son adoption ne doit cependant pas être l'occasion d'accentuer les fractures entre médias et au sein même des grandes familles de presse. Par ailleurs, il doit faire l'objet d'évaluations précises et être borné dans le temps.

ü Responsabiliser les acteurs du dossier « Presstalis »

Conditionner toute aide supplémentaire de l'État à l'émergence d'une solution acceptée par une grande majorité des éditeurs. Cette solution ne doit cependant pas reposer exclusivement sur des financements publics, mais faire contribuer les actionnaires.

ü Durcir le rapport de force avec les grandes plateformes en ligne

Soutenir, au besoin par de nouvelles dispositions législatives, les efforts des éditeurs pour obtenir des plateformes la juste rémunération de leurs publications, en application de la loi sur les droits voisins.

XI. SPORT

Le groupe de travail « Sport » de la commission de la culture animé par Jean-Jacques Lozach (Creuse, socialiste et républicain) est composé de Céline Boulay-Espéronnier (Paris, LR), Nicole Duranton (Eure, LR), Mireille Jouve (Bouches-du-Rhône, RDSE), Antoine Karam (Guyane, LREM-A), Claude Kern (Bas-Rhin, UC), Michel Savin (Isère, LR).

Le groupe de travail « Sport » a été constitué en mars afin d'assurer le suivi de la crise sanitaire dans le secteur du sport, d'examiner les modalités du déconfinement et de réfléchir à des mesures permettant d'accompagner la relance économique de ce secteur.

Après avoir réalisé de nombreuses auditions par visioconférence, le groupe de travail a présenté ses conclusions accompagnées d'une dizaine de propositions le mercredi 17 juin 2020 devant la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.

A. UNE MISE À L'ARRÊT DU SECTEUR DU SPORT PENDANT LA CRISE SANITAIRE AUX CONSÉQUENCES PARTICULIÈREMENT SÉVÈRES

1. Un secteur sportif très fortement impacté par la crise sanitaire

Lors de son audition par le groupe de travail, le président du Conseil social du mouvement sportif (COSMOS), Philippe Diallo, a expliqué que la situation du sport amateur était différente de celle du sport professionnel, le sport amateur ayant plus de chance de « s'en sortir » que le sport professionnel qui dépend beaucoup des recettes de billetterie (volley, basket, handball) ou des droits audiovisuels (football, rugby). Il estime que la visibilité restera limitée en l'absence de reprise des compétitions.

Philippe Diallo a distingué la phase de la crise sanitaire de la dégradation de l'écosystème sportif qui est aujourd'hui encore à l'oeuvre. L'écosystème formé par les associations sportives et les entreprises du secteur sportif a subi un coup d'arrêt général dans le fonctionnement de ses structures et dans son activité de la mi-mars à la mi-mai.

Pour ce qui concerne les opérateurs économiques, les enquêtes réalisées par COSMOS49(*) et Union Sport & cycle montrent que plus de 84 % des structures ont suspendu leur activité pendant le confinement ; 54,6 % ont placé l'intégralité de leur personnel en activité partielle ; 76 % des industriels du secteur ont connu un arrêt total ou partiel de leur production et 70 % des entreprises du secteur affirment avoir mis leurs salariés en chômage partiel.

Lors de son audition par le groupe de travail, Patrick Wolff, le président de l'Association nationale des ligues de sport professionnel (ANLSP), a indiqué que toutes les compétitions avaient été arrêtées à l'issue du discours du Premier ministre du 28 avril à l'Assemblée nationale50(*) avec pour objectif de les reprendre en septembre.

Du point de vue de la pratique sportive, on dénombrait, dès mars 2020, près de 200 000 associations sportives à l'arrêt51(*). Sur la décision des instances fédérales et des ligues professionnelles, il a été mis un terme aux championnats professionnels d'athlétisme, de handball, de volley-ball, de hockey et de football.

Les centres de formation des clubs professionnels ont suspendu leur activité. Le ministère des sports a lui-même décidé, dès mars 2020, de fermer l'ensemble des établissements placés sous sa tutelle (écoles CREPS, INSEP).

La crise sanitaire remet également en cause l'activité des organisateurs d'événements sportifs. Amaury sport organisation (ASO) a ainsi annulé une quarantaine d'événements internationaux (le semi-marathon et le marathon de Paris, l'épreuve cycliste Liège-Bastogne-Liège, le Tour de France à la Voile, etc.).

Lorsqu'ils n'ont pas été annulés, certains événements ont été reportés. C'est le cas du Tour de France cycliste qui aura lieu du 29 août au 20 septembre 2020. La FFT a pour sa part reporté le tournoi de Roland Garros du 20 septembre au 4 octobre 2020.

Comme l'a indiqué le président du syndicat Première Ligue, Bernard Caïazzo, au groupe de travail, cet arrêt des compétitions s'est accompagné d'un arrêt des recettes qui ne devraient pas repartir avant le mois d'août. Jean-Michel Aulas a insisté sur le fait que la France était plus touchée que les autres pays européens qui, pour la plupart, ont recommencé à jouer avec des protocoles sanitaires adaptés. Pour le président de l'Olympique Lyonnais (OL), la décision d'arrêter les championnats a créé une situation concurrentielle difficile et a accru la vulnérabilité des clubs français.

Un arrêt du championnat de Ligue 1 décidé sans concertation ?

Dans quelles conditions la décision d'arrêter la Ligue 1 a-t-elle été prise ? Le président du FC Nantes, Waldemar Kita, a indiqué au groupe de travail que jusqu'à la veille de l'annonce de la décision du Gouvernement, les clubs travaillaient encore avec des médecins à l'élaboration d'un protocole de reprise des compétitions. Bernard Caïazzo a indiqué que tous les présidents de clubs avaient été surpris par l'annonce du Premier ministre car « on était dans l'idée de reprendre les matchs » a-t-il encore ajouté. « Nous n'avons pas été associés à cette décision » a conclu le président de Première Ligue qui a expliqué qu'elle relevait de l'autorité du président de la FFF et du pouvoir de police générale du Premier ministre.

Il n'y a donc eu aucune concertation ni accord des clubs pour mettre un terme prématuré à la saison 2019/2020.

Le président de Première Ligue estime que la perte des clubs de football du fait de l'arrêt des matchs devrait s'établir entre 500 et 600 M€. Il indique par ailleurs que le mercato de juin devrait être perturbé et donc moins rapporter aux clubs. Un autre point d'inquiétude concerne la Direction nationale du contrôle de gestion (DNCG) qui aurait annoncé ne pas avoir l'intention de revoir ses critères de contrôle des clubs au cours de la saison 2020/2021.

Pour Bernard Caïazzo, une reprise des matchs à huis-clos réduirait de facto les recettes de billetterie et de marketing et aurait un impact sur le montant des droits de retransmission télévisée, le « produit » football à huis clos étant dévalorisé, les diffuseurs ne manqueront pas de renégocier le tarif des droits. Cette baisse prévisible des recettes en cas de huis clos devrait par ailleurs coïncider avec le remboursement des prêts souscrits pendant la crise52(*), accentuant ainsi un effet de ciseaux entre recettes et charges.

Les présidents de clubs auditionnés par le groupe de travail ont demandé à pouvoir bénéficier d'un soutien public pour faire face à la dégradation de leur situation. Ils ont demandé une baisse de leurs charges sociales, les plus élevées d'Europe, et le maintien du chômage partiel jusqu'à la reprise du championnat en neutralisant la période de reprise des entraînements qui ne génère pas de recettes. Ils ont également demandé la mise en place d'un crédit d'impôt « sponsoring » afin de compenser la perte des recettes de billetterie et de sponsoring estimée à 200 M€ sur la saison 2019/2020.

2. Une situation particulièrement délicate pour les collectivités territoriales

Lors de leur audition par le groupe de travail, les représentants de l'Association nationale des élus en charge du sport (ANDES) ont expliqué que l'attention des maires avait d'abord été concentrée sur la réouverture des écoles lors de la crise sanitaire, les questions relatives au sport étant donc reportées à plus tard.

Ils ont estimé par ailleurs que le sport devrait évoluer dans le cadre de l'après-crise et que de nombreuses incertitudes se faisaient jour concernant en particulier le maintien des emplois dans les associations sportives. L'ANDES a pour sa part réalisé un guide53(*) à destination des élus afin de les aider à avancer dans la réouverture des équipements sportifs. L'association a fait part de son inquiétude que les équipements sportifs soient négligés à l'avenir, les collectivités territoriales concentrant leur soutien sur les emplois dans les associations sportives.

Les représentants de l'ANDES ont ensuite plaidé pour que les efforts afin de faire rentrer le sport à l'école soient poursuivis afin notamment de lutter contre l'obésité.

Lors de leur audition par le groupe de travail, les représentants de l'Association nationale des directeurs et intervenants d'installations et des services des sports (ANDIISS) ont pour leur part indiqué qu'il avait fallu trois semaines afin de concevoir les différents guides nécessaires pour établir les protocoles de reprise de l'activité et qu'un des enjeux avait été de communiquer afin de les faire connaître de l'ensemble des élus.

Une des difficultés rencontrées par les collectivités territoriales dans la période de déconfinement tient aux incivilités qui se sont manifestées par de nombreuses intrusions sur des équipements sportifs toujours interdits d'accès. « On n'arrive pas à faire respecter les interdictions » a reconnu un des représentants de l'ANDIISS.

Les responsables des services des sports des collectivités territoriales ont également expliqué les difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre du dispositif 2S2C (Sport santé - culture civisme) avec l'éducation nationale qui n'est « quasiment pas mis en place » du fait notamment de différences culturelles entre les acteurs du sport et de l'éducation et des limites imposées dans l'accueil des élèves. Le financement du dispositif n'a pas été suffisamment précisé indique un représentant de l'ANDIISS exerçant à Bordeaux.

Concernant la réouverture des piscines qui s'est accélérée en juin, l'ANDIISS alerte sur la hausse des coûts puisque la fréquentation sera moindre et en appelle à une aide publique. La crainte existe qu'en cas de canicule les installations ne soient pas en mesure de jouer leur rôle pour accueillir suffisamment le public.

B. UNE SORTIE DE CRISE DANS LE SPORT COMPROMISE PAR LA PERSISTANCE DE FRAGILITÉS FINANCIÈRES ET ORGANISATIONNELLES

La crise que connaît le secteur du sport est profonde et durable. Lors de son audition54(*) par le groupe de travail, le directeur de cabinet de la ministre des sports, Karim Herida, a estimé les pertes financières du secteur sportif à une vingtaine de milliards d'euros et a indiqué que le Gouvernement préparait un plan de relance à destination des associations sportives. Le groupe de travail constate qu'à ce jour aucun plan de relance digne de ce nom n'a été présenté et mis en oeuvre. Alors que le président du Comité national olympique et sportif français (CNOSF), Denis Masseglia, avait estimé le 12 mai que 20 % des clubs étaient en difficulté, le groupe de travail considère que cette proportion a sans nul doute significativement augmenté à la mi-juin.

Faute de véritable soutien de l'État, la situation des clubs amateurs et professionnels pourrait même s'aggraver à mesure que les dispositifs d'aides mis en place au début de la crise seront levés et que la crise économique pourrait prendre de l'ampleur avec une hausse prévisible du nombre de faillites d'entreprises et des licenciements, y compris dans le sport.

Pour Patrick Wolff, le président de l'ANLSP : « il va falloir au moins deux saisons pour rétablir la situation d'ici 2023/2024 et il sera difficile d'obtenir une aide jusque-là ». Le déconfinement dans le sport s'accompagne donc d'une grande incertitude et suscite un début d'inquiétude quant à la pérennité de nombreuses structures. De nombreux acteurs appellent donc de leurs voeux un « plan Marshall » pour le sport pour une durée de 3 à 4 ans.

1. Des aides de portée générale insuffisantes pour permettre au secteur du sport de passer le cap de la crise

Les associations sportives ont pu très vite bénéficier des dispositions adoptées par le Gouvernement à destination des entreprises qu'il s'agisse du report des charges sociales, du régime de l'activité partielle, du financement du chômage partiel, ainsi que la garantie apportée par l'État aux emprunts souscrits auprès des établissements bancaires.

Ces mesures ont été extrêmement précieuses pour permettre à toutes ces structures, souvent de petite taille, de supporter le choc d'un arrêt le plus souvent total de leur activité. Il n'est toutefois pas acquis que ces dispositions soient aujourd'hui suffisantes compte tenu des spécificités du secteur sportif.

Le déconfinement est, en effet, plus long à s'opérer dans le secteur du sport que dans la plupart des autres secteurs économiques. Pour mémoire, on peut en effet rappeler que de nombreuses restrictions de liberté qui frappent particulièrement les activités sportives sont encore en vigueur comme : le port du masque obligatoire dans certaines circonstances, certaines limitations locales de déplacement (l'utilisation des transports en commun reste soumise à autorisation en Ile-de-France), des restrictions de rassemblements55(*), la fermeture des frontières (les réouvertures devraient être achevées en Europe à compter du 15 juin).

En somme, si la pratique sportive individuelle est largement redevenue possible depuis le 11 mai à l'exception de certaines activités56(*), les sports collectifs demeurent contraints et le retour à la normale pour l'organisation des événements sportifs reste incertain. Le secteur du sport, qui a été plus impacté que beaucoup d'autres secteurs depuis le début de la crise sanitaire, continuera donc à subir les conséquences des précautions sanitaires plus longtemps que d'autres domaines d'activité qui ont déjà engagé le retour à la normale de leur activité.

Sur le plan de la pratique, le groupe de travail salue les efforts déployés par le ministère des sports et les fédérations afin de déterminer des protocoles adaptés à la reprise de chaque activité sportive. Un guide a même été diffusé qui recense l'ensemble des bonnes pratiques57(*). D'autres guides ont également été réalisés qui s'adressent aux collectivités territoriales, aux sportifs de haut niveau et au corps médical intervenant dans le secteur sportif.

En dépit de ces efforts pour favoriser le déconfinement du sport, beaucoup trop de nuages continuent à obstruer l'horizon du secteur sportif, notamment professionnel. Comme l'a indiqué Patrick Wolff lors de son audition, si le football professionnel peut envisager de reprendre les compétitions en août à huis clos compte tenu du poids des droits télévisés dans ses recettes58(*), ce n'est pas le cas des autres disciplines, notamment le rugby et les sports de salle, dont la majorité des recettes est issue de la billetterie et des recettes de marketing. Les clubs sont inquiets du maintien de leurs partenariats avec les sponsors et les collectivités territoriales dont les priorités pourraient changer à l'issue de la crise sanitaire.

Pour les présidents des ligues professionnelles, il est fondamental que les compétitions puissent reprendre normalement en septembre au plus tard.

2. Des difficultés structurelles accentuées par la crise sanitaire

Lors de son audition par le groupe de travail, le directeur de cabinet de la ministre des sports a indiqué que la crise devait être l'occasion de renforcer la place du sport dans la société et de repenser le modèle économique du sport. Il a également déclaré que la nouvelle Agence nationale du sport (ANS) présentait beaucoup d'intérêt pour répondre aux enjeux et qu'il fallait accélérer sa mise en oeuvre.

Le groupe de travail ne peut que souscrire à l'idée de repenser le modèle économique du sport. Pour autant la réalité de la situation des clubs reste très éloignée d'une telle idée. Leur affaiblissement financier est tel que le risque de prise de contrôle par des fonds d'investissement notamment chinois ne peut être exclu selon Patrick Wolff. Le risque existe aussi de perte de contrôle de l'organisation des compétitions pour les fédérations et les ligues professionnelles.

L'affaiblissement des clubs professionnels français risque par ailleurs d'être durable puisque les détenteurs des droits de retransmission télévisée ont déjà annoncé leur intention de renégocier le prix des contrats en cas de huis clos au motif que le spectacle proposé ne serait plus le même.

Une autre menace concerne le « trading » de joueurs qui constitue une source importante de revenus pour de nombreux clubs. La dégradation générale de la situation financière des clubs en Europe devrait inévitablement réduire l'attrait pour l'achat de joueurs français. Une telle perspective, si elle devait se confirmer, pourrait grandement fragiliser la politique de formation de nombreux clubs - notamment en deuxième division - qui ont bâti leur modèle économique autour de la formation et de la vente de joueurs.

LES 10 PROPOSITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL

I. ACCÉLÉRER LES MESURES D'AIDES AU SECTEUR DU SPORT AVANT QU'IL NE SOIT TROP TARD

1. Mettre en place un plan global pour soutenir le secteur du sport à la rentrée de septembre 2020

Le secteur du sport a bénéficié des puissants dispositifs mis en place par l'État pour soutenir les entreprises et le secteur associatif pendant la crise sanitaire. A contrario le même secteur du sport a beaucoup souffert de la décision prise par l'État de mettre un terme, de manière prématurée, aux championnats professionnels. Ce grave préjudice - dont on ne mesure pas encore exactement l'étendue - justifie pleinement aujourd'hui que l'État s'engage à mobiliser des moyens particuliers pour aider les clubs victimes de la crise sanitaire et d'une décision unilatérale de la puissance publique.

Le groupe de travail considère que ces mesures doivent reposer sur le maintien pendant plusieurs mois encore des dispositifs généraux mis en place depuis le mois de mars (report des charges sociales, régime de l'activité partielle, financement du chômage partiel, garantie apportée par l'État aux emprunts souscrits auprès des établissements bancaires) et des aides spécifiques au secteur du sport.

Les aides spécifiques pourraient quant à elles porter sur la fiscalité propre au sport (« taxe Buffet ») mais également sur une aide à destination des jeunes pour encourager leur inscription dans des clubs, sur un assouplissement de la « loi Évin » et sur un accompagnement financier des athlètes français engagés dans la préparation des Jeux olympiques de Tokyo. Le groupe de travail souscrit également à la proposition faite par le groupe de suivi de l'application de l'état d'urgence sanitaire dans les domaines des sports et de la vie associative de l'Assemblée nationale59(*) de créer un fonds de soutien spécifique au bénéfice des associations et des clubs sportifs amateurs dans le cadre du plan de relance envisagé par le Gouvernement.

Le groupe de travail considère par ailleurs que ces nouvelles aides doivent s'accompagner de contreparties de la part du secteur sportif.

Les clubs pourraient, par exemple, pérenniser leur implication dans le dispositif 2S2C (Sport santé - culture civisme) afin de faire vivre le lien encore fragile qui a été créé entre les structures sportives et l'éducation nationale.

Les clubs pourraient également s'engager plus fortement dans la voie d'une maîtrise des salaires qui constituent un facteur de fragilisation du sport aux yeux de nos concitoyens dans le contexte économique dégradé que nous sommes appelés à connaître dans les prochains mois. Le problème des salaires excessifs concerne un petit nombre de sportifs d'un nombre restreint de disciplines qui ont en commun de bénéficier d'une forte exposition télévisée (football, rugby, tennis, vélo...). Toute régulation est compliquée par le fait que les sportifs sont mobiles et pourraient fuir le pays qui déciderait de limiter unilatéralement les salaires. C'est pourquoi une régulation des salaires devrait d'abord être recherchée au niveau européen.

Le groupe de travail rappelle cependant que la proposition n° 14 du rapport de février 2017 sur la gouvernance du football60(*) prévoyait d'« instituer un plafonnement de la masse salariale (« salary cap ») en Ligue 2 calculé en fonction du chiffre d'affaires de chaque club pour préserver la pérennité de chacun d'entre eux ».

Jamais sans doute il n'a été aussi nécessaire de concilier un effort de solidarité nationale envers le secteur du sport avec un engagement de ce dernier pour réguler l'inflation des salaires qui renforce la distance entre certains sportifs et la société.

II. SOUTENIR LES CLUBS POUR ACCROÎTRE LEUR RÉSILIENCE FACE À LA CRISE

2. Créer un crédit d'impôt dédié aux annonceurs dans le sport

La crise sanitaire a eu pour conséquence d'arrêter les compétitions et, par là-même, de supprimer la visibilité des annonceurs lors des compétitions sportives. Le risque est grand que ces annonceurs ne reviennent pas lors de la reprise des compétitions, ce qui aurait pour conséquence de réduire les ressources propres des clubs alors que ces dernières constituent un élément clé de l'amélioration de leur modèle économique.

Afin d'inciter les annonceurs du sport à maintenir leur implication dans le sport, le groupe de travail propose la création d'un crédit d'impôt « annonceurs » qui permettrait d'encourager l'achat d'espaces publicitaires dans les stades et sur les abords des compétitions. Ce dispositif pourrait, bien sûr, être intégré à un dispositif plus large concernant les annonceurs dans les médias audiovisuels et la presse tel qu'il a été soutenu par la commission de la culture lors de l'audition du ministre de la culture le 16 avril dernier61(*). Mais à défaut de crédit d'impôt annonceurs d'application générale, le groupe de travail soutient une mesure plus limitée qui ne s'appliquerait qu'au secteur du sport.

3. Assouplir la loi Évin dans les enceintes sportives avec une évaluation en 2022

Dans un rapport publié le 22 février 2017 par la commission de la culture et consacré à la gouvernance du football62(*), les rapporteurs, Jean-Jacques Lozach et Claude Kern, membres du présent groupe de travail, indiquaient déjà qu'une modification de la « loi Évin » autorisant la vente d'alcool dans les stades ainsi que la publicité pour certaines boissons alcoolisées permettrait de rapporter entre 30 et 50 M€ aux clubs professionnels.

Cette évolution de la législation a été jusqu'à présent contrariée par un débat légitime concernant les enjeux de santé publique. Une telle autorisation des boissons alcoolisées dans les stades ne présenterait-elle pas un risque pour la santé des spectateurs et pour la sécurité ? Si ce débat a pu être justifié lorsque la « loi Évin » a été adoptée, les circonstances ont changé du tout au tout depuis une vingtaine d'années. La violence dans les stades a été largement jugulée et le public canalisé. Les problèmes se concentrent aujourd'hui sur les abords des enceintes sportives où la consommation d'alcool n'est pas contrôlée, notamment les alcools du groupe 4, les plus nocifs63(*).

Par ailleurs, le régime d'autorisation qui permet aux clubs de vendre de l'alcool dix fois par saison n'est pas satisfaisant. Pourquoi, en effet, limiter à dix ces exceptions si elles ne posent pas de difficulté ? Par ailleurs, le contrôle de ces exceptions apparaît pour le moins défaillant ce qui crée des inégalités entre les clubs qui ne sont pas acceptables.

Le groupe de travail propose donc d'autoriser la consommation dans les stades de certains alcools64(*) et certaines publicités pendant deux ans, jusqu'à la fin de la saison 2021/2022, et ensuite de réaliser une évaluation indépendante pour pérenniser ou non cette évolution. Un tel assouplissement doit permettre de favoriser le retour des supporteurs dans les stades lorsque les contraintes portant sur les grands rassemblements seront levées et d'aider économiquement les clubs.

4. Élaborer un mécanisme de garantie du paiement aux pour les collectivités territoriales des redevances d'occupation demandées aux clubs professionnels pour l'usage des enceintes sportives

Les collectivités territoriales restent propriétaires de la très grande majorité des infrastructures sportives locales qui sont louées aux clubs pour une durée variable. Dans le football, l'Olympique lyonnais (OL) est le seul club à être devenu propriétaire de son enceinte afin de conforter son modèle économique. A Paris, la ville a choisi la voie de la convention d'occupation du domaine public pour mettre le Parc des Princes à disposition du PSG. À Lens, un bail emphytéotique de 50 ans confère au club local toutes les prérogatives du propriétaire. Dans les autres villes, le stade est le plus souvent mis à disposition contre une redevance. Le calcul de cette redevance peut faire débat notamment lorsque le stade a fait l'objet d'une coûteuse rénovation ainsi que l'a montré la Cour des comptes65(*) à propos du stade Vélodrome utilisé par l'Olympique de Marseille.

Le contexte actuel pourrait amener certains clubs à se retrouver en difficulté pour s'acquitter de la redevance. Pour autant il semble peu justifié de suspendre le paiement de cette redevance ne serait-ce que pour des raisons d'équité en

Le groupe de travail propose donc qu'en cas de nouvelle dégradation de la situation des clubs, l'État, en lien avec la fédération et l'éventuelle ligue concernée, examine la possibilité de créer un dispositif de soutien mutualisé permettant - sur le modèle du prêt garanti par l'État (PGE) souscrit par la LFP66(*) - de soulager temporairement les clubs du poids des redevances pour la location de leurs enceintes sportives tout en préservant les collectivités territoriales.

5. Augmenter les moyens de l'ANS pour renforcer son action territoriale

Lors de la constitution de l'ANS, le mouvement sportif estimait les moyens alloués par l'État nécessaires à son fonctionnement entre 350 et 400 millions d'euros. L'enveloppe qui lui a été finalement allouée atteint péniblement les 284 millions d'euros sachant que l'Agence doit financer ses charges de fonctionnement sur son fonds de roulement (7 M€).

Cette somme de 284 millions d'euros correspond d'une part à une subvention de 137,6 millions d'euros en provenance du programme 219 et d'autre part à 146,4 millions d'euros issus du produit des taxes précédemment affectées au CNDS.

Le groupe de travail reste très attaché au principe selon lequel « le sport doit financer le sport », ce principe n'est pas compatible avec le plafonnement par l'État des taxes affectées au sport. Au-delà de ce principe essentiel qui n'est plus respecté depuis de trop nombreuses années, les demandes d'aides financières par les clubs devraient fortement augmenter dans les mois à venir compte tenu de la crise économique et sociale annoncée. La nécessité de mettre en place un nouveau plan d'équipements sportifs n'est également pas contestée compte tenu du vieillissement des infrastructures. La hausse des revenus du secteur sportif doit également permettre de financer de nouveaux équipements, notamment en zone rurale et en Outre-mer.

Le groupe de travail propose en conséquence d'augmenter les moyens de l'ANS en lui affectant davantage de crédits issus du produit de la « taxe Buffet ». Pour rappel, cette taxe a été créée en 2000 avec l'objectif d'assurer une solidarité financière directe entre le sport professionnel, le sport amateur et le sport pour tous. Il s'agit d'une taxe de 5% assise sur le montant des droits audiovisuels des manifestations sportives dont l'organisateur est établi en France. Son affectation au CNDS et désormais à l'ANS est plafonnée depuis 2012.

Alors que les droits de diffusion sont appelés à connaître une très forte hausse à partir de 2020, le rendement de la « taxe Buffet » entre 2019 et 2020 devrait augmenter de 20,3 M€ pour atteindre un montant de 74,1 M€. La totalité de cette hausse devrait en l'état du droit actuel bénéficier au budget général de l'État, en contradiction avec l'objet même de cette taxe, créée spécifiquement pour assurer une redistribution interne au sport. Le groupe de travail propose donc que la totalité de l'accroissement du rendement de la « taxe Buffet » consécutif à la hausse des droits de retransmission télévisée soit affectée à l'ANS afin de répondre au défi de l'après-crise sanitaire.

Pour préserver l'activité des diffuseurs de droits sportifs et l'attractivité du « spectacle » sportif proposé par les ligues professionnelles, le groupe de travail souhaite que les dispositions prévues par la réforme de l'audiovisuel concernant la lutte contre le piratage soient reprises dans un prochain véhicule législatif, si possible celui qui aura la charge de transcrire la directive SMA. Une recrudescence du piratage est en effet à redouter compte tenu de la multiplication des diffuseurs de programmes sportifs et de la crise économique annoncée.

III. STABILISER L'ORGANISATION DU MOUVEMENT SPORTIF DANS LA PERSPECTIVE DES JO DE 2024

Les Jeux olympiques constitueront un rendez-vous essentiel qu'il convient de réussir tant au regard de l'accueil des participants venus du monde entier que des résultats que pourront obtenir les athlètes français. Concernant les infrastructures nécessaires à l'organisation des épreuves, le groupe de travail considère que la crise sanitaire renforce l'impératif de maîtrise des coûts et de réexamen permanent des choix effectués afin de tendre vers des jeux raisonnables et soutenables.

6. Mettre en place l'organisation territoriale de l'Agence nationale du sport au second semestre 2020

Les travaux menés dans le cadre de la mission d'information de la commission de la culture sur « les nouveaux territoires du sport »67(*) ont permis d'identifier tout l'intérêt que représente la nouvelle Agence nationale du sport (ANS) pour organiser une nouvelle gouvernance des politiques locales du sport.

Ce nouvel acteur qui se substitue au Centre national pour le développement du sport (CNDS) avec des compétences et des moyens nouveaux se veut également une réponse aux difficultés rencontrées au plan local pour instituer une gouvernance efficace entre les acteurs. Cependant, les modalités de fonctionnement de l'ANS demeuraient encore très incertaines quelques semaines seulement après son installation au printemps 2019 et beaucoup d'acteurs locaux auditionnés avaient alors indiqué leur crainte que la mise en oeuvre de la gouvernance locale soit reportée à plus tard.

Afin de ne pas perdre de temps, plusieurs membres de la commission de la culture ont saisi l'opportunité de l'examen du projet de loi portant ratification de l'ordonnance n° 2019-207 du 20 mars 2019 relative aux voies réservées et à la police de la circulation pour les jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 déposé au Sénat le 12 juin 2019 afin de préciser les missions territoriales de la nouvelle Agence nationale du sport. Le texte, largement enrichi par le Sénat, a ainsi pu faire l'objet d'un accord en commission mixte paritaire le 23 juillet dernier et la loi, dont l'intitulé a été modifié pour faire référence à la création de l'ANS et à diverses dispositions relatives à l'organisation des jeux Olympiques et paralympiques de 2024, a été promulguée le 1er août 2019.

Les modifications apportées à cette loi par le Sénat ont permis de définir les principes de la gouvernance territoriale de l'Agence nationale du sport avec la création au niveau régional d'une conférence régionale du sport et, selon les spécificités territoriales, de conférences des financeurs du sport. Des dispositions réglementaires devaient être adoptées afin de permettre la mise en oeuvre de ces nouvelles dispositions. Alors que le premier anniversaire de l'adoption de cette loi se profile, les décrets d'application mettant en oeuvre la gouvernance territoriale de l'ANS n'ont toujours pas été publiés. Le groupe de travail demande à ce que ces dispositions réglementaires soient maintenant publiées dans les meilleurs délais et, en tout état de cause, au cours du second semestre 2020. Il est urgent de pouvoir associer tous les acteurs locaux à la conduite des politiques territoriales du sport.

7. Adopter un moratoire sur la réforme des CTS jusqu'en 2024

La mission « flash » organisée par la commission de la culture sur l'avenir des conseillers techniques sportifs (CTS) a conclu68(*) à la nécessité de surseoir au transfert envisagé par le Gouvernement des CTS aux fédérations. Afin de prévenir toute tentative de passage en force, le Sénat a adopté en juin 2019 un amendement déposé à l'initiative de notre collègue Michel Savin, membre du groupe de travail, prévoyant d'exclure les CTS du transfert obligatoire prévu par l'alinéa 11 de l'article 28 du projet de loi pour la transformation de la fonction. Ce coup d'arrêt porté au projet de transfert des CTS faisait suite au lancement par la ministre des sports d'une mission de conciliation confiée à des tiers de confiance69(*).

Or, avant même que cette mission ne rende ses conclusions, l'intégration des dépenses de personnel relatives aux CTS au sein du programme 219 à hauteur de 120,8 M€ a été perçue comme la poursuite du projet de transfert, puisque le programme 219 constitue le support naturel destiné à accueillir les crédits destinés à des fédérations sportives. La crise ouverte par l'annonce de l'extinction du corps et le transfert des cadres aux fédérations n'est toujours pas terminée. Elle menace même de se prolonger et de compromettre la préparation des Jeux olympiques de Tokyo reportés à l'été 2021.

Le groupe de travail considère indispensable de stabiliser la situation des CTS dans la perspective des prochaines échéances sportives majeures. La proposition des tiers de confiance consistant à « resserrer » le corps des CTS autour des directeurs techniques nationaux et des entraîneurs nationaux et à le doter d'une véritable fonction RH constitue une piste intéressante mais qui doit encore être étudiée et concertée. Dans ces conditions, le groupe de travail propose que la situation des CTS fasse l'objet d'un moratoire jusqu'à 2024 afin de leur permettre de préparer les Jeux olympiques de Paris dans les meilleures conditions. La réussite des Jeux ne pourra se faire sans apaisement, le groupe de travail appelle la ministre des sports à clarifier l'avenir des CTS dans les meilleurs délais.

IV. DÉVELOPPER LE SOUTIEN AUX SPORTIFS ET LES INCITATIONS À LA PRATIQUE SPORTIVE

La crise sanitaire a rebattu les cartes de la pratique sportive. Beaucoup de pratiquants ont substitué à leur pratique en club une pratique dématérialisée et/ou des exercices individuels. En matière de pratique sportive également, il n'y aura pas de « retour à la normale ». Les clubs devront repenser leur organisation et leur offre pour redevenir attractifs.

Le CNOSF a certes pris des initiatives pour permettre aux clubs d'affronter cette crise. Des aides directes ont été apportées, des initiatives de communication ont été engagées alors qu'une véritable stratégie numérique pour faire connaître les clubs a été mise en place. Le CNOSF a prévu également de faire la promotion de la « carte passerelle »70(*) à la rentrée de septembre afin de faire connaître aux jeunes la richesse des activités pratiquées dans les clubs près de chez eux.

Le « sport santé » constitue un autre terrain de développement pour les clubs. Le sport peut, sans aucun doute, jouer un rôle plus important pour accompagner les rémissions de nombreux patients, il pourrait surtout être plus largement conseillé dans une logique de prévention de certaines pathologies. Le développement du sport santé reste, toutefois, contraint par le manque de professionnels formés à ces pratiques. Aucun progrès significatif ne pourra donc être réalisé en matière de sport santé sans un accroissement du nombre de professionnels qualifiés.

Outre la question du sport santé, le groupe de travail propose de mettre l'accent sur l'accueil des jeunes, le soutien aux athlètes et le développement du sport féminin.

8. Créer un « Pass Sport » pour encourager les 14-20 ans à pratiquer un sport en club

L'idée de créer un « Pass Sport » sur le modèle du « Pass Culture » a été formulée à l'automne dernier lors du dernier débat budgétaire. Cette mesure visait, selon ses promoteurs, à lutter contre le décrochage sportif et la sédentarité des jeunes, et à démocratiser la pratique sportive. Il devait être destiné aux 14-20 ans, la tranche d'âge couvrant les trois principales périodes de décrochage de la pratique sportive observées chez les jeunes, en particulier les jeunes filles : la rentrée en classe de 4ème (13-14 ans), le passage du collège au lycée (15-16 ans) et le passage dans l'enseignement supérieur (17-18 ans).

Ce « Pass Sport » consisterait en un crédit de 500 euros dédié à l'achat de licences, à l'achat de petit matériel (vêtements, chaussures...), à l'accès à des équipements sportifs (piscine, patinoire...) ainsi qu'à des animations sportives hors périodes scolaires.

Le groupe de travail estime que la création d'un tel « Pass Sport » apparaît aujourd'hui particulièrement pertinente dans le contexte de sortie de crise sanitaire et compte tenu de la nécessité de retisser un lien entre la jeunesse et les structures sportives.

9. Permettre à l'ANS d'aider financièrement les athlètes fragilisés par le report des Jeux olympiques de Tokyo

Le report des jeux Olympiques de Tokyo à l'été 2021 pourrait fragiliser d'autant plus les athlètes qui se préparent depuis plusieurs années à cette échéance qu'il devrait coïncider avec une dégradation de la conjoncture économique qui pourrait remettre en cause les engagements des entreprises en faveur du sport de haut niveau.

Faut-il rappeler que la situation d'athlète de haut niveau est souvent synonyme en France de précarité ? En 2016, la moitié de la délégation française envoyée aux Jeux Olympiques vivait ainsi en dessous du seuil de pauvreté, soit moins de 1 026 euros par mois. Le groupe de travail craint que la situation financière de nombreux athlètes de haut niveau se dégrade encore dans les prochains mois jusqu'à compromettre leurs performances - voire leur participation - aux Jeux de Tokyo.

Dans ces conditions, le groupe de travail soutient la proposition de l'ANS d'attribuer des bourses mensuelles pouvant aller jusqu'à 3 000 € (compte tenu des autres aides auxquelles ils sont éligibles) aux athlètes qui en feraient la demande. Un tel dispositif de soutien permettrait de soulager les athlètes concernés financièrement, mais également mentalement, pour leur permettre de se concentrer uniquement sur leur préparation sportive. Il constituerait un complément pertinent au dispositif du « pacte de performance »71(*) qui permet un accompagnement des athlètes de haut niveau par les entreprises.

10. Mobiliser des moyens en faveur du sport professionnel féminin afin de permettre aux clubs de mieux valoriser leurs infrastructures

Le développement du sport féminin se justifie par lui-même compte tenu de ses valeurs, des perspectives qu'il crée pour les sportives et de l'attente du public. Il constitue, par ailleurs, un facteur de développement économique pour les clubs qui peuvent ainsi mieux utiliser leurs infrastructures et donc rentabiliser plus rapidement leurs investissements dans les stades, les centres d'entraînement, les installations médicales...

Le groupe de travail appelle donc de ses voeux l'adoption de mesures ciblées en faveur du développement du sport féminin. Il rappelle notamment que la proposition n° 11 du rapport de la commission de la culture de février 2017 sur la gouvernance du football72(*) prévoyait d'« amener l'ensemble des clubs de Ligue 1 à créer une section féminine ». Le groupe de travail préconise de modifier l'article L. 333-3 du code du sport73(*) afin de permettre d'attribuer un bonus dans la répartition des droits audiovisuels aux clubs dotés d'une section féminine.

XII. JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE

Le groupe de travail « Jeunesse et vie associative » de la commission de la culture animé par Jacques-Bernard Magner (Puy de-Dôme, socialiste et républicain) est composé de Céline Boulay-Espéronnier (Paris, LR), Olivier Paccaud (Oise, LR), Dominique Vérien (Yonne, UC).

Afin de suivre les conséquences de la crise de Covid-19 sur l'ensemble des secteurs relevant de la compétence de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, son Bureau a décidé le mardi 14 avril de créer 12 groupes de travail transpartisans et animés par le rapporteur pour avis des crédits en charge du secteur.

Dans ce cadre, le groupe de travail « Jeunesse et vie associative »74(*) a souhaité procéder à une série d'auditions autour de trois thématiques : la situation sociale et économique du milieu associatif, les conséquences du Covid-19 sur le service civique, et enfin la mise en place de colonies de vacances « studieuses » annoncées par le gouvernement, afin d'accompagner les enfants à la suite du confinement.

Il ressort de ces auditions 14 préconisations.

A. LE SECTEUR ASSOCIATIF : UN ACTEUR ESSENTIEL DE LA SOLIDARITÉ ET DU VIVRE ENSEMBLE, GRAND OUBLIÉ PAR LES POUVOIRS PUBLICS PENDANT CETTE CRISE

1. Un acteur économique et social de premier rang

Actrices de proximité, de solidarité et de l'engagement, les associations participent pleinement à l'animation des territoires, au développement du lien social et à l'émancipation de chacun, dans tous les secteurs de la société : jeunesse, aide aux personnes âgées, sport, culture, urgence et besoins de première nécessité, ... On dénombre en France 1,5 million d'associations, mobilisant entre 16 à 20 millions de bénévoles. Témoin de cette vitalité associative, leur nombre a augmenté de 2,4 % par an entre 2011 et 2017.

Le secteur associatif représente également un acteur économique non négligeable : ce sont ainsi près de 1,8 million d'ETP qui travaillent dans les associations, soit près d'un salarié du secteur privé sur dix. Avec une hausse moyenne de 0,5 % des effectifs salariés par an entre 2011 et 2017, l'emploi associatif connaît une évolution plus dynamique que l'ensemble de l'emploi salarié privé depuis 2008. Enfin, le budget cumulé des associations représente 113 milliards d'euros, soit 4 % du PIB.

Ainsi, parallèlement à l'économie de marché, le secteur associatif alimente une économie dynamique du service, du lien social et du secteur non lucratif.

2. Un acteur confronté à la crise de Covid-19
a) Une mobilisation au coeur de la résilience des territoires

La crise sanitaire et le confinement ont entraîné une très forte mobilisation des associations agissant principalement dans le secteur social, caritative ou de la santé. Une envie de se mobiliser a également été constaté sur le terrain - au sein d'associations préexistantes de ces secteurs, mais également au sein d'autres associations, par exemple sportives, qui ont modifié leurs missions traditionnelles, ou encore par la création d'associations de fait. Cette mobilisation citoyenne et de proximité a participé à la résilience des territoires.

Le groupe de travail regrette toutefois que cette mobilisation reste invisible aux yeux des pouvoirs publics : à aucun moment, dans les discours du Président de la République ou du Premier ministre, le rôle des bénévoles n'a été salué - ni même évoqué. Il a pourtant été essentiel pour soutenir et soulager « la première ligne » impliquée dans la lutte contre le Covid-19. À titre d'exemple, depuis le 20 mars, chaque semaine le réseau de l'association des paralysés de France contacte par téléphone au moins 30 000 personnes isolées. Ces appels sont indispensables pour les personnes contactées : en dehors de la rupture de l'isolement - comme en témoigne l'allongement de la durée moyenne de ces appels au fur et à mesure que le confinement se prolonge -, ils permettent également de prendre connaissance et de répondre à leurs besoins de première nécessité (faire les courses, aller à la pharmacie, les accompagner pour leurs soins chez le kinésithérapeute,....). Toutes ces actions sont réalisées par des bénévoles qui donnent de leurs temps.

Préconisation : renforcer la reconnaissance de la Nation envers l'engagement citoyen

b) Des conséquences économiques importantes

65 % des associations ont mis l'intégralité de leurs activités en sommeil75(*). Quant aux 30 % restantes, 23 % des associations ont connu une réduction significative de leurs activités. Certains secteurs comme le sport, ou la culture sont particulièrement touchés. 81 % des associations ont ainsi été contraintes d'annuler des évènements importants. Ce taux dépasse les 90 % dans le secteur de l'environnement et de la culture.

Selon le Mouvement associatif, on estime à 1,4 milliard d'euros les pertes de recettes d'activités pour le mois de mars. Près de 70 % des associations ont fait une demande de recours au chômage partiel. Enfin, près de 14 % des associations avait en mars moins de trois mois de trésorerie devant elles. Fait plus qu'inquiétant, ce taux atteignait 28 % pour les associations employeuses, et 40 % pour celles ayant plus de 10 salariés.

3. La spécificité du secteur associatif non prise en compte par les mesures de soutien économique

Certes, une série de mesures de soutien économique a été mis en place par le gouvernement. Toutefois, ces mesures méconnaissent la spécificité des associations et ne répondent donc que partiellement à leurs besoins.

a) Le prêt garanti par l'État

Par cette mesure, l'État s'engage à garantir jusqu'à 90 % du prêt bancaire accordé par une banque à une entreprise, qui respecte les conditions d'éligibilité.

Toutefois, l'application concrète de ces dispositions pour les associations a connu dans un premier temps un certain nombre d'obstacles. La doctrine de BPI France et le ministère des finances ne prenait en compte le chiffre d'affaires que sous l'angle des activités commerciales. Une mobilisation du mouvement associatif a permis de faire évoluer les critères pour les associations, afin d'élargir leur accessibilité à ce fonds. Le « chiffre d'affaires associatif » est désormais calculé en cumulant l'ensemble des ressources de l'association auxquelles sont retranchées les subventions et dons.

b) Le fonds de solidarité

Le fonds de solidarité doit permettre à toute entreprise dont le chiffre d'affaires annuel est inférieur à un million d'euros sur le dernier exercice clos, et dont le bénéfice annuel imposable est inférieur à 60 000 euros, de disposer d'une aide financière si elle a fait l'objet d'une interdiction d'accueil au public, ou subi une perte de 50 % de son chiffre d'affaire en mars 2020 par rapport à mars 2019. Les associations concernées sont alors éligibles à une aide en deux volets : une première aide de 1 500 euros, et un deuxième volet d'aide complémentaire, compris entre 2 000 et 5 000 euros pour celles « qui bénéficient du premier volet ». Ce deuxième volet est géré par les régions.

En fonction des interprétations faites par les services régionaux des finances publiques, certaines associations se voient refuser l'accès à ce dispositif au motif qu'elles ne payent pas d'impôts commerciaux. Dans d'autres cas, il leur est demandé leur identifiant fiscal - alors qu'une association à but non lucrative n'en possède pas. Or, ce refus sur un critère pourtant non prévu par les textes ferme l'accès au premier volet, mais également aux fonds de soutien régionaux. De même, pour pouvoir bénéficier du report des charges, il faut être éligible au fonds de solidarité.

c) Les difficultés rencontrées par les associations non employeuses

Les associations non employeuses ne peuvent pas bénéficier des deux dispositifs précédemment évoqués, car elles ne sont pas considérées comme des entreprises. Or, beaucoup d'entre elles développent des activités économiques, sans disposer forcément de salariés. Leurs activités sont génératrices de charges (locaux par exemple). En l'état du droit, elles ne sont éligibles à aucune mesure d'aide.

d) Une remise en cause du modèle du financement par projet

Enfin, la crise a percuté violemment le modèle de financement des associations : très souvent, un financement ou une subvention n'est pas directement accordé à la structure associative, mais pour soutenir un projet. Une association est donc dépendante d'une grande variété de financeurs, tout arrêt d'un projet entraînant la perte du soutien de tel ou tel mécène. Des pertes importantes en termes de mécénat sont également à craindre dans les six prochains mois.

Votre groupe note toutefois avec satisfaction la parution le 6 mai 2020 d'une instruction du Premier ministre relative au maintien des subventions obtenues ou prévues par l'État ou l'un de ses opérateurs, même si l'association n'a pas pu, pour des raisons de force majeure, réaliser toute ou partie du projet. La circulaire précise néanmoins que cette mesure « ne peut pas aboutir à reconnaître systématiquement la force majeure qui doit faire l'objet d'un examen au cas par cas ». L'autorité administrative doit notamment vérifier que la situation résultant de la crise sanitaire actuelle « ne permette effectivement plus au bénéficiaire de la subvention de remplir les obligations liées à la subvention ».

Dans le prolongement de la charte des engagements réciproques signée en 2014 entre l'État, le Mouvement associatif et les collectivités territoriales, le groupe de travail souhaite que les associations d'élus s'engagent également dans le versement des subventions promises. Le maintien du partenariat financier est la première préoccupation et le premier besoin exprimé des associations. Un tel engagement au niveau national permettrait d'inciter l'ensemble des collectivités à s'inscrire dans une telle démarche et éviterait à une association, à devoir négocier seule, directement en bilatéral avec la collectivité locale, le maintien de sa subvention malgré l'impossibilité de mener à bien son projet. Un certain nombre de départements et de régions ont d'ailleurs fait savoir qu'ils maintiendraient les subventions promises.

Le groupe de travail préconise la création d'un fonds de soutien interministériel pour les associations en grande difficulté financière. Un certain nombre d'associations risque de devoir procéder à des licenciements, voire à fermer dans les mois à venir. Pour rappel, à la différence des entreprises, il n'existe pas pour les associations de procédure judiciaire de sauvegarde.

Enfin, depuis la loi de finances pour 2018 qui a tiré les conséquences de la loi pour une confiance dans la vie politique adoptée en septembre 2017, le fonds pour le développement de la vie associative (FDVA) s'est vu confier une nouvelle mission : attribuer aux associations sur les territoires les fonds anciennement versés au titre de la réserve parlementaire. Or, le groupe de travail ne peut que constater que les sommes ainsi allouées restent fortement en dessous de ce que les associations percevaient au titre de la réserve parlementaire. Ce montant est en effet depuis 2018 de 25 millions d'euros par an pour la subvention de projets, bien loin des 52 millions d'euros de subventions attribuées auparavant aux associations.

Préconisations :

- Permettre aux associations non employeuses de bénéficier du report de charge et de l'accès aux fonds d'aide régionaux

- Encourager les associations représentant les collectivités locales à signer une charte, afin d'inciter l'ensemble des collectivités à maintenir le versement des subventions promises même si l'activité ne peut pas avoir lieu du fait de la crise sanitaire de Covid-19

- Réévaluer le FDVA dont les montants versés aux associations restent inférieurs à ceux précédemment alloués via la réserve parlementaire

- Mettre en place un fonds de soutien interministériel pour les associations en grande difficulté financière

B. LA CRISE DE COVID-19 A DÉMONTRÉ PLUS QUE JAMAIS L'UTILITÉ DU SERVICE CIVIQUE

1. Un acteur pleinement mobilisé qui a su s'adapter
a) Une volonté de maintenir les contrats malgré les conséquences de la crise sanitaire sur le déroulement des missions

Le déroulement des missions des quelque 60 000 jeunes n'a pas été épargné par la crise sanitaire et le confinement qu'elle a imposé. Toutefois, afin de ne pas ajouter de la précarité et de l'incertitude à la situation de crise, l'agence nationale du service civique a pris la décision de maintenir le versement des indemnités et à demander aux structures d'accueil d'en faire de même pour les contrats. En affirmant le principe de la poursuite du contrat de service civique, cette démarche a contribué à la grande créativité et innovation dont ont fait preuve tant les jeunes que les structures d'accueil pour poursuivre leurs missions.

On peut distinguer trois cas :

· La poursuite d'une mission non touchée par les mesures prises pour lutter contre le Covid-19. C'est notamment le cas d'un certain nombre de missions d'urgence alimentaire et sociale. Toutefois, la structure a dû demander systématiquement l'accord express du jeune pour continuer à être sur le terrain.

· Les missions qui ont dû être interrompues. Dans ce cas, une nouvelle mission a pu être proposée au jeune - toujours avec son accord. 26 000 jeunes ont ainsi été redéployés, notamment sur des missions de terrain.

· Les missions qui se sont poursuivies, mais sous d'autres formes, notamment via l'outil numérique et téléphonique ainsi que les réseaux sociaux : aide aux devoirs, contacts avec les personnes âgées, éducation aux métiers et lutte contre les infox,...

Au-delà de la question des missions, la période de confinement a également été l'occasion pour chaque jeune, en lien avec son tuteur, de préparer son « projet d'avenir », ou encore de passer le PIX (certificat de compétences numériques).

b) Le service civique : un acteur essentiel de la réserve civique

Le 24 mars dernier, le gouvernement a lancé la plateforme solidaire « jeveuxaider.gouv.fr », « afin de permettre à tous ceux que le peuvent et qui le souhaitent de s'engager et de donner de leurs temps » pour limiter l'impact de la crise sociale.

À la demande explicite de l'agence nationale du service civique, un développement a été intégré afin de disposer d'une case « jeune en service civique », dans les profils des volontaires. Force est de constater que les jeunes en service civique ont répondu massivement à cet appel solidaire, créant ainsi un effet levier : sur les 350 000 inscrits sur cette plateforme, 50 000 sont des jeunes en service civique.

Cette crise a également démontré que le service civique favorise l'engagement des jeunes, puisque 50 000 des 60 000 jeunes en service civique se sont inscrits sur cette plateforme : bénéficier d'une formation civique et citoyenne, avoir été formé par ses tuteurs à la notion d'intérêt général semble ainsi favoriser l'engagement.

2. L'existence d'un certain nombre de freins budgétaires et réglementaires

Prévoir des missions de service civique en situation de crise fait partie de l'ADN même de ce dernier. On trouve parmi les neuf thématiques prioritaires d'action la notion de « crise et urgence ». Or, le redéploiement des jeunes vers de telles missions a entraîné des lourdeurs administratives et des incertitudes juridiques. En effet, pour pouvoir les intégrer dans la réserve civique, il a été nécessaire de signer des avenants, afin de les libérer de leurs missions initiales et leur permettre d'intégrer bénévolement la réserve civique. En outre, leur situation n'était pas la même selon la nouvelle structure d'accueil dans laquelle ils étaient bénévoles : État, collectivités territoriales, associations,... L'absence de statut juridique de réserve civique crée des problèmes de responsabilité et freine ainsi l'engagement.

Le groupe de travail note également que les missions vont reprendre sous des formes plus habituelles à partir de mi-mai voire début juin, soit précisément au moment où les contrats de la plupart des jeunes vont arriver à échéance. Plus problématique encore, les besoins risquent d'être en pleine expansion en juin, juillet et août (réouverture des EPHAD, soutien scolaire, colonies de vacances apprenantes), alors que traditionnellement, le nombre de missions commencées en juin, juillet et août est faible.

Aussi le groupe de travail note avec intérêt l'idée de prolonger de quelques semaines les contrats actuels - pour les jeunes et les structures d'accueil qui le souhaitent - afin d'inclure toute ou partie de la période estivale. Une telle disposition présente plusieurs avantages :

· elle permet aux structures de disposer de jeunes déjà formés, intégrés dans les structures et donc immédiatement opérationnels, à un moment où elles peuvent éprouver des difficultés à faire démarrer une nouvelle mission ;

· elle répond à une demande constante de mettre fin à la diminution moyenne constatée des durées des missions. Alors que ces dernières étaient encore de 8 mois il y a quelques années, elles sont désormais de 7,2 mois, incitant de moins en moins les structures à accueillir des jeunes en service civique, notamment des profils atypiques.

Le groupe de travail souligne néanmoins le fait que cette prolongation ne doit pas être automatique. En effet, certaines structures ferment pendant l'été, et il n'y aurait donc aucun sens de prolonger dans ce cas les missions. Par ailleurs, certains jeunes ne le souhaitent peut-être pas. Enfin, et surtout, la prolongation des contrats existants ne doit pas se faire au détriment de futurs jeunes en service civique qui verraient ainsi leurs contrats retardés, voire annulés.

Cette disposition n'est pas neutre budgétairement. Une prolongation de deux mois des 58 500 jeunes actuellement en service civique aurait un coût budgétaire de 94 millions d'euros - et de 141 millions d'euros pour une prolongation de trois mois. Toutefois, ces sommes représentent l'hypothèse haute de réflexion, le coût de cette mesure dépendant du nombre de jeunes et de structures souhaitant une prolongation des contrats.

Cette mesure exceptionnelle pourrait en outre être partiellement financée par un transfert de tout ou d'une partie du budget de 30 millions d'euros prévu pour le SNU. En effet, il semble difficile d'organiser cette année le stage de 15 jours de cohésion pour plusieurs raisons :

· les circonstances actuelles rendent peu concevables les mobilités fortes qu'entraîne ce stage - chaque jeune devant l'effectuer dans un département autre que son département d'origine, y compris pour les départements d'outre-mer - ainsi que la constitution de groupes, dans le respect de la distanciation sociale ;

· la temporalité de l'organisation de ce séjour : il semble difficile de l'envisager pendant les vacances d'été, les lieux d'accueil prévus - centres de loisirs, camps de vacances, auberge de jeunesse, .... - étant utilisés pour leurs usages premiers. Or, les vacances de la Toussaint semblent également peu propices : la très grande majorité des jeunes sera alors en classe de première, avec des épreuves de baccalauréat dès janvier (E3C) et un début d'année particulier en raison des conséquences du confinement sur les apprentissages aux deuxième et troisième trimestres de l'année scolaire 2019-2020.

Préconisations :

- Intégrer dans les contrats des jeunes en service civique la possibilité de les transférer - avec leurs accords - sur une mission urgente en cas de besoin

- Donner la possibilité juridique et les moyens budgétaires d'étendre de plusieurs semaines les contrats des jeunes en service civique qui le demandent, afin de permettre aux structures, en l'absence d'autres alternatives, de disposer de jeunes déjà formés, pour répondre aux besoins immédiats à la sortie du confinement

- Reporter, en raison des difficultés d'organisation nées de la crise de Covid-19, l'élargissement à l'ensemble des départements de l'expérimentation du SNU à 2021 et réallouer tout ou partie du budget dédié au service civique

C. ENTRE ACTIVITÉ QUASI-NULLE DEPUIS DÉBUT MARS ET FLOU SUR LA MISE EN PLACE DES COLONIES DE VACANCES « STUDIEUSES » : LE SECTEUR DU TOURISME ASSOCIATIF INQUIET POUR SON AVENIR

1. Classes vertes, colonies de vacances, formation au BAFA : un arrêt brutal d'activité depuis le mois de mars
a) Le secteur du tourisme associatif percuté de plein fouet par la crise de Covid-19

95 % de l'activité de classes vertes, 85 % des accueils collectifs de mineurs et 75 % des formations (notamment BAFA) sont à l'arrêt depuis mars. Les conséquences en termes de ressources humaines sont lourdes : ainsi, 70 % des salariés de l'UFCV sont en chômage partiel.

Pour l'activité en central de la Ligue de l'enseignement, à laquelle il faut ajouter les données des fédérations régionales, cet arrêt représente pour 11,7 millions d'euros de séjours scolaires vendus qui ont été annulés.

b) Des acteurs en danger de disparaître

On constate un taux d'inscription inférieur de 40 à 50 % par rapport à la même époque l'année dernière pour la période estivale. Or, la période d'inscription dans les colonies de vacances s'étend normalement de mi-mars à mai.

De nombreux acteurs du tourisme associatif, notamment les plus petits, s'interrogent sur leur capacité de survie. En effet, leur modèle économique est fondé sur une complémentarité d'activités entre accueils pendant les vacances et classes vertes de mi-février à fin août, leur permettant ainsi de tenir sur le dernier trimestre et la première partie du premier trimestre.

À titre d'exemple, 58 % des fédérations de la Ligue de l'Enseignement seront en grande difficulté, voire en rupture de trésorerie à la fin du mois de juin. L'UNAT, pour sa part, a indiqué, que contrairement aux années précédentes, il était impossible de commencer à préparer dès à présent le catalogue des séjours d'hiver, notamment parce que de nombreuses associations organisatrices ne savent pas si elles seront encore en capacité d'exister à la rentrée de septembre.

Un plan de soutien au tourisme d'un montant de 1,3 milliard d'euros a été annoncé par le gouvernement le 14 mai. Le groupe de travail salue cette initiative, ainsi que le maintien des financements de la CAF aux accueils collectifs de mineurs au même niveau que l'année précédente, malgré un nombre d'enfants accueillis dans ces structures quasi-nul en raison du confinement. Toutefois, le groupe de travail souligne que cette aide, versée aux structures d'accueil, ne concerne pas les organisateurs des colonies de vacances.

Préconisation : inclure dans le plan de soutien au tourisme le secteur du tourisme associatif et prendre en compte ses caractéristiques

2. Une volonté politique de redynamiser les colonies de vacances, mais de nombreuses questions demeurent
a) Des modalités de vacances en perte de vitesse, remises à l'ordre du jour en raison de la crise de Covid-19

Les colonies de vacances connaissent depuis plusieurs années une baisse majeure de fréquentation. Ainsi, un sondage de « la jeunesse en plein air » a montré que seul ¼ des enfants âgés de 8 à 12 ans étaient déjà partis en colonie de vacances. Alors qu'il y a une trentaine d'années, près de trois millions d'enfants partaient chaque année en colonie de vacances, ils ne sont désormais plus que 800 000.

La crise de Covid-19, et les annonces du gouvernement visant à instaurer des colonies de vacances « éducatives » ou « studieuses » ont permis de remettre à l'ordre du jour ce type de séjour, ce que le groupe de travail ne peut que saluer.

b) Conditions sanitaires, prise en charge du surcoût, encadrement : de trop nombreuses questions freinent la relance des colonies de vacances

La première d'entre elles concerne les conditions sanitaires à respecter. Celles-ci ne sont pas connues pour l'instant. Elles peuvent entraîner des surcoûts importants en termes de taux d'encadrement, de fréquence de nettoyage, de transport, de sécurité et tout simplement du nombre d'enfants pouvant être accueillis. Or, le prix d'un séjour est calculé au plus juste : de manière générale, pour ne pas être déficitaire, un séjour doit avoir un taux de remplissage de 80 à 85 %. Un tel taux ne pourra pas être atteint, s'il faut diviser par deux le nombre d'enfants accueillis. Le groupe de travail appelle l'État à prendre en charge tout ou partie de ce surcoût : en effet, les prestataires ne disposent souvent pas des moyens de le faire et sont réticents à le faire supporter aux familles, au moment même où les pouvoirs publics cherchent à dynamiser les colonies de vacances.

Un deuxième frein à court, mais aussi à moyen termes pour le développement des colonies de vacances doit être souligné : l'encadrement. Depuis la session de Pâques, les formations aux BAFA sont à l'arrêt. En outre, peu de stagiaires ont pu passer leurs stages pratiques. Quant à ceux qui ont pu le faire, ils ne sont pas diplômés car les jurys n'ont pas pu se réunir. Or, l'encadrement de jeunes en colonies de vacances, centres de loisirs ou classes vertes répond à des normes strictes en termes de ratio titulaire et de stagiaire du BAFA.

· 50 % de titulaires du BAFA (ou équivalent)

· 30 % de stagiaires BAFA (ou équivalent)

· 20 % de personnes non qualifiées

Préconisation : indiquer rapidement aux professionnels du secteur les conditions sanitaires à respecter pour l'organisation des séjours de mineurs cet été

c) La nécessité de rassurer et de convaincre les familles pour toucher le « public cible » et redynamiser les colonies de vacances

Il est important de rassurer et convaincre les familles d'inscrire leurs enfants en colonie de vacances, condition sine qua non pour dynamiser ces dernières. Des villes peuvent financer jusqu'à 90 à 95 % du coût de la colonie de vacances pour certains enfants. Or, chaque année, tout le budget alloué n'est pas dépensé : la question financière n'est pas le seul frein pour les familles. Les obstacles sont nombreux : freins cultuel, culturel, psychologique, la sécurité, l'encadrement.

Aujourd'hui, plus que jamais, un travail partenarial avec les travailleurs sociaux et les animateurs est nécessaire pour persuader les familles d'envoyer leurs enfants en colonies de vacances, d'autant plus que beaucoup d'entre elles hésitent déjà à remettre leurs enfants à l'école, dans un environnement pourtant familier. La définition rapide du protocole sanitaire applicable aux séjours et aux accueils collectifs de mineurs est nécessaire ; elle représente une étape indispensable pour rassurer les parents.

Enfin, un travail d'information et de communication à destination des enfants qui ne sont jamais partis en colonies de vacances et qui sont l'un des publics que les pouvoirs publics considèrent comme prioritaires, est indispensable.

3. Les colonies de vacances « studieuses » : un programme annoncé et mis en avant par le gouvernement mais aux contours encore flous à moins de deux mois des vacances d'été

Annoncées par le gouvernement comme réponse au confinement des élèves et à la rupture de la continuité pédagogique, des colonies de vacances « studieuses » doivent voir le jour pour la période estivale 2020. Le groupe de travail souhaite avant tout réaffirmer que par essence, toute colonie de vacances est éducative. Elle apprend à l'enfant la vie collective, à acquérir de nouvelles compétences autour d'activités culturelles et sportives.

Force est de constater que les organisateurs de séjours disposent de très peu d'informations sur le contenu et le cadre de ces colonies de vacances apprenantes ou studieuses. À moins de deux mois du début des vacances d'été, il est plus qu'urgent d'apporter des précisions sur ce dispositif. En effet, à l'exception de quelques-uns, très peu de prestataires proposent des séjours intégrant du soutien scolaire. Le projet pédagogique doit donc entièrement être repensé pour intégrer cette composante, et ceci en quelques semaines. Or, en temps ordinaire, la préparation de nouveau type de séjour se fait près d'un an à l'avance.

Mais de nombreux flous demeurent sur ce dispositif.

a) Quels objectifs pour ces séjours « apprenants » ?

S'agit-il de permettre à l'enfant de retrouver des repères, et confiance en soi, le remobiliser en vue de la reprise des cours en septembre, ou bien d'un soutien scolaire, avec des objectifs de progression à atteindre dans l'acquisition des compétences ?

b) Quel projet pédagogique ?

Si l'objectif premier est scolaire, se pose la question de l'organisation des enseignements (classe d'âge, groupe de niveau), des matières enseignées et du nombre d'heures. Or, les enfants ont besoin de sortir, de s'aérer après un confinement de plusieurs mois, ce « droit aux vacances » comme l'a indiqué le Ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse devant la mission d'information sur l'impact, la gestion et les conséquences dans toutes ses dimensions de l'épidémie de Coronavirus-Covid 19 de l'Assemblée nationale. D'ailleurs, à l'origine, les colonies de vacances ont une vocation hygiéniste. Il serait regrettable que les colonies de vacances de l'été 2020 enferment les enfants entre les quatre murs d'une salle de classe.

c) Qui pour encadrer les enfants ?

Le confinement l'a rappelé, si besoin en était, à de nombreux parents : l'enseignement nécessite des compétences professionnelles propres, bien différentes de celle de l'animation. Dans ces conditions, une participation d'enseignants est-elle envisagée et sous quelle forme, d'autant que ces derniers seront déjà sollicités par l'éducation nationale pour la mise en place de stage de remise à niveau à la fin du mois d'août, après deux trimestres de forte mobilisation pour assurer la continuité pédagogique sous de nouvelles formes ? Si tel est le cas, par qui seront-ils payés : l'éducation nationale, l'organisateur du séjour ?

Enfin, le groupe de travail attire l'attention du gouvernement sur les effets pervers d'une labellisation. Un exemple précédent de label intitulé « génération camp colo », lancé en 2015-2016 n'a pas produit l'effet escompté : très lourd à mettre en place et dans des délais très contraints, il n'a au final profité qu'aux grandes structures, les seules capables de répondre dans les temps à cet appel à projet et accentuant ainsi l'écart entre les grandes et petites structures. Lors de son audition devant la commission de la culture, de l'éducation et de la communication le 13 mai dernier, Gabriel Attal a indiqué que la formule choisie serait au final plutôt l'organisation de séjours suivant un cahier des charges, qu'une labellisation.

D. PENSER L'APRÈS-CRISE

1. Tirer les enseignements de la crise en matière d'engagement citoyen
a) La crise de Covid-19 : révélatrice de quatre tendances de fond traversant le secteur associatif et le bénévolat

La crise sanitaire et le confinement qu'elle a entrainé a permis de mettre en lumière trois aspects majeurs de la vie associative et de l'engagement en France.

· Une prédominance des plus âgés dans les réseaux associatifs

La publication de l'INJEP de juillet 2019 sur les chiffres clés de la vie associative en2019 avait déjà mis en avant le poids élevé des seniors parmi les présidents d'association, mais surtout l'accentuation de cette tendance ces dernières années. Alors que les plus de 65 ans représentaient 32 % des présidents d'association, cette part est passée à 41 % en 2017. Cette hausse s'explique par une baisse de de la part des présidents d'association âgés de 56 à 64 ans (-3 points entre 2011 et 2017) et surtout par celle de la tranche d'âge 46-55 ans (-5 points entre 2011 et 2017).

Par ailleurs, les seniors sont très nombreux à s'engager. Près d'une personne de plus de 65 ans sur trois est bénévole dans une association.

Taux d'engagement associatif par tranche d'âge

Source : L'évolution de l'engagement bénévole associatif en France, de 2010 à 2019

Un certain nombre d'associations ont vu leurs actions difficiles à mettre en oeuvre du fait de l'indisponibilité de leurs bénévoles les plus âgés, personnes à risque face à cette maladie. Tel est le cas de plusieurs associations d'aide d'urgence qui ont fait appel à des jeunes en service civique, redéployés à cette occasion, pour la distribution de colis alimentaires ou d'autres activités de terrain.

· Une volonté de s'engager notamment chez les jeunes

L'élan de solidarité qui a traversé le pays a l'occasion de cette crise témoigne de l'engagement des Français. On a constaté sur le terrain une volonté supplémentaire de s'engager. Les associations indiquent avoir reçu deux fois plus de sollicitation de la part de bénévoles potentiels que d'habitude, notamment chez les femmes - elles représentent selon les associations les deux tiers, voire les trois quart des « nouveaux » bénévoles - et chez les jeunes. Dans ce dernier cas, cela confirme une tendance observée depuis quelques années : l'augmentation de la part des jeunes parmi les bénévoles. Si les moins de 35 ans représentaient 16 % des bénévoles en 2010, en 2019 leur part bondit à 22 %.

Aussi, pour le groupe de travail, le défi des associations n'est pas de rajeunir le profil des bénévoles, mais celui de l'intergénérationnel.

· La nécessité d'une animation de la vie associative pour permettre son développement

La vie associative, le fait associatif nécessitent d'être animés. Alors qu'il s'agit d'une mission essentielle afin de faire vivre l'association, attirer et intégrer de nouveaux bénévoles, cette tâche est trop souvent passée sous silence par manque de temps. En outre, la crise et le confinement ont fait prendre conscience aux associations que ces dernières avaient trop souvent des missions formatées, par habitude, mais aussi par souci d'efficacité. Renouveler les pratiques permet de renouveler le lien associatif.

En France, la problématique ne se situe pas du côté de l'envie de s'engager, mais de celui de l'offre, de la capacité des associations à faire des propositions diverses et attractives, et à accueillir de nouveaux bénévoles, prendre le temps de leur expliquer les enjeux d'une mission ainsi que les attentes.

Pour le groupe de travail, cette crise a révélé la nécessité de renforcer les logiques d'intermédiation, d'accompagnement des associations afin d'augmenter leurs capacités d'accueil de nouveaux bénévoles.

Préconisation : renforcer l'accompagnement des associations dans l'accueil de nouveaux bénévoles

b) L'usage des outils numérique pour le suivi des jeunes en service civique

L'un des freins au développement du service civique en milieu rural, outre la mobilité et l'hébergement est la difficulté à trouver une structure capable d'accompagner et d'encadrer un jeune ainsi que de lui proposer une mission à temps complet.

Le groupe de travail note avec intérêt l'expérience relayée par Gabriel Attal lors de son audition et relative à la possibilité pour plusieurs structures d'un territoire de se regrouper pour accueillir ensemble un volontaire. Surtout, le suivi et l'accompagnement des jeunes via les outils numériques mis en place, par nécessité, pendant la crise de Covid-19 et le confinement présentent une opportunité intéressante. En effet, l'un des problématiques rencontrées par de grandes associations faisant de l'intermédiation entre le jeune et une petite structure - et prenant notamment en charge les questions administratives, de formation et d'encadrement souvent trop lourdes à gérer pour une petite structure - est celui de la proximité géographique entre l'encadrant et le groupe de jeunes qu'il suit. À titre d'exemple, un encadrant d'Unis-Cité suit 20 volontaires qu'il rencontre régulièrement. Un tel modèle est difficilement transposable en zone rurale.

Aussi, il est important de faire le bilan du recours à ce suivi à distance, via la visioconférence. Si celui-ci s'avère concluant, une solution mixte alternant suivi régulier du jeune à distance grâce aux outils numériques et rencontres sur le terrain plus espacées pourrait être une solution pour développer le service civique en zone rurale.

Préconisation : encourager le développement du service civique en zone rurale, en tirant pleinement profit des outils numériques pour le suivi et l'encadrement du jeune

2. Renforcer le recours au service civique pour limiter le coût social de la crise de Covid-19 dans les mois à venir

Depuis sa création en 2010, le service civique a accueilli plus de 400 000 jeunes et a démontré à de nombreuses reprises sa capacité d'insertion dans la vie professionnelle. Le groupe de travail note avec intérêt les résultats de deux études de l'INJEP.

Dans une note publiée en décembre 2018 et intitulée Le service civique en chiffres, l'INJEP constatait une surreprésentation des personnes ni en emploi ni scolarisées parmi celles qui réalisent un service civique, par rapport à la population des 16-25 ans. En 2017, 45 % des volontaires étaient demandeurs d'emploi à leur entrée en service civique et 21 % inactifs non étudiants, contre respectivement 10 % et 9 % de l'ensemble des 16-25 ans. Ce constat a été confirmé par une très récente étude de mars 2020 de l'INJEP - Les volontaires en service civique : des parcours de formation et d'insertion variées - qui note que « le dispositif attire davantage des jeunes en réorientation, n'ayant pas terminé leurs études ou ayant obtenu des diplômes qui ne permettent pas une insertion professionnelle aisée ».

Surtout, le groupe de travail souhaite souligner deux résultats témoignant de l'efficacité du service civique dans l'insertion professionnelle :

· Parmi les volontaires classés par cette étude de mars 2020 dans la catégorie des « précaires » ayant déjà une expérience professionnelle76(*), 47 % d'entre eux étaient en emploi six mois après la fin de leur mission ;

· Parmi les volontaires au chômage de longue durée et sans expérience professionnelle77(*), 57 % n'était plus en recherche d'emploi six mois après la fin de leur mission.

Le groupe de travail rappelle également les résultats d'une étude78(*) réalisée par Unis-Cité sur l'impact économique du service civique : le retour sur investissement social global du service civique représente près de deux fois (1,92) l'investissement initial de l'État.

Or, la crise sanitaire va avoir des répercussions importantes en termes d'emploi mais également de décrochage scolaire. Dans ces conditions, le groupe de travail estime nécessaire d'augmenter le nombre de missions proposées en 2021 - avec un contrôle strict pour en vérifier la qualité tant sur le contenu que sur l'accompagnement du jeune -, d'autant plus que l'on constate déjà depuis plusieurs années un écart très important entre le nombre de demandes et le nombre de places disponibles : on dénombre ainsi une mission pour trois à quatre demandes.

Enfin, le groupe de travail s'interroge sur l'opportunité de récréer pour une période transitoire des emplois aidés limités au secteur associatif. Cette solution reprend une préconisation du rapport intitulé Réduction des emplois aidés : offrir une alternative crédible au secteur associatif,79(*) adopté à l'unanimité par la commission de la culture, de l'éducation et de la communication laquelle proposait d'augmenter temporairement le volume des emplois aidés en les réservant aux association de moins de cinq salariés, avant de les réduire progressivement sur deux ans.

Préconisations :

- Augmenter les moyens budgétaires du service civique en 2021 afin de pouvoir proposer un plus grand nombre de missions pour redonner confiance aux jeunes décrocheurs du système scolaire ou en difficulté d'insertion professionnelle en raison de la crise de Covid-19

- Récréer pour une période transitoire des emplois aidés réservés au secteur associatif

LES 14 PRÉCONISATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL « JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE »

Prendre en compte la spécificité du secteur associatif

1. Permettre aux associations non employeuses de bénéficier du report de charge et de l'accès aux fonds d'aide régionaux

2. Encourager les associations représentant les collectivités locales à signer une charte, afin d'inciter l'ensemble des collectivités à maintenir le versement des subventions promises si l'activité ne peut pas avoir lieu du fait de la crise sanitaire de Covid-19

3. Réévaluer le FDVA dont les montants versés aux associations restent inférieurs à ceux précédemment alloués via la réserve parlementaire

4. Mettre en place un fonds de soutien interministériel pour les associations en grande difficulté financière

Se donner les moyens de redynamiser les colonies de vacances

5. Inclure dans le plan de soutien au tourisme le secteur du tourisme associatif et prendre en compte ses caractéristiques

6. Indiquer rapidement aux professionnels du secteur les conditions sanitaires à respecter pour l'organisation des séjours de mineurs cet été

Préparer l'immédiat après-crise

7. Donner la possibilité juridique et les moyens budgétaires d'étendre de plusieurs semaines les contrats des jeunes en service civique qui le demandent, afin de permettre aux structures, en l'absence d'autres alternatives, de disposer de jeunes déjà formés, pour répondre aux besoins immédiats à la sortie du confinement

8. Reporter, en raison des difficultés d'organisation nées de la crise de Covid-19, l'élargissement à l'ensemble des départements de l'expérimentation du SNU à 2021 et réallouer tout ou partie du budget dédié au service civique

9. Augmenter les moyens budgétaires du service civique en 2021 afin de pouvoir proposer un plus grand nombre de missions pour redonner confiance aux jeunes décrocheurs du système scolaire ou en difficulté d'insertion professionnelle en raison de la crise de Covid-19

10. Récréer pour une période transitoire des emplois aidés réservés au secteur associatif

Tirer tous les enseignements de la crise

11. Intégrer dans les contrats des jeunes en service civique la possibilité de les transférer - avec leurs accords - sur une mission urgente en cas de besoin

12. Renforcer l'accompagnement des associations dans l'accueil de nouveaux bénévoles

13. Encourager le développement du service civique en zone rurale, en tirant pleinement profit des outils numériques pour le suivi et l'encadrement du jeune

14. Renforcer la reconnaissance de la Nation envers l'engagement citoyen

1. TRAVAUX EN COMMISSION SUR LES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE LIÉE À L'ÉPIDÉMIE DE COVID-19 SUR LES SECTEURS DE LA COMPÉTENCE DE LA COMMISSION

Presse

MERCREDI 20 MAI 2020

___________

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - L'ordre du jour de notre réunion appelle à présent la présentation des conclusions de quatre des douze groupes de travail créés par le bureau le 14 avril dernier et chargés d'étudier les conséquences de la crise sanitaire sur l'ensemble des secteurs d'activité relevant des compétences de notre commission.

Pour cette première séance de restitution, je donnerai la parole successivement à Michel Laugier pour le groupe « Presse », Françoise Laborde pour le groupe « Industries culturelles », Stéphane Piednoir pour le groupe de travail « Enseignement supérieur » et Jacques-Bernard Magner pour le groupe « Jeunesse et vie associative ».

Avant de leur céder la parole et de débattre ensemble de leurs préconisations, je tenais à remercier les animateurs et l'ensemble des membres des groupes pour leur disponibilité, leur assiduité et leur investissement au cours des semaines écoulées.

Le travail accompli par chacun est d'autant plus remarquable qu'il est transpartisan. Il mérite à présent d'être rendu public dans la perspective de l'examen des prochaines mesures d'urgence mais aussi et surtout du projet de loi de finances rectificative programmé en juin.

Je vous propose que chaque animateur procède dans un premier temps à la présentation des conclusions de son groupe de travail pendant une dizaine de minutes, son propos pouvant être bien entendu complété par les membres du groupe.

À l'issue de chaque présentation, nous pourrons échanger sur les propositions réalisées avant d'autoriser, de manière consensuelle, la mise en ligne de la note de synthèse sur la page internet de la commission.

Monsieur Laugier, vous avez à présent la parole pour le groupe de travail « Presse ».

M. Michel Laugier. - Le groupe de travail sur la presse est composé de Max Brisson, Céline Brulin et David Assouline. Je les remercie au passage pour la qualité de notre travail commun et de nos échanges durant cette période.

C'est un constat que nous allons tous partager dans nos secteurs respectifs, et au-delà, dans l'ensemble des commissions : la situation de la presse est critique. Pas dans toute la presse, certaines familles s'en sortant mieux que d'autres, notamment en fonction de leur plus ou moins grande dépendance à la publicité et de la part d'abonnements, mais dans une partie significative du secteur.

Le groupe de travail sur la presse a procédé à plusieurs auditions, qui ont ainsi toutes souligné les difficultés du secteur.

Cependant, si on observe les choses avec un peu de recul, on constate que la presse ne vit pas la crise unique de la Covid, mais trois crises simultanées qui, toutes ensemble, ne font que souligner ses faiblesses structurelles.

Tout d'abord, la transition numérique en cours peine à déboucher sur un équilibre économique viable. En dépit des efforts des titres pour concevoir et alimenter des sites internet et promouvoir les consultations en ligne payantes ou rémunérées par la publicité, l'habitude de la gratuité comme la captation massive de valeur opérée par les plateformes en ligne ont détérioré les comptes au point de mettre en danger l'existence de nombreuses publications. La loi tendant à créer un droit voisin au profit des agences de presse et des éditeurs de presse, adoptée sur la base d'une proposition de loi sénatoriale de notre collègue David Assouline, n'a pas encore pu produire ses fruits en raison de l'opposition ferme de Google et Facebook. La décision de l'Autorité de la concurrence du 9 avril 2020, qui enjoint aux plateformes de négocier avec les éditeurs la rémunération qui leur est due, ainsi que les transpositions en cours dans les autres pays européens, pourrait cependant, dans les prochaines semaines, permettre de déboucher sur une solution, si l'on veut bien être optimiste.

Ensuite, « l'éternelle question » de Presstalis s'est de nouveau imposée dans les débats. Je ne reviens pas sur le feuilletonnage presque quotidien des annonces, alliances et revirements, on est plus dans « Games of Thrones » que dans une discussion sérieuse. Le vote de la loi d'octobre 2019 de modernisation de la distribution de la presse, dont nous avions été saisis en premier lieu, offre un cadre adapté pour le futur, mais n'a jamais eu pour objet de solder le passif financier, et oserais-je dire moral, d'une entreprise qui survit depuis des années grâce à des transferts publics massifs et au soutien « à bout de bras » des grands éditeurs qui sont aussi ses actionnaires et qui paient aujourd'hui des errements de gestion dont ils sont, en partie au moins, comptables. Dernièrement, et alors même que la situation syndicale semblait constructive, la grève portant sur la distribution des quotidiens nationaux dans certaines régions illustre la crispation d'un dossier qui attend maintenant son règlement judiciaire sans cesse repoussé. Pour résumer, nous sommes dans un marais, la seule certitude étant que la solution coûtera certainement cher, une nouvelle fois, à l'État.

Enfin, les conséquences du confinement impactent durement un secteur déjà largement fragilisé. La diffusion a diminué de 20 % en moyenne, les recettes publicitaires de 80 %. Les activités de diversification dans l'évènementiel sont pour leur part au point mort. Les titres sont donc confrontés à une chute simultanée de l'ensemble de leurs sources de revenus. Cette situation est d'autant plus paradoxale que la fréquentation des sites a plus que doublé la première semaine de confinement et demeure à un niveau très élevé. Cependant, ce regain d'intérêt, signe au demeurant positif de la confiance que les Français accordent à leur presse, ne se traduit pas par des revenus suffisants, loin s'en faut.

Il faut donc envisager, et appeler à une prise de conscience de ce triple étau qui enserre la presse, une action de soutien concertée, qui ne se limite pas à des réponses purement conjoncturelles à la crise actuelle, mais offre également un cadre clair et stabilisé pour le monde « post-Covid ».

Premièrement, un soutien financier urgent doit être envisagé.

Frappant un secteur déjà largement fragilisé, la crise de la Covid appelle un soutien financier d'ampleur. Si je parle « d'ampleur », c'est évidemment au regard du secteur, d'une taille finalement modeste par rapport à tant d'autres, je pense à l'aviation ou au transport. Cette aide peut prendre plusieurs formes.

Tout d'abord, il est possible de monter un fonds de soutien spécifique, mais aussi de s'appuyer sur les outils déjà existants comme le Fonds stratégique pour apporter dès le prochain collectif budgétaire un soutien financier aux titres de presse.

Ensuite, il est possible de concentrer sur la presse les campagnes de communication institutionnelle du Gouvernement, de préférence aux plateformes numériques. C'est une mesure finalement simple et, oserais-je dire, de souveraineté, un terme qui revient à la mode !

Enfin, et c'est plus complexe, il y a l'outil fiscal. Plusieurs mesures fiscales destinées à soutenir la presse sont à l'étude, certaines évoquées dans le plan filière présenté par la presse IPG (Information de politique générale) en avril 2019. Pour l'heure, nous ne disposons ni d'évaluations financières, ni d'études d'impact, sur des mesures comme un crédit d'impôt sur les abonnements à la presse, ou bien une TVA à 0 % sur les publications de presse, une mesure par ailleurs déjà appliquée en Belgique.

La question d'un crédit d'impôt spécifiquement destiné à relancer le marché de la publicité est plus complexe. Elle s'est imposée dans les débats et reçoit aujourd'hui un large soutien, qui dépasse le cadre de la presse puisque les médias audiovisuels sont également intéressés, ce que Jean-Pierre Leleux pourra nous confirmer.

Je note cependant deux types de problèmes.

Le premier est que si l'initiative semble soutenue par le ministère de la culture, elle ne l'est pas encore, loin s'en faut, par Bercy. Je peux comprendre au passage cette position : chaque secteur recherche activement à obtenir telle ou telle mesure.

Second problème, et d'après les échanges que nous avons eus, la mesure ne fait en réalité pas consensus sur ses contours, ni même sur sa pertinence, au sein même de la profession. Son champ est incertain : faut-il une mesure large qui rassemble tous les médias, au risque de la diluer et d'en faire profiter certains acteurs moins légitimes que d'autres, ou bien la resserrer sur les médias d'information - qu'il faudrait alors circonscrire, une telle définition n'existant pas dans notre droit - ? En tout état de cause, il faudra veiller à ce que cette mesure ne bénéficie pas en premier lieu aux grands vainqueurs de la période que sont les plateformes en ligne. Son mécanisme enfin n'est pas encore clair : faut-il une mesure ciblée sur les annonceurs, qui déduiraient alors une fraction des dépenses de publicité de leurs impôts, ou bien centrée directement sur les diffuseurs, suivant des modalités qui restent à définir ?

Comme vous le voyez, la définition de ces paramètres occasionnera sans nul doute des incompréhensions entre, d'un côté, les tenants de l'orthodoxie budgétaire et de l'autre, ceux d'un soutien massif, mais également au sein même de la profession, entre différents types de médias (presse écrite, télévision, radio...) et au sein même des familles, où chacun estimera qu'il doit en bénéficier.

Deuxièmement, il faut donc s'attaquer aux difficultés structurelles de la presse.

Notre commission mène depuis plusieurs années une action déterminée pour faire évoluer la législation en faveur de l'indépendance éditoriale, mais également économique de la presse, que ce soit en anticipant l'adoption de la directive sur les droits voisins, que la France a été la première à transposer, qu'en amendant en profondeur la loi sur la modernisation de la distribution.

Sur ces deux dossiers cependant, qui constituent les deux défis les plus structurels du secteur, il reste encore du chemin à parcourir, ce qui est rendu d'autant plus criant que la crise actuelle agit comme un révélateur de faiblesses plus anciennes.

Les deux orientations suivantes devraient donc être suivies.

Tout d'abord responsabiliser les acteurs du dossier « Presstalis ».

Nous assistons ces derniers jours à un véritable festival de déclarations, contre-déclarations et jeux de rôle. A la clé, cependant, il y a le sort de près de 1 000 salariés et la distribution de la presse dans le pays. Dans les jours prochains, les négociations devraient aboutir à une solution dont on connait déjà finalement les grandes lignes, à savoir la constitution d'une messagerie unique autour des MLP, messagerie à laquelle les quotidiens nationaux sous-traiteraient la distribution de leurs flux. La non-distribution des quotidiens nationaux dans certaines régions suite à une grève constitue une épreuve supplémentaire dont la filière aurait pu faire l'économie.

Il faut cependant conditionner toute aide supplémentaire de l'État à l'émergence d'une solution acceptée par une grande majorité des éditeurs et qui règle enfin pour les prochaines années la question de la distribution. Cette solution ne doit cependant pas reposer exclusivement sur des financements publics, mais faire contribuer les actionnaires.

Ensuite, il faut durcir le rapport de force avec les grandes plateformes en ligne.

Il est impératif de soutenir, au besoin par de nouvelles dispositions législatives, les efforts des éditeurs pour obtenir des plateformes la juste rémunération de leurs publications, en application de la loi sur les droits voisins. L'attitude non coopérative de Google et Facebook a été une première fois fragilisée par la prise de position récente de l'Australie qui a décidé d'imposer des droits voisins, ainsi que par la décision de l'Autorité de la concurrence, qui constitue une défaite pour les plateformes en leur imposant d'ouvrir sans tarder des négociations.

Il est de notre devoir, aujourd'hui, de poursuivre notre mobilisation et surtout, de maintenir une saine pression sur les géants du numérique.

Voilà, mes chers collègues, les principales conclusions de notre groupe de travail. La presse est plus que jamais nécessaire à notre équilibre démocratique, et doit être protégée, mais avec discernement !

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Je vous remercie monsieur Laugier pour cet excellent rapport et invite à présent les autres membres du groupe de travail à prendre la parole. Souhaitent-ils s'exprimer ?

M. David Assouline. - Je salue à mon tour la qualité de ce rapport qui recense l'ensemble des problématiques du secteur. Il démontre que la situation est catastrophique et de surcroît sans perspectives très positives.

Les abonnements par internet ont augmenté - la mutation en cours s'en trouve ainsi accélérée - mais le problème majeur est que pour compenser les pertes financières, alourdies par les pertes publicitaires, il faudrait trois abonnements internet pour un abonnement « papier ». Nous en sommes loin.

Le secteur de la presse attend également beaucoup de l'application de la loi tendant à créer un droit voisin au profit des agences de presse et des éditeurs de presse. Je rappelle que sous l'injonction de l'Autorité de la concurrence, les négociations entre Google et les éditeurs de presse devraient enfin reprendre.

A défaut de résultats, faut-il durcir la loi, sachant que j'avais jusqu'à présent miser sur leur bonne volonté ? Et dans quelle mesure pourra-t-elle l'être sans atteindre par ricochet des sites beaucoup moins prédateurs ?

Il conviendrait de transposer sans tarder les autres articles de la directive relative aux droits d'auteur et aux droits voisins afin d'imposer aux plateformes de contribuer au financement de la création. Nous aurons donc l'occasion d'en discuter dans les semaines à venir. Cela est d'autant plus important aujourd'hui que les nouveaux moyens financiers de la presse sont représentés en grande partie par ces revenus du numérique.

La presse papier, et avec elle sa diffusion sur le territoire, représente dans notre pays un grand acquis démocratique et une garantie du pluralisme d'expression y compris politique. Sa disparition est en jeu.

M. Max Brisson. - Je tiens à remercier à mon tour Michel Laugier pour la qualité de son animation du groupe et pour celle de son rapport très fidèle à l'esprit de nos travaux.

J'avoue avoir été impressionné par l'ampleur de la crise. Le président du syndicat de la presse magazine a parlé d'un « infarctus Covid-19 sur un corps particulièrement malade et aux pathologies extrêmement nombreuses » et a communiqué les chiffres alarmants de la trésorerie du groupe Bayard presse. Je pense que nous devons alerter sur cet effondrement et insister sur l'urgence des mesures à prendre pour sauvegarder la trésorerie des principaux groupes de presse.

Le Gouvernement doit définir un modèle économique juste, qui ne bénéficie pas aux seuls prédateurs. Ce qui m'a surpris finalement, c'est que le constat est assez partagé. Les mesures à prendre obligent à des choix politiques forts et seront difficiles à mettre en oeuvre.

Nous devons poursuivre nos travaux pour continuer à être force de proposition.

M. André Gattolin. - Bravo pour ce rapport particulièrement intéressant. Je voudrais revenir sur quelques points soulevés par Michel Laugier. Concernant les aides à la presse, on se rend compte, au travers de la mission « remboursements et dégrèvements » qui représente le premier budget de l'État, que l'efficacité des crédits d'impôt est faible, surtout lorsqu'elle est généralisée.

Ainsi, le crédit d'impôt Annonceurs ne permettrait pas d'améliorer la trésorerie des quotidiens à très faibles ressources publicitaires, dont les revenus demeurent par définition presque exclusivement issus de la vente au numéro. L'exemple du Canard Enchaîné vient immédiatement à l'esprit.

Les crédits d'impôt n'ont de sens que s'ils sont ciblés. A l'instar du président du groupe M6, Nicolas de Tavernost, auditionné par le groupe de travail « médias audiovisuels » dirigé par Jean-Pierre Leleux, je crois beaucoup à un crédit d'impôt « éditeurs » plutôt qu' « annonceurs », auprès desquels le risque d'une déperdition en ligne est réel. Les plans médias vont-ils rester identiques ? Vont-ils considérer la presse ou son volume, et à l'intérieur de la presse ? Quelles versions privilégieront-ils, internet ou papier ?

Une analyse en profondeur est nécessaire. Personnellement, je crois plus aux aides aux personnes, à la condition qu'elles soient ciblées - les journalistes, les intermittents, etc. - qu'aux aides aux structures.

Enfin, concernant les plateformes, une approche globale du secteur de la culture me paraît primordiale, même si elle revêt des logiques différentes selon que l'on parle musique ou production audiovisuelle et filmique. Pourtant, la question des plateformes se pose tout aussi bien pour une plateforme souveraine pour la presse écrite que pour le livre et l'édition.

C'est un peu le sens du travail que je mène avec mon collègue, Jean-Marie Mizzon, sur le livre numérique. Si nous sommes sous la domination des grands opérateurs, nous serons à la fois évincés en termes de référencement et les supports seront aspirés en termes de marge.

Par exemple, l'idée d'une plateforme souveraine pour l'écrit ne serait-elle pas plus puissante à l'échelle francophone - France, Belgique, Suisse, Québec - qu'à l'échelle nationale ?

Considérons aussi ce qui se passe dans d'autres pays : certains dirigeants de grands groupes de presse refusent toute aide directe du Gouvernement, comme en Suisse avec le groupe Ringier Axel Springer ?

Le développement de plateformes s'accompagnera du problème des réseaux de distribution physique. Si on développe une plateforme d'abonnements et de consultations internet aussi bien de la presse écrite que des livres, quid des diffuseurs de presse ? Quid de la librairie ? Il faudrait articuler tout cela, pour parvenir à faire des propositions ni trop globales ni trop incantatoires.

M. Jean-Pierre Leleux. - Je salue à mon tour le rapport fort exhaustif qui vient d'être présenté par Michel Laugier. Je voudrais souligner deux points d'ordre général. Le premier porte, comme vous l'avez dit, sur la spécificité du secteur de la presse par rapport aux autres secteurs frappés par l'épidémie : il était déjà malade avant la crise laquelle lui assène le coup de grâce.

Et pour ce secteur également, l'enjeu n'est pas uniquement économique et social, il est démocratique. L'effondrement du pluralisme de la presse au travers des faillites qui risquent de s'ensuivre est un enjeu crucial dans les temps à venir. Ce premier point mérite une attention particulière.

Le deuxième point concerne les différentes mesures de soutien proposées. Elles sont légitimes, notamment dans le cas gravissime de Presstalis, mais elle m'inquiète de par leur volume non estimé, et ce dans tous les secteurs. Il me semble nécessaire et pragmatique de faire l'addition de ces mesures et d'estimer le volume de toutes les aides préconisées. Il en va de notre responsabilité budgétaire.

Plus particulièrement, je voudrais saluer l'initiative de l'audiovisuel public, et notamment France 2 qui chaque soir, au journal télévisé de 20 heures, invite un rédacteur en chef de la presse écrite pour promouvoir la lecture d'un journal particulier en présentant son édition du lendemain.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Je vous remercie chers collègues pour ce travail. L'accélération de la digitalisation du monde évoquée par André Gattolin doit en effet nous projeter dans une large réflexion sur notre écosystème. Je pense que Françoise Laborde évoquera des problématiques similaires liées à la dépendance des plateformes qui sont aujourd'hui incontournables, dans le domaine de la culture en général et de notre économie en particulier.

Je suis tout à fait favorable à ce que nous menions une large réflexion sur ce sujet, tout secteur confondu, dont celui de l'audiovisuel, Jean-Pierre Leleux le sait bien. Face à ces grands bouleversements, nous devons être fermes face aux géants du numérique, faire appliquer les différentes directives et trouver des partenaires européens pour faire avancer notre cause. La réouverture de la directive e-commerce peut constituer une des solutions.

Dans mon département, les quotidiens écrits, pas seulement Paris Normandie, m'ont alertée ces derniers jours sur le fait qu'ils étaient au bord de la rupture. Les difficultés préexistantes s'accélèrent et nous sommes projetés dans le monde d'après avec un nouveau modèle économique à imaginer, plus vertueux, tout en tentant de sauver l'existant.

Je soutiens pleinement les conclusions du rapport.

Livre et industries culturelles

MERCREDI 20 MAI 2020

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Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Au regard de ce que je viens d'évoquer et pour rester dans une certaine cohérence d'un point de vue diagnostic, j'aimerais que l'on aborde maintenant les industries culturelles. Je donne donc la parole à Mme Françoise Laborde.

Mme Françoise Laborde. - Notre groupe de travail a procédé à plusieurs auditions dans l'ensemble des secteurs des industries culturelles. Je remercie chaleureusement mes collègues - Marie-Thérèse Bruguière, Laure Darcos, Colette Mélot, Jean-Marie Mizzon, Michel Laugier et André Gattolin - pour la qualité de nos échanges et la richesse des questions posées aux différents intervenants.

Du fait des problématiques similaires au sein des différents secteurs, comme vient de le souligner notre présidente, j'ai transmis le rapport aux animateurs des autres groupes de travail.

Mon propos va tenir en trois points, qui sont autant d'impératifs pour le monde des industries culturelles : anticiper, compenser, se projeter.

Anticiper tout d'abord : la levée partielle du confinement depuis le lundi 11 mai ne signifie pas, vous le savez, la reprise du cours normal de nos vies. Cela est encore plus vrai dans le domaine des industries culturelles. Si les librairies ont pu ouvrir leurs portes, les salles de cinéma sont encore dans l'expectative et confrontées à un défi majeur.

Dès lors, et c'est sa première préconisation, le groupe de travail souhaite qu'un message clair et univoque soit porté sur la réouverture des salles, afin d'éviter qu'elles ne soient vides - ce qui accentuerait encore les difficultés des exploitants - ou qu'elles doivent fermer de nouveau si des cas de contamination y étaient enregistrés. Cela sera d'autant plus facile que des conditions sanitaires claires auront été posées et acceptées et surtout, que la décision aura été prise avec au moins cinq semaines d'avance. Cela implique également l'édiction, par les professionnels, de règles sanitaires claires, qui doivent être validées, comme cela a été le cas pour les librairies, par les pouvoirs publics.

Ensuite, du côté des tournages, le Président de la République a annoncé le 6 mai la mise en place d'un fonds d'indemnisation. Il est essentiel que ses contours et son financement, en lien avec les collectivités locales et les assurances, soient rapidement définis. De même, il faut encourager les travaux actuellement menés pour permettre aux tournages d'être assurés. Au passage, je pense que l'on peut souligner l'attitude décevante des assureurs sur l'ensemble de l'épisode, ils ne se sont clairement pas montrés à la hauteur et, là encore une réflexion devra avoir lieu.

Après l'épisode d'anticipation de la reprise d'activité, il est temps de passer à la compensation pour éviter la débâcle.

Les premières estimations de pertes évaluent la destruction de valeur due à la crise à 8 à 10 milliards d'euros pour les industries culturelles et créatives. Ces pertes sont pour une bonne partie irréversibles : les festivals déprogrammés ne pourront pas être organisés, des livres et des films ne pourront pas sortir, entraînant des revenus nuls pour les exploitants comme pour les auteurs.

La crise a des conséquences financières dramatiques pour toute la chaîne de valeur. Il faut fortement attirer l'attention sur ce fait, et prendre conscience que la relance passera tout d'abord par des mesures massives de compensation.

Ce cas n'est pas unique : le tourisme, l'aéronautique, l'automobile, tous vont recourir à des capitaux publics, dans des proportions d'ailleurs considérables - sept milliards d'euros pour Air France par exemple.

Il faut cependant prendre en compte la spécificité des industries culturelles, dont le coeur d'activité, qui est le contact, la création, les sorties, est spécifiquement fragilisé.

Pour donner un ordre d'idée : les libraires estiment les mesures nécessaires entre 40 et 50 millions d'euros jusqu'en septembre ; dans le domaine de la musique, la SACEM évalue sa perte à 250 millions d'euros, soit environ 170 millions de droits qui ne seront pas versés aux auteurs ; le CNC, qui prend une part active pour soutenir les entreprises du secteur, estime à 120 millions d'euros ses pertes, essentiellement en raison de l'arrêt de la perception de certaines taxes. Ce chiffre pourrait encore augmenter en fonction de la date de réouverture des salles de cinéma.

Pour lors, le Président de la République a annoncé une dotation de 50 millions d'euros au Centre national de la Musique, ce qu'il faut saluer pour cette institution portée sur les fonts baptismaux cette année, notamment suite au travail de notre commission et du rapporteur Jean-Raymond Hugonet.

Ces données encore très partielles illustrent, selon le groupe de travail, l'ampleur des efforts budgétaires qu'il faudra très vraisemblablement consentir, simplement pour ne pas voir des pans entiers de l'économie française s'effondrer.

Il faut également, en matière de soutien, tenir compte du décalage dans le temps de l'impact de la crise.

Il se fera durablement sentir durant plusieurs mois ou années. Par exemple, les revenus des auteurs et des ayants droits seront plus particulièrement affectés en 2021, au moment d'une répartition des droits qui couvrira la période de confinement.

Le groupe de travail appelle donc les pouvoirs publics à considérer sur le temps long les effets de la crise, et à agir de manière concertée et massive le plus rapidement possible pour rassurer le secteur et conforter la viabilité de son modèle économique.

Enfin, mon dernier point porte là où nous devons aussi intervenir : se projeter dans l'après.

Les mesures provisoires prises notamment avec la loi du 23 mars 2020 ont permis au secteur de ne pas connaître un effondrement. La situation étant pour encore longtemps loin de la normalité, il convient d'ores et déjà d'en prévoir et d'en annoncer la prolongation, en particulier en ce qui concerne la capacité des Organismes de gestion collective à utiliser les crédits d'action culturelle pour venir en aide à leurs sociétaires ou les mesures dérogatoires de la chronologie des médias.

Il faut aussi organiser une sortie progressive des mesures de chômage partiel. Les différentes industries culturelles en contact avec le public ne pourront en effet pas retrouver un niveau d'activité comparable à la période précédente en quelques semaines.

Plus fondamentalement, la crise du coronavirus a accentué des déséquilibres déjà existants et accéléré des évolutions. Je ne reviens pas sur le sujet très largement débattu dans notre commission, notamment sous l'impulsion de notre Présidente, de la place absolument menaçante prise par les géants du numérique, qui ont encore renforcé leur emprise. Je ne voudrais cependant pas adopter une attitude dogmatique : nous avons tous été heureux de pouvoir conserver un lien entre nous et avec nos familles par le biais des outils numériques, et nombre d'entre nous ont pu se détendre en profitant des plateformes en ligne. Simplement, il faut aussi prendre conscience que le revers de cette médaille peut être la captation de nos données et la constitution de monopole qui menacent à terme nos démocraties.

Il serait dès lors grand temps, probablement en lien avec nos collègues des autres commissions, de travailler à un rééquilibrage des conditions de concurrence, je pense par exemple aux tarifs postaux pour le livre, qui ne permettent pas aux libraires de lutter contre Amazon, ou bien à l'absence d'une plateforme souveraine de livres numériques, un sujet sur lequel travaillent nos collègues André Gattolin et Jean-Marie Mizzon.

Dans ce contexte particulier, il nous faut prendre position sur un élément déterminant pour la reprise du secteur à moyen terme. Comme vous le savez, la transposition des directives « Service Médias audiovisuel » (SMA) et « droits d'auteur » est prévue au titre premier du projet de loi « audiovisuel », avec une réforme de l'audiovisuel public et de l'ensemble de la régulation. La première de ces directives permet d'imposer aux plateformes en ligne des obligations d'investissement dans la production nationale et la diversité. Cet apport de financement serait d'autant plus utile que l'industrie souffre énormément, alors que les plateformes comme Netflix ont engrangé les succès.

Dès lors, la question d'une transposition rapide se pose, et est réclamée par l'ensemble de la profession. A ce stade, et compte tenu de son volume, il semble illusoire d'imaginer que l'examen du projet de loi puisse reprendre en l'état, car il occuperait la quasi-totalité de l'ordre du jour restant. Dès lors, l'idée d'une ordonnance de transposition des directives parait séduisante à beaucoup, mais ne peut que nous frustrer d'un débat que nous attendons tous depuis des années pour enrichir, compléter, améliorer le texte. Il y a là une ligne de crête complexe.

Voici ma position, que je soumets au débat : depuis près d'un an, la profession, je parle des producteurs, des chaînes, des réalisateurs, n'est pas capable de se mettre d'accord sur certains grands équilibres, qui sont en réalité autant de paramètres nécessaires avant d'aller mener les réelles négociations avec les grandes plateformes. Une accélération de la procédure législative ne permettrait donc de faire contribuer rapidement les plateformes que si les positions se sont rapprochées. Or l'exemple de l'interminable débat sur la chronologie de médias ne nous incite pas à l'optimisme quant à la capacité des professionnels à travailler ensemble... Dès lors, je pense que nous ne devrions accepter d'être d'une certaine manière privés d'un débat passionnant que si notre renoncement est utile à tous et permet, dès le 1er janvier prochain, au nouveau système de se mettre en place. Telle est la position que je soumets à votre appréciation.

Voilà, mes chers collègues, les principaux enseignements que tire le groupe de travail de ses auditions. Nous mesurons bien l'ampleur du chemin à parcourir !

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Je vous remercie pour cet excellent travail. Je vais à présent donner la parole aux membres du groupe.

Mme Colette Mélot. - Je tiens simplement à féliciter Françoise Laborde et les membres du groupe pour la qualité du travail accompli. Je souscris entièrement aux propos de Françoise Laborde.

Mme Laure Darcos. - J'ai pu assister à la moitié des auditions de ce groupe de travail auquel j'ai été ravie de participer et je souscris également aux propos de Françoise Laborde.

Je tiens à souligner que, dès le début du confinement, les industries culturelles ont été très réactives pour mettre en place un plan d'urgence, dans le secteur du livre, mais aussi avec la Société des auteurs et compositeurs dramatiques (SACD). Les organismes de gestion collective ont en effet été très présents auprès des auteurs et acteurs qu'ils représentent. Par contre, comme l'a dit David Assouline hier dans l'hémicycle, ils sont tous en attente d'un vrai plan de relance de la part du Gouvernement, à l'instar de celui proposé pour le tourisme, et il serait dramatique qu'il ne voie pas le jour.

En ce qui concerne le livre, que je connais particulièrement, le livre numérique, cher à André Gattolin, a été un palliatif, les éditeurs le confirment, uniquement pour les lecteurs déjà adeptes de cette pratique. La crise n'a pas ouvert de public supplémentaire et ce secteur continue de stagner. Rouvrir les librairies, en conformité avec la sécurité sanitaire, est donc essentiel, décision qui a provoqué de grands débats au sein du syndicat de la librairie française.

Je soutiens la proposition de Françoise Laborde, plébiscitée par les acteurs concernés, de voir le tarif postal Fréquencéo appliqué aux livres. Il est inadmissible qu'ils n'en aient pas bénéficié alors que d'autres secteurs ont pu l'utiliser, notamment de grands fournisseurs comme Amazon.

Je précise que la petite librairie du coin n'a pas les moyens de s'équiper en gels hydroalcooliques et en matériels sanitaires, indispensables pourtant dans un commerce où l'acheteur est amené à feuilleter et donc touché la marchandise. Certaines régions vont heureusement pouvoir les aider.

Je partage également l'avis relatif aux assurances, notamment pour les tournages, qui n'ont pu reprendre faute de garanties de la part des assureurs. Même chose pour les enregistrements musicaux, interrompus alors que les studios auraient pu être désinfectés, notamment par les artistes.

Je suis plus dubitative quant à la chronologie des médias et sur le retour dans les salles de cinéma. Autant les spectacles vivants et les livres sont dans notre ADN, autant je crains que le confinement ait habitué les gens à regarder les films en VOD. Beaucoup de professionnels du secteur estiment que le retour dans les salles de cinéma pourrait entrainer certaines réticences.

S'agissant de la chronologie des médias, je note que les acteurs du secteur ont jusqu'à présent toujours réussi à se mettre d'accord pour éviter que le Parlement ne se saisisse du sujet, même le couteau sous la gorge. Mais la situation aujourd'hui nous amènera peut-être à arbitrer vis-à-vis de certains acteurs du secteur, Netflix par exemple, Canal+ ayant l'air de vouloir se désengager complètement des financements à venir sur la production cinématographique, d'autant plus qu'ils risquent d'être rachetés par des Américains ou des Chinois.

Mme Françoise Laborde. - Je voudrais préciser que Canal+ ne réagit également que lorsque ses dirigeants ont le couteau sous la gorge, pour reprendre l'expression de Laure Darcos.

M. Michel Laugier. - Je salue l'excellent travail réalisé par ce groupe.

Pour revenir sur la question des mesures financières évoquée par Jean-Pierre Leleux, on va se heurter là aussi aux mêmes difficultés. Toute aide représente un coût et nécessite une estimation.

M. André Gattolin. - Je ne partage pas l'avis de Laure Darcos sur le fait que le livre numérique n'aurait été, pendant le confinement, qu'un palliatif.

J'auditionne beaucoup d'éditeurs actuellement, et Antoine Gallimard nous a fait part d'une progression de 40 % durant cette période. Le transfert du physique vers le numérique est lié aux pratiques des lecteurs c'est vrai, mais aussi au fait que les éditeurs, après avoir investi dans la numérisation des livres, s'en sont largement retirés depuis cinq ans. C'est parce que l'offre est limitée que le transfert est faible. L'inverse aurait cependant pour conséquence le risque de voir disparaître les petits éditeurs indépendants et surtout les petites librairies indépendantes.

Par ailleurs, je suis assez agacé d'entendre parler uniformément des plateformes : certaines sont pourtant monothématiques et d'autres plurithématiques. Concernant l'usage des données personnelles, il faut dissocier Netflix qui ne vend pas ses données personnelles, qu'il n'exploite qu'en interne conformément à sa charte, d'une société comme Amazon qui, au travers d'Amazon Prime, utilisent les données de son offre cinéma et de son offre marchande générale pour constituer une base de données globales.

En matière de plateforme souveraine, je rappelle que la première proposition remonte au rapport que j'avais réalisé avec Bruno Retailleau sur le jeu vidéo en 2013, où nous préconisions aux pouvoirs publics de créer une plateforme indépendante du jeu vidéo français ou francophone. C'était le seul moyen de résister à Steam, l'équivalent de Netflix, Apple ou Amazon dans le jeu vidéo, mais nous n'avons pas été suivis. J'appelle donc à plus de transversalité dans notre réflexion.

Je terminerai avec le cas du Centre national du cinéma (CNC) : le cinéma continue à être très bien financé. En comparaison, le système belge dépense moins d'argent et est beaucoup plus efficace aujourd'hui. Le CNC a fait des coupes sombres dans le domaine de la production audiovisuelle, cela nous a été dit par les représentants du groupe Newen : les séries sont moins financées ainsi que l'animation qui est pourtant l'un des grands secteurs de réussite dans l'exportation.

Le CNC préserve le cinéma, la directive SMA le lui permettra en bénéficiant de l'argent d'Amazon ou de Disney+ pour la production cinématographique. Mais il faut rester vigilant sur l'impact financier et sur la répartition du CNC pour soutenir les autres domaines.

Mme Laure Darcos. - Il est faux d'affirmer que les éditeurs se sont retirés de la numérisation : toute l'offre est maintenant simultanément proposée en papier et en numérique. J'ai exercé neuf ans dans ce secteur, les ventes numériques « plafonnent », on l'a constaté aux Etats-Unis.

Par contre, l'offre numérique progresse au niveau des prêts en bibliothèque ou médiathèque et a été davantage sollicitée durant le confinement, cela m'a été confirmé par les acteurs de ces structures. A l'achat, le livre numérique étant moins cher, la répercussion sur les ventes évoquée par Antoine Gallimard reste faible en termes de chiffres d'affaires. Le livre traditionnel a encore de beaux jours devant lui !

M. André Gattolin. - Mais je défends également le livre papier ! L'objet de mon étude est juste de comprendre pourquoi un secteur de la culture résiste à la numérisation,

Mme Sonia de la Provôté. - Mon intervention porte sur la question de l'animation qui vient d'être évoquée. Concernant le CNC, j'ai pu constater lors de nos auditions que l'animation et notamment l'animation française représente une part extrêmement importante des soutiens. Et j'ai eu des informations récentes démontrant qu'il s'agit d'un domaine où l'activité peut être maintenue, au niveau de la création comme au niveau de la production puisque les contraintes diffèrent de celles de la réalisation de films. Un certain nombre de studios sont en mesure de produire tout en respectant le protocole sanitaire.

Il me semble que ce domaine-là, où la France excelle, mériterait d'être accompagné, y compris dans le cadre d'un plan d'actions dans le domaine de la culture, à l'instar de celui pour le tourisme. Il représente un des facteurs de relance.

Quant au livre numérique, j'avais aussi entendu parler d'une augmentation de son accès, notamment chez Gallimard, mais le retour qui m'a été fait par les librairies qui ont rouvert dans mon département montre une présence accrue des clients. Il semble donc que la progression du livre numérique est plus une parenthèse que le fait d'un usage définitif en défaveur du livre papier.

M. David Assouline. - Françoise Laborde a soulevé dans son rapport une question que l'on aborde également dans notre groupe sur les médias audiovisuels, celle de la transposition de la directive afférente aux médias.

L'appréciation sur la conduite à tenir est selon moi la suivante : un grand débat semble compromis, la loi audiovisuelle est globalement enterrée, mais la question reste urgente et elle doit être traitée très rapidement, nous y avons tous intérêt.

La date du 1er janvier, annoncée par le Président de la République, déroge aux dispositions de la directive qui spécifie une transposition en France d'ici le mois de septembre. Il nous faut rester sur ce mois de septembre pour qu'elle puisse effectivement être adoptée au 1er janvier, on a pu le constater avec la loi que j'ai initiée sur les droits voisins, restée sans application un an après.

Plus la contribution des plateformes au financement des oeuvres audiovisuelles entre tardivement en application, plus nous aurons perdu de l'argent. Je suis prêt à soutenir l'adoption d'une ordonnance, le fait est assez rare, si et seulement si, en amont, nous sommes associés aux négociations, au sein des commissions des deux chambres, et avec toutes les forces politiques.

Ma seconde question porte sur l'animation et sur l'éventuelle fermeture de France 4. Faisant partie du conseil d'administration du CNC, je confirme que des initiatives ont eu lieu, notamment avec la SACD qui a ouvert un fonds de solidarité en faveur des auteurs.

Dans le cadre des auditions menées par le groupe de travail médias audiovisuels, Delphine Ernotte nous a indiqué que le ministre lui avait demandé de prévoir deux scénarios pour l'avenir de l'animation sur les chaînes du service public : l'un avec France 4, l'autre sans. Dès le lendemain, elle a envoyé les grilles de programmes correspondantes. Or, le ministre reporte de plusieurs semaines sa décision alors que la chaîne doit fermer dans onze semaines !

Serait-il envisageable que notre commission, représentée par notre présidente mais aussi par chacun de ses membres investis sur cette question de façon importante, interpelle publiquement le ministre pour lui demander le maintien France 4 ?

Ce serait un signal fort en direction de l'animation et de l'éducation des jeunes publics. Samia Ghali, maire adjointe à Marseille, m'a dit que dans certains quartiers de sa ville, où des élèves défavorisés sont dépourvus d'internet ou même d'ordinateurs, la chaîne a été un vecteur essentiel en matière d'éducation grâce aux cours qu'elle a diffusés dont la qualité a été constatée par tous.

Il nous faut à mon sens hausser le ton, non de manière vindicative, mais de façon à faire ressortir nos positions et peser dans la balance.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Je partage cet avis sur France 4 et nous y reviendrons. Les problématiques qui viennent d'être soulevées correspondent à celles du groupe de travail sur les médias audiovisuels, je donne donc la parole à Jean-Pierre Leleux.

M. Jean-Pierre Leleux. - Le rapport présenté par Françoise Laborde, très exhaustif, met en exergue les passerelles qui existent entre les différents groupes de travail et j'adhère à votre suggestion, madame la présidente, de prévoir dans le rapport définitif une annexe réunissant les points transversaux traités par l'ensemble des groupes de travail.

Parmi ceux-ci, la reprise des tournages est un élément très important qui nécessite la création, comme l'a annoncé le Président de la République, d'un fonds auquel contribueraient les assureurs. Je partage en effet l'avis selon lequel ils sont défaillants, malgré les quelques centaines de millions d'euros qu'ils ont versés au fonds de solidarité globale. Il apparaît important que la création de ce fonds soit très rapidement engagée.

Cette reprise des tournages, que tous les producteurs et toutes les professions concernées souhaitent ardemment, inquiète du point de vue du chômage partiel. En effet, ils n'en bénéficieront plus à compter du 1er juin prochain. Or, si une seule personne est contaminée par le Covid-19 sur un tournage, c'est tout le plateau qui s'arrête.

Je ne reviendrai pas sur la notion de crédit d'impôt, qui mérite d'être étudiée même si sa mise en oeuvre est difficile. La presse en attend beaucoup. Avec un encadrement judicieux, le crédit d'impôt annonceurs pourrait être proposé dans le cadre du plan de relance.

Je partage l'avis de David Assouline sur les points relatifs à la directive SMA et à France 4. L'urgence de la transposition de la directive SMA mérite peut être d'être traitée par ordonnance, aux conditions exposées, en s'assurant d'être associés à sa rédaction et à sa validation ultérieure. L'urgence de sa production est patente et attendue par tous les acteurs de l'audiovisuel et du cinéma.

Enfin, concernant France 4, la chaîne a manifesté son utilité lors de la période de confinement et, sous réserve d'un certain nombre d'améliorations, demeure nécessaire dans le paysage audiovisuel dédié à la pédagogie et aux enfants. Je suis donc favorable pour mener une forte action de pression en direction du Président de la République, car c'est bien au plus haut niveau de l'État que la suppression de cette chaîne a été décidée.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Avant de conclure, je donne la parole à Françoise Laborde qui souhaite peut-être réagir sur l'ensemble des propos formulés.

Mme Françoise Laborde. - J'ajouterai peu de choses. Les propos tenus font bien ressortir la nécessité d'une transversalité, nous en sommes tous conscients. Concernant la chronologie des médias et la transposition nous sommes d'accord sur leur urgence, et sur le fait d'y travailler de façon constructive et efficace. Avec ou sans ordonnance ? Cela reste un important sujet à traiter, comme celui du passage dans l'hémicycle et le travail en totale concertation comme conditions impératives.

Je voudrais aussi remercier tous les membres de la commission, car nous n'avons pas travaillé chacun dans notre coin, les préconisations transversales en sont la preuve. J'avais d'ailleurs transmis en amont nos conclusions à chaque animateur des groupes de travail.

Je suis entièrement d'accord pour mettre la pression sur le Président de la République qui me paraît en effet être le véritable interlocuteur.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Je vous remercie. Notre conversation fait ressortir des sujets majeurs en résonnance avec les groupes de travail de notre commission mais aussi avec ceux d'autres commissions permanentes, comme celle des affaires économiques.

Vous avez évoqué la nécessité d'un rééquilibrage des règles de la concurrence ; il me paraît en fait qu'il faut avant tout les refonder, et ce au niveau européen. Aujourd'hui, les conditions du marché ne sont pas loyales et des abus de positions dominantes sont avérés.

André Gattolin a eu raison de souligner qu'il existe différentes sortes de plateformes et que l'on peut donc en promouvoir certaines, dès lors qu'elles respectent la protection des données. Nous espérons pour les autres, qu'elles finiront par verser à la création son juste dû, reverser une part de la valeur ajoutée captée par la circulation des contenus sur internet, s'acquitter de l'impôt, etc...

Concomitamment à la réouverture de la directive e-commerce, ces règles de la concurrence nécessitent d'être revues. Aujourd'hui, au niveau européen, dans des cas d'abus de positions dominantes, il n'existe pas de procédure de règlement des litiges, qui ne se règlent qu'après des années de procédures pour notifier les griefs et condamner certaines plateformes, comme Google. Ces mesures doivent d'ailleurs être définies en partenariat avec la commission des affaires économiques.

André Gattolin le sait car il faisait partie de la mission commune d'information sur la gouvernance d'internet dont j'étais rapporteure en 2015 : nous avions déjà énoncé tous les sujets et préconisations évoqués aujourd'hui. La régulation souhaitée se doit d'être offensive, pour voir appliquées les directives et ses transpositions, couplée à une politique industrielle puissante qui nous a fait défaut. Nous n'avons pas su investir dans les années 90, comme l'ont fait les Etats-Unis ou d'autres. La crise nous a fait prendre davantage conscience de cette situation, on a pu le constater avec l'épisode de l'application Covid-19.

J'ajoute que nous avons toujours bien travaillé avec la commission des affaires européennes. J'ai régulièrement des conversations sur ce sujet avec leur président, Jean Bizet, avec qui nous envisageons de reprendre un travail transversal, en lien encore une fois avec la commission des affaires économiques.

Par ailleurs, dans le cadre des plans d'urgence et d'accompagnement, voire de réflexions à la relance, le rôle des grandes collectivités territoriales n'a pas beaucoup été évoqué dans le rapport. Je rappelle que de par leurs compétences, les régions ont pris des mesures très importantes pour accompagner le secteur économique, y compris pour le secteur culturel. Il est vrai que les salles de cinéma et les librairies se situent entre les deux mais dans certaines régions, elles vont pouvoir bénéficier de l'accompagnement des dispositifs à la fois économiques et culturels.

La prise en charge des gels hydroalcooliques et autre matériel de protection sanitaire, évoquée par Laure Darcos, est aussi l'exemple de ce soutien régional, tout comme leur accompagnement pour la reprise des tournages, leurs fortes contributions à la production cinématographique, aux résidences d'écriture, etc. Il me paraît important de rendre justice aux collectivités que nous représentons en intégrant ce point au rapport.

Mme Françoise Laborde. - Ce rôle essentiel sera largement évoqué dans le rapport.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - D'autant que toutes nos régions, villes et intercommunalités, vont veiller à ce que nos salles de cinémas ne ferment pas, après tout le travail entrepris pour les numériser. Je rappelle d'ailleurs que le Sénat a été l'initiateur de cette loi qui a permis cette numérisation. Ce maillage a été exceptionnel et nous allons être très attentifs à la réouverture des salles et de nos librairies.

Pour ma part, j'ai regretté que les librairies ne restent pas ouvertes durant la période du confinement ; elles me paraissent être plus faciles à gérer qu'un grand supermarché. En contingentant les clients qui entraient, on aurait pu les maintenir ouvertes.

Mme Laure Darcos. - Bruno Le Maire l'a également dit !

Mme Françoise Laborde. - Malheureusement le syndicat des libraires a pris cette décision de fermeture, à notre grand étonnement.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Je souhaite que l'on puisse maintenant énoncer des propositions fortes que notre commission pourrait faire.

Concernant France 4, nous nous sommes tous mobilisés dès l'annonce de sa suppression par Françoise Nyssens et lors d'un récent conseil d'administration de France télévisions, dont je fais partie, ce sujet a été à nouveau évoqué avec la présentation de la nouvelle grille liée à la période de confinement. Delphine Ernotte a précisé que « l'écran allait être noir le 9 août » et que cela ne dépendait pas d'elle.

Je partage la position de David Assouline et de Jean-Pierre Leleux à ce sujet : il faut lancer une action forte, peut-être une lettre au Président de la République. J'ai trouvé regrettable à l'époque qu'on annonce la suppression d'une chaîne sans réflexion cohérente sur l'impact de cette décision, notamment sur le bouquet de chaînes et sur toute la filière animation, comme l'a dit Sonia de la Provôté. Je ne veux pas m'appesantir sur le sujet mais je pense en effet qu'il faut agir de manière forte.

Je pense par ailleurs que la transposition des dispositions de la directive SMA doit être réalisée de manière urgente. J'ai été sollicitée par l'ARP, société civile des auteurs, réalisateurs et producteurs, et nous les avons entendus avec Françoise Laborde. Ils militent quant à eux pour l'adoption d'une ordonnance.

Je vais demander au secrétariat de travailler sur le sujet. La chronologie des médias reste un sujet sensible. J'en veux pour preuve l'action qu'avait menée Jean-Pierre Leleux, dans le cadre de la loi LCAP au travers d'un amendement qui a permis de retrouver un équilibre entre distributeurs et producteurs s'agissant des droits.

J'avais moi-même émis un rapport sur ce sujet, bien avant que le ministère de la culture s'en empare, mais malheureusement les travaux du Sénat n'ont pas été considérés. La médiation a été relancée et les acteurs concernés, comme Canal+ ou les exploitants cinématographiques qui sont les plus durs en termes de négociations, en ont profité pour faire traîner les choses.

Il convient que les acteurs se rendent compte que l'heure n'est plus aux chicaneries mais à la solidarité, sous peine de voir le système entier s'effondrer face à la concurrence extra-européenne, représentée notamment par Disney.

Accepter que cela puisse se faire sous forme d'ordonnance pourrait être conditionné au fait que les acteurs de la chronologie des médias se mettent rapidement d'accord.

Nous avons des pistes d'intervention et de travail très intéressantes qui regroupent le diagnostic de plusieurs groupes de travail.

M. David Assouline. - Je propose de nous en tenir à réclamer une transposition rapide des directives. Si le Gouvernement envisage l'adoption d'une ordonnance, nous en négocierons les conditions le moment venu.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - En effet. Je souhaiterais avoir l'avis de Jean-Pierre Leleux sur la démarche à suivre.

M. Jean-Pierre Leleux. - Je suis par nature méfiant à l'égard des ordonnances et des lois d'habilitation. Mais si le Gouvernement nous associe à la rédaction du texte, nous pourrons en rediscuter.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Je vous propose d'inviter le Gouvernement à transposer rapidement les dispositions de la directive.

Mme Françoise Laborde. - Je suis d'accord.

Enseignement supérieur

MERCREDI 20 MAI 2020

___________

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Je donne maintenant la parole à Stéphane Piednoir qui va nous exposer la situation du secteur de l'enseignement supérieur.

M. Stéphane Piednoir. - Il me revient donc de vous rendre compte de cette partie des douze travaux herculéens de notre commission, preuve de la transversalité de ses prérogatives.

Le groupe de travail, que j'ai eu l'honneur d'animer, est composé de Mireille Jouve, Guy-Dominique Kennel, Laurent Lafon, Pierre Ouzoulias, Olivier Paccaud et Sylvie Robert. Il a mené un travail d'audition auprès des principaux acteurs du secteur, centré sur trois grandes problématiques : la continuité pédagogique, l'organisation des examens et des concours, l'accompagnement sanitaire et social des étudiants.

Fort de ces échanges et des remontées d'informations dont ses membres ont été destinataires dans leurs départements respectifs, il constate que la gestion de la crise sanitaire s'est caractérisée par une réponse globalement réactive et concertée de la part du ministère de l'enseignement supérieur.

S'agissant de la continuité pédagogique, apparue comme une priorité absolue, le groupe de travail salue l'incroyable mobilisation et la capacité d'adaptation des équipes tant pédagogiques qu'administratives pour accompagner les étudiants dans ce passage au « tout virtuel ». Ce constat ne doit évidemment pas masquer ni la diversité des situations ni les difficultés rencontrées.

Compte tenu de la fermeture des établissements jusqu'après l'été et des dernières déclarations de la ministre indiquant la poursuite d'un enseignement « hybride » à la rentrée de septembre, on peut s'attendre à une modification durable et en profondeur des pratiques pédagogiques, qui s'appuient davantage sur les outils numériques. J'ai eu l'occasion d'insister sur ce point lors du débat qui s'est tenu hier au Sénat, à l'initiative de notre commission.

S'agissant de l'organisation des examens et des concours, des adaptations étaient nécessaires au regard du contexte. La ministre a invité les universités, qui organisent traditionnellement des contrôles de connaissances au printemps, à procéder à des adaptations dans le cadre de trois orientations : la réduction du recours aux épreuves en présentiel ; en cas de maintien d'épreuves en présentiel, la nécessité de les organiser entre le 20 juin et le 7 août afin de limiter les perturbations sur l'année universitaire 2020-2021 ; le respect de règles très strictes d'organisation pour assurer la sécurité sanitaire des étudiants et des personnels mobilisés. Le groupe de travail approuve ces orientations qui posent un cadre général et national.

Le remplacement des concours post-baccalauréat par un examen des dossiers constitue sans doute la moins mauvaise des solutions en raison des protocoles sanitaires difficilement tenables, tout en préservant les chances de réussite des candidats.

Quant à la réorganisation des concours post-classes préparatoires, il faut saluer le bon travail du comité de pilotage, teinté d'un pragmatisme évident, pour parvenir à une vision concertée et convergente. Toutefois, la suppression des oraux d'admission, essentiels pour détecter les qualités et compétences des candidats, ne sera pas neutre sur les caractéristiques de la cohorte 2020 et devra être prise en compte durant le cursus en école.

S'agissant des concours externes de recrutement de l'éducation nationale, pour lesquels les épreuves orales d'admission ont été supprimées et remplacées par un oral de titularisation à l'issue de l'année de stage, le groupe de travail s'interroge sur la pertinence d'une telle mesure pour des personnes qui s'apprêtent à enseigner dès la rentrée prochaine.

Sur le volet sanitaire, la présidente du Cnous nous a indiqué qu'environ 50 000 étudiants avaient été confinés en résidence étudiante et qu'aucun foyer épidémique n'était à déplorer. Le groupe de travail salue la très forte mobilisation des personnels du Cnous, des Crous, des services de santé universitaires, des bénévoles associatifs, ainsi que des collectivités locales, qui ont continué à assurer leurs missions dans un contexte très anxiogène.

Sur le volet social, quatre leviers ont été activés pour venir en aide aux étudiants : les aides d'urgence des Crous ont été abondées de 10 millions d'euros ; les ressources issues de la contribution de vie étudiante et de campus (CVEC) ont été mobilisées à hauteur de 80 millions, à destination des étudiants boursiers ou non ; le versement de bourses a été effectué dans les temps : se pose maintenant la question de leur éventuel maintien en juillet ; l'aide exceptionnelle de 200 euros, annoncée par le Premier ministre concernera 800 000 jeunes ayant perdu leur stage ou leur emploi, les étudiants ultramarins et les jeunes précaires ou modestes.

Ce constat général dressé, le groupe de travail appelle à la vigilance sur les points suivants :

- la transition entre le second degré et le supérieur qui pourrait s'avérer plus compliquée, compte tenu des bouleversements de l'année scolaire 2019-2020 - la crise sanitaire bien sûr, mais aussi les manifestations des gilets jaunes et d'autres évènements sociaux de l'hiver dernier - ;

- les limites de l'enseignement supérieur à distance au regard de la fracture numérique qui prive une part non négligeable d'étudiants de la continuité pédagogique, pour des raisons principalement techniques ;

- la mise en place des examens en distanciel qui interroge tant sur le plan de l'équité entre les candidats que des modalités de surveillance à distance au regard du respect du règlement général sur la protection des données (RGPD) ;

- l'organisation des concours en présentiel qui pose un vrai défi en termes de nombre de centres d'examens, des modalités de surveillance, des mesures sanitaires, des déplacements et de l'hébergement des candidats ;

- la clarification des moyens dédiés aux mesures d'aide aux étudiants, qui pourraient s'avérer sous-calibrés face à l'ampleur des besoins ;

- les conséquences financières de la crise sur les Crous qui vont accuser une forte baisse de leurs recettes d'exploitation, du fait du gel des loyers pendant le confinement.

Le groupe de travail formule aussi sept préconisations complémentaires pour une gestion des effets de la crise à moyen terme :

- étudier la mise en place d'une période de remédiation en début de première année universitaire ;

- inciter les universités à se préoccuper davantage de l'équipement informatique individuel des étudiants ;

- soutenir les formations professionnalisantes et accompagner les jeunes diplômés 2020 à s'insérer sur le marché du travail déjà fortement dégradé, au moyen de mesures incitatives à l'embauche, d'aides ciblées en faveur de la recherche d'emploi, de facilités pour le remboursement des prêts bancaires ;

- financer le prolongement des contrats doctoraux et postdoctoraux, dont il faudra préciser les conditions d'octroi, par une augmentation de la subvention pour charges de service public des établissements d'enseignement supérieur et de recherche ;

- encourager et adapter l'accueil des étudiants internationaux en communiquant davantage, en envisageant des mobilités plus courtes et plus ciblées, en simplifiant les procédures d'obtention de visa, en clarifiant la question d'une éventuelle mise à l'isolement de ces étudiants à leur arrivée ;

- mieux considérer les études de santé en assouplissant les critères de sélection en première année commune aux études de santé (Paces) pour cette année, en valorisant les stages effectués dans les services hospitaliers pendant la crise, en attribuant une prime exceptionnelle à l'ensemble des étudiants en médecine, étudiants infirmiers et étudiants techniciens de laboratoire mobilisés durant cette période ;

- réfléchir à la mise en place d'un plan ambitieux de rénovation des bâtiments universitaires comme facteur de relance économique.

Je tiens à remercier mes collègues qui ont participé aux auditions et qui ont nourri les conclusions de ce rapport de manière très consensuelle et très complémentaire.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Merci pour cette présentation très complète. Je vais maintenant donner la parole aux membres de ce groupe de travail.

M. Guy-Dominique Kennel. - Je remercie notre président de groupe dont vous aurez remarqué sa présentation synthétique et pédagogique.

Les auditions ont été très intéressantes et les préconisations émises, notamment pour la rentrée universitaire, mériteraient d'être mises en exergue auprès de la ministre en charge de l'enseignement supérieur. Les universités connaissent et vont encore connaître d'énormes problèmes, notamment au niveau sanitaire et social. D'un point de vue pédagogique, les cadrages réalisés et les préconisations empreintes de bon sens que nous faisons seront, je pense, probablement entendus.

J'ajoute que les difficultés sanitaires et sociales toucheront fortement les étudiants étrangers, qui sont assez nombreux - sur Strasbourg, ils représentent plus de 27 % des étudiants - et tous les étudiants en général. La crise a révélé un point inquiétant : la fracture existante entre les jeunes qui ont les moyens de pouvoir se procurer un certain nombre de supports et ceux qui ne les ont pas, qui doivent travailler pour se les procurer et donc consacrer moins de temps à leurs études. Nos préconisations à ce sujet nécessitent des moyens financiers supplémentaires, mais les étudiants en difficulté me paraissent constituer une priorité.

M. Laurent Lafon. - Je salue également le travail de rédaction et de présentation de Stéphane Piednoir qui restitue parfaitement nos constats et nos recommandations.

Si, dans le débat public, l'on a moins parlé du supérieur que du scolaire, c'est que la pédagogie par le numérique est plus facile pour des étudiants qui ont déjà l'habitude de ces outils. Or il connaît aussi de vraies problématiques dont deux que je souhaite souligner.

La première concerne l'orientation et plus particulièrement Parcoursup dont il a relativement peu été question, considérant sans doute qu'une plateforme numérique ne pouvait que continuer de fonctionner en cette période. Si cela est vrai techniquement, l'accompagnement dans la réflexion de l'élève de terminale par ses professeurs principaux, par le CIO ou lors des journées portes ouvertes, pour le guider dans ses choix, a été en revanche affecté par le confinement. Je crains que l'orientation des jeunes s'en trouve moins affinée que les années précédentes et qu'elle soit source pour eux de beaucoup de déceptions.

À cela s'ajoute un autre phénomène également évoqué, à savoir que les élèves de terminale ont vu leur année scolaire tronquée par la crise sanitaire et les différents mouvements sociaux et qu'ils vont se retrouver à la rentrée universitaire prochaine dans un environnement complètement différent auquel ils auront été mal préparés, et avec un certain retard scolaire. Une remédiation apparaît donc nécessaire pour tenter d'amoindrir l'augmentation du nombre d'échecs en première année qui pourraient en découler, qui sera perçu comme un échec personnel par les étudiants. Nous devons être attentifs à ce point de fragilité.

M. Pierre Ouzoulias. - Je remercie à mon tour Stéphane Piednoir pour avoir restitué avec autant de précisions notre travail commun. La crise exacerbe les dysfonctionnements mais lorsqu'on a l'habitude de travailler ensemble, ce qui avait déjà été le cas sur le dossier de suivi de Parcoursup, les méthodes de travail s'avèrent très efficaces en période de crise.

En ce qui concerne Parcoursup, je note que l'impossibilité de tenir des oraux a engendré un recours massif aux algorithmes pour trier les dossiers. Au regard de la décision du Conseil constitutionnel et de l'impératif de protection des libertés individuelles, il me paraît important de vérifier ce que ces algorithmes contiennent et de les rendre transparents.

En complément des propos tenus un peu plus tôt ce matin par notre collègue Jean-Pierre Leleux, relatifs au risque budgétaire, et dans le cadre de notre rôle de contrôle de l'utilisation des crédits votés, je précise que cette année, il a été constaté une faible consommation de certains crédits, notamment dans l'enseignement supérieur et la recherche, et une surconsommation d'autres. Nous avons besoin que le ministère fasse un bilan très précis des postes sur lesquels une rallonge substantielle sera nécessaire.

Je rappelle aussi l'enjeu majeur que représentent les thèses. Beaucoup d'étudiants ont été obligés d'arrêter la préparation de leurs thèses, faute d'accès aux bibliothèques et aux laboratoires. S'ils se trouvent dans l'incapacité de reprendre leur travail de thèse, on va continuer à perdre des docteurs et affaiblir l'influence de la recherche française dans le monde. Je regrette que dans le cadre de la loi, le ministère n'ait pas été capable de fournir une étude d'impact du nombre de docteurs arrêtés dans leurs travaux de recherche. Nous allons avoir besoin de poursuivre notre propre travail d'évaluation, initié par Stéphane Piednoir, pour mesurer l'ampleur des dégâts qui apparaissent d'ores et déjà considérables, aux dires de mes collègues. On ne redémarre pas aussi aisément certaines études, comme celles portant sur le vivant, qui nécessitent par exemple de reconstituer les cohortes d'animaux utilisés.

Les douze travaux d'Hercule ont été évoqués, je pense qu'il va nous falloir aussi rapporter les pommes d'or du jardin des Hespérides !

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Nous venons un peu d'anticiper sur le groupe de travail « Recherche » animé par Laure Darcos en évoquant cet arrêt de certaines recherches. Nous serons sans doute amenés à approfondir ce sujet ultérieurement. Je donne maintenant la parole à Sylvie Robert.

Mme Sylvie Robert. - Je m'associe aux compliments adressés à l'ensemble des membres du groupe de travail et souhaite vous soumettre trois réflexions.

La première concerne la question des examens passés en distanciel et des outils numériques de télésurveillance. Certaines universités n'ont en effet pas respecté le RGPD en la matière. Je vous informe que j'en ai saisi la CNIL et qu'une information va être publiée aujourd'hui. J'en ferai également une communication lors de la prochaine commission plénière de la CNIL pour rappeler qu'au regard du RGPD, les dispositifs de surveillance qui prennent le contrôle à distance de l'ordinateur personnel de l'étudiant ou ceux qui reposent - et c'est le plus grave - sur des traitements biométriques, ne sont pas admis. Il est important d'en informer les présidents d'université et leur rappeler que les étudiants sont en droit de refuser ces dispositifs ne reposant sur aucune base légale.

Ma deuxième réflexion porte sur la réactivité des collectivités territoriales et leur contribution importante à la question de l'enseignement supérieur, au niveau des logements étudiants notamment. Un recensement des aides d'urgence en faveur des étudiants octroyées par les régions me paraît important à réaliser, comme l'a déjà fait la Bretagne.

Enfin, je souhaite insister sur la précarisation assez importante de certains étudiants dont certains vont devoir - j'en ai eu l'écho récemment - abandonner leurs études pour des raisons économiques. La directrice du Cnous que nous avons auditionnée nous avait fait part de cette préoccupation et des moyens dont elle aimerait disposer pour compenser les millions qui ont été réinjectés en faveur de ces étudiants en grande précarité. Il nous faut rester vigilants à ce sujet et évaluer à la rentrée prochaine dans quelles conditions certains pourront ou pas reprendre leurs études.

Mme Mireille Jouve. - Je remercie également notre brillant rapporteur et tous mes collègues qui ont participé à ce groupe. Je pense que nous devons rester attentifs à ce que les étudiants, compte tenu des bouleversements qu'ils vivent, ne souffrent pas outre mesure de diplômes dévalorisés. Beaucoup d'entre eux vont devoir essayer d'intégrer un marché du travail profondément dégradé et devront donc pouvoir être soutenus.

En ce qui concerne le soutien financier et le suivi social des étudiants les plus précaires, même si les situations de chacun sont aussi singulières et nombreuses, ils nous ont paru être à la hauteur de l'enjeu, c'est en tout cas ce qu'il est ressorti de nos auditions.

Je crois également qu'il nous faut rester très vigilants sur les conditions dans lesquelles la procédure Parcoursup se déroule cette année. Le satisfecit affiché par le ministère pourrait peut-être être relativisé.

Nous demeurons en outre conscients que l'enseignement à distance, même si nos universités ont su faire preuve d'une grande capacité d'adaptation, demeure un amplificateur des inégalités existant entre les étudiants.

M. Jacques Grosperrin. - Je félicite Stéphane Piednoir et son équipe pour ce travail exceptionnel réalisé en peu de temps. Notre équipe, au sein du groupe de travail sur l'enseignement scolaire, a également abordé les problématiques liées à la continuité pédagogique, l'organisation et l'accompagnement sanitaire.

S'agissant de la continuité pédagogique, elle a pu se mettre en place, pas seulement grâce au fait que le numérique ne pose pas de souci aux étudiants, mais aussi parce qu'ils se sont fortement engagés, tout comme les professeurs.

Ma deuxième remarque concerne l'organisation des écrits des grandes écoles. La question a été posée hier au ministre de l'éducation nationale, mais il n'a pas pleinement répondu car cela concerne davantage sa collègue du supérieur. Certaines académies pensent faire passer ces concours à Paris, notamment du fait des consignes sanitaires à respecter et de la fermeture actuelle des lycées. Des réponses à ces difficultés-là ont-elles été apportées ?

Enfin, la Covid a modifié beaucoup de choses, dont l'abandon de l'année de césure. On a aussi le sentiment que pour certains étudiants, les universités de proximité ont joué peut-être un rôle plus important et qu'au travers de Parcoursup, les uns et les autres vont vouloir poursuivre leurs études dans des lieux plus sécurisants ou plus en lien avec le sanitaire et le social. En témoignent les 600 000 voeux formulés en direction des écoles d'infirmières et les quelques 250 000 pour la Paces.

Je terminerai par la question du travail de réhabilitation, voire d'évolution, à mener dans les résidences universitaires, dont l'état actuel ne facilite pas la vie de nos étudiants.

M. Max Brisson. - Je salue également la qualité du rapport présenté par Stéphane Piednoir. Je souhaite tout d'abord demander à notre rapporteur comment il analyse le fait qu'il y ait eu finalement peu de polémiques dans l'enseignement supérieur, contrairement à l'enseignement scolaire, où les tensions et angoisses ont été nombreuses. Est-ce dû à un système beaucoup plus déconcentré ou à l'autonomie des universités ?

Quant à la continuité pédagogique, fort justement saluée, il me semble malgré tout qu'il y a bien dû y avoir des pertes en ligne et des décrochages. Il ne peut y avoir autant de différences entre un étudiant de deuxième année de faculté et un élève de terminale. Hier, j'ai évoqué dans l'hémicycle devant Jean-Michel Blanquer, ces élèves pas forcément décrocheurs mais en perte de contact avec leurs enseignants alors qu'ils ne l'étaient pas en présentiel. A-t-on une idée des dégâts causés par cet enseignement à distance, jusqu'au niveau de la licence ?

Pour ce qui concerne les étudiants en master, beaucoup d'établissements pratiquent des stages en entreprises et leur configuration en distanciel - c'est-à-dire par le télétravail - a dû également provoqué des dégâts et à tout le moins une perte des connaissances fondamentales acquises dans le monde professionnel.

S'agissant des examens en distanciel, et au-delà du discours que tout le monde a voulu très positif, on peut se poser la question de la pertinence de certaines évaluations et donc de la fiabilité de la validation d'un certain nombre d'acquis, de connaissances et de compétences.

J'ai par ailleurs posé la question au ministre hier de la remédiation pour le scolaire, et elle me semble tout aussi importante pour le supérieur lorsqu'on accepte l'idée que, au-delà du décrochage, il y a malgré tout des connaissances qui ne seront pas acquises. Les établissements se préparent-ils à cette difficulté, dans le cadre d'une réflexion stratégique concertée ?

Mme Sonia de la Provôté. - Je souhaite rebondir sur le souhait qui vient d'être évoqué, d'avoir un bilan très précis du nombre d'étudiants décrocheurs, d'en évaluer les raisons ainsi que les professeurs pour lesquels la continuité pédagogique a été plus difficile à assurer - je pense aux Sciences et techniques des activités physiques et sportives (Staps), où le présentiel est indispensable. Un bilan objectif me paraît essentiel en vue des réévaluations des validations à la rentrée prochaine.

La priorité donnée aux études liées à la santé reste relative. Les chiffres 2020/2021 - + 47 places en médecine au niveau national, + 10 en dentaire, + 6 pour les sages-femmes et + 4 pour les pharmaciens - ne permettront pas de pallier les carences en accompagnement sanitaire sur le territoire.

A l'approche de la rentrée scolaire, et au regard du fait que les universités n'ont pas rouvert, un protocole sanitaire précis a-t-il été défini ? Car de nombreux établissements s'interrogent... Il serait souhaitable qu'il soit communiqué et mis en place avant fin juillet, ne serait-ce que pour rassurer les étudiants.

Quant à la CVEC, à l'aune de la crise sanitaire, il me paraît justifié d'en avoir un bilan et surtout d'avoir un certain nombre d'exigences sur son usage.

Enfin, concernant la précarisation, le fait que la situation économique va se compliquer, et qu'un nombre important d'étudiants travaillent pour pouvoir financer leurs études, un accompagnement financier supplémentaire apparaît primordial. Je rejoins l'avis de mes collègues sur ce volet social de la précarisation - pouvant conduire à l'abandon des études - qui risque de prendre une dimension particulièrement prégnante à la rentrée.

Mme Laure Darcos. - Merci pour ce brillant rapport. J'ai une remarque relative aux examens. Dans mon entourage personnel, j'ai eu connaissance d'élèves qui, pour répondre à un QCM en ligne en une heure, se sont tous connectés à Zoom pour s'échanger les réponses, ils vont donc tous avoir vingt sur vingt !

À l'inverse, l'examen de fin de première année de Paces va devoir être organisé en présentiel. Il s'agit d'un examen regroupant 900 candidats, tous très inquiets du fait que les examinateurs et surveillants de ces concours sont âgés de 55/60 ans - il s'avère très difficile d'en trouver de plus jeunes -, donc plus « à risque », et de l'organisation logistique. En effet, quelle salle va pouvoir accueillir 900 candidats permettant la distanciation obligatoire ? Et combien de temps faudra-t-il avant qu'ils soient tous installés en temps et en heure ?

Mme Françoise Laborde. - Je rejoins l'avis de mes collègues concernant Parcoursup et le fait que cela va être compliqué pour les étudiants qui étaient indécis dans leurs choix.

J'insiste sur les conditions d'examen en Paces, sujet qui fait beaucoup de remous dans mon département de Haute-Garonne. Pour toutes les raisons évoquées par Laure Darcos, mais aussi pour le fait que passer de nombreuses épreuves écrites à des QCM est très difficile à vivre. Je vais questionner à nouveau la ministre à ce sujet. Et comme vous tous, mon groupe a interpellé le ministère par rapport aux concours internes et externes des enseignants.

Enfin, je vais parler pour une fois des outre-mer, où pour certains concours, les élèves sont isolés dans des loges, car les épreuves écrites ne se déroulent pas aux mêmes heures qu'en métropole. Les résidences du Crous et internats étant fermés, les élèves ne pourront pas être isolés et ils passeront le concours en même temps que les autres, c'est-à-dire à trois heures du matin ! Je tenais à vous le signaler.

M. Stéphane Piednoir. - Je vais apporter quelques réponses aux questions qui viennent d'être posées.

Sur la question de l'organisation des examens en présentiel, souvent posée, et plus particulièrement pour les concours des grandes écoles, certaines académies envisageaient effectivement de ne pas les organiser dans les lycées habituels. Jean-Michel Blanquer a renvoyé cette question à son homologue de l'enseignement supérieur mais il n'empêche qu'elle relève bien de la réouverture des lycées, dont on ne connaît toujours pas la date.

Dans mon académie de Nantes, le recteur avait envisagé de supprimer tous les centres et d'envoyer les candidats sur Paris, ce qui en termes de transports, de logements et de coûts supplémentaires posait beaucoup de problèmes, notamment pour les boursiers fort nombreux de ces filières. Il a fait machine arrière mais je ne sais pas si c'est le cas pour toutes les académies.

Concernant les épreuves en Paces et plus globalement pour les centres qui vont accueillir plusieurs centaines de candidats, il nous a été répondu qu'ils allaient être multipliés pour diviser les effectifs, permettant ainsi de réduire les temps d'attente pour entrer. Mais cela nécessite plus de surveillants, et si possible plus jeunes, ce qui va être très difficile à trouver. La question n'est donc pas réglée et les examens auront lieu dans un mois !

Sur l'absence de polémique évoquée par Max Brisson, il s'avère que le ministère a su prendre des décisions rapides, et notamment celles de ne pas ré-ouvrir. Les universités sont toutefois ouvertes à 50 % de leur capacité pour les activités autres que l'enseignement ; tous les cours ont été suspendus jusqu'à la rentrée de septembre. Les étudiants ont donc su très vite que l'année en présentiel était terminée, ce qui a coupé court aux interrogations qu'a dû par contre se poser l'enseignement scolaire quant à la date de réouverture des écoles.

Concernant la continuité pédagogique et le décrochage, nous ne disposons pas encore de remontées chiffrées, mais il est très probable qu'il y aura des décrocheurs, potentiellement en fin d'année scolaire universitaire. Les partiels ont pu donner toutefois des signaux d'alerte pour certains.

S'agissant de la vigilance sur la valeur des examens, je précise que la triche existe aussi en présentiel, selon des procédés ancestraux ! Zoom facilite cependant bien les choses. Et en même temps nous sommes coincés par ce refus des applications de surveillance des candidats lors des épreuves - certains logiciels peuvent scruter le visage d'un candidat et veiller à ce qu'il ne regarde pas ailleurs... La valeur du diplôme se testera de toute façon à la rentrée. Il en va donc aussi de la responsabilité des étudiants.

Sur l'évolution très relative du numerus clausus dans les filières de la santé, j'avais adressé un courrier à Frédérique Vidal pour demander sa réévaluation. En réalité, nous n'avons obtenu que 67 places supplémentaires à l'échelon national. Je regrette qu'un geste plus fort n'ait pas été fait en faveur des jeunes en Paces. Je rappelle que certaines académies, dont la mienne, organisaient cette année le PluriPass ; les oraux ayant été supprimés, l'admission en deuxième année va se faire uniquement sur les épreuves écrites. Certains candidats qui avaient basé leur réussite sur l'oral vont en pâtir. J'aurais aimé que la prise en compte de ces modifications passe par l'assouplissement du numerus clausus.

En ce qui concerne Parcoursup, la plateforme numérique a en effet fonctionné, mais l'accompagnement des candidats dans leur réflexion a pu être affecté.

Pour répondre à Françoise Laborde sur l'horaire de passation des épreuves en outre-mer, le numérique nous oblige à ce que les épreuves aient lieu simultanément. Les candidats concernés vont donc devoir se lever très tôt !

Enfin, s'agissant du protocole sanitaire évoqué par Sonia de la Prôvoté, il a été publié récemment et est accessible sur le site du ministère.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Merci beaucoup pour ces éléments de réponses. Je tiens à m'excuser auprès des membres du groupe de travail animé par Jacques-Bernard Magner, car nous avons été un peu gourmands en imaginant pouvoir passer quatre rapports en une matinée. Pour permettre de mettre en valeur les travaux du groupe « Jeunesse et vie associative », nous allons donc reporter, si vous en êtes d'accord, la restitution de leur rapport.

M. Jacques-Bernard Magner. - - Tout à fait.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Je vous remercie tous pour votre participation active et rappelle que les groupes de travail n'ont pas vocation à se réunir pendant la réunion de commission du mercredi matin, à l'instar des groupes d'études.

Jeunesse et vie associative

MERCREDI 27 MAI 2020

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M. Jacques-Bernard Magner. - Le groupe de travail « jeunesse et vie associative » est composé de Mme Céline Boulay-Espéronnier, M. Olivier Paccaud, Mme Dominique Vérien, et moi-même. Nous avons procédé à une série d'auditions autour de trois thématiques : la situation sociale et économique du milieu associatif ; les conséquences du Covid-19 sur le service civique ; la mise en place de colonies de vacances studieuses annoncées par le Gouvernement, afin d'accompagner les enfants à la suite du confinement.

Le milieu associatif est un secteur social et économique de premier rang : les associations participent pleinement à l'animation de nos territoires et au développement du lien social. Il s'est pleinement mobilisé pour faire face à la crise, contribuant ainsi à la résilience des territoires.

Mais, et c'est une dimension trop souvent oubliée, le secteur associatif représente un acteur économique non négligeable. Près de 1,8 million de personnes travaillent ainsi dans les associations, soit un salarié du secteur privé sur dix, pour des emplois non délocalisables. À titre de comparaison, le secteur du tourisme, pour lequel le Gouvernement vient d'annoncer un plan de relance de 1,3 milliard d'euros, représente environ 2 millions d'emplois directs et indirects. Nous sommes donc sur des ordres de grandeur proches.

Or, comme dans de très nombreux autres domaines, les conséquences économiques sont importantes. Près de 70 % des associations ont déposé une demande de chômage partiel, près de 30 % des associations employeuses disposaient début avril de moins de trois mois de trésorerie, 81 % des associations ont été contraintes d'annuler des évènements importants, et les deux tiers d'entre elles ont même mis l'intégralité de leurs activités en sommeil.

Toutefois, le groupe de travail a pu constater que la spécificité du secteur associatif n'était pas toujours bien prise en compte dans les mesures de soutien de l'économie. Je prendrai l'exemple de l'accès au fonds de solidarité. Il permet normalement à toute entreprise, dont les associations, de disposer d'une aide financière si elle a fait l'objet d'une interdiction d'accueil au public, ou a subi une perte de 50 % de son chiffre d'affaires en mars 2020 par rapport à mars 2019. Mais en fonction des interprétations faites par les services régionaux des finances publiques, certaines associations se voient refuser l'accès à ce dispositif, au motif qu'elles ne payent pas d'impôts commerciaux. Dans d'autres cas, il leur est demandé leur identifiant fiscal, alors qu'une association à but non lucratif n'en possède pas. Or ce refus ferme l'accès à ce fonds de solidarité, mais également à des fonds régionaux, qui s'appuient sur le fonds national en termes de critère d'éligibilité. Il faut être éligible au fonds national pour pouvoir disposer d'une aide supplémentaire de la part des régions.

Au moment où la crise sanitaire a éclaté, quelque 60 000 jeunes étaient en train d'effectuer une mission de service civique. Afin de ne pas ajouter de la précarité pour ces jeunes en plus de l'incertitude, l'agence du service civique a demandé aux structures de maintenir les contrats. Pour sa part, elle a maintenu le versement des indemnités. Cette démarche a contribué à la grande créativité et à l'innovation dont ont fait preuve tant les jeunes que les structures pour continuer les missions. Outre la poursuite de certaines missions sous d'autres formes, quelque 26 000 jeunes ont été redéployés sur des missions de terrain.

En outre, le service civique a été un acteur essentiel de la réserve civique, puisque sur les 350 000 inscrits de cette dernière, 50 000 étaient des jeunes en service civique. Bénéficier d'une formation civique et citoyenne, avoir été formé par ses tuteurs à la notion d'intérêt général favorisent l'engagement. Enfin, cette crise a révélé un certain nombre de freins juridiques sur lesquels il convient d'agir.

En ce qui concerne le secteur du tourisme associatif et l'organisation des colonies de vacances « studieuses », le constat économique est également grave. 95 % des activités de classes vertes, et 85 % des accueils collectifs de mineurs sont à l'arrêt depuis mars. Les taux de chômage partiel atteignent 70 % des effectifs de grandes fédérations organisatrices de séjours pour enfants. De nombreux acteurs s'interrogent sur leur capacité de survie. En effet, le modèle économique de nombreux acteurs est construit autour d'une complémentarité entre classes vertes et accueils d'enfants pendant les vacances, ce qui leur permet de passer les mois de novembre à février.

Le taux d'inscription en colonies de vacances est en chute libre, en baisse de 40 % à 50 % par rapport à la même époque l'année dernière. Or les mois de mars à mai correspondent précisément à la période d'inscription. Je mentionnerai également un point qui peut avoir un effet négatif à moyen terme. Les formations de brevets d'aptitude aux fonctions d'animateur (BAFA), les stages pratiques, ainsi que les jurys de diplôme n'ont pas pu avoir lieu ce printemps. Nous courrons donc le risque d'une pénurie d'encadrants à moyen terme.

Nous avons tous noté la volonté du Gouvernement de mettre en place des colonies de vacances studieuses. Or aujourd'hui, de très nombreuses questions demeurent. Les conditions sanitaires, la prise en charge du surcoût, les taux d'encadrement nécessaires, et le contenu de ces colonies de vacances studieuses. Il est plus qu'urgent de donner des indications claires sur l'ensemble de ces points. Cela contribuera d'ailleurs à rassurer et à convaincre les familles. Un certain nombre d'entre elles ont déjà dû mal à remettre leurs enfants à l'école, qui est pourtant un environnement familier. Qu'en sera-t-il des colonies ?

En outre, un travail partenarial, en lien avec les animateurs, les travailleurs sociaux et les associations est nécessaire pour convaincre les enfants et leurs familles de découvrir les colonies de vacances. La question budgétaire est loin d'être le seul frein. Les obstacles sont aussi culturels, cultuels, psychologiques, pour des questions d'encadrement ou de sécurité.

J'en viens maintenant aux quatorze préconisations du groupe de travail, regroupées autour de quatre axes. Les quatre préconisations du premier axe visent à prendre en compte la spécificité du secteur associatif :

- permettre aux associations non employeuses de bénéficier du report de charge et de l'accès aux fonds d'aide régionaux ;

- encourager les associations représentant les collectivités locales à signer une charte, afin d'inciter l'ensemble des collectivités à maintenir le versement des subventions promises si l'activité ne peut pas avoir lieu du fait de la crise sanitaire de Covid-19 ;

- réévaluer le Fonds pour le développement de la vie associative (FDVA) dont les montants versés aux associations restent inférieurs à ceux précédemment alloués à travers la réserve parlementaire ;

- mettre en place un fonds de soutien interministériel pour les associations en grande difficulté financière.

Les préconisations du deuxième axe visent à garantir les moyens de redynamiser les colonies de vacances :

- inclure dans le plan de soutien au tourisme le secteur du tourisme associatif et prendre en compte ses caractéristiques ;

- indiquer rapidement aux professionnels du secteur les conditions sanitaires à respecter pour l'organisation des séjours de mineurs cet été.

Les préconisations du troisième axe visent à préparer l'immédiate après-crise :

- donner la possibilité juridique et les moyens budgétaires d'étendre de plusieurs semaines les contrats des jeunes en service civique qui le demandent, afin de permettre aux structures, en l'absence d'autres alternatives, de disposer de jeunes déjà formés, pour répondre aux besoins immédiats à la sortie du confinement ;

- reporter, en raison des difficultés d'organisation nées de la crise sanitaire, l'élargissement à l'ensemble des départements de l'expérimentation du service national universel (SNU) à 2021, et réallouer tout ou partie du budget dédié au service civique ;

- augmenter les moyens budgétaires du service civique en 2021, afin de pouvoir proposer un plus grand nombre de missions pour redonner confiance aux jeunes décrocheurs du système scolaire ou en difficulté d'insertion professionnelle en raison de la crise sanitaire. En effet, celle-ci aura des conséquences économiques et sociales importantes. Or le service civique a démontré son excellente capacité pour réinsérer professionnellement les jeunes. Une étude de mars 2020 de l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (INJEP), sur les parcours de formation et d'insertion des jeunes en service civique, montre que 57 % des volontaires au chômage de longue durée et sans expérience professionnelle avant le début de leur mission n'étaient plus en recherche d'emploi six mois après sa fin ;

- récréer pour une période transitoire des emplois aidés, réservés au secteur associatif. Notre commission l'avait déjà proposé en 2017, dans le cadre d'un rapport intitulé « Réduction des emplois aidés : offrir une alternative crédible au secteur associatif ».

Enfin, le dernier axe de préconisations vise à tirer tous les enseignements de la crise :

- intégrer dans les contrats des jeunes en service civique la possibilité de les transférer, avec leurs accords, sur une mission urgente, en cas de besoin ;

- renforcer l'accompagnement des associations dans l'accueil de nouveaux bénévoles. En effet, il n'y a pas en France un problème de volontariat, mais d'offres, de la part des associations. Animer une association, accueillir de nouveaux bénévoles, penser de nouvelles missions nécessite du temps et des compétences, que n'ont pas toujours les associations, notamment les plus petites ;

- encourager le développement du service civique en zone rurale, en tirant pleinement profit des outils numériques pour le suivi et l'encadrement du jeune ;

- renforcer la reconnaissance de la Nation envers l'engagement citoyen. Je regrette à ce titre que ni le Premier ministre, ni le Président de la République n'aient salué, voire évoqué, le rôle des bénévoles dans leurs discours. Ceux-ci ont en effet joué un rôle essentiel pour soutenir « la première ligne » pendant la crise sanitaire.

Mme Céline Boulay-Espéronnier. - Nous avons mené des auditions passionnantes et variées, avec des acteurs très engagés. Le but du groupe était de tirer les enseignements de la crise, et de préparer l'immédiate après-crise. Nous avons rencontré des problématiques très différentes selon les associations, leur taille, et leur secteur d'activité.

Les appels au bénévolat se sont multipliés pendant cette crise, avec un fort écho dans la population. De nombreuses associations s'appuyant sur des forces vives gratuites, se retrouvent par ailleurs dans une situation précaire, alors même que bon nombre d'entre elles alimentent une économie dynamique, au service du lien social, et de l'animation du territoire. Elles représentent 4 % du produit intérieur brut (PIB), soit 113 milliards d'euros. Le Parisien faisait état d'un chiffre de 1 milliard d'euros de pertes. Il ne pourrait cependant s'agir que d'un montant provisoire, puisqu'il tient compte du manque à gagner sur les recettes d'activités, mais non des possibles baisses de subventions ou de mécénat des entreprises. Je songe notamment aux associations sportives, par exemple de rugby, qui dépendent largement du mécénat.

La crise a également révélé l'utilité et l'importance du service civique, et la nécessité de le développer en milieu rural, notamment grâce au numérique. Il existe un enjeu autour des décrocheurs scolaires et de l'insertion professionnelle. La volonté de s'engager est forte chez les jeunes, comme nous avons pu le constater lors de la crise.

La réserve citoyenne a 300 000 inscrits - dont 50 000 jeunes en service civique - pour 30 000 missions. Je m'en suis émue auprès du ministre, en soulignant que le nombre de missions était très insuffisant. De nombreux jeunes qui souhaitaient s'engager ont ainsi été laissés un peu de côté. L'un des enjeux de la sortie de crise est de parvenir à maintenir le capital d'engagement d'un grand nombre d'actifs. Enfin, le monde associatif a le sentiment d'être mal compris par les autorités politiques et administratives.

Je reviendrais maintenant sur quelques préconisations du rapport. La première d'entre elles est le fonds de soutien interministériel pour les associations en grande difficulté financière. À la différence des entreprises, il n'existe pas pour les associations de procédure judiciaire de sauvegarde. La crise a violemment percuté leur modèle de financement. Pour les toutes petites structures notamment, l'argent est essentiel. Elles disposent de peu de trésorerie, mais n'ont droit à aucune aide de l'État, car ce ne sont pas des entreprises à part entière. De même, elles ne disposent pas de fonds de solidarité, car elles ne disposent pas de plus de 60 000 euros de recettes par mois. Il s'agit d'un véritable problème. Une association sur cinq dispose de moins de trois mois de trésorerie, et la moitié d'entre elles de moins de six mois.

Par ailleurs, le rapport fait état de la nécessité de réévaluer le FDVA. Celui-ci s'est vu confier par la loi de finances 2018 une nouvelle mission : attribuer aux associations sur le territoire des fonds anciennement versés au titre de la réserve parlementaire. Or les sommes allouées apparaissent très en-deçà de ce que cette dernière pouvait allouer aux associations. C'est l'occasion de rappeler à quel point cette réserve parlementaire manque dans les territoires.

Une autre préconisation vise à renforcer la reconnaissance de la nation envers l'engagement citoyen. La reconnaissance des pouvoirs publics encourage en effet ce dernier. La crise a offert de nombreux exemples. Je citerai notamment la distribution alimentaire, ou encore l'écoute et la lutte contre les violences intrafamiliales. Cela pose la question de l'engagement bénévole et du civisme.

J'ai été interpellée par un article dans Le Journal du dimanche du 24 mai 2020 de M. Marcel Gauchet, qui souligne que les associations sont allées contre les deux injonctions du confinement, qui pourront avoir un impact durable dans la vie de nos sociétés : « méfiez-vous les uns des autres » ; « restez chez vous ». En cela, elles méritent la reconnaissance des pouvoirs publics.

Enfin, il a été largement question au sein du groupe des colonies de vacances, et de leur enjeu social et sociétal pour les familles fragilisées par la crise. J'ai également évoqué avec le ministre la question du scoutisme, qui l'avait beaucoup intéressé. Cette question est largement liée à celle des seuils des allocations familiales. M. Gabriel Attal a annoncé un plan global avant l'été pour l'emploi des jeunes, notamment pour éviter leur décrochage en lycées professionnels. Il vise également à renforcer leur comptage, et faciliter leur entrée sur le marché. Cela fera également l'objet d'un grand plan de relance européen. Il faudra y être attentif, car la proportion de jeunes en voie professionnelle en décrochage pendant le confinement est estimée à 15 %.

Il existe de nombreux sujets connexes, que nous n'aborderons pas ce matin. Je citerai néanmoins les emplois d'été, ou encore les jeunes créateurs en danger immédiat, qui devront être suivis par notre commission.

Mme Dominique Vérien. - Les associations ont été particulièrement utiles pendant cette crise. Je salue notamment dans notre département La Croix-Rouge, qui a réalisé un travail formidable pour lutter contre la précarité mais surtout contre l'isolement des habitants. Néanmoins, il existe un véritable besoin de renouvellement des générations. Pour ce faire, la formation et l'accompagnement sont indispensables. C'est la raison pour laquelle nous les avons intégrés dans nos préconisations.

Le fait que 50 000 jeunes sur 60 000 en service civique se soient engagés dans la réserve civique témoigne de son rôle important. Je salue donc l'annonce de M. Gabriel Attal, qui souhaite créer 10 000 missions en secteur rural. Nous avons constaté qu'y compris dans ces zones, il était possible de télétravailler. Or l'une des raisons pour lesquelles le service civique est peu développé en zones rurales tient aux difficultés d'encadrement. Il serait ainsi possible de régler ce problème grâce au numérique.

Enfin, l'annonce du plan général sur le tourisme social a finalement été décalée, à mon sens en raison des vacances apprenantes. Elles sont en effet difficiles à mettre en oeuvre. L'annonce devrait intervenir le 15 juin. Or, les vacances commencent début juillet, et les mettre en place en quinze jours risque de constituer un casse-tête pour toutes les associations et les professionnels. Par ailleurs, ceux-ci enregistrent tous une baisse des inscriptions. Comment sera-t-il possible d'envoyer davantage d'enfants dans ces colonies, en particulier ceux qui sont ciblés par le Gouvernement ? Cette date du 15 juin me semble trop tardive. Les professeurs participeront-ils à ces « colonies apprenantes » ? Il s'agit à mes yeux de la plus importante interrogation qui subsiste après les auditions.

M. Pierre Ouzoulias. - Je remercie les membres de ce groupe de travail, dont les recommandations sont fondamentales. D'un point de vue général, ces deux mois de confinement ont touché très cruellement le tissu social, et notamment la jeunesse. Sa fin, et peut-être celle de l'épidémie, nous oblige à retisser la trame indispensable de notre société. Depuis quelque temps, nous entendons tous les jours des annonces de plans d'urgences pour divers secteurs. Nous avons maintenant besoin d'une annonce forte, et d'un plan budgétaire détaillé, pour nous expliquer quels moyens seront mis en place pour sauver ce réseau, qui nous permet, au quotidien, de faire société. Il est essentiel de retisser ce lien. Je suis l'élu d'une ville populaire, et l'été va être très tendu d'un point de vue social. Si nous ne donnons pas aujourd'hui aux associations les moyens d'encadrer les jeunes, nous risquons de rencontrer d'importants problèmes dans les quartiers populaires.

M. Stéphane Piednoir. - Nous risquons une pénurie de titulaires de BAFA, en raison de la baisse du nombre de candidats. J'ai adressé un courrier au ministre de l'éducation nationale sur les taux réglementaires d'encadrement, pour les associations en lien avec la jeunesse, mais également périscolaires. Envisagez-vous une modification de ces taux pour faire face à cette pénurie ? Le nombre de titulaires du BAFA va être en baisse à la rentrée, car les personnes n'ont pas pu se former.

L'engouement des jeunes pour le service civique semble significatif. Le ministre a annoncé un effort supplémentaire pour augmenter le nombre d'offres. Je suis cependant moins favorable aux contrats aidés. Nous devons mener une action concertée sur l'insertion professionnelle des jeunes. Des annonces sont faites régulièrement, et un plan devrait être prochainement dévoilé. 700 000 jeunes arrivent sur le marché du travail dans un contexte extrêmement dégradé. Cela mérite un plan d'urgence.

Mme Annick Billon. - Cette crise sanitaire ne met-elle pas en relief un déficit de formation à l'intégration de gestion de crise ? Il serait à ce titre intéressant de réfléchir à des modules nouveaux dans l'encadrement, pour que les jeunes qui souhaitent s'engager soient en capacité de mettre des processus immédiatement en application, dans l'éventualité d'une nouvelle crise sanitaire.

Ma deuxième question porte sur l'allégement des conditions d'encadrement. La saison touristique sera extrêmement difficile, puisqu'elle commence deux mois plus tard qu'en temps normal. Ne serait-il pas imaginable, par exemple pour la surveillance de plages, de faire appel à ces jeunes qui ne pourront occuper des emplois saisonniers, et feront face à des conditions très difficiles à la rentrée universitaire ?

Mme Sonia de la Provôté. - Je vous remercie pour ce rapport, qui traite des sujets importants que sont le service civique et les colonies apprenantes. Le contenu de ces dernières reste à déterminer. L'impact de la crise sanitaire sur le monde associatif est évident, et sévère. Est-il possible de l'évaluer plus précisément, secteur par secteur ? Je songe aux petites associations de quartiers, ou aux associations communales, chargées de la vie citoyenne et du lien social. Elles vont particulièrement souffrir, car elles n'ont pas réussi à trouver leur place pendant le confinement. À partir d'aujourd'hui, elles seront néanmoins un élément majeur de la vie collective, dans des territoires où il nécessaire que des bénévoles s'emparent de ces sujets. Je pense notamment aux quartiers de la politique de la ville où leur rôle est essentiel, notamment en matière de repérage pour les familles et les enfants, qui aurait dû, mais n'ont pas réintégré l'école. Nous devrons nous appuyer sur elles, et elles devraient être prioritaires dans l'accompagnement.

Le FDVA a été mis en place depuis deux ans. Je n'arrive toujours pas à comprendre les critères qui gouvernent les choix de répartition financière d'une région ou d'un département à l'autre. Or nous avons besoin de critères. Nous devons également pouvoir comparer la somme allouée à celle qui était versée au titre de la réserve parlementaire. Cela nous permettra d'être plus précis dans l'accompagnement. Par ailleurs, je m'interroge sur les grands axes de répartition du FDVA. Certaines associations ne sont pas accompagnées quand d'autres le sont. Nous avons peut-être l'occasion d'exiger que des priorités soient définies.

M. Jacques-Bernard Magner. - Nos préconisations doivent être examinées sérieusement par le Gouvernement, car ces derniers mois ont mis en lumière les failles de notre système, et peuvent éclairer les mesures qui doivent être mises en place à l'avenir. Comme le disait M. Pierre Ouzoulias, les associations sont des amortisseurs sociaux dans les quartiers. Elles le sont également dans les zones rurales, où beaucoup prennent en charge des actions importantes. Lorsqu'existent un secteur associatif, et des bénévoles présents, de tous âges, les actions des pouvoirs publics ont pu être améliorées, et complétées.

Le secteur qui couvre les colonies de vacances est également en charge du périscolaire. Aujourd'hui existent des interrogations sur les possibilités d'animation, compte tenu du faible nombre de BAFA. Il est certes possible d'être formé en ligne sur la partie théorique, mais il est absolument nécessaire de recevoir une formation de terrain. Ces questions devront être pensées pour la sortie de crise. Un débat aura lieu au Sénat la semaine prochaine. La question des taux d'encadrement pourra alors être posée.

Les contrats aidés sont un recours pour les associations autre que financier. La mise à disposition quelques heures pendant une semaine de quelqu'un les aides à remplir leurs missions. Les contrats aidés représentent ainsi un avantage tant pour l'association que pour le jeune, qui peut ainsi obtenir une rémunération, et acquérir une expérience professionnelle. Nous avions d'ailleurs adopté cette recommandation à l'unanimité dans notre commission il y a deux ans.

Mme Annick Billon évoquait les nouveaux modules de formation à mettre en place. Je partage cet avis. Le BAFA en est un important. Il sera peut-être nécessaire d'élaborer des moyens de former plus rapidement, avec les techniques plus modernes que nous avons éprouvées au cours de ces derniers mois. Néanmoins, cette nécessité est également soumise à des problèmes de financement. L'argent dépensé dans certains secteurs peut donner envie au milieu associatif, qui n'est pas toujours doté à la hauteur des missions qu'il assure.

J'ai participé hier à une audioconférence avec la préfecture de mon département pour le financement de projets FDVA. Les critères ne sont en effet pas les mêmes dans tous les départements. Certes, les professionnels de la préfecture qui en sont en charge essaient de faire pour le mieux. Néanmoins, les associations sont insuffisamment informées de l'existence de ces dispositifs. La députée de ma circonscription a fait valoir que les moyens alloués étaient totalement inégaux selon les circonscriptions. Les associations de certains secteurs, qui ont l'habitude de monter des dossiers, peuvent disposer de moyens importants. D'autres secteurs en ont très peu, car les associations sont insuffisamment accompagnées pour constituer leurs dossiers. Il conviendrait ainsi d'accentuer les choix des critères des commissions qui s'occupent de répartir le FDVA. Ces dispositifs doivent également être mieux connus, même s'ils ne sont pas les seuls à pouvoir être sollicités. Nous proposons donc qu'une charte assure que les associations touchent leurs subventions, malgré l'annulation des activités en raison de la crise de Covid-19.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Je remercie le groupe de travail au nom de toute la commission. Leur travail fera l'objet d'un communiqué de presse. Nous rebondirons sur l'ensemble de ces sujets dans les semaines qui viennent, à mesure que les colonies de vacances s'organisent, ainsi que les centres de loisirs. La reprise de la vie associative est un sujet important.

Action culturelle extérieure

MERCREDI 27 MAI 2020

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M. Claude Kern. - Le groupe de travail consacré à l'action culturelle extérieure de l'État, que j'ai eu l'honneur d'animer, est composé de Claudine Lepage et Damien Regnard. Je les remercie tous deux chaleureusement pour leur très grande implication et la qualité de nos échanges.

Nous avons choisi de concentrer nos premiers travaux sur la situation de l'enseignement français à l'étranger car la crise a révélé l'urgence à agir dans ce secteur. Nous avons d'ailleurs souhaité vous présenter nos conclusions avant l'audition de M. Jean-Baptiste Lemoyne cet après-midi, afin que notre commission puisse l'interroger en ayant à l'esprit nos constats et nos préconisations.

Le réseau est confronté à ce qui semble bien être la plus grave crise de son histoire, comme nous l'a indiqué le directeur de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) lui-même.

Les établissements d'enseignement français d'Asie ont été les premiers, dès février, à devoir fermer à cause de l'épidémie. Au pic de la crise sanitaire, courant avril, 99 % des 522 établissements que compte le réseau dans 139 pays avaient fermé leurs portes.

L'AEFE s'est immédiatement attaché à mettre en place un dispositif de continuité pédagogique pour permettre aux élèves de suivre leur scolarité à distance. Tous les personnels de l'Agence (inspecteurs, conseillers pédagogiques, enseignants formateurs) ont été mobilisés pour aider les équipes de direction et les équipes pédagogiques.

Alors que 350 000 élèves parmi les 365 000 que compte le réseau ont bénéficié ou bénéficient encore d'une continuité pédagogique, la qualité de celle-ci est diversement appréciée par les parents. Globalement, les efforts déployés sur place par les personnels, ainsi que la qualité de l'offre sont reconnus. Mais les appréciations sont très différentes d'une zone géographique et d'un établissement à l'autre.

Ce n'est pas tant le contenu de la nouvelle offre pédagogique qui est contesté, que le retour sur investissement. Certains parents considèrent en effet qu'ils n'en ont pas pour leur argent avec l'enseignement distanciel par rapport à l'enseignement présentiel. Cela est très perceptible chez les parents d'enfants de maternelle, et chez les familles allophones. Localement, les tensions ont parfois été vives entre les parents, ou les associations de parents, et les personnels des établissements.

C'est dans ce contexte tendu, aggravé par les conséquences économiques de la crise sur certaines familles, que s'est développé un mouvement de contestation des frais de scolarité, très actif dans certaines zones.

Face à cette contestation, certains établissements ont décidé, lorsque leur trésorerie le leur permettait, de mettre en place des mesures pour aider les familles les plus en difficulté (échelonnement des paiements, remise sur les frais de scolarité du troisième trimestre, attribution de bourses exceptionnelles, mobilisation de fonds de solidarité, etc.).

De son côté, l'AEFE a adopté une position très ferme à l'égard des velléités de non-paiement ou de réduction des frais de scolarité. Comme nous l'a expliqué son directeur, la multiplication des réductions de frais provoquerait un effet boule de neige d'un établissement à l'autre, et entraînerait le réseau sur une voie dangereuse. À terme, c'est l'ensemble de son fonctionnement qui s'en trouverait menacé, celui-ci reposant de 60 % à 70 % sur les droits d'écolage.

Nous comprenons la position de principe de l'Agence, mais nous appelons toutefois à une certaine souplesse dans l'étude des situations individuelles qui peuvent justifier l'octroi de facilités particulières.

Si les familles sont les premières victimes de la crise, les établissements sont à terme également menacés, en particulier les petites structures, qui ne disposent pas d'une trésorerie suffisante. Le directeur de l'AEFE a eu beau nous garantir qu'à ce jour, aucun établissement n'était dans un état critique, nous ne sommes pas aussi optimistes. Nous avons en effet eu écho de situations déjà très difficiles pour certains établissements.

Un autre effet collatéral de la crise est le risque d'une diminution des inscriptions à la rentrée prochaine. Les familles en difficultés, qu'elles soient françaises, issues du pays d'accueil ou de pays tiers, pourraient en effet se tourner vers des solutions moins coûteuses que l'enseignement français, comme le système public local ou le centre national d'enseignement à distance (CNED).

Si cette prévision se concrétisait, elle aurait évidemment des conséquences financières très graves sur les établissements. Certains pourraient être contraints de fermer. Les premières estimations de l'AEFE font état, sur l'année 2020, d'une baisse des ressources propres de 48 millions d'euros pour les établissements en gestion directe (EGD), d'environ 80 millions d'euros pour les établissements conventionnés, et de 100 à 120 millions d'euros pour les établissements partenaires.

Le 30 avril, M. Jean-Yves Le Drian, M. Gérald Darmanin, et M. Jean-Baptiste Lemoyne ont annoncé, par communiqué de presse, deux mesures de soutien aux familles et aux établissements du réseau :

- un aménagement, estimé à 50 millions d'euros, du dispositif des bourses scolaires permettant de tenir compte de la situation financière des parents d'élèves français en 2020 ;

- une avance, d'un ordre de grandeur estimé à 100 millions d'euros, de l'Agence France Trésor à l'AEFE, pour soutenir financièrement les établissements du réseau, quel que soit leur statut, afin qu'eux-mêmes puissent venir en aide aux familles, de toute nationalité, confrontées à des difficultés financières.

Les sommes débloquées seront, selon les termes mêmes du communiqué de presse des ministres, « réévaluées plus précisément en juin ».

Notre groupe s'étonne de cette méthode qui consiste à annoncer des mesures, sans avoir au préalable bâti un plan d'action dressant le constat exhaustif de la situation et apportant des solutions précises et chiffrées. Il est clair que ces annonces ont eu pour objectif de calmer les familles dont le mécontentement va grandissant.

Dans le même temps, un plan de sauvegarde du réseau a été annoncé et est en cours de préparation au ministère de l'Europe et des Affaires étrangères. Cette initiative est certes nécessaire, mais nous estimons qu'il aurait été préférable de travailler préalablement à l'élaboration de ce plan d'ensemble, plutôt que de recourir à des effets d'annonce.

L'aménagement du dispositif des bourses scolaires repose sur un élargissement de son accès et un assouplissement de ses critères. Il s'agit d'une bonne mesure, qui fait d'ailleurs consensus parmi les acteurs du secteur. Nous sommes cependant plus circonspects sur sa budgétisation (50 millions d'euros annoncés) qui pourrait s'avérer sous-calibrée par rapport aux besoins de court terme et de moyen terme. Nous demandons également que cet abondement se concrétise rapidement dans un prochain projet de loi de finances rectificative.

L'avance de France Trésor à l'AEFE a, quant à elle, provoqué des réactions beaucoup plus vives. Le dispositif choisi laisse en effet penser que l'opérateur sera obligé de rembourser les sommes avancées par l'Agence France Trésor. Or pour l'ensemble des acteurs du réseau, comme pour notre groupe de travail, ce système de solidarité à crédit est inconcevable, surtout en regard de la crise qu'a vécue l'AEFE en 2017 à la suite d'une coupe budgétaire drastique de 33 millions d'euros.

Pour désamorcer la polémique naissante, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères a annoncé aux parlementaires représentant les Français de l'étranger que l'avance de l'Agence France Trésor pourrait être transformée en subvention à l'AEFE lors d'un prochain projet de loi de finances rectificative. Cette information a été confirmée par son secrétaire d'État lors d'échanges bilatéraux, et lors du récent débat en séance publique au Sénat sur la proposition de projet de loi concernant les Français de l'étranger.

Cependant, à ce jour, nous n'avons, en dehors de ces promesses orales, aucune garantie sur l'effectivité de cette transformation. L'AEFE nous a confirmé qu'elle devra rembourser à l'Agence France Trésor les sommes avancées, selon des modalités fixées dans une convention entre les deux institutions.

Or, demander à l'AEFE de rembourser les sommes prêtées pourrait l'entraîner dans une spirale financière ingérable, dont elle pourrait ne pas se remettre. C'est pourquoi nous estimons que le soutien financier à l'opérateur de l'État doit impérativement se traduire par un abondement du montant de sa subvention pour charges de service public.

Nous souhaitons en outre que le dispositif de soutien aux établissements soit strictement conditionné à des critères d'attribution très précis, et à une gestion transparente des fonds reçus.

Nous sommes tous convaincus, au sein de cette commission, que le réseau de l'enseignement français à l'étranger constitue un atout exceptionnel pour le rayonnement de la langue, de la culture et de la diplomatie d'influence françaises.

Face à l'ampleur de la crise qu'il traverse, il y a urgence à agir, en apportant une réponse d'ensemble, coordonnée, ambitieuse et dotée de moyens adaptés.

Mes collègues et moi-même formulons plusieurs recommandations en ce sens :

- réguler le niveau des frais de scolarité qui n'ont cessé de croître depuis une dizaine d'années, et qui ont atteint un seuil limite d'acceptabilité ;

- décider d'un moratoire sur le plan de développement du réseau, voulu par le Président de la République, qui prévoit le doublement de ses effectifs d'ici 2030. Alors que la survie de certains établissements est en jeu, il est totalement incohérent de continuer à homologuer de nouvelles structures. L'heure doit être à une totale mobilisation pour sauver et pérenniser le réseau existant ;

- mettre un frein au mouvement d'assouplissement des critères d'homologation, qui nuit à l'équité entre les établissements de statuts différents, et qui risque de porter atteinte à la qualité de notre enseignement reconnu de par le monde ;

- renouveler la confiance dans l'AEFE, qui joue le rôle de colonne vertébrale du réseau, tout en l'encourageant à une gestion transparente et rigoureuse ;

- mettre en place une procédure de suivi et d'évaluation des mesures contenues dans le futur plan.

Mme Claudine Lepage. - Nous avons travaillé dans le consensus, aussi je partage les conclusions présentées. M. Jean-Yves Le Drian et M. Jean-Baptiste Lemoyne ont annoncé que tous les établissements, quel que soit leur statut, seraient soutenus. J'émets cependant une réserve : certains d'entre eux sont des établissements privés à but lucratif, dont la gestion n'est pas toujours transparente. Il est cependant difficile d'obtenir des informations chiffrées. L'agence doit ainsi exiger des justificatifs, et avoir un droit de regard sur leur gestion.

J'ai également une réticence à l'égard de l'assouplissement des critères d'homologation qui ont été mis en place pour développer le réseau. Il faut revenir à des fondamentaux. En effet, dans une même ville, de nouveaux établissements peuvent faire concurrence à ceux du réseau, ce qui n'est pas souhaitable. Récemment, une réunion de la commission d'homologation a débouché sur l'autorisation de 179 nouveaux établissements. Deux nouvelles réunions se tiendront en juillet et en octobre, ce qui donne une idée de cette marche forcenée en avant.

Enfin, il est actuellement demandé à l'AEFE de ventiler des prêts entre des établissements fragilisés par la crise. Il est clair que certains d'entre eux seront dans l'impossibilité de rembourser les prêts dans les délais impartis, sauf à augmenter les frais de scolarité, qu'il leur est par ailleurs demandé de maîtriser, afin de ne pas provoquer le départ des familles. Cette situation est ingérable, et ne pourra in fine qu'exacerber la colère des familles. Elle fragilisera encore l'AEFE, tenue responsable du flou sur la nature des 100 millions d'euros d'aide promis par les ministres. Il me semble qu'il est temps de clarifier la situation. Cette aide sera-t-elle une avance ou une subvention ?

M. Damien Regnard. - J'insisterai sur ce dernier point. Le message du Gouvernement n'est toujours pas clair. Pour l'heure, il s'agit d'une avance de l'Agence France Trésor à l'AEFE. Cette dernière souhaiterait la récupérer auprès des établissements. Ce seraient donc les parents d'élèves français, étrangers, de pays tiers ou de pays d'accueil, qui financeront cette avance. Nous souhaiterions des précisions supplémentaires, et nous les demanderons à M. Jean-Baptiste Lemoyne, car les réponses que nous obtenons diffèrent selon les interlocuteurs.

Face à ces inquiétudes, les parlementaires des Français établis hors de France ont été très sollicités depuis plusieurs semaines par les comités de gestion et les associations de parents d'élèves. Les taux de recouvrement pour le troisième trimestre sont très faibles. Les perspectives de réinscription pour la rentrée prochaine sont floues. L'inquiétude persiste. Les moyens mis à disposition permettraient de faire face à la crise qu'évoquait notre rapporteur sur les frais d'écolage du troisième trimestre, mais ne constitueraient en aucun cas une mesure sur l'année scolaire à venir. Notre groupe de travail devra donc exercer un suivi, à partir des remontées des ambassades et des services culturels dans chaque pays, qui permettront un état des lieux des établissements. Nous devrons également suivre l'utilisation de ces fonds, qui pour l'heure, d'après les informations dont nous disposons, demeurent assez vagues.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Je vous remercie. Nous aurons l'occasion cet après-midi de poser directement ces questions à M. Jean-Baptiste Lemoyne. Nous traiterons de la partie sur l'action culturelle et les alliances françaises dans un autre temps. Nous mettrons l'accent sur la situation du réseau de l'enseignement français à l'étranger, dont nous entendons beaucoup parler. Je préside le groupe d'amitié France-Egypte, et les conseillers consulaires sur place ne cessent de m'alerter sur cette problématique. Une réponse appropriée revêt donc une certaine urgence.

M. Max Brisson. - Je souhaiterais saluer ce rapport, qui présente les dangers que court ce modèle sur le plan de sa pérennité économique. Je souhaiterais interroger le ministre plus particulièrement sur l'impact de la crise pour les élèves eux-mêmes. Nous devons nous interroger sur l'attractivité de ce modèle, pour l'avenir de notre système, et analyser la réalité de la pérennité des apprentissages pour des élèves qui ont fait confiance au système français, mais qui risquent de se trouver en grande difficulté.

Enseignement agricole

MERCREDI 3 JUIN 2020

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Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - L'ordre du jour de notre réunion appelle à présent la présentation des conclusions du groupe de travail créé par le bureau le 14 avril dernier et chargé d'étudier les conséquences de la crise sanitaire sur l'enseignement agricole.

Je tiens à remercier les membres de ce groupe, animé par M. Antoine Karam - connecté depuis la Guyane - et à qui je donne maintenant la parole.

M. Antoine Karam. - Le groupe de travail est composé d'Annick Billon, Maryvonne Blondin et Michel Savin. En outre, j'ai invité les membres du groupe de travail « enseignement scolaire » présidé par Jacques Grosperrin à participer aux auditions.

Dans le cadre de nos travaux, nous avons auditionné des représentants de syndicats enseignants agricoles, du conseil national de l'enseignement agricole privé, de l'union nationale des maisons familiales rurales (MFR), de fédération de parents d'élèves scolarisés dans l'enseignement agricole. Il ressort de l'état des lieux que nous avons dressé 10 préconisations.

L'enseignement agricole a été très fortement touché par la crise de Covid-19 en raison de ses spécificités. Certains cours d'ateliers se prêtent difficilement à l'exercice du cours à distance : je pense aux formations d'aménagement paysager, des activités hippiques ou encore de l'élevage. Je souhaite rendre hommage à l'ensemble de la communauté éducative de l'enseignement agricole qui a su se mobiliser pour trouver des façons innovantes de poursuivre les apprentissages. Je pense notamment à cet enseignant de la filière restauration qui a proposé à ses élèves les cours de techniques culinaires, en se filmant depuis sa cuisine. Toutefois, malgré cet investissement remarquable, les apprentissages en ont souffert.

Autre spécificité de l'enseignement agricole profondément touché par la crise de Covid-19 : le rôle prépondérant joué par les stages. Certes, des mesures ont été prises pour que les élèves ne soient pas pénalisés pour passer les examens. Mais au-delà du diplôme, ces stages leur permettent de se familiariser aux pratiques professionnelles. Ils participent fortement à l'employabilité du jeune et sont une partie intégrante du projet pédagogique de l'enseignement agricole.

En outre, malgré cet investissement fort de la communauté éducative, 5 % des élèves ont décroché au sens du ministère, c'est-à-dire que les établissements n'ont pas de leurs nouvelles. Mais plus préoccupant, le SNETAP-FSU, syndicat enseignant agricole, estime à 25 % le nombre d'élèves qui se sont désengagés de leur scolarité, avec un manque d'assiduité dans les cours en ligne, ou dans la remise des devoirs.

Dans ces conditions, la réouverture des établissements avant l'été est demandée par toutes les personnes auditionnées. Elle doit être l'occasion de faire le point avec chaque élève individuellement. Toutefois, et ce sont nos deux premières préconisations, il est d'une part impératif de prévoir la réouverture des établissements en concertation avec l'ensemble des acteurs locaux. En effet, si le protocole sanitaire et le cadre global doivent être définis au niveau national, sa déclinaison doit être locale. La situation n'est pas du tout la même entre une MFR accueillant en temps normal entre 15 à 25 élèves de manière simultanée et un grand lycée agricole !

Par ailleurs, et il s'agit de notre deuxième préconisation, il est indispensable dans le cadre de cette réouverture de travailler avec les représentants des associations d'élus sur les questions liées aux transports scolaires, à l'internat et à la restauration collective. En effet, les établissements d'enseignement agricole ont traditionnellement un bassin de recrutement étendu. Certains élèves habitent à plus de 150 km de leur lycée. On dénombre d'ailleurs 50 % d'élèves internes dans l'enseignement agricole, cette proportion pouvant atteindre 80 % dans certains établissements. À titre de comparaison, il y a 10 % d'internes dans l'éducation nationale. Rouvrir les établissements sans internat, ni cantine n'aurait aucun sens. La réouverture des établissements d'enseignement agricole en juin doit en quelque sorte permettre une répétition pour être prêt à la rentrée de septembre 2020, si les mêmes restrictions sanitaires s'appliquent.

Par ailleurs, il est nécessaire d'apporter un soutien scolaire aux apprenants et de renforcer les apprentissages. Nous avons pour cela deux préconisations. Nous souhaitons que soit rapidement menée une réflexion entre le ministère de l'éducation nationale et le ministère de l'agriculture pour mettre en place un dispositif « école ouverte » mutualisé, notamment pour les matières communes, afin de permettre aux élèves de l'enseignement agricole domiciliés loin de leurs établissements de pouvoir disposer d'un soutien scolaire pendant les vacances d'été. Par ailleurs, dans le contexte actuel, il nous paraît opportun de revoir le schéma prévisionnel d'emploi pluriannuel pour mettre fin à la baisse du nombre d'équivalents temps plein (ETP), afin de permettre un accompagnement des élèves en petits groupes. Celui-ci prévoit, sur la période 2019-2022, la suppression de 300 ETP, avec une accélération sur les années 2021 et 2022. Il est ainsi prévu la suppression de 80 ETP à la rentrée 2020.

J'en viens maintenant à nos préconisations pour éclaircir l'avenir de l'enseignement agricole fortement assombri par la crise. En effet, celle-ci a eu des conséquences financières très lourdes. Le ministère estime à une centaine de millions d'euros les pertes financières pour l'ensemble de l'enseignement agricole. Or, avant même la crise de Covid-19, la situation financière de plusieurs établissements d'enseignement était sous surveillance. Ainsi, 46 % d'entre eux étaient en 2017 dans une situation financière d'alerte ou de vigilance forte. La santé financière des établissements d'enseignement participe à l'attrait de cet enseignement envers les apprenants et leurs familles. En effet, comment attirer de nouveaux élèves ou étudiants si les exploitations agricoles liées aux établissements sont en difficulté financière ? Aussi nous appelons à la mise en place d'un plan d'aide économique aux exploitations et établissements d'enseignement agricole pour les aider à faire face aux conséquences de la crise de Covid-19.

Par ailleurs, il devient désormais urgent de prendre les mesures d'application du plan de requalification et de revalorisation salariale pour les agents contractuels et les enseignants de catégorie 3 de l'enseignement agricole privé sous contrat. Le principe de ce plan a été adopté en juillet 2019, et une enveloppe de 2,13 millions d'euros a été votée dans la loi de finances pour 2020. Mais, les mesures d'application ne sont toujours pas prises ! Or certains établissements d'enseignement agricole peinent à recruter de nouveaux professeurs en l'absence de cette revalorisation !

Il faut désormais préparer la rentrée 2020. De nombreuses incertitudes pèsent sur le projet pédagogique de l'enseignement agricole : les conditions d'accueil dans les internats, la possibilité de trouver un stage ou un apprentissage dans un contexte de crise économique. Pour cela nous avons trois préconisations : il faut rassurer les élèves, et leurs familles, quant à la préparation de la prochaine rentrée (obtention du diplôme en cours, organisation des concours, conditions d'accueil dans les établissements d'enseignement).

Par ailleurs, nous préconisons l'assouplissement dès à présent du statut de scolaire alternant. Celui-ci présente l'avantage de permettre à un jeune qui n'a pas encore trouvé un contrat d'apprentissage de pouvoir quand même s'inscrire dans une formation, et commencer son année scolaire par des cours, dans l'attente de la signature de son contrat d'apprentissage. En effet, en raison des difficultés économiques que risquent de connaître de nombreuses entreprises, notamment les plus petites, il n'est pas sûr qu'elles souhaitent prendre en charge un apprenant en alternance ou en apprentissage. Or, en l'absence de ce contrat d'apprentissage, l'apprenant ne peut pas commencer sa formation, y compris la partie « scolaire ». Si le recours à ce statut est déjà possible pour certaines formations de l'enseignement agricole, ce n'est pas le cas pour les formations de l'éducation nationale dont certaines se font dans les établissements d'enseignement agricole.

Par ailleurs, nous souhaitons que soit organisée une large concertation avec les filières professionnelles pour préparer la prochaine rentrée. Il s'agirait notamment de mobiliser des « jeunes professionnels », installés depuis peu qui viendraient transmettre leurs compétences aux élèves à travers leurs retours d'expérience. Bien évidemment, les chambres consulaires doivent être associées à cette démarche.

Enfin, et il s'agit de notre dernière préconisation, il est urgent de relancer l'information et la communication sur l'enseignement agricole. Je regrette d'ailleurs que l'enseignement agricole ait été oublié ou mentionné de manière trop succincte dans la parole publique ces derniers mois. Je pense à l'annonce de la fermeture puis de la réouverture progressive des établissements, ou encore aux conditions de passation du baccalauréat et des examens en juin 2020.

La grande campagne de communication « l'aventure du vivant », et la mobilisation des ministères de l'agriculture et de l'éducation nationale ont permis non seulement de stopper l'hémorragie de la baisse des effectifs. Mais plus encore, elles ont permis pour la première fois en 10 ans, un rebond, avec 3 000 inscriptions supplémentaires à la rentrée de 2019. Or, cette dynamique risque d'être stoppée net : de nombreuses journées portes ouvertes n'ont pas pu se tenir, et le travail d'information qui a souvent lieu au moment des conseils de classe de deuxième et troisième trimestres s'est fait dans des conditions dégradées. Nous le savons : l'enseignement agricole est mal connu : à peine 1/3 de ses élèves se destine à des métiers en lien avec l'agriculture. Le réseau des lycées agricoles privés constate une chute de 15 % des inscriptions par rapport à la même époque l'année dernière.

Vous le savez, tout comme vous, je crois profondément dans l'enseignement agricole qui représente une voie de formation professionnelle d'excellence et d'insertion forte. Il serait dommage que la crise que nous avons connue mette à mal ce magnifique outil dont dispose notre pays pour former nos jeunes.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Je vous remercie monsieur Karam pour cette présentation. Il me paraissait important que notre commission mette un coup de projecteur sur cette voie de formation. J'invite à présent les autres membres du groupe de travail à prendre la parole.

Mme Annick Billon. - Je vous remercie également, cher Antoine, pour cette présentation exhaustive de nos travaux.

Je regrette que la communication gouvernementale ait séparé l'enseignement agricole de l'enseignement général, confrontés pourtant aux mêmes problématiques. En bénéficiant des mêmes dispositifs, l'enseignement agricole aurait au moins pu échapper à l'invisibilité chronique dont il souffre, en dehors des périodes d'annonces médiatiques.

Concernant la réouverture des établissements agricoles, elle me paraît urgente car les élèves doivent, avant l'été, reprendre contact avec la vie scolaire, notamment les élèves décrocheurs qu'ils le soient par manque d'équipement informatique, de couverture numérique ou encore parce qu'ils se sont démobilisés. En outre, une MFR n'étant pas confrontée aux mêmes problématiques qu'un grand lycée, il me semble important que ces réouvertures se fassent « à la carte » et que chaque responsable d'établissement définisse son propre calendrier. Le soutien scolaire durant l'été me paraît aussi essentiel.

Je conclurai sur le statut scolaire alternant qui m'intéresse particulièrement. Faute d'avoir pu organiser des journées portes ouvertes traditionnelles, les établissements agricoles et les MFR ont souffert d'un certain manque de visibilité, qui a généré un déficit de visites et d'inscriptions. Des baisses d'effectifs sont à craindre - certaines sont déjà signalées - qui auront un impact considérable sur le personnel. Il est donc urgent de proposer dès maintenant, tout enseignement confondu, un assouplissement de ce statut scolaire alternant, permettant aux jeunes de s'inscrire même sans contrat d'apprentissage. J'ai d'ailleurs interpellé le ministre par une question d'actualité sur ce sujet.

Mme Maryvonne Blondin. - Je tiens à remercier mes collègues pour l'ambiance qui a régné au cours de ces auditions et Antoine Karam pour sa disponibilité malgré l'éloignement géographique et le décalage horaire.

Il me paraît important de différencier chaque établissement d'enseignement agricole : une MFR ne se gère pas de la même façon qu'un lycée agricole. Les projets pédagogiques recouvrent plusieurs volets : éducatif, social, économique.

Au sein d'un internat par exemple, les élèves apprennent la vie en collectivité. En outre, ils apprennent à développer des activités annexes, par exemple un réseau de ventes de leurs produits qui leur permet de mettre en oeuvre différentes techniques de commercialisation, en lien avec les producteurs locaux et la population locale. Cela génère des ressources propres qui donnent la possibilité aux établissements de financer d'autres projets. Or, on connaît la fragilité financière de ces établissements, qui risque d'être accentuée par la crise de Covid-19 et empêcher d'offrir aux élèves intéressés une formation à la rentrée 2020-2021.

Par ailleurs, les journées portes ouvertes, même si elles ont eu lieu de manière virtuelle, n'ont pas été suffisantes pour assurer l'abondement du recrutement des élèves.

Il a aussi été noté que l'environnement numérique ne s'est pas suffisamment développé et l'accès aux services de La Poste, mis en place par le ministère de l'éducation nationale, n'a malheureusement pas été simultané pour l'enseignement agricole.

Les transports représentent également une réelle inquiétude pour les chefs d'établissement.

Enfin, il ressort de nos auditions que cet enseignement n'a pas suffisamment été mis en avant par les publications du ministère, pourtant source de satisfaction pour beaucoup d'élèves et d'emplois, lesquels devraient se développer en ces temps où la production locale est mise en exergue.

M. André Gattolin. - Je félicite les membres du groupe de travail pour ce rapport très intéressant.

S'agissant des décrocheurs pendant la période de confinement, disposons-nous d'un état précis ? Ont-ils vraiment décroché de leur formation, ou bien certains se sont-ils portés volontaires pour répondre à l'appel lancé par le ministre pour aider aux travaux agricoles durant le confinement ? Si seul un tiers des élèves de l'enseignement agricole rejoint les entreprises agricoles, cela signifie que le risque de dispersion, voire de disparition, est effectivement important.

Je suis par ailleurs étonné que dans l'enseignement agricole, un contrat d'apprentissage en alternance doit être conclu dès le début de l'année scolaire. Dans l'enseignement supérieur, ces contrats peuvent être signés en cours d'année. Dans ce cas, la durée du contrat excède l'année d'obtention du diplôme. Il me semble important que cette souplesse existe aussi dans l'enseignement agricole.

M. Pierre Ouzoulias. - Je remercie Antoine Karam, notamment pour son attachement indéfectible à l'enseignement agricole qu'il vient de démontrer.

En préambule, je voudrais souligner le fait que cette crise a révélé les faiblesses structurelles de l'enseignement agricole, et comme l'a dit André Gattolin, le risque qu'il disparaisse. Des moyens importants sont nécessaires pour pallier les dysfonctionnements accentués par la crise actuelle.

Le bilan dressé par Antoine Karam est précis. Je souhaite insister sur deux points : la situation économique catastrophique des exploitations agricoles tout d'abord, fondamentales en termes d'enseignement et dont près de la moitié étaient en déficit avant la crise et certainement la totalité aujourd'hui. Un effort considérable du ministère de l'agriculture - qui souhaite exercer pleinement sa tutelle sur ces fermes - est attendu pour les sauver. Il est inconcevable que dans l'enseignement agricole, on puisse se satisfaire à la rentrée prochaine d'un enseignement uniquement théorique et délivré par Internet !

Second point, en lien avec le rapport précédemment présenté : le secteur de l'enseignement agricole est l'un des rares au sein duquel les responsables des collèges n'ont pas de statut. Soutenus par leurs syndicats, ils souhaitent simplement pouvoir intégrer les statuts existant dans l'éducation nationale. Les soutenir serait un signe fort de notre intérêt pour cet enseignement.

Je conclurai sur le souhait, très largement partagé, qu'une période de remise à niveau des élèves soit mise en place en amont de la rentrée prochaine. Ceci me paraît indispensable dans l'enseignement agricole, au risque encore une fois de le voir disparaître.

Mme Dominique Vérien. - Je souhaite revenir sur deux sujets dont des MFR m'ont fait part.

Le premier concerne les stagiaires placés sous la responsabilité du chef d'établissement, à l'inverse des apprentis placés sous la responsabilité du chef d'entreprise. Certains de ces élèves, n'ont pas suivi de stage, car le chef d'établissement n'a pas pu s'assurer que toutes les entreprises accueillant ces stagiaires respectent bien le protocole sanitaire. Le statut d'alternant ne pourrait-il pas inclure ces élèves stagiaires non apprentis en leur permettant de ne pas être sous la responsabilité du chef d'établissement ?

Le second point concerne le financement des MFR, lié au nombre d'élèves évalué en octobre. Or, et j'avais eu l'occasion de le dire au ministre de l'agriculture lors de son audition en mai dernier, et même si les portes ouvertes virtuelles n'ont pas eu le succès escompté, les MFR espèrent malgré tout que des élèves, non encore inscrits, s'inscrivent à l'automne. De ce fait, le comptage ne pourrait-il se faire en décembre plutôt qu'en octobre, permettant ainsi un financement incluant ces nouveaux élèves ?

L'enseignement agricole est un modèle composé de multiples filières, pas seulement agricoles, qui offre la possibilité aux élèves moins à l'aise dans le système proposé par l'éducation nationale de réussir brillamment.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Avant de conclure, je donne la parole à Antoine Karam pour qu'il apporte quelques réponses aux questions qui viennent d'être posées.

M. Antoine Karam. - Je souhaite avant tout remercier à nouveau mes collègues pour ce travail collectif, qui nous a permis de mieux comprendre et apprécier la situation. Outre les nombreux interlocuteurs mentionnés en introduction, nous avons aussi auditionné des ministres, et plus particulièrement celui de l'agriculture qui, malgré quelques garanties, n'a pu empêcher que certaines inquiétudes subsistent.

Ce rapport sera transmis à qui de droit, et notamment aux ministères et aux différentes personnes rencontrées, pour renforcer la qualité de ce travail dont le socle est de démontrer que l'enseignement agricole se situe bien au coeur de la formation de nos jeunes : il ne s'agit pas d'un strapontin de l'éducation nationale et je refuse toute dissociation entre éducation nationale et enseignement agricole.

Pour répondre à notre collègue, André Gattolin, au sujet de ces formations conditionnées par un stage en alternance en début d'année scolaire, nous allons interroger les directeurs d'établissements agricoles et étudier le moyen d'assouplir ce système en autorisant des signatures de contrat tout au long de l'année. Aujourd'hui, on constate des différences de statut entre les élèves.

Maryvonne Blondin a fort justement parlé des internats, qui accueillent je le rappelle 50 % des élèves de l'enseignement agricole, élèves organisés et faisant preuve d'imagination pour apporter de la vie à ces structures. S'agissant des difficultés financières, la situation continue de se dégrader. Le ministère a promis un geste fort, il faut maintenant le concrétiser. Des fermetures d'établissements sont en jeu, je le crains.

Je partage l'avis de Pierre Ouzoulias quant au fait que la crise sanitaire a révélé et mis en exergue les faiblesses structurelles de l'enseignement agricole. Dans le cadre de notre travail d'auditions mené depuis plusieurs années, ces faiblesses avaient cependant été annoncées, présageant déjà des fermetures d'exploitations agricoles. Comment les éviter, sinon par des mesures fortes prises par le ministère, à l'image de celles en faveur d'autres secteurs économiques ?

S'agissant de l'intégration aux statuts de l'éducation nationale, nous menons ce combat depuis de longues années, pour que le binôme éducation nationale/enseignement agricole soit définitivement reconnu. Travailler en complémentarité est le meilleur moyen de valoriser cet enseignement agricole, trop souvent considéré comme une « voie de garage ». Je pense que les deux ministres concernés - qui disent travailler de manière concertée, ce dont je me réjouis - en sont conscients puisqu'ils ont affirmé que de nombreuses passerelles existent entre ces deux filières de formation.

Il faut qu'au sein de notre commission, nous puissions aussi travailler en ce sens pour que nos jeunes, d'où qu'ils viennent, puissent bénéficier d'une éducation forte qui, ne l'oublions pas, est en mesure de leur permettre de trouver un emploi à la fin de leur cursus.

S'agissant du statut d'alternant, beaucoup d'élèves non apprentis rencontrent en effet des difficultés, notamment au niveau des entreprises. Vous avez tous insisté sur ce travail de communication à mener de manière constante, de façon à donner ses lettres de noblesse à l'enseignement agricole.

J'y crois profondément.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Je vous remercie monsieur Karam ainsi que tous les membres de ce groupe de travail. Vos travaux ont bien sûr vocation à être poursuivis au sein de notre commission qui, je tiens à le rappeler, a toujours milité pour qu'aucune différentiation n'existe entre éducation nationale et enseignement agricole, et que chaque jeune, quel que soit son parcours, soit pris en considération. Notre collègue, Françoise Férat, longtemps rapporteure de ce secteur, en a été une fervente militante ainsi que tous les précédents présidents de notre commission.

Je note avec satisfaction que les ministres de l'agriculture, depuis que j'ai demandé à ce qu'ils soient auditionnés, répondent toujours présents, avec réactivité et enthousiasme.

Je souhaite enfin vous soumettre un sujet de réflexion : de par leurs compétences en matière d'enseignement mais aussi d'économie, les régions jouent un rôle au niveau des lycées, qu'ils soient traditionnels ou agricoles. Il serait intéressant que leurs interventions sur l'ensemble des dispositifs soient explorées, région par région.

Nous allons donc communiquer sur ces travaux, reflets de la réactivité de notre commission en cette période de crise sanitaire. Et dans le cadre de la prochaine rentrée ministérielle, nous auditionnerons à nouveau les ministres concernés pour insister sur l'importance de ces sujets.

Médias audiovisuels et Recherche

MERCREDI 10 JUIN 2020

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1) Médias audiovisuels

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - L'ordre du jour de notre réunion appelle à présent la présentation des conclusions de deux groupes de travail, créés par le bureau le 14 avril dernier, et chargés d'étudier les conséquences de la crise sanitaire sur les secteurs relevant de notre compétence. Il s'agit du groupe de travail sur le secteur des médias, animé par Jean-Pierre Leleux, et composé de David Assouline, Claude Malhuret, Jean-Raymond Hugonet, André Gattolin et moi-même. L'autre groupe porte sur le secteur de la recherche, est animé par Laure Darcos et est composé de Pierre Ouzoulias, Stéphane Piednoir et Sonia de la Provôté.

M. Jean-Pierre Leleux. - Madame la présidente, mes chers collègues, nous voici arrivés au terme de nos travaux dans le cadre de notre groupe de travail consacré aux médias audiovisuels.

Je tiens tout d'abord à vous remercier, madame la présidente, pour avoir pris l'initiative de sa création. Je remercie également mes collègues membres du groupe de travail. Outre vous-même, madame la Présidente, je pense à David Assouline, André Gattolin, Jean-Raymond Hugonet et Claude Malhuret.

Nous avons beaucoup auditionné depuis deux mois, les présidents des grandes chaînes (TF1, France Télévisions, M6, Canal+), les producteurs (Banijay, Newen et Mediawan), Radio France, France Médias Monde, mais aussi les radios indépendantes et les télévisions locales. Nous avons également échangé avec le président du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA).

Tous ces échanges de grande qualité nous ont permis de nous faire une idée précise de la situation que traverse ce secteur. Cette perception s'est affinée dans le temps à mesure que nous sortions de l'urgence absolue de la crise sanitaire, pour entrer dans une période beaucoup plus incertaine d'évaluation de ses conséquences sur le plan économique et financier.

Sur la base de cet état des lieux, nous avons essayé d'élaborer un certain nombre de propositions. J'insiste sur le fait que ce rapport est un travail collectif. Il traduit des sensibilités différentes, et des priorités qui peuvent ne pas toujours se recouper. Pourtant, dans les circonstances présentes, je salue la volonté de chacun de formuler une réponse commune. Nous pensons qu'un plan de soutien à l'audiovisuel est nécessaire, mais nous ne le voyons toujours pas venir.

Dans la grave crise que nous connaissons, les médias n'ont pas été confinés, ils se sont au contraire mobilisés pour informer les Français, lutter contre les infoxs, les distraire, leur proposer de revoir les classiques de notre cinéma populaire sur France 2, ou les grands classiques sur Arte. Cette période a aussi été l'occasion d'innover, avec une nouvelle grille pour France 4, axée sur l'éducation, et la mise à disposition de la plateforme Educ'Arte gratuitement, qui a séduit près de 60 000 enseignants.

Le CSA a fait preuve d'une grande souplesse quant à l'application de la réglementation. Les obligations conventionnelles des chaînes ont été appréciées au cas par cas avec intelligence. Le président du groupe M6 a loué le fait que le CSA se soit comporté comme « un véritable partenaire ». Plusieurs décisions importantes, concernant notamment le renouvellement de l'autorisation d'émettre de Canal+, et la présidence de France Télévisions, ont été reportées à juillet par le régulateur. J'observe également que c'est en juillet que le Conseil de surveillance d'ARTE se prononcera sur le nom du successeur de Véronique Cayla à l'issue d'un inédit appel à candidatures.

L'état des lieux ne serait pas complet sans un hommage appuyé aux personnels de toutes les entreprises de médias, qui ont su basculer en quelques jours dans le télétravail. Chacun comprendra qu'il n'est pas évident de monter un sujet de radio ou de télévision depuis son domicile, d'autant plus que rares étaient les personnels équipés.

Leur implication doit être saluée. Aujourd'hui, le déconfinement est en route, et la présidente d'ARTE me disait hier que les personnels sont de plus en plus nombreux à vouloir revenir sur site. Nous entrons dans une nouvelle phase.

Un certain nombre de difficultés ont cependant été rencontrées. Toutes les entreprises de médias n'étaient pas prêtes à proposer une offre numérique abondante et de qualité. Comme nous l'a indiqué Sibyle Veil, présidente de Radio France : « si la crise avait eu lieu il y a quelques années nous n'aurions pas pu mettre à disposition autant d'émissions conçues à distance, ainsi que de grandes émissions ``cultes'' patrimoniales ».

Si Radio France et ARTE ont ainsi pu battre des records, respectivement sur sa plateforme de podcasts, et sur ses applications, on ne peut que regretter que le projet SALTO, du fait de ses multiples retards, n'ait pu bénéficier du formidable accélérateur de souscriptions qu'a constitué le confinement pour les services de vidéos par abonnement. Netflix a battu des records, et Disney + a réussi son lancement en France, mais SALTO risque d'arriver après la bataille.

Deux déceptions sont à signaler concernant le service public. La première concerne la chaîne France Info. Alors que BFM, CNews et LCI ont connu des audiences en progression de plus de 60 % (+68 % pour LCI), France info a dû se contenter de 47 % (chiffres de mi-avril). Nous avons interrogé Sibyle Veil sur cette contre-performance de la chaîne publique, alors que la radio et la plateforme France Info ont enregistré quant à elles d'excellents résultats. Pour la présidente de Radio France, la chaîne publique reste mal positionnée dans la numérotation de la TNT, et elle connaît « un déficit de capacité de projection pour réaliser des reportages par rapport à BFM ». Cela la rend moins attractive.

Cette situation est d'autant plus étonnante que le coût de cette chaîne reste assez mystérieux, comme le rappelait André Gattolin. Nos nombreuses demandes concernant le coût complet de la chaîne (direct et indirect, en prenant en compte les moyens de France Télévisions utilisés par la chaîne) sont toujours restées sans réponse. Certains professionnels estiment cependant ce coût à au moins 80 millions d'euros. Le ministère évalue quant à lui le coût direct à une trentaine de millions d'euros.

La seconde déception concerne l'arrêt des matinales communes à France 3 et France Bleu, décidé par France Télévisions dès le début du confinement, notamment pour pouvoir basculer la diffusion des dessins animés de France 4 à France 3. N'aurait-il pas été pertinent, au contraire, de multiplier ces matinales communes, pour informer les Français au plus près dans leurs territoires ? France Bleu a un rôle reconnu dans la gestion des crises, pourquoi ne pas avoir saisi cette circonstance pour permettre à France 3 de jouer un rôle similaire ?

Un dernier regret concerne l'ensemble des médias, et a trait au respect du pluralisme. De la mi-mars à la mi-avril, les antennes ont été surtout occupées par le Gouvernement et les membres de la majorité. Le CSA a reconnu que les règles de répartition du temps de parole n'avaient plus été respectées, et il a fallu une saisine des rédactions par le régulateur pour que la diversité politique redevienne la règle début mai.

Je ne souhaite pas polémiquer, c'est pour cela que j'accepte de considérer que les médias ont sans doute été pris au dépourvu, et se sont tournés vers ceux qui disposaient des informations. Mais la gestion de cette crise n'a sans doute pas été sans reproche, et les règles démocratiques ne doivent pas être confinées. On ne peut que souhaiter que le CSA se donne le temps d'un retour d'expérience, pour essayer de mieux garantir le pluralisme en temps de crise.

Notre groupe de travail s'est également intéressé à la situation économique et financière des médias. Nous avons demandé à chaque interlocuteur de nous faire un point précis de la situation. Celle-ci n'est pas bonne. Le président de TF1 nous a indiqué que la crise était « sans précédent », et que si les chaînes avaient connu de très belles audiences, celles-ci n'avaient pu être monétisées.

Avec la fermeture des usines et des magasins, avec la baisse très forte de la consommation du fait du confinement, la publicité s'est effondrée en mars et avril de 50 % à 70 %. Pour des médias qui ne vivent que des recettes publicitaires, la crise a eu un effet dramatique. C'est tout l'écosystème qui a été touché. Les tournages se sont arrêtés. Certains producteurs comme Banijay ont dû rapatrier des équipes entières de l'étranger à leurs frais.

Avec l'arrêt des tournages, les chaînes ont été privées rapidement de programmes frais, notamment de feuilletons quotidiens. Tous les métiers concernés par ces tournages ont été fragilisés.

Je rappelle par ailleurs que toutes les grandes manifestations sportives, comme les Jeux olympiques de Pékin, Roland Garros, ou le Tour de France ont été reportées, ou écourtées, comme le championnat de Ligue 1.

Une des conséquences de la pénurie de programmes a été l'augmentation de leurs prix de 20 % à 30 %, nous disait hier soir la présidente d'ARTE, sous la pression des plateformes américaines qui ont « siphonné » les catalogues européens.

Même le service public n'a pas été épargné par la crise. France Télévisions a perdu environ 40 millions d'euros de mars à mai en recettes publicitaires. Le report des grandes manifestations sportives devrait affecter le chiffre d'affaires publicitaire au second semestre. C'est, en fait, tout l'environnement du mandat du prochain président de France Télévisions qui est affecté, d'autant que le ministère des finances a laissé entendre que la trajectoire financière 2022 ne serait pas remise en cause.

Si pour France Médias Monde et ARTE les conséquences sont limitées, il n'en est pas de même pour Radio France, qui devra faire face à une perte de recettes publicitaires et de recettes de billetterie, sans parler d'un nouveau report du chantier de la Maison de la Radio. Pour France Télévisions, comme pour Radio France, des incertitudes ont émergé sur les plans de départs volontaires, qui doivent permettre d'alléger les charges de personnel de ces deux entreprises.

La situation des radios indépendantes et des télévisions locales est encore plus précaire, car elles ne peuvent s'appuyer ni sur la contribution à l'audiovisuel public (CAP) comme le service public ni sur la surface financière de grands groupes privés. Beaucoup craignent de ne pas survivre à la crise.

Tous les acteurs que nous avons auditionnés nous ont dit que leur sort dépendrait de l'intensité de la reprise au second semestre. Que la crise de la publicité se poursuive, et même les plus grands risquent de trébucher. Que l'activité reprenne, et ces entreprises pourront se projeter dans l'avenir, et accélérer leur transformation numérique.

Dans ces conditions, tous les acteurs se tournent depuis des semaines vers l'État pour obtenir un soutien. Nous avions été parmi les premiers à défendre auprès du ministre de la culture la création d'un crédit d'impôt pour les annonceurs. Or depuis deux mois, le ministère de la culture est d'une grande discrétion. Alors que de nombreux secteurs ont obtenu des plans de soutien massifs, l'audiovisuel, qui pèse le même poids que l'automobile, n'a rien obtenu, à part un fonds de soutien de 50 millions d'euros pour la production, dont la consommation n'a du reste pas commencé.

Or le temps presse, car les plateformes américaines ont pleinement profité de la situation pour accroître leur avantage.

Le Gouvernement réfléchit aujourd'hui à appliquer la réforme de l'audiovisuel par petits bouts, en commençant par la transcription de la directive sur les services de médias audiovisuels (SMA). Une des leçons de nos auditions est qu'il conviendrait au contraire de maintenir l'esprit d'une réforme globale, qui comblerait les nombreuses lacunes du texte actuel. Si celui-ci ne trouve pas beaucoup de défenseurs à l'heure de la préparation de la fin du quinquennat, n'est-ce pas justement parce qu'il ne permettait pas vraiment, ou suffisamment, de préparer l'avenir ?

Les différents membres du groupe de travail ne sont pas d'accord sur tout. Il existe des nuances entre nous, que nous assumons, notamment concernant le sort à réserver à la trajectoire financière 2022 du service public. Mais il est un point qui fait consensus, c'est la conviction qu'il faut définir une vraie ambition pour l'audiovisuel, qui permette de préserver un audiovisuel public fort, tout en permettant aux autres acteurs de jouer leur rôle.

Les dix propositions que je vais maintenant vous présenter succinctement, avant d'ouvrir le débat, sont d'abord des pistes. Elles doivent s'apprécier les unes par rapport aux autres, car si elles ne constituent pas un tout unique (chaque proposition pourrait être appliquée séparément), elles s'équilibrent en fait les unes les autres. Nous avons en effet le souci de préserver chaque acteur, tout en modernisant son environnement et en adaptant les règles.

La première proposition consiste donc à demander au Gouvernement un vrai plan d'action en faveur du secteur des médias et de l'audiovisuel. Il ne doit pas s'agir d'une simple mesure ou de quelques adaptations. Il faut à la fois des aides temporaires pour sauver les médias qui pourraient disparaître, notamment les radios indépendantes et les télévisions locales, mais aussi des mesures plus pérennes qui permettent de préparer l'avenir.

Les pistes 2, 3, 4 et 6 concernent le service public, dont le rôle est essentiel. Depuis trop longtemps, l'Etat actionnaire a renoncé à définir un cap, à faire des choix sur les objectifs, et à sanctuariser des moyens.

Dans notre rapport de 2015, nous avions été les premiers, avec André Gattolin, à proposer une réforme de la gouvernance de l'audiovisuel public, mais nous avions surtout demandé à réformer son financement, afin de conforter sa spécificité. Cet avis est personnel, et n'engage pas le groupe de travail, mais il me semble que la plus grande erreur d'appréciation du Gouvernement a été de prendre le problème à l'envers, en se focalisant sur la gouvernance, qui n'était pour nous qu'une conséquence.

C'est pour cela que notre sixième proposition concerne la réforme de la CAP, qui risque malheureusement de ne pas aboutir au cours du quinquennat. Cette réforme est une victime collatérale du report du projet de loi de réforme de l'audiovisuel. Or la réforme de la CAP en une taxe universelle est une condition indispensable du renforcement de l'indépendance du service public.

Avec une réforme à l'allemande, il est possible d'imaginer que suffisamment de moyens pourraient être dégagés pour réduire, voire supprimer, la publicité sur le service public, et donc renforcer sa spécificité. Nous évoquons d'ailleurs la piste d'une suppression de la publicité le week-end sur les antennes publiques dès que possible, et un objectif de suppression totale en 2025. C'est sur ce socle d'une nouvelle redevance qu'il aurait fallu, il me semble, construire la réforme.

Au lieu de cela, le Gouvernement a choisi de mettre les entreprises publiques sous tension budgétaire. A défaut d'une ambition qualitative et collective, nous avons donc eu une restriction quantitative individualisée pour chaque entreprise, la fameuse trajectoire financière.

Je sais que l'on m'a reproché à la fois de dénoncer cette approche comptable, et de ne pas m'y opposer formellement. Cette approche budgétaire constitue selon moi un pis-aller. Mais elle a au moins le mérite de mettre ces entreprises en mouvement, et de les obliger à s'interroger sur leur organisation, que de nombreux rapports de la Cour des comptes ont jugé coûteuse et inefficace.

C'est pour cela que la troisième proposition évoque la nécessité d'adapter la trajectoire à la situation de chaque entreprise. David Assouline aurait souhaité aller plus loin, en renonçant à son application. Je ne l'exclus pas, mais uniquement en dernier recours, et en rappelant que les entreprises ne le demandent pas. Mais nous sommes d'accord sur le fait qu'il ne faut pas faire de fétichisme budgétaire, sans renoncer pour autant au sérieux de la gestion.

La proposition 4 vise au maintien de la diffusion hertzienne de France 4, qui a démontré ses mérites pendant la crise. Je suis complètement d'accord avec André Gattolin sur le fait que ce maintien devrait s'accompagner d'une remise à plat de son cahier des charges. La ligne éditoriale de France 4 n'était pas claire. Le nouveau France 4 doit mettre le cap sur la jeunesse et l'éducation, sur tous les apprentissages, y compris les questions d'orientation.

La cinquième proposition concerne l'ensemble des médias, puisqu'elle vise à défendre l'idée d'une mesure d'aide générale au secteur. Nous avons entendu les réserves sur le crédit d'impôt pour les annonceurs. C'est pour cela que nous marquons notre préférence pour un crédit d'impôt ciblé sur les éditeurs, et leurs dépenses en faveur de la production, y compris le flux et l'information. Nous proposons que cette mesure dure un an, car la crise ne durera pas six mois.

La mesure 7 rappelle la nécessité de transcrire rapidement la directive SMA. C'est une mesure très importante pour soutenir le secteur de la production, et l'exception culturelle.

La proposition 8 concerne les radios indépendantes et les télévisions locales, qui sont véritablement menacées. Une mesure spécifique est ainsi nécessaire, telle par exemple qu'une une aide pour leurs frais de diffusion.

Les deux dernières propositions visent à préserver dans la durée une information et des programmes de qualité. Il n'y plus de raison que des chaînes d'information, et ceux qui les regardent, soient pénalisés par des questions de numérotation. Si l'on veut préserver l'information, il faut conforter toutes ces chaînes, et donc les rassembler dans un bloc. Les mutualisations entre ces chaînes et leurs groupes doivent aussi être pérennisées.

La dernière proposition est plus originale. Elle nécessiterait une vraie concertation, et a fait débat au sein du groupe de travail. Elle vise à permettre aux chaînes d'allouer une partie de leurs obligations de financement au cinéma, ou à la production audiovisuelle selon leurs projets. Cette zone de souplesse, ou couloir de flexibilité se glisserait entre les obligations relatives au financement du cinéma, et celles relatives à la production audiovisuelle, en prenant un peu sur chacune. Nos chaînes ont besoin de cette souplesse. Une telle évolution pourrait aussi s'inscrire dans le cadre de la modernisation nécessaire de la chronologie des médias, et de la négociation avec les plateformes. Un véritable New Deal audiovisuel est devenu indispensable.

Voilà, mes chers collègues, le fruit de nos auditions. Ce rapport rassemble des convictions anciennes, des rapprochements de points de vue entre nous, et quelques idées nouvelles, qui sont souvent la marque de fabrique de notre commission concernant l'évolution de ce secteur.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Cet exposé permet de poser la question de l'audiovisuel dans le contexte de la crise sanitaire, ainsi que celle de la création, qui lui est intrinsèquement associée.

M. David Assouline. - J'ai été frappé, au cours des auditions, par la grande réactivité des principaux médias français pendant cette crise. Celle-ci a notamment permis que les citoyens soient accompagnés et informés. Cela n'avait rien d'évident. Sibyle Veil a eu raison de dire qu'il y a quelques années, ce service n'aurait pu être aussi performant. La révolution numérique a permis cette réactivité. Je souhaite également saluer le personnel, qui pour partie travaillait à distance, mais également en présentiel, à l'instar des journalistes de terrain.

L'ensemble des propositions exposées est partagé. Nos échanges ont été soutenus pour ce rapport, car nous avons des différences d'appréciations. Ainsi, si je suis favorable au maintien d'une trajectoire financière, car je suis pour une gestion sérieuse, je m'oppose à ce que nous poursuivions sur une trajectoire de baisse, telle que le Gouvernement l'a imposée à l'audiovisuel public. Ces nuances sont rappelées dans le rapport. Néanmoins, nous nous accordons sur les mesures à prendre d'urgence, à travers un plan d'action et des moyens dédiés, tant pour le public que le privé.

De même, nous rappelons notre opposition à la fermeture de France 4, qui doit être effective le 9 août 2020. Il n'est du reste pas sérieux de ne pas communiquer sur ce point. Delphine Ernotte nous a indiqué que le ministre lui a demandé une grille de programmes dans l'hypothèse d'une poursuite de l'activité de la chaîne, ou les évolutions de l'offre dans l'hypothèse contraire. Le lendemain, Delphine Ernotte a pu lui remettre une grille. La réactivité d'un côté apparaît ainsi bien supérieure à celle de l'autre.

Pendant ce confinement, France 4 a démontré une utilité comme chaîne jeunesse éducative. J'ai reçu un nombre important de témoignages de sénateurs, qui soulignaient que dans des foyers où le nombre d'écrans était limité, France 4 avait permis de suivre des cours, grâce à une offre de valeur. Chaque foyer reçoit cette chaîne, et il n'existe pas de zone blanche ou grise en la matière. Tous ces points font consensus entre nous.

De même, la pérennité du financement de l'audiovisuel public est essentielle. Jean-Pierre Leleux doute que la réforme de la CAP puisse intervenir avant la fin du quinquennat. Néanmoins, je ne vois pas de lien direct entre celle-ci et le report du projet de loi de réforme de l'audiovisuel public. Il reste du temps dans ce quinquennat pour mettre en oeuvre une mesure consensuelle. Si une réforme comme celle des retraites a mis en lumière une forte division politique, la nécessité de la réforme de la CAP fait l'objet d'un consensus. Il n'est plus possible que ne s'en acquittent que les détenteurs téléviseurs, car cela crée une inégalité fiscale. Aujourd'hui, chacun reçoit ce service, mais seule une partie de la population le paie.

Je partage toutes les autres propositions. Il est positif que le service public ait été mis en avant, mais nous n'avons pas ignoré les difficultés des chaînes privées. Il s'agit d'un écosystème. Nous avons proposé des mesures à destination du secteur privé autres que le crédit d'impôt sur la publicité, dans la mesure où le Gouvernement pourrait s'y opposer. Nous proposons donc un crédit d'impôt sur l'investissement et la production.

M. André Gattolin. - Un élément évoqué par David Assouline me semble important. Il s'agit du lien entre la période que nous venons de traverser et le numérique. Nous sommes en effet peut-être entrés dans le troisième âge des relations des populations à internet. L'âge utopique de la gratuité et des gains de productivité a été suivi par l'âge dystopique de la mainmise de Google, Apple, Facebook, Amazon, et Microsoft (GAFAM), de l'accaparement des données personnelles, et de la surveillance généralisée. Pour les médias, comme pour de nombreux autres domaines, nous nous demandons ce qu'aurait pu être un confinement il y a vingt ans, sans numérique. Cela nous amènera peut-être à abandonner une vision idéologique et dialectique de la numérisation de la société, pour une vision plus équilibrée. La rédaction du Monde me disait récemment qu'elle s'interrogeait sur l'opportunité de conserver de vastes locaux. En effet, ses membres ont appris à travailler depuis chez eux, et de manière beaucoup plus efficace. L'un des effets positifs du confinement a du reste été le faible nombre d'invités sur les plateaux des chaînes d'information, permettant d'éviter une certaine cacophonie. Il est ainsi possible de s'exprimer de manière plus détaillée, et de répondre mieux aux questions.

Il sera donc urgent de dresser un véritable bilan de ce que cette période aura changé profondément dans la société. Les changements ont en effet concerné d'autres dimensions que celle du numérique, et je songe par exemple aux attentes vis-à-vis du service public. Celui-ci a retrouvé une certaine noblesse, cela a été notamment le cas pour France 4, en diffusant des programmes éducatifs. L'idée de dédier une chaîne à l'éducation est ancienne, mais celle-ci s'est heurtée à une absence de volonté, moins des pouvoirs publics, que des dirigeants des chaînes. Il est en effet plus aisé de proposer des chaînes de flux et de divertissement que de créer de véritables programmes. Si l'audience de ces derniers n'est en effet jamais considérable, ils touchent in fine des millions de personnes, à l'instar du service éducatif de la British Broadcasting Corporation (BBC), utilisé notamment en cours par les enseignants.

Il n'existe pas pour l'heure de grand plan de relance dédié au secteur audiovisuel, bien que de nouveaux plans soient annoncés tous les jours. Hier, il s'agissait du livre. Je ne jette pas la pierre au ministre de la culture, car il ne décide pas des budgets. Les annonces sur le livre ont hier été faites en commun avec le ministre de l'économie. Les demandes sont nombreuses en la matière, et des arbitrages ont lieu, mais il existe de véritables urgences.

L'une des questions essentielles, que nous avons évoquée lors de l'audition des responsables de Banijay, est celle de l'assurance des tournages. Si sur un tournage, une personne tombe malade, le risque de cluster est considérable, notamment pour la production privée. La production déléguée ne bénéficie en effet d'aucune garantie de la chaîne ni de l'Etat. Sans un fonds assurantiel qui lui permette de se protéger, le risque de faillite est important.

Le risque de faillite des entreprises est souvent évoqué, par exemple pour Air France ou Airbus. Or aucune chaîne aujourd'hui ne court ce risque. Il existe cependant pour les producteurs, et notamment pour les petits indépendants. Quant RTL perd 73 % de sa recette publicitaire sur les derniers mois, le grand groupe auquel elle appartient est capable d'encaisser ces pertes. Il n'en va pas de même pour les petites radios. Il faut donc traiter en priorité le risque de perte d'emplois, et de catastrophe immédiate.

Il convient ainsi de penser une réforme de l'audiovisuel de manière plus articulée, par rapport au bilan que nous pouvons tirer de cette crise. Je suis d'accord pour que France 4 continue, mais il convient de préciser son identité. Une chaîne jeunesse de 2 à 35 ans, comme aujourd'hui, n'a pas de sens. Une chaîne proposant des programmes éducatifs, et des divertissements à destination des 4 à 14 ans en aurait davantage. Il n'est pas possible de donner un blanc-seing à la direction de France Télévisions. L'identité de la chaîne doit être définie au préalable.

M. Jean-Raymond Hugonet. - Comme toujours en période de crise, il me semble essentiel de déterminer ce qui réunit les acteurs. Deux éléments me frappent. Tout d'abord, l'intégralité de ceux-ci se tourne vers l'Etat pour obtenir des moyens financiers. La culture apparaît comme le parent pauvre en la matière, à l'instar du sport.

Par ailleurs, la traditionnelle séparation entre privé et public a été intéressante à observer au cours de nos auditions. En effet, si les sentiments exprimés étaient différents, un certain nombre de ressentis étaient partagés par les acteurs. Le service public n'a par exemple pas pu recourir massivement au chômage partiel. Au contraire, le secteur privé a pu user de ce dispositif. De même, des acteurs de ce dernier ont pu tenir des propos assez radicaux, et je songe notamment à Nicolas de Tavernost, alors que ceux du secteur public apparaissaient plus nuancés.

L'Etat leur apporte un soutien, par exemple pour le financement des travaux de Radio France. Le retard pris en raison du Covid-19 aura un effet calendaire, mais également financier, puisque le coût augmentera de 50 millions à 60 millions d'euros. La crise a par ailleurs frappé Radio France au pire moment. Celle-ci sortait notamment d'excellents résultats, et avait réussi à s'inscrire dans une trajectoire de gestion saine. Elle avait également atteint des records d'audience, avant de connaître une grève de 63 jours. Lorsque la direction a finalement obtenu la signature de quatre syndicats sur cinq, la crise sanitaire a empêché la conclusion de l'accord, à quelques jours près. Aujourd'hui, Radio France a démontré son extrême réactivité devant la crise, mais devra reprendre des négociations difficiles avec les syndicats à la rentrée. Or lors du dernier conseil d'administration, la farouche opposition des représentants du personnel est apparue clairement.

En matière de trajectoire financière, l'Etat se limite aujourd'hui à des questions de gestion. Néanmoins, si la trésorerie de Radio France n'est pas atteinte pour l'heure, elle rencontrera des difficultés lors du budget 2021, en raison de l'inertie du déficit.

L'audition de Stéphane Courbit et François de Brugada, que nous avons menée hier, s'est avérée particulièrement intéressante en ce qui concerne les risques que court le secteur privé. Par exemple, si un tournage de 5 millions d'euros est arrêté, et que le produit n'est pas livré à l'acheteur, l'engagement de financement n'est pris en compte, ni par le client, ni par les assurances. Celles-ci en effet ont une tendance bien connue à n'assurer que des projets qui ne posent aucun problème. Le métier de producteur, qui est intrinsèquement à risque, rencontre ainsi de vives difficultés.

Les explications de Delphine Ernotte en ce qui concerne la spécificité des programmes de flux ne nous ont par ailleurs pas convaincus. Des produits sont achetés massivement à l'étranger, à travers des sociétés dérivées, alors que la France dispose de grands talents, qui ne parviennent pas à être exposés.

Enfin, l'absolue nécessité de la transposition de la directive SMA fait l'objet d'un consensus au sein du groupe. Nous demandons au ministre de la culture de clarifier ce point, au regard du report du projet de loi sur l'audiovisuel.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Toutes les propositions exposées me semblent pertinentes, et s'appuient sur un diagnostic précis. Je souscris à l'idée qu'un véritable plan d'action doit être exigé de la part du Gouvernement, pour un secteur dont le poids est plus important que celui de l'automobile. Les emplois qu'il crée sont non-délocalisables, et contribuent à l'exercice de la démocratie, à travers le pluralisme de l'information, dans un contexte de développement des infoxs. Il est ainsi absolument nécessaire de sanctuariser ce secteur. Par ailleurs, les chaînes privées contribuent également à l'enrichissement de la production cinématographique, en raison des obligations de soutien à la création.

Dans le cadre de ce plan d'action, le Gouvernement devra accroître la lisibilité de la réforme de l'audiovisuel à court et moyen terme. Il s'agit de savoir lesquels de ses éléments seront repris, si elle n'est pas intégralement présentée au Parlement. A ce titre, la transposition de la directive SMA apparaît nécessaire. Notre commission a rédigé un communiqué de presse il y a dix jours, qui a rencontré un certain écho. Il a notamment été repris par l'Assemblée nationale, qui a salué cette initiative. Il semblerait que le Gouvernement souhaite effectuer cette transposition par ordonnance. J'ai cependant rappelé au ministre de la culture que le Parlement souhaite être étroitement associé à cette étape indispensable. La crise a accéléré un certain nombre de mouvements, tels que la numérisation de la société, ou l'irruption des plateformes extraeuropéennes dans le paysage audiovisuel et cinématographique français. Cela rend d'autant plus urgente la transposition des décisions prises au niveau européen. Le financement de la création ne peut aujourd'hui passer que par une mise à contribution des plateformes.

La réforme de la CAP est évoquée de longue date. J'avais notamment rédigé un rapport en 2011 sur les financements de France Télévisions, dans lequel je soulignais la nécessité de cette réforme à l'heure du numérique, car l'assiette de la CAP ne correspondait déjà plus aux usages. Ceux-ci se sont depuis amplifiés. La CAP est ainsi profondément inégalitaire, puisque les personnes âgées regardent encore la télévision, et s'acquittent donc de la redevance, à la différence des catégories socioprofessionnelles supérieures (CSP+) qui utilisent des tablettes. Je rappelle que les pays voisins ont de longue date mis en oeuvre cette modernisation de l'assiette de la redevance.

En 2014, François Hollande annonçait lors d'un colloque au CSA une réforme de la CAP. Depuis cette date cependant, cette réforme a toujours été reportée. Cette crise constitue une opportunité en la matière. Il serait coupable de ne pas mettre en oeuvre cette réforme. Nous sommes en effet arrivés à un point critique. Cela permettrait de clarifier le modèle de financement de l'audiovisuel public. Il ne faudrait pas qu'un