N° 224
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021
Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 décembre 2020
RAPPORT D' INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) pour suite à donner à l' enquête de la Cour des comptes , transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF , sur le système éducatif dans les académies ultramarines ,
Par M. Gérard LONGUET,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .
Mesdames, Messieurs,
Le 21 janvier 2020, la commission des finances du Sénat a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête portant sur le système éducatif dans les académies d'outre-mer.
L'enjeu de l'enquête confiée à la Cour des comptes était de dresser un panorama de l'éducation dans le premier et le second degrés dans les cinq académies de la Martinique, la Guadeloupe, La Réunion, Guyane et Mayotte , et en particulier des divergences constatées avec le territoire métropolitain.
Les travaux du Sénat avaient déjà abordé le sujet dix ans plus tôt, dans un rapport intitulé Les départements d'outre-mer (DOM), défi pour la République, chance pour la France 1 ( * ) . Les auteurs y soulignaient les écarts de résultats importants avec les académies métropolitaines , le niveau élevé d'illettrisme en outre-mer et l'insuffisance de l'adaptation des moyens aux réalités locales, engendrant un « niveau inacceptable d'échec scolaire ».
Force est de constater que, selon l'état des lieux dressé par la Cour des comptes, ces constats sont malheureusement toujours d'actualité. Une étude menée par la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) sur l'effectivité des droits de l'homme dans les Outre-mer s'était également largement étendue en 2017 sur « les entraves à l'accès à l'éducation » 2 ( * ) , compromettant dans certains cas le respect du droit à l'instruction.
Au-delà des constats alarmants, il importe avant tout de s'assurer d'une meilleure mobilisation des moyens , qui, et cela doit être souligné, sont massifs. L'enjeu principal n'est pas tant celui des efforts financiers à consentir que celui de l'adaptation aux réalités des territoires dans leur diversité , en particulier concernant la Guyane et Mayotte.
Pour donner suite à la remise de l'enquête par la Cour des comptes, la commission des finances du Sénat a organisé le 10 décembre 2020, une audition réunissant des magistrats de la Cour des comptes ainsi que le directeur général de l'enseignement scolaire du ministère de l'éducation nationale.
LES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR
SPÉCIAL
Recommandation n° 1 : privilégier davantage l'adaptation aux réalités locales en laissant plus d'autonomie aux recteurs, sur la base d'évaluations détaillées et précises de la performance de chaque académie.
Recommandation n° 2 : aménager plus largement les modalités de recrutement des enseignants, ainsi que leur formation et leur régime indemnitaire, afin de mieux prendre en compte les besoins des territoires.
Recommandation n° 3 : mieux utiliser le dispositif d'éducation prioritaire en le recentrant sur les académies et les établissements où il est le plus nécessaire, voire y substituer un dispositif spécifique pour la Guyane et Mayotte.
Recommandation n° 4 : accroître les moyens des centres académiques pour la scolarisation des élèves allophones nouvellement arrivés et des élèves issus des familles itinérantes et de voyageurs (CASNAV) pour tenir compte des évolutions du nombre d'élèves allophones et mieux former les enseignants aux questions linguistiques.
A. UNE SPÉCIFICITÉ DES ACADÉMIES OUTRE-MER, MALGRÉ D'IMPORTANTES DISPARITÉS ENTRE DÉPARTEMENTS
1. Les enjeux de l'enseignement outre-mer
La concentration de l'étude de la Cour des comptes sur les académies de la Martinique, la Guadeloupe, La Réunion, Guyane et Mayotte s'explique notamment par le fait que celles-ci correspondent à l'organisation scolaire mise en oeuvre en métropole, facilitant ainsi la comparaison tant de l'engagement de l'État que de la performance du système scolaire.
Les cinq académies ultramarines présentent toutes des caractères spécifiques qui déterminent partiellement la performance de leur système éducatif. En premier lieu, elles sont de taille similaire, la population scolarisée, à l'exception notable de La Réunion, y étant nettement inférieure à celle des plus petites académies métropolitaines. Toutefois, la part de jeunes scolarisée dans la population totale est en moyenne supérieure à celle du territoire métropolitain .
L'insularité, concernant quatre des académies, entraîne également des contraintes liées à l'aménagement du territoire , en particulier en termes de transports scolaires, problématique qui se retrouve par ailleurs en Guyane. Le temps effectif d'étude, sensiblement inférieur à celui observé en métropole, est en effet affecté par l'insuffisance des transports scolaires.
Il convient toutefois de se garder de l'illusion d'une complète homogénéité entre les différents territoires. Chacun d'entre eux soulève des enjeux différents impliquant des réponses différenciées de l'État. Les évolutions démographiques, notamment, sont difficilement comparables. Ainsi, en dix ans, la Martinique a perdu plus de 20 % des élèves quand Mayotte en gagnait l'équivalent .
Le contexte social n'est pas non plus identique du fait d'écarts importants de niveau de vie. En outre, Mayotte ne dispose d'un rectorat de plein exercice que depuis janvier 2020 , quarante ans après que le premier lycée y a été implanté, quand les autres académies disposent d'un système scolaire ancien et d'une gestion rectorale bien implantée localement.
Deux catégories peuvent ainsi être distinguées : d'une part les trois académies les plus anciennes et les plus attractives des Antilles et de La Réunion et d'autre part les territoires de Guyane et de Mayotte , faisant face à des difficultés plus importantes et nécessitant un accompagnement accru de l'Éducation nationale.
2. Les Antilles et La Réunion, des caractéristiques à rapprocher de certaines académies métropolitaines mais des spécificités dans la gestion des enseignants
Le principal enjeu auquel est confronté le ministère de l'Éducation nationale dans ces trois académies est celui de l'adaptation de la gestion des personnels aux évolutions démographiques en cours . Si celle-ci est centrale à l'échelle de la France entière, elle est d'autant plus importante que les rectorats sont confrontés à un déclin rapide du nombre d'élèves .
Cette évolution conduit à une gestion inadaptée des enseignants, dont le nombre de postes est particulièrement élevé par rapport à la moyenne nationale. Ce constat sera développé plus loin.
Concernant plus particulièrement le cas des Antilles, on y observe un phénomène dont les causes à l'heure actuelle ne sont pas complètement identifiables. La majeure partie du déclin démographique des îles ( entre 2009 et 2018, la Martinique a perdu 19 000 élèves et la Guadeloupe 18 000 ) a en effet été absorbée par l'enseignement public.
À l'inverse, la part de la population scolarisée dans le secteur privé est en constante augmentation , la hausse représentant en dix ans 7,5 % d'élèves supplémentaires en Guadeloupe et 17,5 % en Martinique dans le premier degré. Si un tel phénomène peut découler de différences culturelles, en particulier à Saint Martin, le rapporteur considère que cela pourrait également traduire une défiance à l'égard du secteur public qui serait inquiétante.
3. Les défis de l'enseignement à Mayotte et en Guyane
De nombreuses singularités plaident pour un traitement différencié des deux académies les plus récentes, Guyane et Mayotte.
La très rapide croissance démographique de ces départements, renforcée par la dynamique migratoire à l'oeuvre, entraine une structuration de la population différente de celle observable en France métropolitaine.
Ainsi, 40 % de la population à Mayotte et 30 % en Guyane est scolarisée , contre 18 % en moyenne nationale. En outre, les taux de non scolarisation y sont extrêmement élevés. En Guyane, entre 3 % et 10 % de la population en âge d'être scolarisée ne le serait pas, mais ce taux se situerait à plus de 30 % pour Mayotte.
Corollaire de cette augmentation, malgré un investissement immobilier de l'État que le rapporteur tient à souligner, les établissements scolaires sont en nombre insuffisant en dépit d'un rythme de construction soutenu.
Les établissements sont donc fréquemment surchargés , conduisant à des stratégies d'occupation parfois étonnantes. Ainsi à Mayotte, depuis 2008, pour compenser le manque de locaux, ceux-ci sont utilisés selon un principe de rotation, c'est-à-dire deux fois dans une même journée pour deux classes différentes avec deux enseignants .
Par ailleurs, la question linguistique est un enjeu majeur. Au-delà de la problématique de la valorisation des langues régionales commune à la France métropolitaine, il s'agit d'intégrer au système scolaire un nombre considérable d'élèves allophones. Cette question sera développée plus bas.
* 1 Rapport d'information de M. Éric Doligé, fait au nom de la Mission commune d'information outre-mer, n° 519 (2008-2009) - 7 juillet 2009.
* 2 Avis sur l'effectivité du droit à l'éducation dans les Outre-mer. Regard particulier sur la Guyane et Mayotte, 6 juillet 2017.