B. LA CONSTRUCTION D'UNE IDENTITÉ PROPRE AUX SECRÉTARIATS GÉNÉRAUX COMMUNS, UN MIRAGE ?
Les secrétariats généraux communs souffrent d'un problème d'identité, alors qu'ils sont rattachés aux instances de dialogue social de la préfecture et sont soumis au même schéma d'emploi. La plupart des personnes auditionnées, y compris les agents du ministère de l'intérieur, considèrent que les SGC sont plus proches de la préfecture que d'une véritable direction interministérielle. De plus, les agents des DDI ont souvent le sentiment que la préfecture est servie en priorité.
1. Les référents de proximité, un acteur incontournable de la démarche de services auprès des DDI
Alors que les référents de proximité constituaient un élément indispensable au succès de la réforme, ceux-ci n'ont pas été mis en place dans l'ensemble des départements et pour toutes les DDI .
La charte nationale des SGCD, publiée en avril dernier et reprenant une partie des éléments du décret du 7 février 2020, confirme le principe selon lequel « un référent de proximité du SGC-D est systématiquement placé auprès de chacun des chefs de services soutenus et assure une fonction d'appui au pilotage et au management de ces services, ainsi qu'une fonction de contact de proximité pour les agents . »
Les postes de référents avaient déjà été envisagés par le rapport inter-inspections sur la création des SGC : « il est nécessaire d'organiser auprès du SG de la préfecture et des directeurs départementaux un appui au pilotage et au management de leur service » 47 ( * ) . La proposition des rapporteurs était alors de disposer d'un agent dans les structures de moins de 100 ETP et deux agents dans les structures de plus de 100 ETP.
Pour les ministères « bénéficiaires », les référents sont indispensables au succès de la réforme. Ainsi, pour la DGCCRF « le référent était prévu dès le départ, et est indispensable. »
Pour le secrétariat général du ministère de la transition écologique et solidaire, concernant les référents « sur certains sites, l'expérience est très concluante, sur d'autres non. Le principe est donc vertueux, sa mise en oeuvre mérite d'être optimisée . »
Sur le terrain, compte tenu de la diversité des missions attendues du référent, les profils sont difficiles à trouver. Il doit s'agir d'un véritable « couteau suisse », capable de répondre à des attentes très différentes des directeurs et des agents.
Fiche de poste d'un référent de proximité
D'après le modèle type de fiche de poste transmis par le ministère de l'intérieur, le référent doit être l'interlocuteur du directeur de DDI ou du SG de Préfecture pour « toutes demandes relatives à se structure . » Il joue ainsi un rôle de porte d'entrée du SGC pour le management des services bénéficiaires.
Le référent accompagne la direction des DDI ou le secrétaire général de préfecture dans la définition et la mise en oeuvre des modalités et de l'organisation du travail des agents, la conduite et la préparation du dialogue social, la gestion des ressources humaines, le recensement des besoins de la structure en matière d'achats, de logistique d'immobilier et d'informatique, la gestion de l'accueil des prestataires et le suivi de la réalisation des travaux.
Source : fiche de poste type des référents de proximité, transmise par le ministère de l'intérieur
Néanmoins, peu de référents extérieurs ont été nommés auprès des préfectures, ce qui renforce le sentiment de proximité entre SGC et préfecture. Ainsi, dans plusieurs départements, le directeur du SGC est lui-même référent pour la préfecture, créant une asymétrie assez nette avec les DDI.
Alors que la contrainte sur les emplois des SGC est trop importante pour recommander la désignation d'un référent de proximité auprès de chacune des préfectures, il semble essentiel de garantir un service symétrique des services de la préfecture et des DDI pour permettre l'adhésion à la réforme.
La rapporteure spéciale partage en partie la recommandation du secrétariat général du ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire qui considère que « pour remplir pleinement leur rôle, ces référents doivent être dédiés à cette mission, sans cumul avec d'autres responsabilités, à plein temps et positionnés physiquement dans la structure . » La rapporteure spéciale considère néanmoins que dans certains départements, la réalisation des missions de référent de proximité pourra s'exercer à mi-temps.
Pour ce faire, il est nécessaire, selon les termes du directeur de la modernisation et de l'administration territoriale, « que les préfets dégagent un ETP pour répondre à cet élément de doctrine . » De ce point de vue, il est à noter que la règle des 3 % (cf. supra) a pu être mobilisée pour créer un poste de référent dans un département.
Recommandation n° 3 - DMAT - Préfets de département et Préfets de région : désigner, dans chaque département, un référent de proximité auprès des directions départementales interministérielles, placé physiquement au sein de la direction.
2. La disparition programmée des personnels administratifs au sein des DDI laisse envisager un renforcement du sentiment de proximité entre préfecture et SGCD
Pour favoriser l'émergence d'une identité propre aux agents des SGC, il apparait indispensable de mobiliser tous les outils disponibles : rédaction d'un projet de service, installation dans des locaux communs, actions de cohésion, etc.
Il est à noter qu'un volume important de dépenses immobilières a été débloqué pour accompagner la réforme . Ainsi 38 millions d'euros de dépenses immobilières ont été engagés pour éviter que les SGC ne se retrouvent contraints à une implantation multi-sites. L'ouverture de ces crédits répond à l'une des recommandations du rapport inter-inspections sur la création des SGC, « autant que possible, les agents constituant de [SGC] devraient être regroupés sur une implantation principale, afin de permettre au service de se constituer sur le plan fonctionnel et de créer progressivement une culture professionnelle partagée. » 48 ( * ) - « les agents chargés des fonctions support directement liées aux implantations (l'accueil) n'occuperont pas nécessairement le site principal du [SGC]. »
Les chantiers immobiliers doivent néanmoins être poursuivis, alors qu'un grand nombre de secrétariats généraux est encore installé sur plusieurs sites, malgré une évolution notable depuis la création de la structure.
Évolution de la part des SGC répartis sur une à quatre implantations
(en pourcentage du nombre total de SGC)
Source : d'après les données transmises par le ministère de l'intérieur
La question de l'identité des SGC constitue une question d'autant plus centrale qu'elle devra impérativement être affirmée rapidement .
En effet, les personnels administratifs de l'administration territoriale de l'État ne seront plus présents que dans les préfectures dans la mesure où les DDI n'auront plus à exercer que des fonctions « métier ». Le vivier de recrutement des agents des SGC risque de se restreindre progressivement au ministère de l'intérieur. Une telle situation conforterait le sentiment qu'ont un certain nombre de DDI de proximité entre les SGC et la préfecture.
Cette distance pourrait également entraîner une méconnaissance des travaux des DDI de la part des agents des SGC.
La rapporteure spéciale insiste donc, pour conclure, sur la nécessité de remettre de l'humain en permettant aux agents des SGC et des DDI de se rencontrer, à l'occasion de permanences sur site, voire d'actions d'immersion professionnelle au sein des services.
* 47 Rapport sur la constitution des secrétariats généraux communs aux préfectures et aux directions départementales interministérielles, de l'inspection générale des services de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, de l'inspection générale de l'administration, de l'inspection générale de la jeunesse et des sports, du conseil général de l'environnement et du développement durable et du conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux, mai 2019.
* 48 Rapport sur la constitution des secrétariats généraux communs aux préfectures et aux directions départementales interministérielles, de l'inspection générale des services de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, de l'inspection générale de l'administration, de l'inspection générale de la jeunesse et des sports, du conseil général de l'environnement et du développement durable et du conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux, mai 2019.