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Bilan des réformes en matière de dialogue social et de négociation collective

30 juin 2021 : bilan des réformes en matière de dialogue social et de négociation collective ( rapport d'information )

B. LES FAIBLESSES POURTANT IMPORTANTES DU DIALOGUE SOCIAL

Malgré son rôle historiquement important dans l'élaboration des normes du droit du travail, le dialogue social pâtit aujourd'hui d'une perception négative. Ainsi, en 2019, selon le baromètre du dialogue social réalisé par le Centre de recherches politiques de Sciences Po (Cevipof), 72 % des personnes interrogées estiment que le dialogue social ne fonctionne pas bien en France21(*).

1. La faiblesse des organisations syndicales en décalage avec le rôle qu'elles sont appelées à jouer

Un des principaux facteurs explicatifs des limites du dialogue social en France réside dans la faiblesse des syndicats, qui peut sembler paradoxale au vu de leur présence dans le débat public.

a) Une représentativité des organisations syndicales qui pourrait être renforcée

La France se caractérise par la faiblesse des effectifs des organisations syndicales. En effet, moins de 10 % des salariés français adhèrent à un syndicat22(*), soit un taux de syndicalisation nettement inférieur à celui de la plupart des pays de l'OCDE et même à celui de pays accordant traditionnellement une place moindre à la négociation collective23(*).

Ce niveau résulte d'une érosion progressive de la syndicalisation commune à la plupart des pays européens.

Ce constat ne peut que partiellement s'expliquer par les règles qui réservent, chez certains de nos voisins, le bénéfice des accords collectifs aux adhérents des organisations signataires24(*). On peut par exemple noter que le Danemark ou la Belgique présentent des taux de syndicalisation bien plus élevés que le nôtre en dépit de règles similaires en ce qui concerne l'effet erga omnes des accords collectifs.

Taux de syndicalisation dans une sélection de pays de l'OCDE en 2018

en pourcentage

Source : OCDE (données administratives)

Par ailleurs, ce constat n'est que partiellement tempéré par les chiffres de la participation aux élections professionnelles : pour le cycle 2017-2021, le taux de participation consolidé s'élève à 38,24 %contre 42,76 % pour le cycle précédent25(*).

La faiblesse de la syndicalisation, conjuguée à une fragmentation du paysage syndical26(*), réduit les moyens, notamment financiers, des organisations syndicales et interroge leur capacité à représenter réellement les intérêts des salariés qu'elles défendent.

b) Un déficit de confiance des salariés à l'égard des organisations syndicales

En plus de n'y adhérer que dans de faibles proportions, les salariés semblent exprimer une certaine défiance vis-à-vis des organisations syndicales, ainsi que le montrent régulièrement des enquêtes d'opinion.

Selon l'étude précitée du Cevipof de juin 201927(*), plus de 60 % des salariés interrogés n'avaient « plutôt pas » ou « pas du tout confiance » dans les syndicats, seuls 5 % ayant « très confiance »28(*). La même étude montrait que seuls 39 % des salariés estimaient que l'action syndicale est efficace29(*).

Un regard critique des salariés sur leurs représentants

Les données de la Dares issues de l'édition 2017 de l'enquête Relations professionnelles et négociation d'entreprise (REPONSE) font apparaître que les salariés portent un regard très critique sur l'action de leurs représentants au sein de l'entreprise. Ainsi, moins de la moitié (46,4 %) des salariés estiment que les représentants du personnel30(*) traduisent bien leurs aspirations. Ce taux est nettement moins élevé lorsqu'aucun représentant du personnel n'est présent dans l'établissement, ce qui peut laisser penser à une certaine méconnaissance de la part des salariés concernés, mais il demeure à peine supérieur à 50 % en présence de représentants.

Surtout, les salariés travaillant dans une entreprise où des représentants du personnel sont présents sont plus nombreux à estimer que les syndicats font passer leurs mots d'ordre et leurs intérêts avant ceux des salariés (35,5 % contre 22,4 %). Il est surprenant de noter que plus d'un quart des représentants du personnel partagent cet avis.

 En % de salariés
« tout à fait »
ou « plutôt d'accord » avec les affirmations suivantes :

Représentants du personnel

Salariés sans mandat

Ensemble

RP dans l'établissement

Pas de RP dans l'établissement

Les représentants
du personnel traduisent bien les aspirations
des salariés.

79,8

50,8

22,6

46,4

Dans les négociations,
les représentants
du personnel prennent
en compte les possibilités économiques
de l'entreprise.

74,6

47,0

20,7

42,8

Dans les négociations,
les représentants du personnel influencent les décisions de la direction.

37,4

26,0

15,1

24,3

Les salariés sont
en mesure de défendre directement leurs intérêts.

37,7

33,8

36,1

34,3

Les syndicats jouent
un rôle irremplaçable dans la représentation des salariés.

56,7

39,7

21,4

36,6

Les syndicats rendent
des services aux salariés.

64,6

47,4

26,3

43,7

Les syndicats font passer leurs mots d'ordre et leurs intérêts avant ceux des salariés.

26,1

35,5

22,4

31,9

Les syndicats gênent le déroulement des activités de l'entreprise.

15,5

19,5

16,2

18,4

Source : « Les représentants du personnel dans l'entreprise : des salariés comme les autres ? », Dares Analyses, Janvier 2020

2. Une culture de la négociation insuffisamment développée
a) Une attitude des employeurs vis-à-vis du dialogue social trop souvent empreinte de méfiance

La faiblesse du dialogue social ne peut être imputée aux seuls syndicats de salariés. En effet, les auditions du rapporteur ont démontré que les managers et les directeurs des ressources humaines voient trop souvent le dialogue social comme une contrainte et les représentants des salariés comme des adversaires. Cette méconnaissance du dialogue social est plus criante parmi les dirigeants de petites et moyennes entreprises mais les cadres dirigeants de grandes entreprises, pourtant dotées d'une direction des ressources humaines et de collaborateurs dédiés n'en sont pas exempts.

b) La persistance de discriminations

L'article L. 2141-5 du code du travail proscrit la prise en considération par l'employeur de « l'appartenance à un syndicat ou [de] l'exercice d'une activité syndicale pour arrêter ses décisions en matière notamment de recrutement, de conduite et de répartition du travail, de formation professionnelle, d'avancement, de rémunération et d'octroi d'avantages sociaux, de mesures de discipline et de rupture du contrat de travail ».

Cependant, une analyse économétrique menée à partir de l'enquête REPONSE31(*) de 2010 démontre qu'il existe des écarts de salaire de l'ordre de 3 à 4 % en moyenne en défaveur des salariés syndiqués par rapport à leurs collègues non syndiqués de même âge, sexe et niveau d'instruction. Ces pénalités salariales sont plus fortes et peuvent être supérieures à 10 % pour ceux qui participent aux négociations avec l'employeur32(*). Elles ont forcément une incidence sur l'attractivité des syndicats et la participation des salariés.

c) Une accoutumance au conflit social

D'une manière plus large, la culture de la négociation est insuffisamment développée en France. Le recours à la grève, voire à des formes plus violentes de conflit social (occupations, blocages, séquestrations, coupures d'électricité, épandage de diverses substances...), apparaissent souvent en France comme une modalité habituelle voire presque normale du dialogue social alors qu'elle reste un fait exceptionnel chez nombre de nos voisins33(*).

À cet égard, plusieurs des personnes auditionnées par le rapporteur ont regretté la disparition des lieux d'échanges informels entre responsables nationaux des organisations patronales et syndicales, à l'instar de l'ancien commissariat général au Plan.

3. Des facteurs externes qui obèrent le développement de la négociation collective
a) L'évolution du contexte économique et le manque de « grain à moudre »

Au cours des Trente Glorieuses, marquées par la croissance soutenue de l'économie, la négociation collective était une « négociation d'acquisition quantitative », selon les mots du professeur Jean-Emmanuel Ray34(*), les gains de productivité et la croissance continue donnant du « grain à moudre »35(*) aux partenaires sociaux.

À l'inverse, dans la période de faible croissance que nous connaissons, les négociations portent plus souvent sur des contreparties à obtenir, qui sont parfois le seul maintien de l'emploi, que sur des avantages à gagner.

Cette évolution appelle une transformation du positionnement des acteurs du dialogue social, qui n'est sans doute pas arrivée à son terme.

b) La place de la loi et les contraintes réglementaires excessives

Si le code du travail renvoie souvent à la négociation collective, le législateur intervient dans le même temps pour encadrer, voire administrer, la négociation collective.

En 2011, une note du Centre d'analyse stratégique36(*) critiquait ainsi un « mille-feuilles » de négociations obligatoires qui, au lieu de favoriser une culture de la négociation, contribuerait à « assimiler la négociation collective (et donc la présence syndicale à laquelle elle s'adosse le plus souvent) à une contrainte administrative »37(*).

En outre, les velléités du législateur de simplifier les dispositions législatives pour donner plus de place à la norme négociée se heurtent généralement, ainsi que le soulignait le rapport Combrexelle de 201538(*), aux attentes de la société civile, et notamment des employeurs, qui expriment un besoin de sécurité juridique « dont on pense à tort que la meilleure façon d'y répondre se trouve dans l'extrême précision du texte ».

En d'autres termes, malgré une volonté affichée du législateur de donner plus de place à la négociation collective, la culture des partenaires sociaux les conduit à réclamer un interventionnisme des pouvoirs publics.

4. Les profits à tirer d'un dialogue social plus dynamique
a) Occuper l'espace laissé par le recul de la norme législative

Les réformes consistant à laisser plus de place à la négociation collective par rapport aux normes imposées n'ont de sens que si le dialogue social est effectif et fécond.

Or, le rapport Combrexelle constatait en 2015 que « la négociation collective n'a pas une force, une légitimité, un effet d'entraînement suffisants dans notre pays pour occuper les espaces » créés par le recul de la norme législative.

Ces espaces peuvent alors être remplis par l'administration, dont l'intervention règlementaire est tout à la fois réclamée et jugée trop tatillonne. Les partenaires sociaux peuvent également être poussés à se tourner vers le juge. Jean-Denis Combrexelle notait ainsi que « tout s'est passé comme si le reflux législatif opéré au profit de la négociation collective avait été immédiatement compensé par un contrôle accru du juge sur le contenu des stipulations des accords collectifs » et regrettait que les partenaires sociaux « essaient parfois d'instrumentaliser le juge dans des conflits syndicaux ou professionnels ».

b) Les effets positifs du dialogue social sur l'emploi, la productivité et la qualité de vie au travail

Un dialogue social plus fécond est de nature à améliorer le climat social et donc la qualité des relations de travail mais pourrait également avoir des effets économiques positifs.

Cet effet peut résulter de la souplesse du droit négocié par rapport aux normes imposées et souvent trop complexes, notamment pour les petites entreprises. C'est notamment sur la base de cette hypothèse que Robert Badinter et Antoine Lyon-Caen recommandaient en 201539(*) une simplification du code du travail laissant davantage de place à la négociation collective.

En outre, des études et notamment un document d'études de la Dares publié en septembre 202040(*), suggèrent qu'un dialogue social actif peut affecter positivement la productivité des entreprises.

Enfin, un rapport de l'OCDE paru en 201941(*), suggère que « l'expression directe des travailleurs et les formes d'expression mixte [...] sont associées à un environnement de travail de meilleure qualité » et à des résultats positifs en matière d'hygiène et de sécurité au travail et de pratiques de gestion. Ces effets sont toutefois conditionnés à un dialogue de qualité et non uniquement formel.


* 21 Cevipof et Ipsos, baromètre du dialogue social, juin 2019.

* 22 Selon la Dares, le taux de syndicalisation était en 2016 de 11 %, dont 8,4 % dans le secteur privé. On peut noter que le taux de syndicalisation est nettement plus élevé dans la fonction publique, alors que les conditions de travail des fonctionnaires résultent davantage de dispositions légales et règlementaires que de règles qui ont vocation à être élaborées par la négociation.

* 23 En 2018, parmi les pays étudiés par l'OCDE, seuls l'Estonie, la Hongrie et la Lituanie connaissait un taux de syndicalisation inférieur à celui de la France.

* 24 Au cours de son audition par le rapporteur, la CFE-CGC s'est dite favorable à l'instauration d'une telle règle afin de favoriser un syndicalisme d'adhésion.

* 25 Source : ministère du travail, de l'emploi et de l'insertion.

* 26 Cette fragmentation constitue une autre singularité française. Il existe cinq organisations syndicales représentatives au niveau national et interprofessionnel, les organisations non représentatives représentant plus de 13 % des suffrages.

* 27 Cevipof et Ipsos, baromètre du dialogue social, juin 2019.

* 28 À titre de comparaison, les salariés étaient 67 % à avoir confiance dans leur responsable hiérarchique immédiat et 66 % dans l'inspection du travail.

* 29 Parmi les facteurs expliquant la faible syndicalisation en France, le premier avancé par les salariés est leur trop grande politisation (47 %), des éléments liés au trop grand éloignement des syndicats vis-à-vis de réalités économiques, à leur efficacité insuffisante et à une mauvaise compréhension des préoccupations des salariés étant également avancés.

* 30 Délégués syndicaux ou élus du personnel.

* 31 Enquête statistique « Relations professionnelles et négociations d'entreprise » menée par la Dares.

* 32 « Des délégués syndicaux sous-payés : une situation de discrimination stratégique ? », Jérôme Bourdieu et Thomas Breda, Travail et emploi, n° 245, janvier-mars 2016.

* 33 En Allemagne, la grève n'est pas un droit individuel et ne peut être déclenchée que par une organisation syndicale à la suite d'un référendum interne et en cas d'échec des négociations préalables. En Allemagne comme en Suède, une grève ne peut pas être déclenchée pendant la durée d'application d'une convention collective, dès lors que cette convention est respectée.

* 34 Jean-Emmanuel Ray, « La place de la négociation collective en droit constitutionnel », Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, n° 45, octobre 2014.

* 35 Souvent reprise, cette image est attribuée à André Bergeron, secrétaire général de la CGT-FO entre 1963 et 1989.

* 36 Cette institution, créée en 2006 en remplacement du commissariat général du Plan et rattachée aux services du Premier ministre a été absorbée par France Stratégie en 2013.

* 37 Centre d'analyse stratégique, « Les obligations et incitations portant sur la négociation collective », La Note d'analyse, n° 240, septembre 2011.

* 38 Jean-Denis Combrexelle, La négociation collective, le travail et l'emploi, rapport au Premier ministre, septembre 2015.

* 39 Robert Badinter et Antoine Lyon-Caen, Le travail et la loi, Fayard, 2015.

* 40 Dares, « Dialogue social et performance : une étude sur données d'entreprises françaises », Document d'études, n° 240, septembre 2020.

* 41 OCDE (2019), « Negotiating Our Way Up : Collective Bargaining in a Changing World of Work » ( résumé et vue d'ensemble en français).