II. LA TENSION CONCERNE CHACUNE DES CATÉGORIES D'HÉBERGEMENT D'URGENCE
A. LES CENTRES D'HÉBERGEMENT SE DÉVELOPPENT ET SE DIVERSIFIENT
Les enjeux soulignés par les personnes auditionnés concernent l'augmentation du parc d'hébergement d'urgence, mais aussi l'humanisation des centres existants et le développement de certains types d'hébergements. La crise sanitaire a entraîné en particulier la création d'un nouveau type de centres, consacrés aux personnes malades du Covid.
1. Le développement des besoins d'hébergement fait face à des difficultés de tous ordres
Si les besoins sont en augmentation forte, les obstacles à la mise en place de nouvelles capacités sont multiples .
Un problème aigu, en zone dense, est bien sûr la disponibilité du foncier . Le coût du foncier peut représenter une part importante du coût d'hébergement journalier. Les organismes soulignent également l'impact des coûts liés à la mise en sécurité ou le gardiennage.
Les réactions des élus locaux et des populations sont diverses selon les endroits et peuvent accepter les projets ou s'y opposer avec fermeté. Les communes soumises à l'article 55 de la loi SRU constatent ainsi que les centres d'hébergement d'urgence, hors CHRS, ne sont pas comptabilisés dans les quotas, et peuvent donc privilégier la construction de logements sociaux afin d'éviter les prélèvements sur les recettes fiscales prévues par cette loi lorsque les quotas ne sont pas atteints.
Afin de réduire le coût de construction, certains organismes comme la Croix-Rouge française expérimentent la construction modulaire , qui est encouragée par le plan de relance. Cette solution n'est toutefois adaptée que dans des lieux où des réserves foncières sont disponibles. La construction modulaire permet par exemple d'avoir des lieux de vie plus adaptés que les hôtels, avec des cuisines. Le modèle économique est toutefois très différent et nécessite d'être précisé, ainsi que l'acceptabilité pour les personnes. La Croix-Rouge propose d'en utiliser en réponse à l'appel à manifestation d'intérêt relatif aux grands marginaux lancé en septembre 2020.
Le plan de relance contient une enveloppe de 18 millions d'euros consacrée à la construction de centres d'hébergement. Il soutient aussi, pour un montant de 10 millions d'euros, des expérimentations de construction modulaire et le rachat d'hôtels. La construction de centres d'hébergement passe par un versement au budget du fonds national des aides à la pierre (FNAP), qui a déjà reçu un transfert de 10 millions d'euros pour le financement de la création de nouvelles places d'hébergement, prioritairement en centre d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS). Lors de son audition par le rapporteur spécial, la DRIHL a fait valoir que cette enveloppe aurait des modalités trop restrictives car elle se limite à des places autorisées, c'est-à-dire en CHRS, alors que le besoin le plus fort est en hébergement d'urgence 48 ( * ) .
Une difficulté du plan de relance est aussi son objectif primordial de déclenchement rapide, qui n'est pas toujours adapté à des projets d'investissement.
L'identification et la mobilisation de locaux existants peut également être très coûteuse. L'administration et certains organismes soulignent à cet égard l'intérêt d'expériences d'« urbanisme transitoire », mobilisant des locaux ou terrains qui restent vacants lors de certaines opérations urbaines pendant une période pouvant atteindre plusieurs années. L'un des exemples les plus connus est l'opération « Les Grands Voisins » sur le site de l'ancien hôpital Saint-Vincent-de-Paul, à Paris : en attendant le lancement des travaux de reconversion, l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris (AP-HP) a confié certains bâtiments à l'association Aurore entre 2012 et 2020 afin d'y installer 600 places d'hébergement d'urgence.
Au-delà de la construction de centres, leur fonctionnement peut être affecté par les difficultés de recrutement des travailleurs sociaux , notamment en Île-de-France, sur lesquelles plusieurs personnes auditionnées ont attiré l'attention du rapporteur spécial.
Ces métiers sont en effet difficiles et les tâches nombreuses alors que les contrats sont souvent courts, voire saisonniers, avec des conditions de rémunération peu attractives. Les soignants participant aux maraudes ne bénéficient pas des apports du Ségur de la Santé.
2. Le programme d'humanisation des centres lancé en 2008 doit être enfin achevé
Un programme pluriannuel d'humanisation des centres d'hébergement a été lancé suite à la remise par le député Étienne Pinte, en 2008, d'un rapport au Premier ministre sur l'hébergement d'urgence, soulignant qu'« Il n'est pas possible de dissuader les personnes de dormir dans la rue si les conditions d'hébergement qui sont offertes dans les structures ne garantissent pas un minimum d'intimité et de sécurité » 49 ( * ) . Le plan de relance de 2008 avait ainsi prévu une enveloppe de 80 millions d'euros, s'ajoutant à 30 millions d'euros déjà inscrits au budget, pour moderniser les centres d'hébergement 50 ( * ) . L'Agence nationale de l'habitat (Anah) participait au financement des travaux.
Une enquête menée en 2014 par le Cerema pour le compte de la Dihal montrait que les opérations de réhabilitation avaient permis, dans les centres traités, de faire disparaître la plupart des dortoirs au profit de chambres individuelles, un quart des places ne disposant toutefois pas encore de sanitaire ni de blocs cuisine 51 ( * ) .
Cependant, certains centres d'hébergement fonctionnent encore en dortoir collectif et il est également nécessaire de prendre en compte les nouveaux publics, notamment la croissance du nombre de femmes et de familles, et le vieillissement de la population.
L'Anah bénéficie d'une enveloppe annuelle de 8 millions d'euros pour soutenir le programme d'humanisation des centres d'hébergement. En 2020, l'Agence a engagé 7,7 millions d'euros de crédit au bénéfice de 24 structures représentant 738 places.
Le plan de relance présenté par le Gouvernement le 3 septembre 2020 prévoit, comme son prédécesseur de 2008, des lignes consacrées à l'humanisation des centres d'hébergement.
D'une part, un montant de 3 millions d'euros supplémentaires est apporté à l'Anah, portant l'enveloppe au titre de 2021 à un niveau de 11 millions d'euros. Ce montant supplémentaire est limité si on le compare au coût des travaux de réhabilitation dans des centres de grande capacité.
D'autre part, le plan de relance prévoit, pour un montant de 12 millions d'euros en 2021 et 2022, le lancement de deux nouveaux programmes pilotés par la DIHAL afin d'humaniser les accueils de jour sur l'ensemble du territoire et les centres d'hébergement en Outre-mer. Le premier cahier des charges a été publié au début du mois de mars 2021.
3. Les CHRS doivent poursuivre le processus de contractualisation
Les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) sont des établissements sociaux prévus par l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles. Ils hébergent des personnes en grande difficulté qu'ils accompagnent en vue de leur réinsertion sociale. Le nombre de places en CHRS était de 45 262 au 30 juin 2020. Il n'a pas été affecté de manière importante par la crise sanitaire, puisqu'il comprenait 44 722 places à la fin 2019.
a) La convergence tarifaire, qui vise une harmonisation des coûts, a été suspendue en 2020
Le coût des places dépend des prestations offertes, qui dépendent des centres et entrainent des variations importantes de coût de personnel. En particulier, l'hébergement en « diffus », c'est-à-dire dans des appartements sans services en commun, a un coût moyen moins élevé, en particulier sur les postes d'accueil et d'alimentation ; il peut aussi mieux préparer les personnes concernées au retour à une vie autonome.
Décomposition du coût de
l'hébergement en CHRS
(regroupé et diffus)
(en euros par place et par an, et en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat,
à partir des chiffres DGCS (enquête nationale
des coûts
2019)
Lors de ses précédents travaux sur l'hébergement d'urgence en 2016, le rapporteur spécial avait pu constater les résultats obtenus par la région Provence-Alpes-Côte d'Azur dans une politique de convergence tarifaire des CHRS, sous l'égide du préfet. Une meilleure maîtrise des coûts avait pu être obtenue, sans porter atteinte à la capacité d'action de ces centres.
Depuis, une politique de convergence tarifaire a été conduite au niveau national. Des tarifs-plafonds ont été définis pour les CHRS, en fonction des activités et des missions qu'ils remplissent.
Une économie de l'ordre de 7,9 millions d'euros a ainsi été réalisée en 2018, puis de 5,1 millions d'euros en 2019. Suspendue en 2020 en raison de la crise sanitaire, la convergence tarifaire devrait reprendre en 2021 et 2022 avec des objectifs d'économies égaux à ceux de 2019.
Cette réforme s'appuie sur un principe d'objectivation des coûts qu'approuve le rapporteur spécial , mais la mise en oeuvre semble avoir trop souvent relevé d'un principe d'économie qui ne s'appuyait pas suffisamment sur les différences de coût concrètes entre les centres, notamment en fonction des zones occupées.
Les représentants des associations ont indiqué au rapporteur spécial que la pression sur les prix pousserait à sélectionner des publics plus autonomes, nécessitant donc moins d'accompagnement, alors que la logique du « Logement d'abord » doit permettre à des publics non encore prêts au logement traditionnel de franchir plusieurs étapes simultanément dans le parcours menant de la rue au logement.
b) Les contrats d'objectifs se développent sur un rythme lent
L'article 125 de la loi ELAN a prévu l'obligation pour les gestionnaires de CHRS de conclure , avant le 1 er janvier 2023, un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM) avec l'État 52 ( * ) .
Cependant, le rythme de contractualisation , mesuré par un indicateur budgétaire du programme 177, est beaucoup plus lent que prévu . Alors que le Gouvernement prévoyait, à l'automne 2019, que 53 % des opérateurs locaux gestionnaires d'au moins un CHRS, représentant 66 % des crédits, auraient signé un contrat à la fin de 2020, la proportion effective au 31 décembre 2020 n'était que de 18 % des opérateurs , représentant 35,4 % des crédits 53 ( * ) .
La crise sanitaire peut être invoquée pour justifier un certain ralentissement du processus, les services de l'administration déconcentrée comme ceux des gestionnaires de centres ayant été fortement mobilisés. Elle ne peut toutefois expliquer à elle seule un tel écart à l'objectif.
Les organismes témoignent des difficultés que représente pour eux la préparation des CPOM . Les acteurs de l'hébergement d'urgence ont parfois des difficultés à se projeter dans une stratégie pluri-annuelle alors que leur priorité est de gérer l'afflux quotidien des demandes.
Certains soulignent que l'outil des CPOM serait plus adapté au secteur médico-social qu'à celui de l'action et de la veille sociales. Ils plaident également pour une évolution du mode de contrôle de l'État, qui devrait porter sur le respect des objectifs plus que sur une application pointilleuse.
Le rapporteur spécial , qui soutient depuis longtemps le principe de la contractualisation, souligne que l'intérêt des opérateurs eux-mêmes est de bénéficier d'une vision stabilisée de leurs ressources . La conclusion des CPOM constituait d'ailleurs une demande d'un certain nombre d'organismes. La contractualisation offre également des garanties de maîtrise des coûts comme de la qualité des prestations.
Il est donc indispensable de poursuivre et d'accélérer le processus de d'élaboration et de signature des CPOM .
4. L'augmentation des places d'hébergement consacrées aux femmes victimes de violences est un phénomène marquant de ces dernières années
Le nombre des places consacrées aux femmes victimes de violences est passé de 3 866 en 2015 à 5 713 en 2019, puis à 6 572 après le Grenelle des violences conjugales de novembre 2019, soit une augmentation de 70 % .
Le Premier ministre a en effet annoncé lors du Grenelle la création de 1 000 places dès le 1 er janvier 2020 54 ( * ) , devant se répartir entre 370 places d'hébergement d'urgence pour des mises en sécurité immédiates et 630 places bénéficiant de l'allocation de logement temporaire (ALT).
L'allocation de logement temporaire
L'appellation d'allocation de logement temporaire recouvre deux aides distinctes :
- une aide versée à des organismes qui logent temporairement des personnes défavorisées ne pouvant être hébergées en CHRS (ALT1). Les crédits sont en 2021 de 74,8 millions d'euros (action 12 « Hébergement et logement adapté » du programme 177) et incluent la création de 630 places pour les femmes victimes de violences ;
- une aide versée aux gestionnaires d'aires d'accueil des gens du voyage (ALT2), pour un montant prévu en 2021 de 15,2 millions d'euros (action 11 « Prévention de l'exclusion » du programme 177).
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
À la fin 2020, 859 places avaient effectivement été créées, dont 346 places en hébergement d'urgence et 513 places relevant de l'allocation de logement temporaire. Selon les éléments apportés par l'administration, les 141 places restantes sont en cours d'ouverture au premier semestre 2021.
Le projet de loi de finances pour 2021 a prévu l'ouverture de 1 000 places supplémentaires, confirmées par une annonce du Gouvernement le 30 avril dernier 55 ( * ) .
L'hébergement peut avoir lieu sous plusieurs formes : en collectif, en diffus avec cohabitation, ou en diffus autonome dans une logique de « Logement d'abord ».
L'orientation de ces personnes suppose également une coopération entre la plateforme d'écoute du numéro d'appel d'urgence 39 19 et les SIAO. Il est prévu d'autre part que les forces de l'ordre disposent d'une plateforme informatique qui recense les places d'hébergement d'urgence et d'insertion existantes et disponibles à destination de ces femmes.
La fédération des acteurs de la solidarité (FAS) souligne toutefois que le financement demeure insuffisant , de sorte que les organismes doivent faire appel à des cofinancements.
Le coût effectif varierait de 30 à 52 euros par place et par jour, en fonction du type d'hébergement (collectif ou diffus) et du type d'accompagnement (spécialisé ou non). L'ALT1, pour sa part, ne couvre (« partiellement », selon les termes du projet annuel de performances) que le loyer et les charges, de manière forfaitaire en fonction de la taille du logement et de son emplacement géographique : elle ne finance donc pas le nécessaire accompagnement social ni d'autres besoins spécifiques des personnes concernées.
Les associations soulignent en revanche le rôle positif des services de police et de gendarmerie , notamment avec la mise en place de référents ou de permanences au sein des commissariats ou gendarmeries, ainsi que des bailleurs sociaux pour trouver des logements lorsque l'hébergement a lieu en diffus.
5. Les centres d'hébergement spécialisés (CHS), même sous-utilisés, ont posé la question du traitement sanitaire des personnes hébergées
Une particularité de l'année 2020 a été l'ouverture d'un nouveau type de centre : les centres d'hébergement spécialisés (CHS) , destinés à accueillir des personnes atteintes du Covid mais non suffisamment malades pour être hospitalisées.
Ces centres devaient offrir une alternative aux centres d'hébergement traditionnels lorsque ceux-ci ne permettaient pas d'assurer l'isolement des personnes malades.
La capacité mise en place a été très nettement sous-utilisée, puisque le pic d'occupation a été de 3 620 places, avant de descendre à un niveau inférieur à 1 000 places utilisées. Sur la période du 26 octobre au 23 février, le taux d'occupation moyen a été de 16 % et n'a jamais excédé 50 %.
Évolution du nombre de places en
centres
d'hébergement spécialisés (CHS)
(en nombre de places)
Source : commission des finances, à partir d'un graphique DGCS
Toute évaluation doit toutefois tenir compte de la très grande incertitude sur l'avenir qui caractérisait cette période : les CHS ont été lancés de manière rapide dans une période où les effets de la crise étaient encore impossibles à mesurer.
Les opérateurs ont été choisis par les préfets, en lien avec les agences régionales de santé (ARS), sur la base d'un cahier des charges diffusé dès le 17 mars 2020, soit dès les premiers jours du confinement. Le cahier des charges prévoit que la prise en charge des personnes malades doit avoir lieu dans la mesure du possible dans le centre d'hébergement traditionnel, lorsqu'il a la possibilité de consacrer un espace au confinement. L'orientation en CHS était donc prévue, dès le début, comme une solution exceptionnelle.
L'admission dans les CHS, faite sur avis médical et avec l'accord de la personne concernée, est organisée par l'ARS et non pas le SIAO.
Le coût forfaitaire est de 80 euros par lit et par jour, couvrant l'accueil, l'hébergement, la restauration et les soins des personnes accueillies. Ce montant, fixé par référence aux lits halte soin santé (LHSS) 56 ( * ) , correspond à des places ouvertes et non des places occupées, de sorte que le coût des CHS ne dépend pas du nombre de places effectivement occupées, sauf dans quelques régions où un coût inférieur a été fixé pour les places non occupées.
Le financement du CHS est assuré pour la partie hébergement par les programmes 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » et 303 « Immigration et asile » et pour la partie sanitaire par l'ARS, dans le cadre du fonds d'intervention régional (FIR).
Enfin, les places en CHS ne peuvent être considérées comme augmentant la capacité totale d'hébergement, car la place attribuée à une personne hébergée dans un centre d'hébergement traditionnel est « gelée » en attendant son retour, ce qui permet de garantir son retour après sa guérison.
Les raisons avancées à la sous-occupation des places sont variables : des réticences des personnes hébergées pour s'y rendre (par exemple en raison de l'éloignement des centres), mais aussi la nécessité d'avoir un test PCR positif alors que la disponibilité de ces tests était très rare au début de la crise sanitaire. Surtout, il semble que les gestionnaires de centres d'hébergement sont, dans un grand nombre de cas, parvenus à mettre en place des espaces d'isolement et à assurer les soins grâce à l'intervention d'équipes sanitaires mobiles.
Les associations, de même que la DRIHL, indiquent toutefois que les CHS se sont remplis à certains endroits et ont permis de passer un cap, ou d'éviter l'apparition de « clusters » de contamination dans les structures collectives traditionnelles. Tous les centres d'hébergement n'ont en effet pas la possibilité d'isoler efficacement les personnes malades. Ainsi a-t-il fallu remobiliser les CHS dès la fin de l'été dans la région PACA.
Les associations signalent toutefois que la mise en place des CHS a été inégalement efficace selon les régions, en fonction des relations entre les ARS et les directions départementales de la cohésion sociale (DDCS), ayant parfois conduit à des retards et une information insuffisante des structures en mesure d'orienter les personnes vers les CHS.
La ministre chargée du logement a constaté, dans son instruction précitée du 1 er mars 2021, que le dispositif était surdimensionné et a demandé aux préfets de revoir à la baisse le nombre de places mobilisées, tout en prévoyant la réactivation rapide de places en cas de recrudescence locale de l'épidémie.
Au total, les CHS ont montré la nécessité de mieux articuler les secteurs de l'hébergement, du sanitaire et du médico-social , que ce soit en temps de crise ou en temps normal, les personnes en grande précarité cumulant souvent plusieurs difficultés.
Le rapporteur spécial constate que les CHS , malgré sans doute un surdimensionnement qu'il était difficile de prévoir au début de la crise, ont joué un rôle utile, notamment dans les phases aigues du premier confinement . Dans la perspective toutefois de la campagne de vaccination en cours, qui permet d'espérer une forte diminution du recours à ces centres dans les mois à venir, il appelle à la définition rapide de la manière dont ces places pourraient être reconverties , en fonction des besoins constatés localement, par exemple en places d'hébergement d'urgence traditionnelles ou en lits halte soin santé.
* 48 L'article D. 331-98 du code de la construction et de l'habitation limite les catégories d'établissements pouvant bénéficier des subventions, incluant notamment les CHRS.
* ² 49 Étienne Pinte, Rapport au Premier ministre sur l'hébergement d'urgence et l'accès au logement des personnes sans abri ou mal logées , juin 2008.
* 50 Les modalités d'utilisation de cette enveloppe sont précisées dans la circulaire du ministère du logement du 5 mars 2009 pour la relance relative à l'hébergement.
* 51 Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema), Hébergement et accès au logement : le programme d'humanisation des centres d'hébergement, synthèse quantitative , juillet 2015.
* 52 Article L. 313-11-2 du code de l'action sociale et des familles, créé par l'article 125 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.
* 53 Rapport annuel de performances de la mission « Cohésion des territoires » pour l'exercice 2020.
* 54 Discours du Premier ministre en clôture du Grenelle contre les violences conjugales , 25 novembre 2019.
* 55 Projet annuel de performances de la mission « Cohésion des territoires » annexé au projet de loi de finances pour 2021 et DIHAL, 1 000 nouvelles places d'hébergement et de logement temporaire créées à destination des femmes victimes de violences , 30 avril 2021.
* 56 Les lits halte soins santé, établissements médico-sociaux mentionnés au 9° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, accueillent temporairement des personnes sans domicile fixe dont la pathologie ou l'état général, somatique ou psychique, ne nécessite pas une prise en charge hospitalière ou médico-sociale spécialisée mais est incompatible avec la vie à la rue.