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Un phénomène tentaculaire : l'influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques - Rapport

16 mars 2022 : Un phénomène tentaculaire : l'influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques - Rapport ( rapport de commission d'enquête )

E. UNE PRISE DE CONSCIENCE (TROP) TARDIVE DE LA PART DU GOUVERNEMENT

Saisie par la commission des finances du Sénat, la Cour des comptes établit dès 2014 un constat sévère sur le recours par l'État aux cabinets de conseil61(*).

Elle formule alors 11 recommandations pour rationaliser les dépenses de conseil, renforcer le pilotage des prestataires et faciliter le transfert de compétences au profit de l'administration.

Les principaux constats et recommandations de la Cour des comptes

En novembre 2014, la Cour des comptes souligne que le recours par l'État à des cabinets de conseil répond à « des besoins multiples aux justifications inégalement pertinentes ». Il « procède parfois, en l'absence de réflexion préalable sur son opportunité et de doctrine transversale, d'une logique de recours au cas par cas. »

De même, « une fois engagée, parfois dans des chantiers qui se situent au coeur de l'action de l'État, l'action des consultants n'est pas suffisamment encadrée par l'administration ». Elle est insuffisamment évaluée par les bénéficiaires, « qui ne se mettent pas en condition d'utiliser au mieux les résultats et d'assimiler les nouveaux savoir-faire. »

Enfin, « des marges de progrès existent [...] pour sensibiliser à la fois les prestataires et les commanditaires aux questions de déontologie et de prévention des conflits d'intérêts»

La Cour des comptes appelle ainsi à « formaliser, dans chaque ministère, sous l'égide du Secrétariat général du Gouvernement, des doctrines de recours aux conseils extérieurs et, pour chaque domaine, des guides de bonnes pratiques pilotés par une administration chef de file ». Elle propose également de créer des « outils de recensement des expertises disponibles au sein de l'État » et de « mettre en réseau les services de conseils internes et les corps d'inspection et de contrôle. »

La Cour confirme ses observations en avril 2018, en se concentrant sur le recours aux cabinets de conseil dans les établissements publics hospitaliers62(*).

Elle constate notamment que « les productions des consultants ne donnent que rarement des résultats à la hauteur des prestations attendues. [...] Il ressort que nombre de rapports de mission utilisent essentiellement des données internes, se contentent de copier des informations connues ou reprennent des notes ou des conclusions existantes. [...] Pour une mission de mise en place d'un Agenda 21, les outils proposés existaient déjà dans l'établissement. »

Les recommandations de la Cour des comptes sont pour la plupart restées lettre morte jusqu'aux travaux de la commission d'enquête sénatoriale.

Certes, Mme Amélie de Montchalin, ministre de la transformation et de la fonction publiques, a déclaré : « en 2017, quand le Gouvernement a été formé, ce sujet est apparu comme majeur » ; « le Gouvernement a voulu rompre avec certaines pratiques observées par le passé »63(*). Aussi, l'accord-cadre de la DITP (2018) aurait-il permis « d'établir des règles » et « d'éviter des liens de favoritisme à l'encontre de tel ou tel cabinet de conseil ».

En pratique, la formalisation de l'accord-cadre de la DITP ne faisait pas partie des recommandations de la Cour des comptes, qui critiquait les marchés dits de « boîte à outils », et peut même encourager le recours aux cabinets de conseil (effet « presse-bouton »)64(*).

À la suite du rapport de la Cour des comptes, seul le ministère des Armées a mis en oeuvre une procédure d'encadrement et de suivi des prestations de conseil. Dans les autres ministères, la réaction a été beaucoup plus tardive avec la publication d'une circulaire - incomplète - du Premier ministre le 19 janvier 202265(*), soit quelques semaines avant la fin du quinquennat.

1. L'exception : l'élaboration dès 2015 d'une doctrine de recours aux cabinets de conseil par le ministère des Armées

Comme l'a souligné Mme Florence Parly, ministre des Armées, « le ministère [...] s'est pleinement saisi [des] recommandations » de la Cour des comptes : « dès 2015, [il] a mis en place une politique ministérielle d'achat de conseil »66(*).

Organisée de manière progressive entre 2015 et 2021, cette doctrine s'organise autour de trois axes :

- renforcer la procédure de validation du recours aux cabinets de conseil, via la rédaction d'une fiche de prestation de conseil soumise à plusieurs validations ;

- centraliser l'adjudication des marchés, avec deux services prescripteurs67(*), contre plusieurs centaines auparavant ;

- internaliser le conseil, via la création en 2020 de la délégation à la transformation et à la performance ministérielles (DTPM).

La procédure du ministère des Armées

Pour chaque commande de conseils, le ministère des Armées remplit une fiche de présentation, qui poursuit un triple objectif : s'assurer que « la soutenabilité budgétaire est assurée », de « l'absence d'alternative à l'achat » et enfin garantir que « la maîtrise d'ouvrage interne est suffisamment structurée pour garantir le pilotage et le suivi de l'accompagnement du cabinet de conseil, et permet d'assurer le transfert de compétences »68(*).

Chaque prestation est soumise à quatre validations successives : la délégation à la transformation et à la performance ministérielles (DTPM), l'autorité fonctionnelle de référence (direction des affaires juridiques, direction des affaires financières ou direction des ressources humaines), un grand subordonné (comme le chef d'état-major des armées par exemple) et le cabinet de la ministre.

En 2021, sur 41 demandes de prestations de conseil en stratégie et en organisation exprimées auprès du secrétariat général pour l'administration (SGA), seules 14 ont finalement été validées69(*).

La fiche de prestation comporte enfin un volet dédié à l'évaluation, rempli une fois la mission terminée. Le ministère des Armées souhaite aujourd'hui la compléter pour que chaque prestataire rédige un rapport de fin de mission de 3 pages maximum pour capitaliser l'information et partager les bonnes pratiques.

Un référent ministériel pour le conseil (RMC) est chargé d'animer ce dispositif, dont la mise en oeuvre peut se révéler complexe. En début d'année, la programmation des prestations de conseil est présentée au cabinet de la ministre.

Initialement réservée au conseil en stratégie et en organisation, cette procédure a été étendue en juin 2021 au conseil en informatique.

Le ministère des Armées dispose de son propre accord-cadre de prestations de conseil et ne passe par celui de la DITP ni par l'UGAP. Entré en vigueur le 1er janvier 2018 et composé de 11 lots, ce contrat est en cours de renouvellement.

Il fonctionne sur la base de marchés subséquents, et non d'un « tourniquet ». Concrètement, chaque commande fait l'objet d'une nouvelle mise en concurrence entre les attributaires70(*), ce qui permet un contrôle plus étroit des devis présentés par les cabinets de conseil.

À titre d'exemple, le cabinet McKinsey, qui est pourtant l'un des attributaires du lot 1A (« stratégie et cadrage de projet »), n'a reçu aucune commande du ministère des Armées depuis 2018. Comme l'a indiqué Mme Florence Parly devant la commission d'enquête, « soit McKinsey n'a pas été le meilleur répondant aux appels à candidatures, soit il n'y a pas eu de sollicitation particulière dans le domaine où ce cabinet pouvait répondre. »

2. Des pratiques très variables dans les autres ministères

La commission d'enquête, qui a demandé une contribution écrite à l'ensemble des 11 secrétaires généraux des ministères, constate des pratiques hétérogènes dans le recours aux cabinets de conseil.

Dans certains ministères, il n'existe pas de procédure formalisée.

Exemple du secrétariat général du ministère de l'éducation nationale,
de la jeunesse et des sports et du ministère de l'enseignement supérieur

« Le pilotage, l'encadrement et l'évaluation de l'action des prestataires sont réalisés à travers les différents comités de suivi, de pilotage, technique et d'exécution prévus dans les cahiers des charges des marchés.

La mise en oeuvre de la comitologie est définie dans différents articles du cahier des clauses techniques particulières (CCTP). Ce suivi réalisé par des agents publics n'a pas fait pour l'heure l'objet d'un recensement, il se décline selon l'importance financière ou stratégique du marché. »

D'autres ministères ont dédié une équipe au sein de leur secrétariat général pour suivre les prestations de conseil. Dans la plupart des cas, cette centralisation ne concerne néanmoins que les prestations relevant des accords-cadres interministériels et exclut le conseil en informatique.

Exemple du secrétariat général des ministères sociaux

« Nous disposons de compétences spécialisées sur la modernisation et la conduite de projets, via le pôle Modernisation, petite entité (6 ETP) directement rattachée au Secrétariat général, qui assure notamment l'accompagnement des chefs de projet du ministère. »

L'accompagnement inclut notamment une « vérification de l'opportunité du recours à la prestation et [l']identification le cas échéant de solutions alternatives » et un « appui au pilotage de la prestation quand elle est particulièrement complexe. »

Il se dégage de cet aperçu le constat que la décision de recours au conseil extérieur et le pilotage de la prestation restent, dans une assez large mesure, à la main des services concernés, avec pour conséquence une absence de cohérence et de politique harmonisée.

3. La circulaire du 19 janvier 2022 : des orientations à la fois tardives et incomplètes

C'est dans ce contexte que, le 19 janvier 2022 - soit le matin même de son audition par la commission d'enquête - Mme Amélie de Montchalin, ministre de la transformation et de la fonction publiques, annonçait par voie de presse la volonté de l'État de « faire baisser en 2022 de 15 % au moins les dépenses sur les conseils en stratégie et en organisation pour tous les ministères »71(*).

Cette annonce s'est traduite par une circulaire du Premier ministre, prise ce même 19 janvier, pour mettre en place « une nouvelle politique de recours aux prestations intellectuelles ».

a) Des mesures tardives et marquées par une certaine urgence

Le calendrier de cette initiative gouvernementale peut surprendre, bien que Mme Amélie de Montchalin ait déclaré que la circulaire était en préparation « depuis de longs mois »72(*).

Entendue en audition deux semaines plus tôt, Mme Claire Landais, Secrétaire générale du Gouvernement, n'avait pas été informée de cette circulaire. Devant la commission d'enquête, elle a même déclaré : « je ne dis pas qu'il existe aujourd'hui une doctrine du bon recours aux cabinets de conseil. Je pense personnellement que ce serait difficile à faire. Je ne crois pas que les règles seraient faciles à poser »73(*).

De même, les réponses écrites des secrétariats généraux des ministères, reçues début janvier 2022, n'en laissent rien paraître. Tout au plus le ministère de l'intérieur mentionne-t-il des travaux interministériels sur des « échanges de bonnes pratiques en matière de prestation de conseil » et un « partage des livrables »74(*).

Seule la DITP mentionne des réflexions interministérielles dans le cadre, plus large, du plan achat de l'État75(*).

Plusieurs instances clefs n'ont pas été consultées sur la circulaire, comme la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) pour la protection des données ou la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) pour la prévention des conflits d'intérêts.

Le président de la HATVP, M. Didier Migaud, a d'ailleurs regretté cette absence de consultation : « compte tenu du rôle de la Haute Autorité, on peut effectivement penser qu'un avis serait utile »76(*).

Enfin, cette circulaire arrive à la fin du quinquennat, plus de 7 ans après le premier rapport de la Cour des comptes et alors que la commission d'enquête sénatoriale menait des auditions ouvertes au public et à la presse. Il s'agit d'une réponse tardive et marquée par une certaine urgence, plus que l'aboutissement d'une réflexion menée au sein de l'État sur la place qu'ont prise les cabinets de conseil dans l'action publique.

b) Des mesures incomplètes

La circulaire du Premier ministre comporte trois volets : la rationalisation du recours aux conseils en stratégie et en organisation, la diffusion des bonnes pratiques et la valorisation des compétences internes de l'administration.

Les principales mesures de la circulaire du Premier ministre

1° Rationaliser le recours aux conseils en stratégie et en organisation :

réduire de 15 % des dépenses de conseil en stratégie et organisation, par rapport à l'année en 2021 (hors conseil en informatique) :

- mettre en place dans chaque ministère un dispositif de pilotage associant les inspections et conseils généraux, pour s'assurer de la nécessité de recourir à un prestataire extérieur ;

pour les conseils en stratégie et en organisation, prévoir que les bons de commande supérieurs à 500 000 euros soient approuvés par un comité d'engagement, présidé par le secrétaire général du ministère concerné et associant la DITP et les inspections ou conseils généraux compétents77(*) ;

- demander à la direction du budget d'assurer un suivi du montant des prestations intellectuelles, à l'échelle globale et à travers le réseau des contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM) ;

2° Diffuser les bonnes pratiques :

- renforcer le rôle de la DITP, qui sera chargée d'élaborer une base de données « sur les prestations [de conseil] déjà commandées par l'État, les agents publics ayant porté ces projets et éventuellement les livrables qui peuvent être partagés » ;

évaluer les prestations de conseil, « non seulement sur la qualité du service rendu par le prestataire [...] mais aussi sur l'atteinte des objectifs définis lors de l'expression du besoin » ;

éviter toute confusion entre les agents publics et les consultants, ces derniers ne devant « aucun cas se voir affecter une adresse de messagerie électronique » de l'administration ;

- prévoir dans les clauses de marché des déclarations d'intérêts pour les consultants et exclure toute contrepartie pour les missions pro bono, qui devront être autorisées par le secrétaire général du ministère (interdiction de tout « droit de suite ») ;

- accorder une attention particulière à la protection des données (minimiser les données transmises aux consultants, respecter les standards de protection des données ou de confidentialité, exiger que le prestataire supprime les données transmises à la fin de sa mission) ;

3° Valoriser les compétences internes de l'administration :

mieux cartographier les ressources de l'administration, en mettant en place une « base de données identifiant les compétences internes disponibles au sein de l'État et de ses établissements publics », sous la responsabilité de la DITP et de la Délégation interministérielle à l'encadrement supérieur de l'État (Diese) ;

- former, par l'Institut national du service public (INSP), au moins 100 chefs de projet en 2022 ;

- davantage recourir aux inspections générales et conseils généraux ministériels pour des missions de conseil interne.

Ces mesures confirment, en creux, les manquements constatés par la commission d'enquête au cours de ses travaux (absence de suivi des dépenses de conseil, évaluation insuffisante des prestations, utilisation par les consultants d'adresses électroniques de l'administration, etc.).

De plus, une circulaire n'a, par définition, pas de caractère contraignant.

Enfin, outre son caractère tardif, la circulaire du Premier ministre présente quatre principales lacunes.

1° Aucune mesure sur la transparence

La transparence des prestations de conseil demeure la grande oubliée de la circulaire du Premier ministre, ce qui a conduit la commission d'enquête à formuler plusieurs propositions en ce sens ;

2° Des moyens insuffisants

Les moyens mis à disposition semblent très insuffisants pour transformer la DITP en une « tour de contrôle » des prestations de conseil ou encore créer « le cabinet de conseil interne » annoncé le 18 février dernier par le porte-parole du Gouvernement et dont les contours n'ont pas été précisés78(*).

Bénéficiant aujourd'hui de 87 équivalents temps plein (ETP), les renforts de la DITP seraient limités à 10 ETP supplémentaires en 2022.

Un objectif de réduction des dépenses peu ambitieux

En dehors de l'effet d'annonce du Gouvernement, l'objectif de réduire en 2022 de 15 % les dépenses de conseil par rapport à 2021 doit être relativisé :

- d'une part, il ne porte que sur le conseil en stratégie et en organisation, et non sur le conseil en informatique ;

- d'autre part, la base du calcul (exercice 2021) repose sur une année record en termes de commande de prestations de conseil79(*).

4° Un dispositif de contrôle parcellaire

Enfin, la commission d'enquête déplore le caractère trop élevé du seuil de 500 000 euros à partir duquel une dépense de conseil en stratégie et en organisation d'un ministère doit être validée par un comité d'engagement, associant la DITP et les inspections ou conseils généraux compétents.

Dans l'exemple du ministère de l'intérieur, moins d'un tiers des prestations de conseil commandées depuis 2011 auraient été soumis à cette procédure de validation, leur montant excédant 500 000 euros. Autre cas concret, la réflexion confiée à McKinsey sur l'avenir des enseignants (496 800 euros, 2020) n'aurait pas été concernée.

Pour un meilleur encadrement des prestations de conseil, la commission d'enquête propose donc de réduire ce seuil de contrôle de moitié, pour le fixer à 150 000 euros.

Dans cette hypothèse, et pour reprendre l'exemple du ministère de l'intérieur, la procédure de contrôle aurait ainsi concerné plus de la moitié (56 %) des prestations commandées depuis 2011, ce qui paraîtrait plus sérieux.

Proposition n° 5 : Pour un meilleur encadrement des prestations de conseil de l'État, prévoir un examen systématique de la DITP, avec avis conforme, pour toutes les prestations de plus de 150 000 euros (contre 500 000 euros dans la circulaire du 19 janvier 2022).


* 61 Cour des comptes, Le recours par l'État aux conseils extérieurs, Communication à la commission des finances du Sénat, novembre 2014. Le périmètre de ce rapport est plus restreint que celui de la commission d'enquête, la Cour ayant centré son analyse sur le conseil en stratégie et en organisation, hors conseil en informatique.

* 62 Cour des comptes, Le recours aux marchés publics de consultants par les établissements publics de santé, 23 avril 2018, référé n° G/64/18-0152E.

* 63 Audition de Mme Amélie de Montchalin devant la commission d'enquête du 19 janvier 2022.

* 64 Voir le I.D de la présente partie pour plus de précisions sur les facilités contractuelles pour recourir aux prestations de conseil.

* 65 Circulaire sur l'encadrement du recours par les administrations et les établissements publics de l'État aux prestations intellectuelles.

* 66 Audition de Mme Florence Parly devant la commission d'enquête du 1er février 2022.

* 67 Les services prescripteurs du ministère des Armées étant le secrétariat général pour l'administration (SGA) pour les prestations hors informatique et la direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information de la défense (Dirisi) pour les prestations informatiques.

* 68 Source : réponse transmise à la commission d'enquête par le secrétariat général du ministère des Armées.

* 69 Audition de Mme Florence Parly devant la commission d'enquête du 19 janvier 2022.

* 70 À l'inverse de la règle « tourniquet », où chaque cabinet de conseil se voit attribuer des prestations à tour de rôle, comme dans l'accord-cadre de la DITP (voir le I.D de la présente partie pour plus de précisions).

* 71 Entretien accordé à L'Obs, mercredi 19 janvier 2022 :

https://www.nouvelobs.com/politique/20220119.OBS53399/amelie-de-montchalin-l-etat-baissera-de-15-ses-depenses-aupres-des-cabinets-de-conseil.html.

* 72 Audition de Mme Amélie de Montchalin devant la commission d'enquête du 19 janvier 2022.

* 73 Audition de Mme Claire Landais devant la commission d'enquête du 5 janvier 2022.

* 74 Réponse transmise à la commission d'enquête par le secrétariat général du ministère de l'intérieur.

* 75 Réponse transmise à la commission d'enquête par la DITP.

* 76 Audition de M. Didier Migaud devant la commission d'enquête du 26 janvier 2022.

* 77 Cette mesure s'inspire du droit applicable aux projets informatiques de l'État, qui doivent être validés par la DINUM lorsque leur montant excède 9 millions d'euros (article 3 du décret n° 2019-1088 du 25 octobre 2019 relatif au système d'information et de communication de l'État et à la direction interministérielle du numérique).

* 78 Intervention du porte-parole du Gouvernement sur la radio RMC le 18 février 2022.

* 79 Voir le I.B de la présente partie pour plus de précision sur la hausse des commandes de prestations de conseil en 2021.