Services de l'État et immigration : retrouver sens et efficacité

PARTIE 4 : POUR UNE POLITIQUE DE RETOURS
PLUS VOLONTAIRE ET EFFICACE

I. LES RETOURS FORCÉS : UNE POLITIQUE D'ÉLOIGNEMENT QUI N'EST TOUJOURS PAS À LA HAUTEUR DES ENJEUX

Le constat de la défaillance de notre politique de retours forcés n'est pas nouveau . Au cours des dernières années, la commission des lois n'a cessé de dénoncer l'insuffisante mise en application des mesures d'éloignement. De fait, le taux d'exécution desdites mesures s'est continuellement détérioré sur la dernière décennie, jusqu'à atteindre des niveaux particulièrement dérisoires . Illustration la plus emblématique de ce phénomène, le taux d'exécution des obligations de quitter le territoire français (OQTF) a atteint au premier semestre de l'année 2021 un niveau historiquement bas : 5,7 %.

En dépit de ces lacunes évidentes, l'État ne semble pas souhaiter se donner les moyens d'une politique d'éloignement réellement efficace . L'incohérence entre un nombre toujours plus élevé de mesures d'éloignement prononcées et l'absence de renforts humains et financiers pour les exécuter symbolise cette absence de ligne directrice . Consciente de cette contradiction, la commission des lois avait ainsi déploré à l'automne 2021 que le budget proposé pour la mission « Immigration, asile et intégration » « ne propose des ajustements qu'à la marge, essentiellement contraints et très en-deçà des enjeux » ^{124 ( * )} . Alors que l'ampleur des défis justifierait des investissements conséquents, la hausse affichée des crédits ^{125 ( * )} reposait en effet essentiellement sur des dépenses contraintes par la perspective de reprise de la demande d'asile et par des investissements actés antérieurement pour la rénovation et la montée en charge du dispositif de rétention administrative.

Autre exemple concret de cette absence de ligne directrice, la circulaire du 29 septembre 2020 donnant une priorité renforcée à la prise en compte des menaces à l'ordre public causés par des ressortissants étrangers traduit une intention louable et produit des résultats incontestables, avec plus de 60 000 décisions de retraits, ainsi que de refus de délivrance et de renouvellement de titres de séjour prononcés sur ce fondement depuis le 1 ^er octobre 2020. Toutefois, cette instruction ne peut prendre sa pleine portée que si ces décisions sont accompagnées de réelles perspectives d'éloignement, ce que la chute continue des taux d'exécution infirme.

Il ne s'agit ici ni de sous-estimer les nombreux obstacles auxquels l'administration doit faire face pour procéder aux éloignements, ni de remettre en cause l'action de ses agents , qu'il s'agisse de ceux des services des étrangers dans les préfectures ou encore de la police aux frontières. Tous font preuve d'un sens aigu du professionnalisme dans un contexte difficile, où la mise en oeuvre de chaque éloignement constitue une « opération » en elle-même , selon le terme employé par plusieurs personnes entendues. S'ajoutant aux difficultés préexistantes, au premier rang desquelles figure l'épineuse question de l'obtention de laissez-passer consulaires de la part des pays d'origine, la pandémie a en effet placé la chaîne de l'éloignement devant des défis d'une ampleur inédite.

Alors que, après l'accalmie engendrée par la pandémie de Covid-19, tous les signes d'une reprise des flux d'immigration irrégulière sont désormais là, il est impératif de donner une nouvelle impulsion à la politique de retours forcés. Dans ce contexte, la mission d'information identifie quatre priorités pour se donner collectivement les moyens d'une politique d'éloignement réellement efficace : renforcer la coopération entre les services pour identifier les personnes en situation irrégulière ; poursuivre la montée en charge du dispositif de rétention administrative et mieux cibler son usage ; mobiliser l'ensemble des moyens juridiques et matériels disponibles pour procéder à des éloignements ; privilégier une approche européenne pour sortir de l'impasse avec les pays tiers non-coopératifs en matière de retours.

A. DANS UN CONTEXTE DE REPRISE DES FLUX D'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE, UNE POLITIQUE D'ÉLOIGNEMENT TOUJOURS SANS LIGNE DIRECTRICE

1. Une sortie de la phase pandémique qui s'accompagne d'une reprise nette des flux d'immigration irrégulière

a) Un nombre de personnes présentes de manière irrégulière sur le territoire national difficile à estimer avec précision

S'il n'existe aucun indicateur fiable et précis permettant de rendre compte du nombre d'étrangers en situation irrégulière présents en France , certaines données permettent, sous les réserves d'usage du fait de leur caractère indirect, de dégager des ordres de grandeur :

- le nombre de bénéficiaires de l'aide médicale d'État : selon les dernières données disponibles, près de 370 000 personnes bénéficiaient au 30 septembre 2020 de cette prestation qui permet à certains étrangers en situation irrégulière d'accéder aux soins ^{126 ( * )} . Cela représente une augmentation de 10 points par rapport à l'année précédente et une multiplication par 2,3 depuis 2004 ;

- les déclarations du ministre de l'intérieur : qui a évoqué le chiffre de 600 000 clandestins présents sur le territoire national lors d'une audition par la commission des lois le 15 décembre 2021.

b) Une pression migratoire aux frontières qui a retrouvé des niveaux antérieurs à la pandémie

Si les mesures de fermeture des frontières mises en place dans tous les pays du monde en réaction à la pandémie de Covid-19 avaient mécaniquement réduit la pression migratoire aux frontières de l'Europe, cette période d'accalmie semble désormais arrivée à son terme. Comme l'a indiqué le directeur central de la police aux frontières lors de son audition, la France se situe actuellement dans une phase de « reprise nette » des flux d'immigration irrégulière . Au cours de l'année 2021, 196 034 entrées irrégulières sur le sol européen ont ainsi été détectées, en hausse de 54 % par rapport à l'année précédente. Si les trois principales voies migratoires sont toujours les mêmes, on assiste aujourd'hui à une redistribution des flux entre chacune d'entre elles :

- la route de la Méditerranée centrale est désormais la première voie d'entrée, avec le passage de 68 318 personnes en 2021 (+88 % par rapport à 2020), soit plus d'un migrant sur deux (53 %). Près d'un quart sont des Tunisiens (23 %) ;

- la route de la Méditerranée orientale et des Balkans est en nette perte de vitesse , avec un nombre de 32 980 arrivées en 2021 (-76 % depuis 2019), dont 30 % en provenance de Syrie ;

- les flux sur la route de la Méditerranée occidentale sont stables à un niveau élevé , avec 41 945 migrants, dont près de 60 % proviennent du Maroc (33 %) et de l'Algérie (33 %).

Signe de la perpétuelle évolution de ces routes, l'audition de la DCPAF a permis de mettre en lumière l'apparition d'une nouvelle voie aérienne d'accès au territoire européen, par un transit sur le territoire chypriote.

La situation observée en France correspond en tout point aux tendances observées à l'échelle européenne . Les données transmises par la DGEF font état, pour 2021, d'une augmentation conséquente de la pression migratoire aux frontières terrestres avec l'Italie (+ 96 %) et l'Espagne (+ 133 %). De la même manière, le nombre de mesures de non-admission ^{127 ( * )} se porte à 124 777, en très nette augmentation sur les cinq dernières années.

Volume total de mesures de non-admission

2017	2018	2019	2020	2021
85 408	69 104	55 870	78 542	124 777

Source : DCPAF.

Dernier indicateur permettant d'observer la dynamique des flux d'immigration illégale, le nombre d'interpellations d'étrangers en situation irrégulière a retrouvé en 2021 un niveau proche de l'avant-crise sanitaire.

Nombre d'interpellations d'étrangers en situation irrégulière

2016	2017	2018	2019	2020	2021
97 111	119 635	110 691	124 983	107 515	120 898

Source : DCPAF.

2. Une politique qui « tourne à vide » : un découplage croissant entre le prononcé et l'exécution des mesures d'éloignement

a) Un constat sans cesse réitéré : des taux d'exécution des mesures d'éloignement dérisoires

La politique d'éloignement se caractérise actuellement par un « effet ciseau » , où le nombre de mesures prononcées augmente continuellement tandis que le volume d'exécution ne cesse de se dégrader. Selon les dernières données actualisées fournies par la DGEF, 143 226 mesures d'éloignement ont été prononcées dans l'hexagone en 2021, pour un taux d'exécution de 9,3 % ^{128 ( * )} . Ce taux est diminution de plus de 5 points par rapport à 2019 (15,6 %) ^{129 ( * )} , dernière année de référence où un nombre similaire de décisions d'éloignement avait été prises (152 181).

Si l'on procède à une analyse par catégories de mesures d'éloignement, force est de constater que certaines atteignent des niveaux de mise en application particulièrement faibles . Le cas des OQTF est régulièrement cité en exemple : après avoir un atteint un pic à 22,3 % en 2012, ce taux a été divisé par quatre depuis lors et il ne se portait qu'à 5,7 % au premier trimestre de l'année 2021, dernière donnée disponible à ce jour.

Le tableau ci-après retrace les taux d'exécution des trois principales mesures d'éloignement en volume sur la dernière décennie : si les interdictions de territoire français font l'objet de taux d'exécution satisfaisants, la dégradation de l'application des mesures de réadmission est sensible.

Nombre et taux d'exécution des principales mesures d'éloignement (2011-2021)

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021*
	Obligations de quitter le territoire français (OQTF)
P	59 998	82 535	89 134	88 225	79 750	81 656	85 268	103 852	122 839	107 488	61 781
E	10 016	18 441	15 213	14 765	13 518	11 653	11 665	13 114	15 013	7 376	3 501
%	16,7 %	22,3 %	17,1 %	16,7 %	17,0 %	14,3 %	13,7 %	12,6 %	12,2 %	6,9 %	5,7 %
	Interdictions du territoire français (ITF)
P	1 500	1 578	1 133	869	994	953	1 196	1 232	1 510	1 573	905
E	1 033	1 050	880	810	923	897	1 024	1 225	1 543	1 188	679
%	68,9 %	66,5 %	77,7 %	93,2 %	92,9 %	94,1 %	85,6 %	99,4 %	102,2 %	75,5 %	75,0 %
	Mesures de réadmissions
P	7 970	6 204	6 287	6 178	7 154	8 305	17 251	27 651	27 585	16 448	9 466
E	5 728	6 316	6 038	5 314	5 014	3 338	4 589	5 372	6 890	3 664	2 064
%	71,9 %	101,8 %	96,0 %	86,0 %	70,1 %	40,2 %	26,6 %	19,4 %	25,0 %	22,3 %	21,8 %

* : sur le premier semestre de l'année 2021 ; P : Mesures prononcées ; E : Mesures exécutées.

Source : DCPAF - Réponses au questionnaire budgétaire.

Si l'on raisonne en volume, le nombre d'éloignements contraints connaît également une tendance baissière . Sur l'année 2021, les services de la police aux frontières ont procédé à 10 091 retours forcés, à peine mieux qu'en 2020 (9 111) et très loin du niveau atteint en 2019 (18 906).

Ce découplage entre le nombre de mesures prononcées et leur exécution est l'un des échecs majeurs de notre politique migratoire . Si les effets d'annonce se sont succédés de la part du Gouvernement sur les dernières années, force est de constater que, en réalité, la politique de retours forcés n'est pas priorisée, au prix d'un affaissement certain de l'autorité de l'État.

Les travaux conduits par la mission d'information ont par ailleurs mis en lumière un certain sentiment de découragement et de perte de sens au sein de l'administration où les agents sont confrontés à des situations particulièrement éprouvantes : d'un côté l'édiction massive de mesures d'éloignement dont ils savent à l'avance qu'elles ont peu de chances de prospérer, de l'autre le déploiement d'une énergie démesurée pour réaliser une poignée d'éloignement contraints.

b) Des comparaisons européennes délicates et qui doivent être analysées avec prudence

L'exercice de la comparaison européenne est, par nature, délicat. Construit à partir des données disponibles sur Eurostat, le tableau ci-dessous procède à une estimation du taux d'exécution des obligations de quitter le territoire dans cinq États membres de l'UE en 2019, dernier exercice de référence avant la pandémie de Covid-19.

Source : Commission des lois du Sénat à partir des données disponibles sur Eurostat.

Au regard de la situation française et sous les réserves méthodologiques d'usage ^{130 ( * )} , trois enseignements principaux peuvent être tirés de ces données :

- le volume de mesures d'éloignement prononcées annuellement en France est significativement supérieur à celui de ses partenaires européens : il est égal à celui de la Grèce, de l'Espagne et de l'Italie réunies, qui sont pourtant confrontées à une pression migratoire au moins comparable ;

- le taux d'éloignement en France est mécaniquement moins élevé, avec un écart qui s'étend de 7 à 17 points ;

- la France est l'État qui réalise en volume le plus d'éloignements contraints au sein de l'UE : il convient néanmoins de souligner que les pays étudiés se situent à un niveau proche et faible d'éloignements contraints. Cela n'obère pas non plus le fait qu'en 2019, 14,3 % seulement des mesures d'éloignement se traduisaient par un retour .

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* ¹²⁴ Commission des lois, Avis, Lois de finances pour 2022 : Asile, immigration et intégration, Muriel Jourda et Philippe Bonnecarrère.

* ¹²⁵ Augmentation de 3,2 % des crédits de paiement et de 14 % des autorisations d'engagement.

* ¹²⁶ Cet indicateur indirect doit être analysé avec du recul, dans la double mesure où il ne permet pas de mesurer l'immigration transitoire et où l'AME est délivrée sous conditions de ressources.

* ¹²⁷ DCPAF, en hausse de 59 % par rapport à 2020.

* ¹²⁸ En incluant les retours volontaires et spontanés.

* ¹²⁹ Dernière année avant la crise sanitaire, l'année 2019 sert de référence. 125 713 mesures d'éloignement ont été prononcées en 2020 et 12 384 exécutées.

* ¹³⁰ Le taux présenté est obtenu par un traitement de deux jeux de données distincts disponibles sur Eurostat et n'offre donc qu'une estimation imparfaite du taux d'éloignement dans ces cinq pays.