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Un phénomène tentaculaire : l'influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques - Rapport

16 mars 2022 : Un phénomène tentaculaire : l'influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques - Rapport ( rapport de commission d'enquête )

II. UN PHÉNOMÈNE TENTACULAIRE : L'INTERVENTION DES CABINETS DE CONSEIL SUR DES PANS ENTIERS DES POLITIQUES PUBLIQUES

Au cours de ses travaux, la commission d'enquête a documenté l'écart qui peut exister entre :

- la doctrine affichée par l'administration et les cabinets de conseil, selon laquelle l'appui des consultants resterait circonscrit et ponctuel ;

- et le risque de dépendance de l'administration envers ses consultants, en particulier dans le secteur informatique ou sur les tentatives de « transformation » de l'administration.

A. LA DOCTRINE AFFICHÉE PAR L'ÉTAT ET LES CABINETS DE CONSEIL : UN APPUI PONCTUEL À L'ADMINISTRATION

Au cours des auditions, trois raisons ont été systématiquement évoquées par l'État et les cabinets de conseil pour justifier le recours aux consultants80(*) :

la recherche d'une compétence technique spécifique qui n'est pas, ou l'est insuffisamment, disponible au sein de l'administration ;

- la recherche d'un point de vue extérieur et d'une méthodologie spécifique ;

- la recherche d'une « force de frappe », c'est-à-dire d'un renforcement temporaire en ressources humaines pour faire face à un pic d'activité.

L'appui des cabinets de conseil resterait ainsi ponctuel, comme l'a indiqué Mme Amélie de Montchalin, ministre de la transformation et de la fonction publiques. Il s'agirait d'un « apport d'expertise de manière temporaire, dont il n'est pas pertinent [pour l'administration] de vouloir disposer de façon pérenne en interne »81(*).

M. Karim Tadjeddine, directeur associé de McKinsey, confirme : « notre métier de conseil est d'accompagner de manière temporaire - j'insiste sur ce terme - des responsables opérationnels pour les aider à accomplir leur mission, renforcer et développer les compétences de leur équipe. Nous ne remplissons pas de mission d'externalisation ou d'outsourcing, c'est-à-dire des délégations durables de mission »82(*).

1. La recherche d'une compétence spécifique

Les administrations recourent aux consultants pour accéder à des compétences qui ne sont pas disponibles - ou insuffisamment disponibles - en leur sein.

Cette indisponibilité peut prendre différentes formes.

Elle peut résulter d'un état de fait, par exemple dans les domaines informatique ou de la conduite de projet, dans lesquels l'État ne dispose pas des ressources suffisantes au regard de ses besoins. Mais elle peut également résulter de la spécificité de l'expertise recherchée dont le coût d'internalisation serait trop important.

Les cabinets de conseil jouent alors un rôle de « plateforme de compétences » pour reprendre l'expression de M. Matthieu Courtecuisse, président de l'organisation professionnelle Syntec Conseil83(*), en particulier face à l'accélération du progrès technologique.

Cet aspect est très présent dans le récent rapport de Mme la députée Cendra Motin sur l'outsourcing, qui qualifie le recours aux consultants « d'externalisation à haute valeur ajoutée » : « la spécialisation dans certains secteurs (expérience usager, coaching, sciences comportementales, transformations managériales) permet aux administrations de disposer de méthodologies à l'état de l'art pour [...] se projeter dans toutes sortes d'innovations publiques »84(*).

Ce recours aux consultants n'est au demeurant pas propre à l'État : comme M. Laurent Penard, président de Citwell Consulting, l'a souligné, « toute entreprise fait aujourd'hui appel à du conseil. Amazon ou Decathlon font appel à du conseil, et pourtant, ils ont des spécialistes de la logistique »85(*).

La recherche d'une compétence spécifique chez les cabinets de conseil

Le point de vue de l'administration

- « Un certain nombre de compétences ne sont pas disponibles à un instant donné dans les administrations. C'est le cas, par exemple, en matière de logistique ou d'optimisation des processus » (Mme Amélie de Montchalin, ministre de la transformation et de la fonction publiques, audition du 19 janvier 2022) ;

- « Je pense qu'il est impossible, en l'état actuel, de se priver, sur des points ponctuels, de l'éclairage des experts. J'y recours sans que cela me pose de problèmes. Je citais le patrimoine immobilier : nous n'avons pas d'équipe spécialisée dans ce domaine, où les cabinets de conseil qui ont travaillé avec d'autres bailleurs peuvent nous aider, dans le cadre de prestations limitées, techniques et suivies. Il est [aussi] extrêmement compliqué de tout internaliser dans les systèmes d'information » (M. Martin Hirsch, directeur général de l'AP-HP, audition du 24 janvier 2022) ;

- les cabinets de conseil « apportent un savoir-faire, une expertise, des expériences et des compétences non disponibles au sein de l'entreprise (expertise technique sur l'intelligence artificielle, les datasciences, sur l'impact de nouvelles règlementations - exemple : taxonomie verte, RGPD... -, expertise sur la régulation, méthodologie de l'excellence opérationnelle, etc.), avec l'objectif soit de répondre à un besoin ponctuel, soit dans certains cas de les internaliser ensuite lorsqu'elles sont nécessaires dans la durée » (contribution écrite de la RATP).

Le point de vue des cabinets de conseil

- « L'accélération du progrès technologique à laquelle nous assistons rend de plus en plus difficile de maintenir à jour ses compétences, y compris pour nous. Alors qu'une vague technologique durait dix ans en moyenne, ce temps a été réduit par deux. Le défi à relever est considérable » (M. Olivier Girard, président d'Accenture pour la France et le Benelux, audition du 15 décembre 2021) ;

- « Le niveau de spécialisation ne cesse de croître et certaines expertises sont utilisées trop ponctuellement ou de manière insuffisante pour justifier une internalisation. Nous pouvons mettre à disposition de nos clients quasi immédiatement les expertises les plus pointues et les plus récentes » (M. Karim Tadjeddine, directeur associé de McKinsey, audition du 18 janvier 2022) ;

- « Nos équipes apportent avant tout de l'expertise, comme par exemple dans l'élaboration de propositions de modèles économiques adaptés à une infrastructure publique, dans l'élaboration d'une nouvelle organisation pour un service public ou encore pour la mise en place de dispositifs de conduite du changement. Cette expertise constitue le capital intellectuel mis à la disposition de nos clients et elle est constamment enrichie par des activités de recherche interne [...] sur des thématiques innovantes comme, par exemple les enjeux de l'hydrogène, l'urgence écologique ou la robustesse des organisations face aux crises » (M. Laurent Benarousse, associé senior de Roland Berger, audition du 19 janvier 2022).

Les agences et les opérateurs de l'État font plus particulièrement mention d'un besoin de conseil en matière juridique, au-delà des contentieux. Sur 55 organismes interrogés par la commission d'enquête, 45 déclarent avoir eu recours à ce type de prestations.

À titre d'exemple, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) évoque la nécessité d'une « expertise juridique et financière [extérieure] dans des conventions d'aides importantes, de notifications à la commission européenne d'aides d'État ou en cas de pré-contentieux sur des avances remboursables »86(*).

2. La recherche d'un regard extérieur et d'une méthodologie

La recherche d'un regard extérieur et d'une méthodologie spécifique constitue le second motif habituel de recours aux cabinets de conseil, souvent pour engager une transformation de l'administration.

Comme l'a souligné M. Charles Boudet, directeur général du cabinet JLL France, « un cabinet de conseil a la chance d'avoir beaucoup de clients et de savoir comment chacun aborde la problématique de la transformation dans un monde qui s'accélère, ce qui permet de créer des sauts de valeur importants pour celui qui veut se transformer à grande vitesse »87(*).

Les cabinets de conseil peuvent alors représenter « des réducteurs d'incertitude » pour reprendre les mots de M. Philippe Wahl, directeur général de La Poste88(*) : grâce à l'expérience accumulée auprès de leurs clients, ils peuvent partager les bonnes pratiques mises en oeuvre dans d'autres organisations.

La recherche d'une méthode de transformation : l'exemple de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi)

« Nous avons [...] eu recours à des cabinets de conseil, car nous avons eu besoin d'aide pour réformer notre direction des systèmes d'information (DSI), pour nos propres besoins numériques. Il y avait des marges de progrès, ce qui est paradoxal, car 80 % de nos effectifs sont des informaticiens. Nous avons donc fait appel à un prestataire dont c'est le métier, qui nous a dit des choses que nous savions déjà mais que nous n'arrivions pas à admettre. Un cabinet extérieur peut vous dire les évidences que vous ne voulez pas vous dire à vous-même. Cette aide, dont le montant est resté limité, a été précieuse » (M. Guillaume Poupard, directeur général de l'Anssi, audition du 10 janvier 2022).

Les cabinets de conseil, et en particulier les grands cabinets internationaux, disposent enfin d'une capacité à réaliser des parangonnages (« benchmarks ») grâce à leur implantation et leur activité de conseil dans de nombreux pays.

À titre d'exemple, le cabinet McKinsey dispose d'un réseau de presque 35 000 collaborateurs répartis dans 67 pays89(*) ; Bearing Point compte 4 500 collaborateurs, qui interviennent dans 78 pays90(*).

Comme l'a expliqué M. Matthieu Courtecuisse, président de l'organisation professionnelle Syntec Conseil, « s'agissant du benchmark, il nous faut un certain nombre d'expériences dans un domaine donné pour pouvoir anonymiser les données que nous utilisons. On détecte des tendances de marché, des tendances organisationnelles, etc., sur la base d'un certain nombre de références connues. [...] Ce qui est important, c'est le nombre. C'est pourquoi il existe une barrière à l'entrée de notre profession : il faut avoir réalisé beaucoup de missions dans un domaine donné pour pouvoir anonymiser les résultats »91(*).

Les conditions d'élaboration de ces benchmarks sont plus particulièrement évoquées dans la partie consacrée au paradoxe de la donnée92(*).

Benchmark : quelques exemples identifiés
par la commission d'enquête

- La gestion des sujets de sécurité par les grandes agglomérations, dans le contexte des attentats du Bataclan (BCG, 2016, pro bono) ;

- Les systèmes de paiement en santé à travers le monde (McKinsey, 2018, 670 745 euros) ;

- La formation initiale et continue de la haute fonction publique (Roland Berger, 2019, 174 746 euros) ;

Benchmark européen sur l'offre Digiposte, pour le compte de La Poste (EY, 2020, 160 000 euros) ;

- Analyse internationale de la fonction RH des États (EY avec l'appui de la DITP, 2020, 150 000 euros) ;

- Le comptage et la mobilité électrique, pour le compte d'ENEDIS (Wavestone, 2020, 108 000 euros) ;

- Les acteurs de l'écosystème de la protection sociale dans le cadre du projet de refondation de la relation client de la Caisse des dépôts et consignations (PMP, 2020, 96 000 euros) ;

- La maturité en e-santé des pays de l'Union européenne, dans le cadre de la présidence française de l'Union européenne (BCG, 2021, 196 200 euros) ;

- Les coûts de collecte des déchets au niveau européen (Roland Berger, 2021, 149 201 euros) ;

- Les délais d'instruction des projets d'implantation industrielle en Europe, en particulier en Allemagne, Pologne et Suède (McKinsey, en lien avec la DITP, 2021, 403 548 euros).

Cette capacité des cabinets de conseil à produire des benchmarks a été mobilisée à de nombreuses reprises lors de la crise sanitaire.

À titre d'exemple, le cabinet McKinsey a été missionné en avril 2020 pour créer un outil de modélisation de l'offre et de la demande de tests PCR en lien avec la DITP et pour un montant de 219 540 euros93(*).

Cette prestation comprenait également une série de comparaisons internationales sur les tests mais également sur des questions plus larges, comme la situation sanitaire en général ou la réouverture des écoles.

Exemple de benchmarks réalisés par le cabinet McKinsey, en lien avec la DITP

Situation sanitaire au 5 mai 2020 (6 mai 2020 pour la Corée du Sud)

Situation des écoles au 20 avril 2020

Source : document transmis par la DITP

Enfin, le recours à des consultants peut s'avérer contraint au regard des normes juridiques applicables. Dans sa contribution écrite, Météo France mentionne par exemple les prestations liées à la certification de ses comptes ou encore sa certification ISO 9001.

3. La recherche de ressources humaines qualifiées pour faire face à un pic d'activité

Les cabinets de conseil sont capables de mobiliser très rapidement des ressources humaines et de l'expertise pour répondre à un pic d'activité de l'administration.

Comme l'a souligné M. Thierry Lambert, délégué interministériel à la transformation publique, « le recours aux consultants n'est pas toujours justifié par le fait que nous ne savons pas faire : ils servent à renforcer ponctuellement nos moyens »94(*).

La réponse à un pic d'activité

Le point de vue de l'administration

- « Le recours à des cabinets de conseil permet d'absorber des pics de charge en disposant de capacités indisponibles au sein de l'État pour accélérer un projet de transformation numérique » (Mme Amélie de Montchalin, ministre de la transformation et de la fonction publiques, audition du 19 janvier 2022) ;

- « Nous faisons [...] appel à des prestations extérieures dans le cadre du plan de relance, même si cela se situe entre le conseil et la prestation de services [...]. Nous bénéficions d'une enveloppe de 136 millions d'euros pour remettre à niveau la cybersécurité dans le secteur public. [...] Je n'ai pas eu un seul agent de plus pour gérer cette nouvelle enveloppe et je suis incapable d'organiser 700 audits de sécurité avec les ressources internes de l'Anssi » (M. Guillaume Poupard, directeur général de l'Anssi, audition du 10 janvier 2022).

Le point de vue des cabinets de conseil

- « Les responsables sont sujets à des évolutions très importantes concernant leurs charges : instruire ou réaliser un projet peut nécessiter de mobiliser des équipes de plusieurs dizaines de collaborateurs durant quelques semaines ou quelques mois. Répondre à une crise [...] implique d'être en mesure de réunir du jour au lendemain des équipes pluridisciplinaires. Nous avons cette capacité au service des responsables publics » (M. Karim Tadjeddine, directeur associé de McKinsey, audition du 18 janvier 2022).

Pour M. Olivier Véran, ministre des solidarités et de la santé, l'intervention des cabinets de conseil pendant la crise sanitaire s'inscrit dans cette logique : « les cabinets privés sont intervenus en plus [des renforts administratifs]. Nous les avons recherchés pour leur expertise spécifique en logistique et systèmes d'information, notamment, et pour leur capacité à mobiliser très rapidement des équipes importantes et expertes »95(*).

En dehors des périodes de crise, l'intervention de cabinets de conseil permet de dégager des ressources pour mener des processus de transformation, en parallèle de l'activité quotidienne des administrations.

À titre d'exemple, lorsqu'un cabinet de conseil intervient en lien avec la DITP, l'objectif « est d'augmenter la force de frappe. Dans un projet de transformation, le temps est extrêmement important, notamment le temps d'écoute passé avec les agents d'exécution de terrain. Il faut aussi appréhender les situations complexes que ceux-ci rencontrent. Pour augmenter nos capacités d'écoute et de production, [la DITP] a recours à des prestataires externes »96(*).


* 80 Ces trois raisons étant explicitement reprises dans la circulaire du Premier ministre du 19 janvier 2022.

* 81 Audition de Mme Amélie de Montchalin, ministre de la transformation et de la fonction publiques, devant la commission d'enquête du 19 janvier 2022.

* 82 Audition des représentants du cabinet McKinsey devant la commission d'enquête du 18 janvier 2022.

* 83 Audition de M. Matthieu Courtecuisse devant la commission d'enquête du 5 janvier 2022.

* 84 Rapport d'information n° 4928 au nom de la mission d'information relative aux différentes missions confiées par l'administration de l'État à des prestataires extérieurs, janvier 2022.

* 85 Audition de M. Laurent Penard devant la commission d'enquête du 15 décembre 2021.

* 86 Contribution écrite de l'Ademe à la commission d'enquête.

* 87 Audition de M. Charles Boudet devant la commission d'enquête du 15 décembre 2021.

* 88 Audition de M. Philippe Wahl devant la commission d'enquête du 16 février 2022.

* 89 Audition des représentants de McKinsey devant la commission d'enquête du 18 janvier 2022.

* 90 Contribution écrite de Bearing Point à la commission d'enquête.

* 91 Audition de M. Matthieu Courtecuisse devant la commission d'enquête du 5 janvier 2022.

* 92 Voir le III de la troisième partie du rapport.

* 93 Source : documents transmis par la DITP à la commission d'enquête.

* 94 Audition de M. Thierry Lambert devant la commission d'enquête du 29 novembre 2021.

* 95 Audition de M. Olivier Véran devant la commission d'enquête le 2 février 2022.

Voir l'étude de cas consacrée à la crise sanitaire pour plus de précisions sur l'intervention des cabinets de conseil lors de la crise sanitaire.

* 96 Audition de M. Thierry Lambert devant la commission d'enquête le 29 novembre 2021.