B. LOI N° 2020-48 DU 28 JANVIER 2020 VISANT À LUTTER CONTRE LE MITAGE DES ESPACES FORESTIERS EN ILE-DE-FRANCE
La loi n° 2020-48 du 28 janvier 2020 visant à lutter contre le mitage des espaces forestiers en Île-de-France a pour but de pérenniser une expérimentation qui avait été lancée il y a quatre ans, à l'initiative du Sénat.
Pour une durée de trois ans, l'article 46 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain a autorisé la SAFER (Société d'aménagement foncier et d'établissement rural) de l'Île-de-France à préempter les ventes de biens boisés dès lors que leur superficie est inférieure à trois hectares, dans un but de protection et de mise en valeur de la forêt. L'objectif est d'améliorer la structure des propriétés forestières en préservant les forêts d'Île-de-France du mitage, de la pression foncière et de l'étalement urbain.
La présente loi permet de donner un caractère permanent à ces dispositions. D'application directe, elle n'a nécessité aucune mesure réglementaire pour sa mise en oeuvre.
C. LOI N° 2019-469 DU 20 MAI 2019 POUR LA PROTECTION FONCIÈRE DES ACTIVITÉS AGRICOLES ET DES CULTURES MARINES EN ZONE LITTORALE
La loi n° 2019-469 du 20 mai 2019 pour la protection foncière des activités agricoles et des cultures marines en zone littorale vise à étendre le droit de préemption des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural en zone littorale (SAFER).
Il s'exerce désormais sur les bâtiments utilisés pour l'exercice d'une activité agricole au cours des 20 années précédant l'aliénation : ainsi, la SAFER pourra préempter le bâtiment en proposant une révision du prix à la baisse, sauf si le bâtiment a changé de destination en toute légalité au cours de cette période, auquel cas son droit de préemption demeure mais sans avoir faculté de déclencher une proposition de baisse de prix.
À l'initiative du Sénat, cette application a été étendue aux bâtiments salicoles grâce à la reconnaissance, tant attendue par les professionnels, de l'exploitation de marais salants comme activité agricole au sens de l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime.
Aucune mesure d'application n'était attendue, cette loi étant d'application directe.
D. LOI N° 2018-938 DU 30 OCTOBRE 2018 POUR L'ÉQUILIBRE DES RELATIONS COMMERCIALES DANS LE SECTEUR AGRICOLE ET ALIMENTAIRE ET UNE ALIMENTATION SAINE, DURABLE ET ACCESSIBLE À TOUS
Les travaux de contrôle du suivi de la loi Egalim du groupe de suivi de la commission des affaires économiques du Sénat se poursuivent, derrière MM. Daniel Gremillet et Mme Anne-Catherine Loisier.
Le groupe de suivi s'attache non seulement à suivre l'application de la loi au fur et à mesure de la publication des mesures réglementaires requises mais aussi à analyser ses effets économiques, pour les agriculteurs et les industries de l'agro-alimentaire bien entendu, mais également pour l'ensemble des citoyens, qu'ils soient consommateurs, industriels, commerçants, négociants, élus d'une collectivité territoriale ou gérants de restauration collective.
Après un premier rapport d'étape rendu en octobre 2019, le groupe poursuit ses auditions afin de procéder à une évaluation globale de la loi.
Un débat sur les effets du titre I er de la loi a été organisé au Sénat le 13 avril 2021 afin d'interroger le ministre chargé de l'agriculture sur les dysfonctionnements de la loi et les éventuelles pistes de réforme qu'ils souhaiteraient porter.
1. Un titre Ier applicable
a) Le titre Ier tendant à l'amélioration de l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire est applicable
Les mesures d'application des 23 articles du titre I er consacré aux dispositions tendant à l'amélioration de l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire ont toutes été prises .
En 2020 a été publié le dernier arrêté attendu, à savoir celui, prévu par l'article 19, qui a fixé le contenu du dossier d'information ainsi que les éléments et documents à transmettre à l'Autorité de la concurrence en cas d'accord visant à négocier de manière groupée entre des entreprises ou des groupes exploitant un ou plusieurs magasins de détail de produits de grande consommation ou intervenant dans le secteur de la distribution en tant que centrale de référencement ou d'achat (arrêté du 9 septembre 2020 relatif au contenu du dossier d'information et du rapport prévus à l'article L. 462-10 du code de commerce).
Les autres mesures d'application ont été prises.
b) Une ordonnance annulée pour non-respect du champ d'habilitation
Si toutes les ordonnances ont été publiées dans les délais, l'une d'entre elles faisait l'objet d'un contentieux devant le Conseil d'État pour non-respect du champ de l'habilitation.
En effet, l'ordonnance n° 2019-362 du 24 avril 2019 relative à la coopération agricole. Entre autres, elle soumettait les coopératives au mécanisme des prix abusivement bas , non pas sur le fondement de l'habilitation de l'article 11 de la loi Egalim, qui listait strictement le champ d'habilitation de l'ordonnance sur les coopératives, mais sur celui de l'habilitation de l'article 17 qui prévoyait une mesure « balai ».
La responsabilité de la coopérative aurait pu être engagée pour le fait « de fixer une rémunération des apports abusivement basse » par rapport aux indicateurs. Cela transpose la notion de prix abusivement bas issue du code de commerce au droit coopératif. En pratique, la partie lésée aurait pu saisir le juge après une médiation tout comme le ministre chargé de l'économie après avis motivé du ministre de l'agriculture et du Haut Conseil de la coopération agricole, pour une sanction potentielle de 5 millions d'euros ou jusqu'à 5 % du chiffre d'affaires réalisé par l'auteur.
Pour le Gouvernement, dans la mesure où le II de l'article 17 de la loi Egalim l'habilite à prendre par voie d'ordonnance « toute mesure relevant du domaine de la loi nécessaire pour mettre en cohérence les dispositions de tout code avec celles prises par voie d'ordonnance en application du I », il lui était loisible de soumettre les coopératives à l'engagement de la responsabilité pour prix abusivement bas.
Or l'application d'un nouveau régime déjà existant dans le code de commerce aux coopératives va bien au-delà de la simple mise en cohérence.
Les rapporteurs du Sénat comme de l'Assemblée nationale avaient dénoncé ce point, qui revenait à sortir formellement du périmètre circonscrit du champ de l'habilitation. Ils s'étonnaient d'autant plus de la présentation en conseil des ministres par le Gouvernement fin juin 2019 d'un projet de loi de ratification de l'ordonnance, inscrit à l'ordre du jour pour mi-juillet selon la procédure accélérée à l'Assemblée nationale, traitement fort inhabituel pour la ratification d'une ordonnance, qui, il faut le rappeler, n'est pas exigée pour que l'ordonnance entre en vigueur.
Lors des débats sur la loi Egalim, le Sénat avait d'ailleurs obtenu, après une lecture intégrale d'un amendement de compromis en commission mixte paritaire par un des rapporteurs du Sénat, un encadrement du champ de l'habilitation qui avait été finalement porté en nouvelle lecture par le rapporteur de l'Assemblée nationale. L'objectif était de ne pas donner un blanc-seing au Gouvernement pour réformer le droit coopératif sans intervention du législateur.
Or le Gouvernement, ne pouvant plus s'appuyer sur le champ d'habilitation de l'article 11, s'est appuyé sur celui de l'article 17 par le biais d'une mesure « balai ». Ce tour de passe-passe démontre toute la difficulté posée par le recours accru aux ordonnances au regard notamment du contrôle du respect du champ d'habilitation.
Le groupe de suivi de la loi Egalim du Sénat a souhaité corriger cette anomalie, en proposant au Sénat, qui l'a accepté, d'adopter l'article 3 de la proposition de loi n° 45 (2019-2020) de M. Gremillet modifiant la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous afin de préserver l'activité des entreprises alimentaires, lequel a supprimé la mesure ayant excédé le champ d'habilitation.
Le Conseil d'État a donné raison à la position sénatoriale en annulant, par la décision n° 430261 le 24 février 2021, la partie de l'ordonnance incriminée, décision suffisamment rare pour être soulignée. Elle démontre l'importance de la vigilance des parlementaires au suivi des ordonnances.
Concrètement, les coopératives ne peuvent donc plus voir engagée leur responsabilité pour le fait de fixer une rémunération des apports abusivement basse au regard des indicateurs (que l'action soit engagée par le ministre de l'économie, par le Haut conseil de la coopération agricole ou par un tiers après une médiation). En revanche, leur règlement intérieur fixe toujours les critères et modalités de détermination et de révision du prix des apports au regard des indicateurs et l'organe chargé de l'administration doit toujours présenter, en AGO, un document expliquant les écarts de prix par rapport aux indicateurs.
c) Encore une expérimentation prolongée sans évaluation
L'article 125 de la loi d'accélération et de simplification de l'action publique a pérennisé l'expérimentation sur le relèvement du seuil de revente à perte de 10 % et sur l'encadrement des promotions. Or cette pérennisation a eu lieu en l'absence de remise d'une évaluation préalable de l'expérimentation en cours.
Si le Gouvernement a proposé de mettre en place des corrections aux problèmes relevés par le groupe de suivi de la loi Egalim du Sénat dans son rapport d'octobre 2019, en proposant notamment d'aménager certains dispositifs liés à l'encadrement des promotions en volume, la question d'une prolongation voire d'une pérennisation d'une expérimentation avant d'avoir le moindre élément statistique permettant de l'évaluer porte une atteinte au pouvoir de contrôle du Parlement et nuit, in fine , au principe même de l'expérimentation.
Il ne faudrait pas que cet outil pertinent pour améliorer l'efficacité de nos politiques publiques ne se transforme en outil politique visant à obtenir un accord sceptique et temporaire des parlementaires à une date donnée, pour le graver dans le marbre quelques mois plus tard, sans évaluation des effets de l'expérimentation.
2. Plusieurs difficultés relatives aux mesures d'application du titre II sont à déplorer
a) Les dispositions du chapitre 1er relatives à l'accès à une alimentation saine
Les mesures d'application liées à ce chapitre ont presque toutes été prises.
Trois mesures n'ont pas été publiées :
- L'article 48 de la loi, qui entrera en vigueur au 1 er janvier 2021, vise à définir les conditions, entrant en vigueur au plus tard le 1 er janvier 2030, dans lesquelles les produits sous signes d'identification de la qualité et de l'origine répondent aux exigences prévues pour faire l'objet de la certification environnementale. Le Gouvernement a indiqué que ce décret était en cours d'élaboration, notamment dans la mesure où la compatibilité de ce texte avec le droit de l'Union européenne nécessitait une expertise approfondie ;
- L'article 55 de la loi, en modifiant l'article L. 225-102-1 du code de commerce, ajoute à la liste des informations devant être mentionnées au sein de la déclaration de performance extra-financière pour les entreprises concernées celles relatives à la lutte contre la précarité alimentaire, au respect du bien-être animal et aux actions entreprises en vue d'une alimentation responsable, équitable et durable. Or l'article R. 225-105 du code de commerce n'a pas été actualisé pour prendre en compte ces évolutions, alors qu'il a été modifié par un autre décret en date du 27 décembre 2020 (décret n° 2020-1742) ;
- Le rapport de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie sur la gestion du gaspillage alimentaire par la restauration collective et la grande distribution, prévu à l'article 66, doit être remis d'ici le 1 er janvier 2022.
Par rapport à l'année précédente, plusieurs nouvelles mesures sont entrées en vigueur :
- prévu par l'article 51, l'arrêté du 20 janvier 2021 relatif à la déclaration dématérialisée sur un site internet public par les professionnels de rappels de produits, de denrées alimentaires ou d'aliments pour animaux a été publié ;
- le décret n° 2020-1234 du 7 octobre 2020 relatif au fonctionnement et à la composition de l'Observatoire de l'alimentation mentionné à l'article L. 230-3 du code rural et de la pêche maritime, prévu par l'article 54, est également venu modifier les articles D. 230-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime pour modifier les missions et la composition de l'Observatoire de l'alimentation.
Plusieurs remarques peuvent d'ailleurs être émises sur les mesures de ce chapitre.
D'une part, le projet de loi « Climat et résilience » reprend et modifie certaines des dispositions issues de ce chapitre de la loi Egalim.
Une nouvelle fois, les règles régissant les menus végétariens dans la restauration scolaire pourraient évoluer alors qu'une expérimentation est en cours et que ses résultats ne sont pas connus, le rapport prévu par l'article 24 sur le sujet étant attendu pour le 1 er mai 2021. Cette situation a conduit le Gouvernement a rendre un rapport « provisoire » d'évaluation dans la perspective des débats à l'Assemblée nationale.
De même, alors que la remise du rapport prévu à l'article 30 de la loi Egalim évaluant l'opportunité et la possibilité juridique d'une extension des règles applicables à la restauration collective publique à la restauration collective du secteur privé était attendu au plus tard le 31 décembre 2020, le même projet de loi climat et résilience prévoit cette généralisation, sans se reposer sur une évaluation préalable puisque le rapport n'a pas été remis.
Ces exemples démontrent une tendance frénétique à modifier les normes sur des sujets médiatiques, sans prendre le temps nécessaire d'évaluer les expérimentations en cours avant d'en tirer des conclusions.
D'autre part, l'application de l'article 44 de la loi Egalim continue de poser des questions. Cet article, introduit par le Sénat, interdit de proposer à la vente ou de distribuer à titre gratuit en vue de la consommation humaine ou animale des denrées alimentaires ou produits agricoles pour lesquels il a été fait usage de produits phytopharmaceutiques ou vétérinaires ou d'aliments pour animaux non autorisés par la réglementation européenne ou ne respectant pas les exigences d'identification et de traçabilité imposées par cette même réglementation. Le deuxième alinéa dispose que « l'autorité administrative prend toutes mesures de nature à faire respecter l'interdiction prévue au premier alinéa ».
Certes, la définition des conditions sanitaires et phytosanitaires applicables à ces produits importés relève de la compétence exclusive de l'Union européenne. Toutefois, l'État membre a des marges de manoeuvre pour renforcer les conditions de contrôle, notamment leur fréquence et l'intensité, pour les denrées transitant sur son territoire.
À défaut de mesures nationales d'envergure, réclamées par le législateur, il faudrait considérer qu'il y a une défaillance de l'État au regard de ses obligations législatives induites par l'article 44, d'autant que la portée de cet article a été renforcée par l'adoption de l'article 3 de la loi n° 2020-1578 du 14 décembre 2020 relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières, en dotant le Ministre chargé de l'agriculture de pouvoirs spéciaux d'interdiction d'importations de denrées alimentaires ne respectant pas les normes requises dans l'Union européenne.
b) Les dispositions du chapitre II relatives au respect du bien-être animal
L'ensemble des dispositions de ce chapitre sont applicables.
Le Gouvernement estime que l'article 68, ayant créé un article L. 214-11 du code rural et de la pêche maritime interdisant la mise en production de tout bâtiment nouveau ou réaménagé d'élevage de poules pondeuses élevées en cages, est d'application directe et ne nécessite pas de mesures d'application. Toutefois, la commission estime toujours qu'il aurait pu être utile, dans un souci d'amélioration de la lisibilité de la loi, de préciser par décret, comme la loi le prévoyait, la définition de bâtiment réaménagé. En pratique, il semblerait que la loi ne s'applique qu'aux travaux de réaménagement engendrant une hausse de la surface d'élevage de poules pondeuses élevées en cage.
c) Les dispositions du chapitre III relatives au renforcement des exigences pour une alimentation durable accessible à tous
Les dispositions sont désormais pleinement applicables, à l'exception d'une, relative à la commercialisation des produits biocides.
L'article 76, relatif à l'interdiction de cession de produits biocides à des utilisateurs non professionnels, nécessitait la publication d'un décret précisant les catégories de produits concernés en fonction des risques pour la santé humaine et pour l'environnement. Le décret n° 2019-1052 du 14 octobre 2019 relatif à l'interdiction de vente en libre-service à des utilisateurs non professionnels de certaines catégories de produits biocides interdit de céder directement en libre-service :
- les produits pour lesquels des données permettent d'établir ou de suspecter l'apparition de résistances ;
- les produits pour lesquels des cas d'intoxication involontaire sont signalés ;
- les produits non admissibles à la procédure d'autorisation simplifiée mentionnée pour lesquels des données établissent qu'ils sont fréquemment utilisés en méconnaissance des règles visant à préserver la santé humaine ou l'environnement, figurant dans leur autorisation de mise sur le marché ou dans la notice élaborée par leur fabricant.
L'arrêté qui liste les produits concernés n'a pas été publié, l'article n'est donc pas pleinement applicable à ce stade, alors qu'il devait entrer en vigueur au 1 er janvier 2019.
Dans une réponse à la question écrite n° 18070 de M. Bernard Bonne publiée dans le journal officiel du Sénat du 10 décembre 2020, le Gouvernement a déclaré qu' « à ce jour, l'Anses n'a pas encore rendu son avis sur les catégories de produits biocides remplissant ces critères. Lorsque cet avis sera disponible, le Gouvernement consultera les parties prenantes avant prise de l'arrêté d'application. Il est à souligner cependant qu'un produit biocide qui ne présenterait aucune des trois « caractéristiques générales » précisées ci-dessus sera de fait écarté de cet arrêté. »
Concernant la séparation de la vente et du conseil en matière de produits phytopharmaceutiques, les ordonnances prévues à l'article 88 ont bien été publiées et les mesures d'application ont bien été prises en octobre 2020, certes à une date très proche de l'entrée en vigueur de la disposition (le 1 er janvier 2021).
Enfin, il convient de rappeler qu'une inconnue demeure sur les chartes d'engagement fixant des zones de non traitement entre un champ et une zone résidentielle.
Certes, toutes les mesures d'application requises par l'article 83 de la loi ont été prises, notamment le décret n° 2019-1500 du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques à proximité des zones d'habitation, précisant les conditions d'application de la mise en oeuvre des chartes d'engagement permettant de prendre des mesures de protection des personnes habitant dans des bâtiments à usage d'agrément attenant à des zones où un exploitant a recours à des produits phytopharmaceutiques.
Le décret précise notamment les conditions d'élaboration des chartes d'engagement, qui devront contenir des modalités d'information des résidents et des modalités de dialogue et de conciliation entre les utilisateurs et les habitants concernés. Ces chartes devaient être élaborées, pour les usages agricoles, par les organisations syndicales représentatives au niveau du département ou par la chambre d'agriculture départementale, faire l'objet d'une concertation publique et être validée, in fine , par le préfet du département. Pour les usages non agricoles, elles devaient être élaborées par des organisations représentatives, des regroupements d'utilisateurs ou des gestionnaires d'infrastructures.
Toutefois, le Conseil Constitutionnel a estimé, dans sa décision n° 2021-891 QPC du 19 mars 2021, que les chartes d'engagements départementales approuvées par l'autorité administrative constituant des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement au sens de l'article 7 de la Charte de l'environnement, elles devaient permettre à « toute personne » de participer à leur élaboration, et non les seules « les personnes, ou leurs représentants, habitant à proximité des zones susceptibles » comme le prévoyait le III de l'article L. 253-8 du code rural de la pêche maritime. Dès lors, les mots « après concertation avec les personnes, ou leurs représentants, habitant à proximité des zones susceptibles d'être traitées avec un produit phytopharmaceutique » ayant été déclaré contraires à la Constitution, il apparaît nécessaire de revoir les procédures d'élaboration des chartes, ce qui nécessite une actualisation du décret.
d) Les mesures de simplification dans le domaine agricole regroupées au titre III, qui relèvent en fait de mesures liées à l'énergie, n'ont été que partiellement prises
S'il est à noter la publication de l'arrêté du 8 août 2019 approuvant deux cahiers des charges pour la mise sur le marché et l'utilisation de digestats de méthanisation agricole en tant que matières fertilisantes, l'arrêté établissant la liste des normes pour laquelle la sortie du statut de déchets est effective, prévu à l'article 95, n'a pas été publié.