DEUXIÈME PARTIE
FOCUS SUR DEUX SYSTÈMES
ÉDUCATIFS EUROPÉENS
Au-delà de la comparaison générale à l'échelle européenne, le rapporteur spécial a choisi de consacrer une analyse plus détaillée aux enseignants de deux systèmes éducatifs européens, l'Allemagne et le Portugal. Ces deux États ont en commun de bien rémunérer leurs enseignants. Si de nombreux dispositifs constituent des pistes intéressantes, aucun des deux pays n'échappe à la problématique générale de la pénurie d'enseignants.
I. UN SYSTÈME FÉDÉRAL AYANT OPTÉ POUR DE FORTES RÉMUNÉRATIONS DES ENSEIGNANTS : LE « MODÈLE » ALLEMAND ET SES LIMITES
Le choix de la comparaison avec l'Allemagne reflète à la fois la mise en avant fréquente du « modèle allemand » y compris en matière éducative et la volonté de se pencher sur un système éducatif entièrement décentralisé . Si les rémunérations des enseignants en Allemagne sont sans commune mesure avec celles de leurs homologues français, et si la dépense d'éducation en Allemagne apparaît dans l'ensemble plus performante, le système éducatif allemand n'est toutefois pas exempt de limites, en particulier dans la gestion de carrière de ses enseignants.
A. UNE COMPLÈTE DÉCENTRALISATION DE L'ENSEIGNEMENT ET DE LA GESTION DES ENSEIGNANTS
1. L'éducation, une compétence des Länder uniquement harmonisée au niveau fédéral
a) Le fonctionnement du système scolaire allemand
Les élèves allemands suivent une scolarité obligatoire de l'âge de 6 ans à l'âge de 15 ans.
Le système allemand est un système dit « à orientation précoce » dans lequel les élèves font leur premier choix d'orientation dès l'âge de 10 ans . Le cycle primaire - qui s'effectue au sein de la Grundschule - est commun à tous les élèves de 6 à 10 ans et a pour objectif l'enseignement des fondamentaux du tronc commun.
À l'issu du cycle primaire les élèves s'orientent majoritairement vers l'un des trois établissements suivants : Gymnasium (voie générale), Realschule (voie technique) ou Hauptschule (voie professionnelle) . Les Integrierte Gesamtschulen (voie mixte) proposent les trois filières d'orientation dans leur établissement. Pendant les deux premières années du cycle secondaire, qui sont qualifiées « d'années d'orientation », les élèves peuvent bénéficier de procédures simplifiées pour changer d'orientation.
Le système éducatif allemand (système dit à « orientation précoce »)
Source : MENJS-DEPP, L'Europe de l'éducation en chiffres 2016
Pour l'année scolaire 2020-2021, l'office fédéral des statistiques allemand ( Destatis ) recensait 2,3 millions d'élèves inscrits dans un établissement secondaire général, 773 034 élèves inscrits dans un établissement secondaire technique et 333 456 élèves inscrits dans un établissement secondaire professionnel 35 ( * ) .
L'Allemagne compte actuellement 780 000 enseignants 36 ( * ) , dont 237 000 dans le cycle primaire et 543 000 dans le secondaire, dont 37 % en Gymnasium , 11,5 % en Realschule et 5,8 % en Hauptschule 37 ( * ) .
L'exercice du métier d'enseignant diffère légèrement en Allemagne et en France. D'une part, les enseignants allemands sont au moins bivalents et enseignent à ce titre au moins deux matières au sein de leur établissement. D'autre part, les enseignants allemands consacrent une partie de leur activité au fonctionnement de l'établissement . Les enseignants dans le primaire consacrent en moyenne 28 heures aux cours et les enseignants dans le secondaire assurent environ 21 heures de cours, avec quelques différences selon le Land . À côté de cette activité d'enseignement, les enseignants ont une obligation de service au sein de leur structure éducative d'accueil. À ce titre, ils assurent notamment les remplacements de leurs collègues et la surveillance des espaces de récréation.
b) Une amélioration rapide des performances scolaires de l'Allemagne
Les résultats de l'Allemagne en termes de performance scolaire se sont nettement améliorés depuis les années 2000, dans le prolongement du « choc PISA ».
Le « choc PISA » en Allemagne
La première étude PISA, publiée par l'OCDE en décembre 2000 , a montré une école allemande relativement peu performante. Ces mauvais résultats furent largement médiatisés et eurent un écho considérable dans la société allemande, à la suite de quoi l'Allemagne engagea plusieurs réformes.
Dès l'année suivante, les 16 Länder ont adopté un plan d'action dans l'optique de faire progresser les compétences de base des élèves, la formation des enseignants et d'allonger la durée des journées scolaires. L'État fédéral a également investi 4 milliards d'euros dans les infrastructures éducatives en 2003 , et s'est engagé à rehausser ses dépenses dans l'enseignement à hauteur de 10 % du PIB avant 2015. D'autres réformes, telles que des cours de langues pour les jeunes issus de l'immigration et l'accroissement de l'autonomie des établissements, ont également été déclinées dans chaque Land .
En dépit de ces évolutions, les performances scolaires des élèves allemands n'ont pas dépassé la moyenne de l'OCDE . D'après l'enquête PISA 2018, les élèves allemands obtiennent la 20 ème place pour les mathématiques, la 17 ème place pour les sciences et la 21 ème place pour la lecture. Le score moyen de l'Allemagne est de 498 points, soit 11 points de plus que la moyenne des pays de l'OCDE
L'enquête TIMSS 2019 indique que les performances des élèves allemands en mathématiques et en sciences se situent en-dessous des moyennes européennes et connaissent une baisse sensible depuis 2015, avec 521 points en mathématiques (contre 522 en 2015) et 518 points en sciences (contre 528 en 2015) .
L'enquête PISA 2018 relève également que l'Allemagne est le 2 ème pays européen le plus inégalitaire (au même niveau que la Hongrie), le système scolaire allemand échouant à limiter les conséquences des inégalités géographiques et sociales sur le niveau des élèves.
2. Un rôle central des Länder dans le système éducatif allemand
a) Une harmonisation minimale du cadre enseignant au niveau fédéral
En Allemagne, l'éducation relève de la compétence des Länder en vertu du principe de « souveraineté culturelle » des États (article 30 de la Loi fondamentale allemande). Les autorités fédérales définissent des domaines prioritaires qui sont ensuite mis en oeuvre au niveau régional.
Le rôle du ministère fédéral de l'éducation nationale allemand est de s'assurer que le système éducatif respecte un cadre général et offre un niveau d'éducation comparable dans tous les Länder . Le ministère fédéral encourage une harmonisation des pratiques éducatives dans le cadre de la Conférence permanente des ministres de l'éducation des Länder , institution dont le rôle est d'encourager les Länder à coopérer dans le domaine éducatif.
Les principales réformes des conditions de
fixation
de la rémunération des enseignants
Le Bundestag avait missionné la Conférence permanente des ministres de l'éducation dès 1969 pour proposer des grilles de rémunération communes pour tous les enseignants. Cette harmonisation n'a cependant jamais complètement abouti.
La révision constitutionnelle du 12 mai 1969 autorise l'État fédéral à légiférer sur la situation juridique des fonctionnaires des Länder : le statut juridique des enseignants est par la suite harmonisé en les inscrivant dans le règlement des fonctionnaires de catégorie A.
Toutefois, la révision constitutionnelle du 1 er septembre 2006 revient sur le droit de l'État fédéral de légiférer sur la situation juridique des fonctionnaires des Länder . Les enseignants allemands sont donc désormais rémunérés conformément à la convention collective négociée dans chaque Land entre le Land et le syndicat des enseignants.
Il a donc fallu attendre 2006 pour une harmonisation des conditions de fixation de la rémunération des enseignants.
b) De fortes variations selon les Länder
Depuis 2017, l'ensemble des salariés des Länder (à l'exception de la Hesse) sont rémunérés conformément à une convention collective négociée par les syndicats enseignants dans chaque Land . À ce titre, comme cela développé plus bas, les rémunérations varient d'un État à l'autre.
Les Länder affichent une certaine diversité dans l'organisation des cursus scolaires . Par exemple, certains Länder ont un cycle secondaire de 12 niveaux, d'autres de 13 niveaux, ce qui recule l'âge d'accès à l'enseignement supérieur à 19 ans. La durée et les dates des vacances sont également fixées par chaque Land . Le volume horaire de cours donnés par les enseignants peut également varier : les fonctionnaires exerçant en Hesse dans le cycle primaire effectuent ainsi 29 heures en classe par semaine, contre 23 heures en Basse-Saxe dans le cycle secondaire général.
Les établissements allemands conservent une large autonomie dans le recrutement des professeurs . Les directeurs des écoles recrutent directement les enseignants titulaires de leur diplôme, après que ces derniers ont candidaté pour leur établissement.
La diversité des systèmes éducatifs au sein du même État fédéral rend difficiles les comparaisons internationales entre le système scolaire allemand et les autres systèmes scolaires européens , l'Allemagne n'ayant par exemple pas répondu aux enquêtes TALIS de l'OCDE sur la perception des enseignants.
Perspectives d'évolutions
Depuis le début des années 2000, le débat s'intensifie entre les tenants d'une centralisation du système éducatif pour répondre aux nouveaux défis que rencontre le système allemand et ceux qui sont attachés à un modèle de gestion autonome du système éducatif. Le parti libéral-démocrate, dont la ministre fédérale de l'éducation de la nouvelle coalition est issue, s'est dit favorable a plus de pouvoir au niveau fédéral dans le domaine éducatif : le « système français a au moins cette vertu de la clarté ».
* 35 Données de l'office fédéral des statistiques allemand (Destatis) pour l'année scolaire 2020/2021.
* 36 Syndicat DBB - Beamtenbund und Tarifunion.
* 37 Statista, LehrerInnen in Deutschland nach Schulart 2020/2021.