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Crises sanitaires et outils numériques : répondre avec efficacité pour retrouver nos libertés

3 juin 2021 : Crises sanitaires et outils numériques : répondre avec efficacité pour retrouver nos libertés ( rapport d'information )

C. TROIS OUTILS EN VOIE DE GÉNÉRALISATION POUR ACCOMPAGNER LA SORTIE DE CRISE

Pour la grande majorité des pays occidentaux, dont la France, la « conversion » aux outils numériques s'est faite plus tardivement, plus partiellement, et plus douloureusement.

Trois outils, tous mis en oeuvre en Asie dans un premier temps, se sont progressivement imposés : le contact tracing numérique, dont la finalité est plutôt de freiner la progression de l'épidémie, le passeport sanitaire et le pass sanitaire, ceux-ci visant surtout à accompagner la sortie de crise - même si ces différentes finalités dépendent surtout, en réalité, du moment où les outils sont adoptés.

1. Le contact tracing

À la fin du premier semestre 2020, de nombreux pays occidentaux, dont la majorité des pays européens, ont décidé de développer des applications nationales de contact tracing, en s'inspirant des applications mises en place notamment par Singapour et la Corée du Sud, ou encore par l'OMS dans la lutte contre le virus Ebola. Compte tenu de la sensibilité du sujet pour l'opinion publique, ce développement s'est dans un premier temps déroulé dans une relative confidentialité, avant d'être, à partir de l'été 2020, pleinement assumé par les différents gouvernements. Les conditions de leur déploiement varient toutefois selon les pays, en fonction notamment du degré d'intrusivité de la solution retenue, et des circonstances où son utilisation est obligatoire ou encouragée.

Dans sa version numérique, le contact tracing exploite les données des smartphones des individus, afin d'identifier les personnes susceptibles d'être contaminées et de les inviter, le cas échéant, à se faire dépister et/ou à s'isoler, pour briser les chaînes de transmission du virus.

Le contact tracing (ou traçage de proximité, promixity tracing), doit être distingué du tracking (ou suivi) : il vise seulement à déterminer qu'une personne a été au contact d'au moins une autre personne positive au Covid-19 au cours des derniers jours, grâce à la technologie Bluetooth qui permet à deux smartphones de reconnaître qu'ils sont à proximité l'un de l'autre, sans pour autant révéler l'identité de l'autre personne (les identifiants sont chiffrés), ni la localisation géographique des terminaux. À l'inverse, les systèmes de tracking reposent sur la géolocalisation précise des terminaux, soit par GPS, au mètre près, soit par bornage sur les antennes GSM.

Les enjeux techniques et politiques du contact tracing seront abordés en détails dans la deuxième partie du présent rapport, notamment à travers l'exemple de la France, dont l'application StopCovid (devenue TousAntiCovid) présente d'importantes singularités.

Toutefois, d'une manière générale, on peut d'ores et déjà préciser qu'à lui seul, le contact tracing ne constitue nullement une solution miracle, mais qu'il doit plutôt se concevoir comme un outil parmi d'autres, dans une logique de complémentarité. Ainsi, alors même que l'application a été massivement téléchargée et utilisée par leur population, des pays comme Singapour ou le Royaume-Uni n'ont pas échappé à des mesures de confinement particulièrement strictes.

De fait, le contact tracing est soumis, tout d'abord, à des limitations technologiques : la portée du Bluetooth est limitée à quelques mètres, peu précise et dépendante de paramètres tels que le modèle du smartphone, le niveau de sa batterie ou encore sa position (dans la main, dans un sac, etc.).

Ensuite, cette technique fournit des informations incomplètes, susceptibles de générer de nombreux faux positifs : elle ne dit rien, par exemple, de l'environnement (intérieur ou extérieur), de la position des personnes, de leur physiologie, de leur charge virale, du respect des gestes barrières (en particulier le port du masque), etc. Ces biais ne peuvent être atténués que par des hypothèses statistiques nécessairement fragiles.

Enfin, l'efficacité du contact tracing dépend de la fiabilité du modèle épidémiologique sous-jacent, encore très changeant et incertain : combien de temps faut-il rester à proximité pour qu'il y ait un risque de contamination significatif ? La transmission se fait-elle plutôt par aérosols, qui restent longtemps dans l'air, ou par gouttelettes, plus lourdes ? Etc.

Surtout, son efficacité dépend étroitement de son adoption par la population, qui est demeurée relativement faible (avec un taux moyen d'environ 20 %) et toujours facultative, alors que de la plupart des pays asiatiques étudiés ci-dessus l'avaient tout simplement rendue obligatoire.

2. Le passeport sanitaire

Il convient de distinguer deux types de dispositifs, qui peuvent être fondés sur la même technologie mais dont le périmètre d'application est différent : le « passeport sanitaire » pour voyager d'une part, et le « pass sanitaire » pour accéder à certains lieux d'autre part (cf. partie dédiée).

Moins « high tech » que les algorithmes de contact tracing mais sans doute plus importants pour la sortie de crise, ces dispositifs numériques reprennent le principe ancien du carnet de vaccination papier, en y ajoutant d'autres critères (tests et preuve d'infection) et en garantissant un haut niveau de sécurité et de fiabilité.

a) Dans le monde

Le passeport sanitaire constitue un instrument-clé de la réouverture des frontières. Il ne s'agit pas stricto sensu d'un passeport, titre d'identité officiel délivré par un État permettant à ses ressortissants de voyager à l'étranger, mais d'une preuve numérique de leur immunité. Celle-ci, sous la forme par exemple d'un QR code, permet d'attester d'un test négatif, d'une vaccination, ou encore d'une guérison.

La Chine, dont les frontières sont fermées depuis mars 2020, a très tôt annoncé le sien, qui a été lancé officiellement le 9 mars 2021, dans une version pour l'instant facultative, réservée à ses ressortissants et intégrée à l'application WeChat. On peut également citer le cas de l'Inde, ou encore du Royaume-Uni, dont le passeport numérique, disponible via l'application du NHS, est exigé depuis mi-mai. Juridiquement, celui-ci n'est pas obligatoire, mais il l'est de facto : ceux qui n'ont pas ou ne souhaitent pas utiliser de smartphone doivent adresser une demande pour obtenir un courrier officiel.

Toutefois, parmi les pays qui ont développé un passeport sanitaire national, certains devraient in fine se rallier au « certificat vert européen », reconnu de façon plus large. C'est notamment le cas de l'Islande, membre de l'Espace Schengen, qui avait pourtant présenté son dispositif dès le mois de janvier 2021.

Le secteur privé a ici joué un rôle majeur, en particulier le secteur aérien qui a subi une perte de quelque 510 milliards de dollars en 2020 et une chute de 75 % de son trafic. Déjà familière de la gestion, via sa base de données TIMATIC, des innombrables règles nationales applicables aux voyages internationaux28(*), l'Association internationale du transport aérien (IATA) a développé un « Travel Pass », inauguré en mars 2020 par Singapore Airlines. D'autres initiatives, concurrentes ou complémentaires, sont également développées par Air France-KLM (via l'application AOK Pass, testée sur les vols Paris-Outre-mer), Lufthansa, Air New Zealand, etc. À terme, l'objectif est bien de faire converger ce Travel Pass avec le passeport sanitaire là où il existe, et le cas échéant de l'intégrer aux applications de voyage de chaque compagnie.

De nombreuses entreprises privées - start-ups, biotechs, géants du numérique, etc. - se sont également positionnées comme prestataires pour le développement du passeport (international) ou du pass (domestique) sanitaire - la technologie sous-jacente étant la même. Par exemple, l'alliance formée par plusieurs entreprises (Microsoft, Oracle, Salesforce, Cerner, Epic, etc.) dans le cadre de la Vaccine Credentiel Initiative (VCI) développe une technologie permettant de conserver une preuve de vaccination sur son téléphone, dans un « Health Wallet ».

b) Le certificat vert numérique européen

Le « certificat vert », dans sa version papier ou numérique, est la version européenne du passeport sanitaire.

En Europe, les pays dépendants de l'activité touristique - Grèce, Italie, Espagne, Portugal, etc. - ont très tôt appelé à la mise en place d'une telle solution au niveau européen, et l'ont parfois déjà adoptée au niveau national (la Grèce a par exemple signé un accord bilatéral avec Israël en ce sens). Initialement, la France, l'Allemagne ou encore les Pays-Bas y étaient opposés, pointant notamment les risques en matière de droits et libertés, et surtout la prise en compte, dans les premiers projets, du seul critère de la vaccination, alors même que celle-ci n'avait pas débuté.

Les choses ont toutefois évolué rapidement, avec la sensibilité de l'opinion, et alors que des dispositifs « internes » (pass sanitaires) étaient par ailleurs mis en place dans plusieurs pays.

Le 17 mars 2021, la Commission européenne a présenté son projet de « certificat vert numérique », dont l'objectif est de faciliter la libre circulation en toute sécurité dans l'Union européenne durant la pandémie de Covid-19. Ce certificat présentera les caractéristiques suivantes29(*) :

- il sera gratuit et facultatif ;

- il sera disponible sous forme électronique, à présenter sur un smartphone, ou sous forme papier ;

- il comportera un QR code contenant les informations nécessaires et garantissant sa sécurité et son authenticité ;

- il couvrira trois types de certificats : certificats de vaccination, résultats des tests de dépistage (PCR ou antigéniques), et certificats de guérison du Covid-19.

Ce certificat n'implique pas la mise en place d'une politique européenne en matière de circulation : les États-membres demeureraient libres de décider des restrictions applicables aux voyageurs (quarantaines obligatoires, tests et vaccins reconnus, délais applicables, etc.). En revanche, ils devront appliquer les assouplissements de la même manière à tous les voyageurs titulaires d'un certificat vert, sans discrimination.

Le projet présenté par la Commission européenne a été adopté par le Parlement européen le 29 avril. Deux jours plus tôt, la France, qui y était initialement opposée, devenait le premier État-membre à présenter par anticipation un dispositif correspondant (partiellement). Si les négociations ne sont pas tout à fait terminées à ce jour, le certificat vert devrait en principe permettre les voyages au sein de l'UE à partir du 1er juillet 2021.

Celui-ci a vocation à être intégré dans les différentes applications nationales : d'un point de vue technique, il n'y a donc pas de développement d'une application européenne. En revanche, le projet prévoit la mise en place d'un portail européen pour assurer la compatibilité des pass nationaux entre eux, afin que les autorités d'un État-membre puissent vérifier l'authenticité du document présenté par le ressortissant d'un autre. Le développement de cette infrastructure a été confié aux entreprises allemandes SAP et T-Systems, qui ont déjà développé le portail permettant l'interopérabilité des applications de contact tracing (à l'exception de TousAntiCovid, cf. infra), ainsi que l'application allemande CoronaWarnApp.

La Commission européenne indique que le certificat vert constitue une mesure temporaire, qui sera suspendue dès que l'OMS aura déclaré la fin de l'urgence sanitaire internationale liée à la pandémie de Covid-19.

Il semble toutefois peu probable - et pas souhaitable - que ce système, une fois mis en place sur le plan technique, ne soit pas a minima conservé ensuite dans un état de « veille », prêt à être réactivé facilement en cas de nouvelle menace épidémique.

En réalité, il est même assez probable qu'il devienne un dispositif permanent, dans la mesure où :

- nul ne sait quand se terminera la pandémie, ni si sa fin au niveau mondial correspondra à sa fin en Europe, ni surtout où et quand les prochaines épidémies apparaîtront ;

- la flexibilité et la fiabilité du dispositif en font un candidat naturel pour remplacer les multiples dispositifs existants tels que le carnet de vaccination ou encore du « certificat jaune » mise en place sous l'égide de l'OMS pour la fièvre jaune30(*). Il serait ainsi possible d'attester très facilement du respect des milliers de critères sanitaires fixés par tous les pays du monde, et d'intégrer l'ensemble aux systèmes d'informations des compagnies aériennes et gestionnaires d'infrastructures, fluidifiant ainsi le « parcours » des voyageurs ;

- la politique européenne en la matière dépend également de la réciprocité appliquée par certains pays. Or il est probable que d'autres pays fassent le choix de se doter d'un dispositif pérenne, à commencer par la Chine qui l'a annoncé très tôt, ou les pays dont la situation sanitaire le requiert.

Bien entendu, si le passeport sanitaire devait à terme devenir aussi nécessaire pour voyager qu'un titre d'identité, il faudrait alors répondre à de nombreuses questions relatives, notamment, à la protection des droits et libertés des voyageurs.

Du reste, il n'est en est pour l'instant pas question officiellement, et le 20 avril dernier, le comité d'urgence de l'OMS s'est déclaré, dans un communiqué, opposé à la mise en place d'un passeport vaccinal obligatoire, « étant donné les preuves limitées (bien que croissantes) concernant la performance des vaccins sur la réduction de la transmission et étant donné l'inégalité persistante en matière de distribution mondiale des vaccins ».

3. Le pass sanitaire

Le « pass sanitaire » n'est autre que la version « domestique » du passeport sanitaire, c'est-à-dire un certificat permettant d'accéder à certains lieux ou à certaines activités. Là encore, les pays asiatiques ont été les premiers à le mettre en place, à commencer par la Chine avec le système de QR code disponible via WeChat (cf. supra).

Parmi les premiers pays occidentaux à l'avoir mis en place, on compte notamment Israël, l'Australie, l'Islande, l'Estonie, le Danemark, la Grèce, Chypre, la Hongrie ou encore la Pologne. L'un des exemples les plus connus est celui d'Israël, dont le « green pass » est, avec une campagne de vaccination massive et précoce, l'un des deux piliers d'un déconfinement effectif depuis mi-février. Au sein de l'Union européenne, c'est le Danemark qui a donné l'exemple, suivi depuis par la Belgique, les Pays-Bas, l'Autriche et même l'Allemagne, où celui-ci dispense notamment du respect des règles de couvre-feu.

Le pass sanitaire (Coronapas) au Danemark

En avance sur ses voisins européens, le Danemark a fait du pass sanitaire (Coronapas) le pilier de sa stratégie de déconfinement et de réouverture. Testé dès le mois de mars 2021 avec les zoos, utilisé depuis le 6 avril 2021 pour aller chez le coiffeur, à l'institut de beauté ou encore à l'auto-école, il permet depuis le 21 avril d'accéder aux bars, cafés, restaurants, musées, bibliothèques, tribunes et stades de sport et, depuis le 6 mai, aux cinémas et aux salles de spectacle.

Le Coronapas danois présente plusieurs spécificités qui méritent d'être signalées, en comparaison notamment de la stratégie française :

- il est obligatoire pour les plus de 15 ans ;

- il est directement intégré au compte santé sécurisé des citoyens : comme en Estonie (cf. supra), les Danois peuvent accéder à la plateforme via une application pour smartphone dédiée (Min Sundhed). Celle-ci contient l'ensemble de leur dossier médical, y compris donc les résultats des tests et les preuves de vaccination ou d'infection. Une application spécifique au Coronapas et au passeport sanitaire vient d'être lancée, avec un QR code, mais celle-ci permet toujours d'importer les résultats depuis le dossier médical ;

- les infractions sont fortement sanctionnées : les petits commerces encourent ainsi une amende de 295 euros, doublée en cas de récidive.

- la stratégie s'appuie sur un fort soutien de la population, ouverte au numérique et au sein de laquelle l'idée d'un certificat d'immunité en échange de libertés retrouvées plus vite ne fait pas polémique.

Après Gibraltar, le Danemark est d'ailleurs le deuxième pays au monde où le plus de tests ont été effectués en proportion de la population : 575 000 tests (10 % de la population) pour la seule journée du 21 avril, dans 584 centres de dépistage. Ce chiffre est aujourd'hui proche de 700 000 tests journaliers, dont un tiers de PCR, mais est appelé à baisser au fur et à mesure de la campagne de vaccination - laquelle, du reste, affiche un certain retard.

Les opposants aux restrictions sont très minoritaires, en dépit des manifestations parfois violentes des « Men in Black », proches du parti d'extrême droite Nye Borgelige.

Avec 2 517 morts au 31 mai, le Danemark compte 434 décès par million d'habitants, soit l'un des taux les plus bas d'Europe.

Le pass sanitaire a parfois été mis en place au niveau local. Aux États-Unis, l'État de New York est le seul à l'avoir lancé : l'Excelsior Pass, développé par IBM affiche un code couleur (rouge ou vert) et permet d'accéder aux restaurants, mariages ou encore enceintes sportives. À vrai dire, l'initiative locale de New York s'explique d'abord par le blocage rencontré au niveau fédéral : face à l'opposition républicaine, et alors que plusieurs États (Texas, Floride, Missouri, Arkansas, etc.) ont tout simplement interdit aux commerçants d'exiger de leur clients une preuve de vaccination, l'Administration fédérale a renoncé. Sans pour autant avoir mis en place un pass sanitaire, la Californie encourage en revanche les organisateurs d'événements à se doter de leurs propres dispositifs de contrôle.

En France, le pass sanitaire, dont la mise en place a été confirmée le 29 avril, constitue l'un des piliers du déconfinement progressif. Comme pour d'autres dispositifs, le Gouvernement y était pourtant opposé quelques semaines auparavant. Il devrait être disponible à partir de juin.


* 28 Créée en 1963 et gérée par l'IATA, la base de données TIMATIC (Travel Information Manual Automatic) contient la liste de toutes les règles et recommandations applicables aux voyageurs internationaux par voie aérienne : passeport, visa, règles sanitaires, taxes d'aéroport, règles douanières, etc. Les règles applicables, en perpétuelle évolution, sont collectées auprès de quelque 1 800 sources officielles différentes. Afin de mettre en place le Travel Pass, la base TIMATIC a été enrichie de nouveaux champs : résultats des tests, certificats de vaccination et règles nationales applicables.

* 29 Source : https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_21_1181

* 30 Modèle de certificat international de vaccination ou de certificat attestant l'administration d'une prophylaxie, en vigueur depuis le 15 juin 2007. La fièvre jaune est la seule maladie qui doit obligatoirement figurer dans ce certificat, pour les voyageurs se rendant dans les pays concernés.