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Crises sanitaires et outils numériques : répondre avec efficacité pour retrouver nos libertés

3 juin 2021 : Crises sanitaires et outils numériques : répondre avec efficacité pour retrouver nos libertés ( rapport d'information )

B. UN RÔLE-CLÉ DANS LE SUCCÈS DE LA STRATÉGIE « ZÉRO COVID »

1. L'élimination du virus, plus efficace que l'atténuation

Alors que la plupart des pays occidentaux - dont la France - ont opté pour une stratégie d'« atténuation » de l'épidémie, consistant à « vivre avec » le virus pour ne pas restreindre les libertés individuelles ou pénaliser l'économie, quelques pays ont à l'inverse opté pour une stratégie d'« élimination » du virus, dite stratégie « zéro Covid », visant à en finir le plus vite possible avec l'épidémie, quitte à supporter dans un premier temps des restrictions plus fortes. C'est le cas non seulement des pays asiatiques évoqués précédemment, mais aussi de quelques pays occidentaux.

Or il apparaît de plus en plus clair que la stratégie « zéro Covid » est plus efficace que la stratégie d'atténuation. Dans une étude remarquée publiée le 28 avril 2021 dans The Lancet23(*), des chercheurs issus de plusieurs disciplines ont comparé les effets des deux stratégies dans les 37 pays de l'OCDE sur une durée de 12 mois. Il apparaît clairement que les cinq pays qui ont choisi la stratégie d'élimination - Australie, Nouvelle-Zélande, Islande, Japon et Corée du Sud - ont obtenu de meilleurs résultats, non seulement en matière de santé, objectif premier des mesures, mais aussi en matière économique et en matière de protection des libertés.

Nombre de morts du Covid-19 par jour dans les pays de l'OCDE
selon la stratégie retenue (élimination ou atténuation)

Source : The Lancet, étude du 28 avril 2021 précitée.

En matière sanitaire, tout d'abord, le nombre de morts par million d'habitants dans les pays « zéro Covid » a été 25 fois inférieur à celui constaté dans les pays choisissant de « vivre avec » le virus.

En matière économique, ensuite, on aurait pu s'attendre à un prix à payer plus fort pour les pays adoptant les mesures les plus vigoureuses (fermeture des entreprises et des transports, etc.). Or c'est tout le contraire qui s'est passé. Les cinq pays concernés ont d'ores et déjà tous retrouvé leur niveau de PIB d'avant-crise. Mais surtout, l'évolution hebdomadaire de leur PIB a systématiquement été plus favorable que celle des autres pays, tout au long de la crise, avec une moindre chute et une reprise plus forte.

Variation hebdomadaire du PIB dans les pays de l'OCDE
selon la stratégie retenue (élimination ou atténuation)

Source : The Lancet, étude du 28 avril 2021 précitée.

En matière de libertés publiques, enfin, l'étude livre sans doute son résultat le plus intéressant : alors que la stratégie d'élimination repose par définition sur des mesures plus sévères (confinements stricts, contrôles systématiques, etc.), il apparaît que ces restrictions n'ont été plus fortes que pendant les trois premières semaines de la pandémie - alors que les pays plus « permissifs » se retrouvaient acculés à des mesures finalement bien plus attentatoires aux libertés, prises trop tard et maintenues sur la durée, sans pour autant produire de meilleurs résultats en matière sanitaire ou économique. Les auteurs insistent d'ailleurs sur le fait que « la stratégie d'élimination a été conçue comme une approche civique et solidaire, visant à rétablir les libertés publiques le plus rapidement possible ; cet objectif d'intérêt général est fréquemment ignoré dans le débat politique ».

Restrictions des libertés dans les pays de l'OCDE
selon la stratégie retenue (élimination ou atténuation)

Source : The Lancet, étude du 28 avril 2021 précitée.

NB : le caractère plus ou moins strict des mesures est évalué sous la forme d'un indice (strigency index) développé par des chercheurs de l'université d'Oxford et publié dans la revue Nature24(*). Cet indice combine huit indicateurs relatifs aux mesures de confinement (écoles, entreprises, événements publics, rassemblements, transports publics, confinement à la maison, restrictions aux déplacements internes, restrictions aux voyages internationaux) et huit indicateurs relatifs à la politique de santé publique (campagnes d'information, tests, contact tracing, investissements d'urgence, investissement dans les vaccins, port du masque, vaccination, autres).

Des restrictions plus fortes pendant une période limitée semblent donc plus efficaces sur le plan sanitaire, sur le plan économique, et sur le plan des libertés publiques. Naturellement, il importe de ne pas confondre corrélation et causalité. Par exemple, il est possible que la faible mortalité constatée dans ces cinq pays s'explique en partie par leur insularité25(*). Mais les résultats constatés dans les pays non insulaires qui ont également fait le choix d'une stratégie « zéro Covid », même tardive, suggèrent que cela ne saurait constituer la seule explication. En Europe, c'est par exemple le cas de l'Écosse, dont la stratégie d'élimination diffère de celle, plus permissive, de l'Angleterre.

La stratégie « zéro Covid » de l'Écosse

Extraits de l'interview de Devi Sridhar,
professeure de santé publique à l'université d'Edimbourg
et conseillère du gouvernement écossais (
Le Monde du 24 mars 2021)

Quelle est la situation en Écosse actuellement ?

Elle est bonne mais fragile. (...) Notre espoir est d'avoir immunisé tous les adultes d'ici à la mi-juillet. (...) En parallèle, il y a une grande pression pour alléger les restrictions, car tous les indicateurs vont dans le bon sens. Hier, pour la première fois depuis des mois, nous n'avons enregistré aucun mort. (...)

Quelle a été la particularité de l'approche écossaise ?

Elle s'est mise en place en avril 2020. Jusque-là, nous suivions la position anglaise. Mais, quand le gouvernement britannique a indiqué qu'il voulait juste aplatir la courbe, nous avons estimé que nous pouvions faire mieux que ça : l'écraser. Et nous l'avons fait, grâce à des mesures de restriction plus longues. Le virus avait à peu près disparu d'Écosse l'été dernier. Pendant un mois, plus aucun mort, plus d'hospitalisations. Mais, en août, le tourisme a repris, sans quarantaine. Et la deuxième vague est arrivée. Lentement d'abord. (...) Mais, avec le variant B.1.1.7, à la fois plus contagieux et plus sévère, nous avons été contraints de mettre en place un confinement dur.

Nous sommes parvenus à faire redescendre les chiffres. Et l'enjeu est de les maintenir à ce niveau tout en ouvrant peu à peu avec tous les outils disponibles. La vaccination, les tests, massifs et de toute nature, le traçage des cas contacts. Avec une nouveauté : des restrictions draconiennes sur les voyages. Nous avons retenu la leçon. Toute personne arrivant de l'étranger subit une quarantaine dans un hôtel, quel que soit le pays de provenance. Notre seul problème, c'est que l'Angleterre ne suit pas la même approche. Un visiteur peut arriver à Londres et prendre le train. C'est notre talon d'Achille. L'Europe continentale, avec ses frontières terrestres, connaît bien ce problème.

Quel a été le rôle de la science dans vos choix ?

Nous nous sommes constamment appuyés sur les preuves scientifiques. (...) Nous avons fait des études, mais aussi essayé de profiter de ce que les autres pays faisaient, notamment en Asie. C'est une approche humble mais essentielle. Comme pour le vaccin : nous pouvons construire des modèles massifs sophistiqués, c'est très bien, ou alors profiter de l'exemple israélien, du Chili, des États-Unis. Ne pas avoir peur d'apprendre des autres : ne pas répéter leurs erreurs et se servir de leurs réussites.

Avez-vous été surpris par l'apparition du variant britannique ?

Nous savions que les pathogènes évoluaient, bien sûr. (...) Alors nous avons décidé de confiner rapidement. Personne n'aime confiner. On en connaît les dégâts. Mais, s'il faut confiner, mieux vaut le faire vite, fermement, et en sortir vite. Et grâce à ça nos services hospitaliers n'ont jamais été sous pression comme en Angleterre.

Comment jugez-vous la réaction de l'Europe continentale, notamment de la France, face au variant ?

Étonnamment lente. Il suffisait de regarder l'Angleterre et de se dire qu'on ne voulait pas subir la même chose. Mais les gouvernements semblent incapables de faire ça. (...) En France, il y a cette idée de préserver l'économie en restant ouvert aussi longtemps que possible. C'est comme rouler en voiture vers un mur et affirmer qu'en freinant le plus tard possible on gagnera du temps. Vous perdez sur tous les tableaux : économique et sanitaire. Vous avez les morts et la crise.

Il n'y a que deux manières efficaces de combattre cette pandémie. Soit le modèle de l'élimination complète, celui choisi par les pays d'Asie, l'Australie, la Nouvelle-Zélande : le virus n'est plus là, vous pouvez attendre tranquillement l'arrivée des vaccins, votre économie roule et vous surveillez le moindre retour de flamme. Soit vous vaccinez massivement et aussi rapidement que possible votre population, comme Israël et les États-Unis le font. Les autres options, celles du Brésil, de la Suède ou de la France, si différentes soient-elles, ne sont pas raisonnables. (...)

Pourquoi les gouvernements occidentaux ont-ils si mal géré la crise, comparativement aux pays asiatiques ou africains ?

D'abord on s'est trompé de modèle, pensant que le virus allait agir comme la grippe, un pathogène que l'on n'arrête pas. Quand on a vu que les pays asiatiques parvenaient à le stopper, on n'a pas trop su comment faire. C'est un virus très rusé. Trop sévère pour vivre avec sans mettre en péril nos systèmes sanitaires, mais pas assez pour nous faire peur et entraîner une réponse massive et coordonnée.

De plus, il frappe les plus âgés, les plus pauvres, les obèses, les malades. Pour le combattre, les jeunes et les gens bien portants doivent faire des sacrifices qui profiteront aux plus vieux et aux plus fragiles. En Asie, c'est une évidence. Ça ne l'est pas pour nous. Doit-on sacrifier les plus âgés ? Ici, nous nous sommes posé la question. Là-bas, c'était impensable. Ils savent que le tissage entre générations et entre conditions constitue la trame de notre tissu social. Pour l'avoir oublié, nous avons payé très cher.

Source :  https://www.lemonde.fr/planete/article/2021/03/24/covid-19-en-france-vous-perdez-sur-tous-les-tableaux-vous-avez-les-morts-et-la-crise_6074316_3244.html

Par ailleurs, de nombreuses études sont venues documenter l'impact psychologique des restrictions, moins visible immédiatement mais sans doute plus durable et plus insidieux, plaidant ainsi la cause des stratégies d'élimination rapides Dans une étude de modélisation épidémiologique, les chercheurs de l'Inserm ont élaboré un indicateur synthétique de « détresse », construit à partir des données de mobilité26(*) des Français et reflétant les restrictions aux libertés individuelles liées aux différentes mesures de lutte contre l'épidémie (confinement plus ou moins strict, couvre-feu, etc.). Mesuré sur une échelle de 1 à 10, cet indicateur est « imparfait, mais cela donne une idée de la fatigue “accumulée” par les Français dans le temps, et de l'impact psychosocial de différentes stratégies », et reflète « les conséquences psychosociales de ces restrictions comme l'anxiété, le sentiment de perte de sens, l'inquiétude face à l'avenir27(*) ». En appliquant deux scénarios fictifs à l'Île-de-France, les chercheurs concluent que le niveau de « détresse » lié à un confinement strict de deux semaines est comparable à celui d'un confinement modéré de deux mois ; en revanche, dans le second cas, le nombre de décès et d'hospitalisations est beaucoup plus élevé.

2. Le numérique au service de l'élimination

Or, parmi les principales mesures susceptibles d'être mises en oeuvre dans le cadre d'une stratégie d'élimination, les outils numériques jouent un rôle important.

Le cas du Japon et de la Corée du Sud a été évoqué plus haut. S'agissant de l'Australie, elle est l'un des premiers pays occidentaux à avoir mis en place une application de contact tracing, COVIDSafe App, qui n'est autre qu'une reprise de l'application Trace Together de Singapour. Elle est aussi l'un des premiers pays à avoir testé le passeport et le pass sanitaires. C'est également le cas de l'Islande. La stratégie de la Nouvelle-Zélande, l'un des premiers pays considérés comme « Covid-free », est en revanche davantage fondé sur une stricte fermeture des frontières, soutenue par une grande majorité de la population, même si les équipes de contact tracing ont été particulièrement mobilisées.

Tout cela ne signifie donc pas que les outils numériques puissent à eux seuls suffire à éliminer le virus. Les stratégies « zéro Covid » reposent en effet sur un ensemble de mesures complémentaires (fermeture des frontières, quarantaines obligatoires, etc.), dont le recours au numérique n'est qu'un volet parmi d'autres. De fait, et d'une manière générale, les outils numériques utilisés contre l'épidémie de Covid-19 restent techniquement immatures et politiquement risqués, ce qui limite leur efficacité, y compris dans le cadre d'une stratégie d'élimination.

En revanche, à l'avenir, les outils numériques pourraient bien constituer l'élément essentiel de toute stratégie d'élimination rapide d'une épidémie, notamment dans une situation où aucun traitement ni vaccin n'est disponible. En effet, ceux-ci correspondent très précisément au principe de cette stratégie : intervenir de la façon la plus précise, la plus rapide et la plus individualisée possible - avec, en échange, la promesse de restrictions bien plus limitées dans le temps, pour le plus grand bénéfice de la collectivité.

Comme Taïwan ou Singapour, les pays occidentaux qui ont opté pour la stratégie « zéro Covid » se trouvent aujourd'hui confrontés à une résurgence de l'épidémie.

3. Des atteintes parfois fortes aux libertés individuelles

Si les atteintes généralisées aux libertés fondamentales sont le plus souvent restées de l'ordre du fantasme (cf. infra), le recours aux outils numériques par les pays occidentaux les plus volontaristes s'est dans certains cas accompagné de pratiques sensiblement plus intrusives que dans la plupart des autres pays, pour un surcroît d'efficacité incertain.

Par exemple, la Pologne a mis en place une application réservée aux personnes placées en quarantaine. Celles-ci pouvaient recevoir un SMS inopiné, qui leur donnait 20 minutes pour envoyer un selfie aux forces de l'ordre, lesquelles vérifiaient alors qu'il s'agissait de la bonne personne et qu'elle se trouvait au bon endroit. Faute de réponse, la police pouvait le cas échéant se déplacer, constater l'infraction et sanctionner les contrevenants.

À l'instar de la Chine, la Russie a fait un usage intensif de la vidéosurveillance, y compris avec reconnaissance faciale.

En Israël, c'est le service de renseignement intérieur, le Shin Bet, qui a été chargé en mars 2020 par le gouvernement d'identifier les cas contacts, en croisant des données de localisation et des réseaux sociaux, avant que la Cour suprême ne l'interdise.

Il est reste toutefois délicat, à ce jour, de porter un jugement définitif quant à l'opportunité ou à la proportionnalité de telles mesures : elles sont certes plus intrusives que celles de la plupart des pays occidentaux, et n'auraient du reste pas été légales en France (cf. infra), mais les outils les moins intrusifs ont, comme on le verra, été largement inefficaces. Elles sont, par contre, moins intrusives que celles des pays asiatiques, et leur finalité - contenir l'épidémie - n'est pas contestable soi.


* 23 Miquel Oliu-Barton, Bary S. R. Pradelski, Philippe Aghion, Patrick Artus, Ilona Kickbusch, Jeffrey V. Lazarus et al., SARS-CoV-2 elimination, not mitigation, creates best outcomes for health, the economy, and civil liberties, The Lancet, 28 avril 2021 :

https://www.thelancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736(21)00978-8/fulltext

* 24 Thomas Hale, Noam Angrist, Rafael Goldszmidt et al., A global panel database of pandemic policies (Oxford COVID-19 Government Response Tracker), Nature Human Behaviour, 8 mars 2021 : https://www.nature.com/articles/s41562-021-01079-8

* 25 Ou la quasi-insularité de facto, dans le cas de la Corée du Sud.

* 26 Il s'agit des mêmes données de l'opérateur Orange, évoquées en première partie du présent rapport.

* 27 Vittoria Colizza, citée par Le Monde du 20 mai 2021 :

https://www.lemonde.fr/planete/article/2021/05/19/covid-19-la-difficile-evaluation-de-la-fatigue-pandemique-due-aux-restrictions_6080720_3244.html