B. QUELLE SITUATION MATÉRIELLE DES ENSEIGNANTS PORTUGAIS ? DES RÉMUNÉRATIONS AVANTAGEUSES
1. Des niveaux de rémunération des enseignants portugais très supérieurs à la moyenne européenne
a) Une hausse des salaires enseignants au début des années 2000 interrompue au cours de la décennie suivante
Le salaire des enseignants portugais connaît une hausse constante et significative depuis 1989 . Le salaire net de base d'un enseignant au Portugal s'élevait ainsi à seulement 467,9 euros par mois en 1989, contre 1 018,5 euros en 2009 et 1 021,5 euros en 2021 61 ( * ) .
Cette trajectoire a cependant été brutalement interrompue par la crise financière de 2008 : le salaire statutaire des enseignants a alors chuté de près de 20 % pour la seule année scolaire 2011/2012 . L'ensemble des salaires de la fonction publique ont ensuite été gelés jusqu'en 2019.
Une réduction drastique et conjoncturelle de la
rémunération
des enseignants portugais en 2011
Le projet de loi de finances pour 2011 portugais prévoyait une réduction progressive de 3,5 % à 10 % des salaires pour les employés de la fonction publique dont les salaires dépassent 1 500 euros nets par mois. Les jeunes enseignants dont la rémunération est inférieure à 1 500 euros nets par mois sont pour leur part moins touchés par la décision budgétaire, qui a particulièrement concerné les enseignants en fin de carrière.
De plus, le paiement du 14 ème mois pour 2011 est diminué de 50 %. L'année suivante, les enseignants ne percevront pas de 13 ème ni de 14 ème mois.
À l'heure actuelle et comme l'indique le graphique ci-dessous, le salaire statutaire des enseignants au Portugal n'a toujours pas retrouvé le niveau des salaires de 2010 . Ce constat vaut tout autant pour le premier que pour le second degré.
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Évolution des salaires statutaires des enseignants portugais ayant 15 ans d'ancienneté entre 2009 et 2020 Indice de variation (2010 = 100) |
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Source : Commission des finances d'après la DEPP et l'OCDE Si, à l'échelle de l'Union européenne, le Portugal n'a pas été le seul État à mettre en place une baisse de traitement des enseignants pendant la crise financière, le Portugal se caractérise par une reprise beaucoup plus lente. Le salaire statutaire moyen des enseignants européens a quant à lui retrouvé son niveau de 2009 depuis 2014. |
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b) Des niveaux de rémunération élevés par rapport à la France
En moyenne, les enseignants du primaire et du premier cycle du secondaire sont rémunérés 29 356 euros par an et les enseignants de la maternelle et du second cycle secondaire sont rémunérés 31 975 euros par an .
Rémunération moyenne annuelle des enseignants portugais
(en euros)
Source : commission des finances d'après Eurydice
Tout comme la France, le Portugal fait partie des pays qui augmentent les salaires des enseignants principalement en fin de carrière.
Comparaison du salaire statutaire des enseignants entre la France et le Portugal en 2019-2020 en parité de pouvoir d'achat
(en dollars US PPA)
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Élémentaire |
Premier cycle du secondaire |
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Salaire débutant |
Salaire après 15 ans d'expérience |
Salaire en haut de l'échelle |
Salaire débutant |
Salaire après 15 ans d'expérience |
Salaire en haut de l'échelle |
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France |
31 803 |
39 049 |
56 009 |
34 833 |
42 079 |
59 340 |
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Portugal |
34 701 |
44 802 |
74 902 |
34 701 |
44 802 |
74 902 |
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Moyenne UE-22 |
35 220 |
48 015 |
58 530 |
36 587 |
50 226 |
61 412 |
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Différence France / Portugal |
- 2 898 |
- 5 753 |
- 18 893 |
132 |
- 2 723 |
- 15 562 |
Source : Commission des finances d'après l'OCDE
Principal enseignement de la comparaison, les salaires statutaires des enseignants au Portugal sont supérieurs aux salaires en France à tous les stades de leur carrière , à l'exception du salaire des enseignants débutants au niveau collège 62 ( * ) . En parité de pouvoir d'achat, l'écart de rémunération annuelle selon les données de l'OCDE, entre un enseignant français et un enseignant portugais atteint 18 893 dollars de rémunération supplémentaire dans l'élémentaire en fin de carrière et à 15 562 dollars de rémunération supplémentaire annuelle pour le premier cycle du secondaire.
Autre particularité au niveau européen, les enseignants portugais en maternelle sont mieux rémunérés que ceux enseignant à des niveaux supérieurs . Les salaires pratiqués au Portugal sont ainsi identiques pour les enseignants de maternelle et du deuxième cycle secondaire.
En outre, la progression des salaires est plus rapide au Portugal . Le salaire des enseignants augmente ainsi de 115,9 % entre le salaire débutant et le dernier échelon, contre 76 % en France . Cela entraîne mécaniquement un creusement des différences de salaires entre les deux pays au cours de la carrière.
Au-delà des rémunérations en valeur absolue ou par rapport au PIB, l'aspect le plus significatif de la comparaison est qu' à la différence de leurs homologues français ou allemands, les salaires effectifs des enseignants portugais sont en moyenne très supérieurs à ceux des actifs diplômés de l'enseignement supérieur .
Pour l'année 2019-2020, le salaire effectif moyen des enseignants au Portugal est supérieur de 33 à 48 points à la moyenne du revenu des actifs diplômés de l'enseignement supérieur dans le pays , selon le niveau d'enseignement. A contrario , en France et dans les pays de l'UE-22 en moyenne, le salaire des enseignants est inférieur à celui des actifs diplômés, et ce tous niveaux d'enseignement confondus. Dès lors, le constat des difficultés persistantes de recrutement des enseignants au Portugal ( cf. infra ) n'apparaît pas lié à la concurrence avec les rémunérations ayant cours dans le secteur privé , contrairement aux explications souvent avancées dans le cas français.
Comparaison du salaire effectif moyen des enseignants rapporté aux revenus du travail des actifs diplômés de l'enseignement supérieur, 2019-2020
(100 % = revenu des actifs diplômés)
Source : commission des finances d'après la DEPP et d'après l'OCDE, Regards sur l'éducation 2021
Les différences de rémunération des enseignants entre le Portugal et la France ne s'expliquent pas par une différence de service mais bien par des choix budgétaires.
En effet, le personnel enseignant portugais est tenu à un service total de 35 heures par semaine , enseignement et temps hors la classe confondus. Les enseignants portugais dédient en moyenne 22 heures de leur emploi du temps à l'enseignement en classe et 13 heures au travail individuel, aux tâches administratives ou au lien avec les familles . Au fur et à mesure que les enseignants avancent dans leur carrière, le nombre d'heures qu'ils dédient à l'enseignement en classe diminue et le nombre d'heures qu'ils dédient aux activités extra-pédagogiques augmente.
2. Des spécificités s'agissant de la gestion de la carrière des enseignants
a) Une place laissée à l'établissement dans le recrutement des enseignants
Les enseignants portugais doivent avoir au minimum un diplôme de niveau master d'études supérieures en éducation, après avoir réussi une formation initiale d'enseignant proposée dans les écoles supérieures d'éducation (ESE) et les universités .
S'agissant du recrutement, le Portugal ne fonctionne pas suivant la logique de concours à l'oeuvre en France. Deux systèmes coexistent. D'une part, les enseignants portugais peuvent être recrutés par le système dit de « liste » de candidats. Les candidats à l'enseignement soumettent leurs candidatures à l'autorité éducative nationale, qui les classe selon les notes obtenues au diplôme, la durée du service d'enseignement et la mention de l'évaluation des performances d'enseignement puis les affecte à un établissement.
D'autre part, les établissements sont également libres de recourir à des recrutements dits « ouverts » pour pourvoir des postes temporaires ou recruter des spécialistes dans un domaine particulier, à condition qu'il n'y ait plus aucun candidat sur la liste de candidats. Les établissements sont alors libres de recruter les profils qu'ils souhaitent.
b) L'impact de l'évaluation des enseignants sur l'évolution de la carrière
Contrairement à la France, où l'évaluation des enseignants permet de valider la progression salariale de la carrière, elle peut au Portugal directement donner lieu à une bonification de la rémunération . Plus précisément, l'évaluation des enseignants peut donner lieu à une dérogation, qui permet aux enseignants d'accéder à une augmentation salariale plus rapidement ou à un salaire mensuel supplémentaire. Cette possibilité n'est ouverte que lorsque leur performance est qualifiée de « très bonne » ou d'« excellente » lors de deux évaluations consécutives .
Il s'agit d'une innovation relativement récente, puisqu'elle n'a été mise en place qu'en 2007 . Elle est réalisée tous les quatre ans par les pairs et prend en compte les normes d'enseignement, les critères et les instruments d'évaluation, et les conséquences sur la progression de la carrière.
Si le rapporteur spécial considère cet usage de l'évaluation comme intéressant dans le cas français, il souligne qu'il ne doit pas conduire à oublier la diversité des classes et des situations auxquelles font face les enseignants selon les niveaux et les établissements.
c) Une prise en compte souhaitable de la formation continue dans l'avancement de la carrière
À la différence de l'Allemagne, où la formation continue est très lacunaire, et de la France où le rapporteur spécial a fréquemment indiqué qu'elle était largement insuffisante, le Portugal se caractérise par une large place laissée à la formation continue des enseignants . Celle-ci est régulièrement évaluée et valorisée dans la progression de carrière des enseignants.
La formation continue fait l'objet d'une planification au niveau national par le Conseil scientifique et pédagogique de la formation continue (CCPFC). Le Portugal distingue d'une part les formations à des fins d'évaluation, qui comptent pour 20 % de l'évaluation finale de l'enseignant ; et d'autre part les formations obligatoires à des fins de progression dans la carrière .
Un enseignant a ainsi l'obligation de suivre au moins 25 heures de formation dans la cinquième année et au minimum 50 heures au cours des étapes suivantes de sa carrière. Dans ce cadre, il est exigé que la formation continue porte au moins à 50 % sur la dimension scientifique et pédagogique .
Le rapporteur spécial considère que la valorisation de la formation continue dans la carrière des enseignants constitue un véritable exemple dans le cas français, au vu des limites françaises dans ce domaine exposées plus haut. Cela implique toutefois de s'assurer de l'adéquation des formations proposées avec les problématiques des enseignants , sous peine de vider l'obligation de formation de son intérêt.
d) Malgré une rémunération supérieure à la moyenne des actifs, le défi de l'attractivité des enseignants, signe d'un métier en crise
Malgré les fortes rémunérations dont bénéficient les professeurs, le Portugal n'échappe pas au phénomène de pénurie des enseignants qui touche l'ensemble de l'Europe. Le nombre d'enseignants a fortement baissé au cours de la dernière décennie 63 ( * ) en raison du vieillissement du corps enseignant et du déficit de recrutements, phénomène accentué par la crise économique.
Évolution du nombre d'enseignants dans le premier degré au Portugal
(en milliers)
Source : Banque mondiale d'après l'Unesco
La pénurie des enseignants risque encore de s'aggraver dans les années à venir. En 2018, le Portugal comptait la plus petite proportion d'enseignants débutants des pays de l'OCDE, avec seulement 3 % de débutants , contre 19 % en moyenne parmi les États membres. Au regard du vieillissement du corps enseignant, 30 000 départs à la retraite sont à anticiper d'ici 2030, ce qui représente 20 % du contingent total des 150 000 enseignants en poste . Pour que les écoles ne manquent pas d'enseignants au cours des prochaines années, 34 500 recrutements seraient à prévoir.
L'OCDE relève que les établissements portugais signalent un manque de personnel plus important que la moyenne des pays de l'OCDE en 2018 64 ( * ) , et ce dans les établissements favorisés comme défavorisés. Le rapporteur spécial souligne que ce constat est extrêmement inquiétant. Dès lors que la rémunération des enseignants ne semble pas être un frein au recrutement, dans la mesure où être enseignant au Portugal garantit un pouvoir d'achat supérieur à la moyenne, les raisons du manque d'attractivité du métier ne peuvent être que profondes . En d'autres termes, si la rémunération peut être un facteur explicatif de la pénurie des enseignants en Europe, cela ne saurait être le seul, puisque les pays où les salaires enseignants sont élevés sont confrontés aux mêmes difficultés.
Toute gestion prévisionnelle des ressources humaines en matière d'éducation doit impérativement tenir compte de cette crise européenne du métier, sous peine d'aboutir à une impasse dans le recrutement des prochaines générations d'enseignants.
* 61 Audition de l'ambassade de France à Lisbonne,12 avil 2022 et réponse au questionnaire transmis par le rapporteur spécial.
* 62 DEPP.
* 63 Ministère de l'éducation du Portugal, direction générale des statistiques de l'éducation et des sciences.
* 64 Note par pays, PISA 2018, OCDE.