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Les outils financiers pour soutenir l'atteinte de l'objectif de zéro artificialisation nette

29 juin 2022 : Les outils financiers pour soutenir l'atteinte de l'objectif de zéro artificialisation nette ( rapport d'information )

N° 743

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022

Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 juin 2022

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur les outils financiers pour soutenir l'atteinte de l'objectif de zéro artificialisation nette,

Par M. Jean-Baptiste BLANC,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

L'ESSENTIEL

Jean-Baptiste Blanc, rapporteur spécial des crédits de la mission « Cohésion des territoires » (logement et urbanisme) a présenté le mercredi 29 juin 2022 les conclusions de son contrôle budgétaire sur les outils financiers en vue de l'atteinte de l'objectif de zéro artificialisation nette (ZAN).

I. L'OBJECTIF ZÉRO ARTIFICIALISATION NETTE N'A PAS ENCORE TROUVÉ SON MODÈLE ÉCONOMIQUE

A. LE DÉVELOPPEMENT DÉMOGRAPHIQUE ET ÉCONOMIQUE S'EST FAIT JUSQU'À PRÉSENT EN CONSOMMANT TOUJOURS PLUS DE SOLS

1. L'urbanisation moderne, depuis le début du 20e siècle, a été particulièrement gourmande en terres, au-delà même des effets de la croissance démographique

Depuis le 19e siècle, le développement démographique et économique s'est appuyé sur une consommation d'espace sans précédent. Depuis 2010, l'artificialisation des sols a certes quelque peu ralenti, aussi bien pour l'habitat, avec la croissance de la part des logements collectifs parmi les logements neufs, que pour les zones d'activités. Cette diminution récente de l'artificialisation pourrait toutefois être stoppée dans les années à venir par le succès des villes petites et moyennes, en tout cas à la périphérie des métropoles.

Flux entre surfaces non artificialisées et surfaces artificialisées,
par destination des constructions

(en km2)

Lecture : en 2019, 200,1 km2 d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) ont été artificialisés, dont 133,0 km2 pour l'habitat, 55,5 km2 pour des activités, 3,2 km2 pour une destination mixte et 8,4 km2 pour une destination inconnue. Les données pour 2009 et 2010 correspondent en fait à une moyenne sur deux ans.

Source : commission des finances, à partir des données de l'Observatoire national de l'artificialisation des sols

Or l'enjeu écologique et social de l'artificialisation n'est pas seulement une question quantitative : l'émiettement urbain est porteur de menaces plus importantes - rupture des continuités écologiques, altération des paysages, accroissement des émissions de carbone en raison des déplacements automobiles... - que la simple extension en continuité des centres villes.

2. Face à ces évolutions de long terme, la loi « Climat et résilience » a posé un principe fort, sans définir les outils financiers permettant sa mise en oeuvre

D'ici à 2050, toute artificialisation devra être accompagnée de la « renaturation » d'une surface équivalente.

Dès les dix prochaines années, la consommation totale d'espace observée à l'échelle nationale entre 2021 et 2031 devra être inférieure à la moitié de celle observée lors des dix années précédentes.

Alors que des décrets d'application pris rapidement ont entériné une interprétation maximaliste de la loi par le Gouvernement, les moyens permettant de mettre en oeuvre ces objectifs n'ont pas été définis ni par la loi « Climat et Résilience », ni par la loi de finances pour 2022, et le Gouvernement n'a encore fait aucune annonce à ce sujet.

B. LES MOYENS ACTUELS NE PERMETTENT PAS DE LUTTER CONTRE L'ARTIFICIALISATION

Une politique résolue de sobriété foncière, à rebours des modes de développement et de construction suivis depuis le début de l'époque moderne, se heurte à la contrainte économique : il n'y a pas aujourd'hui de financement du ZAN viable sans intervention publique. En effet, la valeur environnementale des terres naturelles ne se reflète pas suffisamment dans les prix de marché qui, seuls, orientent les acteurs.

Or, la pression foncière joue en défaveur des terres naturelles et agricoles, qui ne peuvent apporter le même rendement que des terres urbanisées. En outre, il est généralement moins coûteux de construire des logements neufs, en particulier des maisons individuelles, que de reconstruire « la ville sur la ville ».

En conséquence, le modèle économique du ZAN reste à définir. La réhabilitation des friches et les opérations de renaturation sont difficilement rentables sans aides publiques.

Enfin, un « zéro artificialisation nette » mal maîtrisé serait porteur de risques pour la cohésion sociale. Les Français sont très attachés au modèle de la maison individuelle avec terrain, qui reste souvent, à distance des centres villes, le seul mode de logement accessible aux classes moyennes modestes. Celles-ci risquent d'être les premières victimes de la limitation de l'accès au foncier qui en renchérira le coût dans les années à venir.

II. LA DÉFINITION D'UN MODÈLE DE FINANCEMENT BUDGÉTAIRE ET FISCAL EST UNE IMPÉRIEUSE ET URGENTE NÉCESSITÉ

L'État a fixé une norme : sa responsabilité est à présent de veiller à la mise en place des outils financiers qui permettront concrètement d'atteindre cet objectif.

A. CERTAINS DISPOSITIFS BUDGÉTAIRES ET FISCAUX NATIONAUX VONT DANS LA BONNE DIRECTION, MAIS DEMEURENT INSUFFISANTS

En premier lieu, la présentation des crédits budgétaires ne permet pas de déterminer exactement le montant des crédits budgétaires contribuant à l'objectif ZAN. Il est nécessaire de mieux identifier, dans les documents budgétaires, les dépenses de toutes natures contribuant à cet objectif et de préciser le dispositif de performance.

En particulier, les établissements publics fonciers (EPF) d'État et locaux sont un outil majeur pour le recyclage urbain. La réforme de la fiscalité locale, qui a réduit le produit des taxes spéciales d'équipement qui leur est affecté, a fait basculer une partie de leur financement vers une dotation budgétaire. Cette dotation doit être pérennisée et renforcée afin que les EPF soient les bras armés d'une véritable politique de maîtrise publique du foncier.

Le fort appel des collectivités au fonds friches rend nécessaire sa pérennisation et son extension à l'ensemble des terrains sur lesquels la construction peut se faire sans artificialisation ou avec une artificialisation très limitée n'entraînant pas d'extension urbaine : friches, mais aussi « dents creuses », réhabilitation et remise sur le marché de l'habitat vacant là où une demande existe.

B. ALORS QUE LES COLLECTIVITÉS LOCALES SONT LES PREMIÈRES CONCERNÉES PAR LA LUTTE CONTRE L'ARTIFICIALISATION, LEURS RESSOURCES NE SONT PAS ADAPTÉES À L'ATTEINTE DE CET OBJECTIF

La compétence d'urbanisme relevant du bloc communal, c'est à ce niveau que la création d'outils financiers sera cruciale pour permettre de basculer réellement dans un régime de sobriété foncière.

Alors que le paysage des ressources des collectivités a été bouleversé par la suppression de la taxe d'habitation, les collectivités sont soumises à des injonctions contradictoires : accroître leur stock de logements sociaux tout en satisfaisant la demande de logements de l'ensemble de leurs habitants et en réduisant la consommation d'espaces.

L'État impose avec la loi « Climat et Résilience » la révision de nombreux documents d'urbanisme, mais le montant de la dotation accordée au titre de l'élaboration des documents d'urbanisme est bloqué en valeur depuis 2009. Dans le même temps, de nombreuses circulaires récentes demandent aux préfets d'accompagner les élus, mais ceux-ci n'en ressentent guère les effets : les difficultés d'accès à l'ingénierie de l'État demeurent criantes.

Surtout, la fiscalité locale est au coeur des enjeux de la mise en oeuvre du « zéro artificialisation nette » et les propositions sont nombreuses (concernant la taxe d'aménagement, la taxe sur les surfaces commerciales, les taxes foncières, les droits de mutation...) afin de leur donner une composante « lutte contre l'artificialisation ». En conséquence, la commission des finances a demandé au Conseil des prélèvements obligatoires de réaliser une étude sur la prise en compte, par la fiscalité locale, de l'objectif de zéro artificialisation nette.

Le rapporteur spécial est convaincu que l'objectif ZAN, mais aussi les besoins en logement ressentis dans de nombreuses communes, appellent à une véritable refondation de la fiscalité locale afin de leur permettre de répondre à ces obligations et au financement des politiques publiques locales.

Afin de donner aux acteurs locaux une réelle incitation à agir dans le sens de la sobriété foncière, les aides budgétaires et fiscales devront être réorientées de manière majoritaire, mais non exclusive, vers les opérations tendant à la sobriété foncière (réhabilitation, rénovation, démolition-reconstruction) et non vers l'extension urbaine. Toutefois, à l'intérieur de ce principe général, des aides sont et resteront nécessaires pour poursuivre des objectifs de politique publique tels que la politique de logement social et intermédiaire ou certains projets de développement locaux.

Or la maîtrise de l'artificialisation nécessite la connaissance pratique du territoire que possèdent les maires, ainsi que des données pouvant être apportées aussi bien par les bases de données nationales que par celles qui proviennent d'observatoires locaux. En conséquence, la coopération entre le niveau national et les collectivités locales devrait être formalisée dans des conventions garantissant l'accompagnement de l'État et de ses agences ou opérateurs sous forme d'aides financières ou en ingénierie.

En particulier, les aides à la pierre apportées pour la construction de logements sociaux par le fonds national des aides à la pierre (FNAP) devraient favoriser les projets économes en foncier, selon des modalités à déterminer par le conseil d'administration de l'établissement.

C. IL EST NÉCESSAIRE DE METTRE EN PLACE UN GUICHET UNIQUE QUI APPORTERA UN SOUTIEN AUX COLLECTIVITÉS ET UN FINANCEMENT SUR LE LONG TERME PERMETTANT LA RÉALISATION DE CET OBJECTIF

Le rapporteur spécial considère que l'objectif ZAN, par l'importance des politiques auxquelles il contribue - la lutte contre le changement climatique, mais aussi contre l'atteinte aux paysages -, des montants financiers nécessaires à une remise en cause des modes d'urbanisme pratiqués jusqu'à ce jour et du caractère de très long terme des objectifs (2031, puis 2050), nécessite l'identification d'un acteur fort, de type « guichet unique », susceptible de porter cette politique.

Face à la complexité des agences existantes pour les collectivités, il serait nécessaire d'offrir un guichet unique comme l'ANAH, d'apporter une vision et des financements de long terme comme l'ANRU, d'avoir une mission prioritaire de service auprès des territoires comme l'ANCT et de porter une capacité d'ingénierie comme les anciennes directions départementales de l'État. L'action de l'État doit se placer dans le cadre contractuel avec les collectivités.

En outre, un « comité d'observation et de prospective » pourrait réunir des élus, mais aussi des juristes, des géographes et des sociologues, ainsi que des professionnels du secteur et des citoyens formés aux enjeux de la sobriété foncière et du développement local, qui pourraient apporter des points de vue différents et complémentaires sur la manière d'atteindre l'objectif de meilleure maîtrise de la consommation des sols. Sa mission serait de sortir de la réflexion en silo et de « challenger » les administrations qui sont en charge de leur mise en oeuvre afin d'aboutir à des solutions durables et acceptables des collectivités et de la population.

Enfin, parmi les ressources envisageables pour les projets « ZAN », le rapporteur spécial attire l'attention sur le montant élevé représenté depuis quelques années par les ventes de quotas carbone. Si une part de ce produit est affecté à l'Agence nationale de l'habitat, le surplus qui revient au budget de l'État a bénéficié de l'effet d'aubaine de l'augmentation du prix du carbone, que les politiques de lutte contre le climat devrait rendre durable.

Évolution du prix moyen
des adjudications des quotas
d'émissions carbone

(en euros par tonne de CO2)

Montant des recettes liées
aux adjudications des quotas
d'émission carbone

(en millions d'euros)

Source : commission des finances (données de l'Agence France Trésor)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

Or la directive SCEQE relative au système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre prévoit que cette ressource doit, à 50 % au moins, être affectée à des projets luttant contre le changement climatique. Sans modifier la part revenant à l'ANAH, le surplus pourrait donc être affecté à la réalisation d'actions menées en vue de l'atteinte de l'objectif ZAN.

Les recommandations du rapporteur spécial

Recommandation n° 1 : Pérenniser le fonds friches et étendre son périmètre aux projets poursuivant l'objectif de sobriété foncière.

Un véritable « fonds ZAN » devrait être doté de ressources suffisantes pour supporter une extension de périmètre à l'ensemble des projets permettant de lutter contre l'artificialisation des sols. La pérennisation du fonds friches devrait être assurée par une dotation budgétaire sur le programme 135 et non, comme actuellement, sur les crédits temporaires du plan de relance.

=> cible : projet de loi de finances pour 2023

Recommandation n° 2 : Favoriser la voie contractuelle pour l'accompagnement de l'État et de ses opérateurs et l'attribution d'aides financières ou en ingénierie à destination des collectivités.

Les dispositifs définis selon des critères nationaux étant souvent inopérants pour des politiques qui relèvent d'une connaissance fine des dynamiques et des besoins locaux, les aides financières ou en ingénierie devrait être accordées autant que possible dans le cadre d'un dispositif contractuel entre l'État, ses opérateurs et les collectivités locales.

? cible : mise en oeuvre progressive

Recommandation n° 3 : Créer un guichet unique pour les collectivités et les particuliers en regroupant tous les moyens de l'État.

La réalisation de l'objectif ZAN sera mieux comprise si elle est assurée par un guichet unique regroupant les moyens de l'État pour les projets menés dans les territoires, les aides en ingénierie aux collectivités et l'information destinée aux citoyens. Les modalités d'attribution des moyens d'État aux collectivités doivent être définies en associant les élus.

? cible : mise en oeuvre progressive

Recommandation n° 4 : Créer un comité d'observation et de prospective du ZAN

Un comité d'observation et de prospective associerait des élus à des juristes, des géographes et des sociologues, des professionnels des métiers de l'aménagement et des citoyens formés aux enjeux de la sobriété foncière et du développement local, afin de tenir lieu de tiers observateur et de conseil, de sortir de la réflexion en silo, de « challenger » les administrations qui sont en charge de leur mise en oeuvre afin d'aboutir à des solutions durables et acceptables pour les collectivités et la population.

? cible : mise en oeuvre progressive

Recommandation n° 5 : Poser un principe d'une orientation majoritaire, mais non exclusive, des aides budgétaires et fiscales vers la sobriété foncière (réhabilitation, rénovation, démolition-reconstruction) et non vers l'extension urbaine, surtout lorsque celle-ci conduit au mitage urbain.

À l'intérieur de ce principe général, des aides resteront nécessaires pour poursuivre des objectifs de politique publique tels que la politique de logement social et intermédiaire ou certains projets de développement.

? cible : mise en oeuvre progressive à partir du projet de loi de finances pour 2023

Recommandation n° 6 : Favoriser la maîtrise publique du foncier face aux initiatives privées accaparant du foncier.

Renforcer et garantir les moyens des établissements publics fonciers d'État et locaux, dépendants depuis 2021 d'une dotation budgétaire alors qu'ils bénéficiaient auparavant d'une recette fiscale affectée importante, afin qu'ils puissent mener une véritable politique de maîtrise foncière.

? cible : mise en oeuvre progressive

Recommandation n° 7 : Introduire un critère ZAN dans les aides attribuées par le fonds national des aides à la pierre (FNAP)

Les objectifs nationaux et régionaux d'utilisation des fonds du FNAP sont fixés par le conseil d'administration de cet établissement lors du vote du budget initial. Les crédits d'aides à la pierre financent principalement des subventions destinées aux opérations de développement de l'offre, c'est-à-dire de construction et d'acquisition/amélioration de logements sociaux. Il pourrait être demandé que le FNAP accorde des aides en priorité aux projets aidant les collectivités à atteindre les objectifs ZAN, eu égard aux difficultés de financement de ces projets, par rapport aux projets en extension urbaine.

? cible : programmation des aides pour 2023

Recommandation n° 8 : Mieux identifier dans le budget de l'État (notamment les crédits budgétaires du programme 135, les taxes affectées aux opérateurs, les dépenses fiscales et dans le budget vert) les dépenses qui contribuent à l'atteinte de l'objectif « zéro artificialisation nette » ou, au contraire, qui y sont défavorables. Prévoir un indicateur de performance consacré à l'utilisation des crédits de l'État en faveur de l'objectif de zéro artificialisation nette.

? cible : projet de loi de finances pour 2023

La limitation de l'artificialisation des sols fait partie des « dix nouveaux indicateurs de richesse » définis par la loi en 20151(*) et suivis chaque année par l'INSEE2(*). Selon cette mesure, la France se situe dans une position médiane par rapport aux 28 pays membres de l'Union européenne, avec un taux d'artificialisation de 5,6 %. Le plan Biodiversité de 2018 a ainsi fixé l'objectif d'atteindre le « zéro artificialisation nette » (ZAN), sans préciser de date3(*).

À la suite des travaux de la Convention citoyenne pour le climat, la loi « Climat et Résilience » du 22 août 2021 et ses décrets d'application ont établi une définition de l'artificialisation et inscrit cet objectif de « zéro artificialisation nette » à l'horizon 2050, avec un objectif intermédiaire de division par deux du rythme de consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers d'ici à 2031.

I. L'OBJECTIF ZÉRO ARTIFICIALISATION NETTE N'A PAS ENCORE TROUVÉ SON MODÈLE ÉCONOMIQUE

Le défi historique posé par l'objectif « zéro artificialisation nette » provient du changement majeur de modèle qu'il impose.

Alors que la consommation de sols a longtemps été considérée comme acceptable, voire désirable, le changement climatique révèle l'impossibilité de poursuivre sur cette voie, ce qui remet en cause l'un des fondements de nos modes de développement.

A. LE DÉVELOPPEMENT DÉMOGRAPHIQUE ET ÉCONOMIQUE S'EST FAIT JUSQU'À PRÉSENT EN CONSOMMANT TOUJOURS PLUS DE SOLS

L'urbanisation moderne, depuis le début du 20e siècle, a été particulièrement gourmande en terres, au-delà même des effets de la croissance démographique.

1. L'urbanisme moderne se caractérise par l'étalement urbain et la chute de la valeur des terres agricoles par rapport aux terres urbanisées

Alors que la ville ancienne était particulièrement dense, contrainte par le manque de moyens de transports, voire par la nécessité de protéger la population derrière des murailles, la ville moderne, produite par l'exode rural mais aussi sous l'influence des théories hygiénistes, s'est construite par l'étalement urbain : alors que la population des grandes villes de France a été multipliée par 4 depuis 1870, leur superficie, elle, a augmenté d'un facteur 30. La densité moyenne des villes a donc été divisée par huit4(*).

Cette diminution de densité des espaces urbanisés a pris la forme de l'ajout de banlieues toujours moins denses et toujours plus éloignées, mais a aussi concerné certains centres villes : depuis un siècle, Paris « intra muros » a perdu un quart environ de sa population, et donc de sa densité de population5(*).

Un autre phénomène marquant de l'urbanisation, qui joue sur les mécaniques économiques sous-jacentes à l'artificialisation, est le considérable basculement de valeur entre les terres agricoles et les terres urbaines.

La valeur moyenne d'un hectare de terre agricole, rapportée au revenu par habitant, a diminué d'un facteur 15 depuis 18506(*). Non seulement ce phénomène a facilité l'expansion urbaine, mais il a encouragé une expansion urbaine peu économe de sols.

Enfin, sur une période plus récente, la valeur du foncier a considérablement crû au cours des vingt dernières années. Alors que la valeur des terrains supportant des bâtiments et ouvrages de génie civil était de 4 à 6 fois plus faible que celle des constructions elles-mêmes jusqu'aux années 1990, elle est à présent équivalente. Si la valeur des terres cultivées a également crû, elle reste faible dans la richesse telle que mesurée par les comptes nationaux.

Évolution de la valeur des constructions et des terrains en France
par rapport au PIB (1978-2021)

(en pourcentage du PIB)

Source : commission des finances, à partir des comptes nationaux et d'Eurostat

2. La consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers a semblé ralentir à partir de 2010...

Si la ville moderne s'est construite par une extension considérable des surfaces construites, les données de l'Observatoire national de l'artificialisation des sols montrent que l'artificialisation a quelque peu ralenti au cours des années 2010.

La superficie artificialisée chaque année est passée de plus de plus de 300 km2 par an autour de 2010 à 200 km2 par an en 2019. Cette diminution concerne aussi bien les surfaces destinées à l'habitat que celles utilisées pour des activités diverses.

Flux entre surfaces non artificialisés et surfaces artificialisées,
par destination des constructions

(en km2)

Lecture : en 2019, 200,1 km2 d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) ont été artificialisés, dont 133,0 km2 pour l'habitat, 55,5 km2 pour des activités, 3,2 km2 pour une destination mixte et 8,4 km2 pour une destination inconnue. Les données pour 2009 et 2010 correspondent en fait à une moyenne sur deux ans.

Source : commission des finances, à partir des données de l'Observatoire national de l'artificialisation des sols

a) L'accent mis sur la construction de logements collectifs a permis de réduire légèrement le rythme de l'artificialisation

La légère décroissance du rythme d'artificialisation depuis 2010 peut être liée à l'augmentation de la construction de logements collectifs.

Le Commissariat général au développement durable (CGDD) notait en 20187(*) que la construction de logements collectifs a fortement progressé et dépasse depuis 2010 celle des logements individuels. Or 46 % des sols artificialisés sur la période 2006-2014 servent aux logements individuels (dont plus de la moitié pour les pelouses et jardins), face à 3 % pour les logements collectifs. En effet, non seulement les logements collectifs consomment moins de sol par habitant, mais ils sont souvent construits dans les villes, sur des terrains qui étaient déjà artificialisés. Les nouveaux logements individuels, en revanche, sont souvent localisés en périphérie, sur des terrains non encore urbanisés.

b) L'artificialisation des sols résulte de plusieurs facteurs

L'artificialisation semble liée à plusieurs facteurs, dont le premier est simplement la présence sur la commune d'espaces non urbanisés disponibles plus importants. Si la démographie joue un rôle, c'est aussi le cas du développement des résidences secondaires.

L'artificialisation nouvelle est réalisée majoritairement dans des petites communes. La moitié de l'artificialisation nouvelle des espaces naturels, agricoles et forestiers entre 2009 et 2020 a eu lieu dans des communes de moins de 2 000 habitants, qui représentaient un quart de la population. À l'inverse, les communes de plus de 10 000 habitants, qui concentraient la moitié de la population française n'ont réalisé que 16 % de l'artificialisation nouvelle8(*).

L'artificialisation n'est pas simplement proportionnelle à l'augmentation de la population : 20 % de l'artificialisation a même lieu dans des communes dont la population décroît9(*). Sur la période 2012-2017, 7 503 communes ont artificialisé pour l'habitat (parfois pour plusieurs dizaines d'hectare) alors que le nombre de leurs ménages diminuait.

À l'inverse, l'absence d'artificialisation ne signifie pas toujours que la population stagne. Sur la même période 2012-2017, 3 072 communes n'ont pas artificialisé pour l'habitat, ce qui n'a pas empêché le nombre total des ménages de ces communes d'augmenter de 30 12710(*).

Selon les calculs du CGDD, sur la période 2006-2016, 73 % des espaces consommés se situaient dans des communes en zones non tendues, c'est-à-dire ne présentant pas de déséquilibre entre offre et demande de logements (« zone C » définie pour les aides au logement). Ces communes représentaient pourtant 42 % de la population métropolitaine et 49 % de la hausse de population.

Les explications avancées sont de plusieurs ordres.

D'une part, les villes importantes accroissent souvent leur population par densification, notamment en remplaçant des immeubles ou maisons basses par des immeubles collectifs plus élevés.

Consommation d'espace pour la période 2009-2020

(en mètres carrés par commune)

Source : Observatoire national de l'artificialisation des sols

Variation de la population entre 2012 et 2017

(en nombre d'habitants)

Source : Observatoire national de l'artificialisation des sols

D'autre part, l'artificialisation est en partie le résultat d'évolutions sociales qui accroissent le besoin en logements indépendamment des variations de population : prise d'indépendance des jeunes, décohabitation liée à un divorce, vieillissement de la population qui accroît le nombre de logements occupés durablement par une ou deux personnes âgées.

Une dernière explication est celle de la vacance des logements, souvent invoquée dans le débat public relatif à la lutte contre l'artificialisation des sols.

c) La vacance des logements a beaucoup augmenté, mais ne constitue sans doute qu'une ressource partiellement mobilisable

Selon les calculs du CGDD, le nombre de logements vacants est passé de 1,9 à 2,7 millions sur la période 2006-2015, soit une hausse du taux de vacance de 25 % (de 6,2 % à 7,9 % du parc)11(*).

Au 1er janvier 2019, 8,5 % des logements étaient ainsi vacants en France12(*), contre par exemple 1,66 % en Suisse13(*).

Le nombre des logements vacants augmente ainsi d'environ 80 000 logements par an, ce qui est souvent cité comme un gisement potentiel pour permettre de répondre au besoin de logement en limitant l'artificialisation. Ainsi, les nouvelles surfaces artificialisées se situent pour 37 % dans des communes où le taux de vacance augmente de plus de 50 %.

Or la vacance risque d'augmenter encore dans les années à venir avec l'interdiction de la rénovation des logements dotés d'une étiquette de consommation énergétique G, puis F et E prévue par la loi « Climat et résilience »14(*), si les propriétaires ne sont pas en mesure de procéder à la rénovation des logements concernés.

Il faut toutefois faire remarquer que les zones où le taux de vacance a augmenté de plus de 50 % dans les dix dernières sont situées, pour 87 % d'entre elles, dans des zones non tendues, c'est-à-dire où la demande est relativement faible, surtout pour des logements situés en centre-ville. Le gisement des logements vacants sera donc difficile à mobiliser en totalité.

Il demeure nécessaire d'agir sur la partie structurelle du taux de vacance du bâti, c'est-à-dire la part qui ne correspond pas à la vacance frictionnelle normale entre deux occupants successifs. Cette vacance structurelle peut avoir des causes diverses : obsolescence des logements, réalisation de travaux de transformation de longue durée, absence d'intérêt économique à la remise sur le marché pour le propriétaire, voire rétention spéculative ou pour transmettre aux héritiers15(*).

Au total, le « gisement » des logements vacants paraît pouvoir contribuer à l'objectif de limitation de l'artificialisation, mais de manière beaucoup plus limitée que ne le laisserait penser la simple constatation du nombre de ces logements.

Certains dispositifs, notamment financiers, existent pour lever certaines de ces causes de vacance structurelle : subventions de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) ou prêt à taux zéro pour les travaux de remise en état, accompagnement des agences départementales d'information sur le logement (ADIL) et des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE), gestion locative, mise en location conventionnée16(*).

3. ... mais la possible tendance à l'« exode urbain » pourrait pousser à un émiettement urbain toujours plus accentué

Les conséquences de la crise sanitaire ont mis en lumière les hypothèses sur l'existence d'un « exode urbain » qui, à l'inverse de l'exode rural, verrait les habitants des villes quitter celles-ci pour rejoindre les campagnes.

Si aucun mouvement massif n'est pour l'instant constaté, la crise sanitaire semble bien avoir accentué un phénomène antérieur, de portée limitée mais réelle. Les premiers résultats d'une étude conduite par le Réseau rural français et le Plan urbanisme construction architecture (PUCA) font état de l'existence de flux de personnes sortant des plus grands pôles urbains qui, malgré leur caractère limité au niveau national, peuvent avoir des conséquences importantes dans les territoires peu denses où s'installent les nouveaux habitants17(*).

Les villes petites et moyennes (aires urbaines de moins de 50 000 habitants) connaissent un solde migratoire positif depuis 2019 pour les communes centres, qui se renforce largement après la crise. Les espaces périurbains enregistrent presque tous un « effet Covid » positif sur leurs soldes migratoires. En particulier, la ville de Paris connaît un certain desserrement, des ménages quittant la capitale pour les couronnes parisiennes. Enfin, les espaces ruraux, en progression depuis les années 1970, voient eux aussi leur solde migratoire augmenter fortement.

Ces chiffres d'ensemble ne rendent toutefois pas compte de la diversité des territoires : la « renaissance » éventuelle des espaces ruraux touche d'abord ceux qui sont proches des centres urbains, ou situés dans des territoires particuliers tels que les espaces littoraux.

Pour comprendre les conséquences de ces évolutions sur le marché et les politiques du logement, il est nécessaire de considérer les profils des personnes. La très forte croissance du télétravail, qui concerne souvent des cadres, peut conduire à la gentrification de certains espaces ruraux devenant de simples espaces de résidence, avec le développement du recours aux résidences secondaires. D'autres ménages cherchent plutôt à s'installer complètement dans des petites villes ou à la campagne dans le cadre d'une reconversion de vie professionnelle et personnelle, ce qui peut amener de l'activité dans les territoires concernés, dont la pérennité n'est pas certaine. De manière plus classique, les retraités tendent à rechercher des territoires aux climats jugés doux et dotés d'équipements sanitaires et médicaux, comme les zones littorales.

Certaines régions sont d'ores et déjà touchées par le renchérissement local du prix de l'immobilier qui rend le logement plus difficile pour les populations locales, suscitant par exemple une manifestation de 8 000 personnes à Bayonne le 20 novembre 2021.

Les SAFER (sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural) constatent ainsi que les transactions de terres à urbaniser ont porté sur 33 600 hectares en 2021, soit une hausse de 23,5 % en un an et un niveau inégalé depuis dix ans18(*). La hausse concerne les terrains achetés par les particuliers (38 % du marché), mais aussi les personnes morales privées (36 % du marché) et le secteur public lui-même (25 % du marché). La fédération nationale des SAFER se demande s'il ne faut pas voir dans cette progression une « forme d'anticipation précipitée par les restrictions prochaines édictées par les objectifs du « zéro artificialisation nette » ».

Le marché des maisons à la campagne a également connu un bond de + 21,3 % en 2021, l'acquéreur venant souvent de zones urbaines. Cette tendance concerne particulièrement la périphérie des métropoles et le littoral.

Ainsi, alors que le nombre de constructions de logements individuels autorisées diminuait régulièrement le milieu des années 2000, au profit des logements collectifs, il atteint un niveau de 165 500 logements en rythme annuel en avril 2022, en hausse de 50,1 % par rapport à 2014. Un tel niveau n'avait pas été atteint depuis dix ans. La crise du Covid semble d'ailleurs affecter principalement les autorisations de logements collectifs, alors que la crise financière de 2008-2010 avait eu pour effet une chute brutale des autorisations de logements aussi bien individuels que collectifs.

Nombre de logements individuels et collectifs autorisés

(en nombre de permis de construire par an)

Source : commission des finances, à partir des données Sitadel19(*)

4. L'enjeu écologique et social de l'artificialisation n'est pas seulement une question quantitative

Depuis le Grenelle de l'environnement, un chiffre particulièrement frappant est régulièrement repris dans le débat public : l'équivalent d'un département français est artificialisé tous les dix ans, voire tous les sept ans selon la définition de l'artificialisation retenue20(*). Au niveau européen, c'est la surface de Chypre qui est artificialisée tous les dix ans21(*). Au-delà de ce chiffre, qui dépend des méthodes de mesure, il est nécessaire de considérer quels sont les problèmes exacts posés par l'artificialisation des sols.

a) L'artificialisation est tout particulièrement une menace lorsqu'elle prend la forme de l'émiettement urbain

La progression de l'artificialisation n'est toutefois pas indéfinie. Selon le géographe Éric Charmes, « la France n'est pas menacée par une artificialisation massive, même à long terme »22(*). Il calcule que, même si tous les ménages français résidaient dans une maison implantée sur une parcelle de 1 000 m², soit à peu près la taille actuelle dans les zones périurbaines, l'artificialisation du territoire serait de 10 % du territoire, contre 9 % dans la situation actuelle23(*).

De même, l'Agence environnementale européenne note que la France est, avec la Finlande, le seul État européen dans lequel le développement urbain se fait plus par densification que par artificialisation. Parmi les trente villes européennes qui exploitent le mieux les sols déjà artificialisés dans leurs projets de développement, quinze sont françaises24(*).

Il ne faut pas en conclure que l'enjeu de l'artificialisation n'existerait pas. Le taux d'artificialisation recouvre en fait une réalité plus difficile à réduire à un chiffre unique, à savoir l'émiettement urbain.

D'une part, les terres artificialisées sont souvent des terres agricoles de bonne qualité, qui, une fois ouvertes à l'urbanisation, ne contribuent plus à l'approvisionnement alimentaire, alors même que des terres agricoles sont mises par ailleurs à contribution pour produire une énergie durable.

En second lieu, l'imperméabilisation des sols, qui concerne une partie des sols artificialisés, entraîne des phénomènes de ruissellement et réduit la capacité de résilience face au risque d'inondation. D'une manière générale, lorsque les sols sont imperméabilisés, les services écosystémiques essentiels fournis par ces sols sont irréversiblement perdus, exposant les villes à des pics d'inondation ainsi qu'à des effets d'îlot thermique25(*).

Enfin, les conséquences de l'artificialisation dépendent des formes urbaines. La construction en continuité d'un centre urbain n'a qu'un impact relativement limité sur les écosystèmes. L'urbanisation par « saut de puce », c'est-à-dire par lotissements ou groupes de maisons non intégrés à un pôle urbain, accroît beaucoup plus les besoins en infrastructures, réduit les continuités écologiques, porte atteinte à la biodiversité, transforme les paysages. Elle accroît le coût des transports individuels pour les habitants et celui des infrastructures pour les collectivités.

L'émiettement urbain multiplie également les situations d'interface entre l'agriculture et l'urbanisation, sources de conflits d'usage et de tensions. En effet, au-delà de l'exemple très médiatisé du coq dont le chant réveille certains « néo-ruraux », il faut aussi considérer le partage des infrastructures routières entre engins agricoles et automobiles ou l'opposition de certains périurbains à l'ajout de constructions à usage agricole (hangars, bâches de maraîchers...). L'artificialisation porte ainsi des conséquences non seulement sur les modes de vie des urbains, mais aussi sur l'activité même des agriculteurs pour lesquelles elle constitue à la fois une menace et, avec le développement des circuits courts, une ressource26(*).

Or c'est bien ce qui se passe, la couronne périurbaine étant repoussée sans cesse plus loin, par l'effet d'une véritable demande des habitants de « vivre à la campagne » comme de la réticence des villages ou petites villes en cours de constitution d'accueillir trop de nouvelles constructions27(*).

La croissance des couronnes périurbaines des grandes métropoles au cours de l'époque récente est spectaculaire. L'extension de l'aire urbaine de Lyon est due essentiellement à celle sa couronne périurbaine, qui est passée de 98 communes à 327 communes entre 1999 et 2020 ; de même, entre 1999 et 2010, la couronne périurbaine de Toulouse a gagné 100 communes alors que l'agglomération (c'est-à-dire la zone en continuité de bâti) n'en gagnait qu'une seule28(*).

Au total, le chiffre unique du « taux d'artificialisation » est un résumé commode, mais approximatif, de l'impact réel de l'artificialisation et de l'émiettement urbain sur l'environnement et sur le développement des espaces urbains et ruraux, ainsi que sur leur attractivité à long terme.

b) En particulier, le développement du e-commerce n'est ni virtuel, ni vertueux

Parmi les formes prises par l'artificialisation, l'accueil de nouveaux habitants et de certaines activités présente l'avantage de stimuler la vie locale dans ses dimensions sociales et économiques.

Il n'en est pas de même de toutes les formes d'activité économiques. En particulier, le développement d'entrepôts destinés au commerce électronique mobilise de grandes surfaces pour un impact artificialisant bien plus concret que son caractère supposé « virtuel ».

C'est pourquoi le rapporteur spécial regrette qu'une action plus déterminée ne soit pas menée. Lors des débats sur le projet de loi « Climat et résilience », le Sénat avait adopté, sur sa proposition faite au nom de la commission des affaires économiques, un amendement tendant à soumettre à autorisation d'exploitation commerciale les grands entrepôts consacrés au commerce électronique, lorsqu'ils ne sont pas situés sur une friche29(*). Cette disposition n'a pas été retenue dans le texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Il sera pourtant nécessaire de revenir sur cette question : outre la distorsion de concurrence que constitue l'absence d'autorisation d'exploitation commerciale pour ces locaux par rapport aux locaux commerciaux traditionnels, ces entrepôts occupent souvent des surfaces importantes, artificialisées pour l'occasion, et participent au développement d'une activité qui favorise les transports de biens à longue distance. Même s'ils passent souvent inaperçus du public puisqu'ils ne reçoivent pas les consommateurs et fournissent un nombre d'emplois limité, ils ont un impact certain en termes d'aménagement du territoire, sur la gestion des flux de marchandises ou le dynamisme des centres villes.

5. Face à ces évolutions de long terme, la loi « Climat et résilience » a posé un principe fort sans définir les outils financiers permettant sa mise en oeuvre

La loi « Climat et résilience » du 22 août 202130(*) consacre le chapitre III de son titre V, contenant 35 articles, à la lutte contre l'artificialisation des sols pour la protection des écosystèmes.

a) Deux objectifs distincts sont posés, dans les dix ans et d'ici à 2050

L'article 191, de nature programmatique, rappelle « l'objectif national d'absence de toute artificialisation nette des sols en 2050 » et pose le principe selon lequel la consommation totale d'espace observée à l'échelle nationale entre 2021 et 2031 doit être inférieure à la moitié de celle observée sur les dix années précédentes.

Deux objectifs distincts sont donc posés :

- entre 2021 et 2031, l'objectif porte sur la consommation totale d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF), mesurée de manière absolue et sans prendre en compte les opérations de renaturation. Le point de comparaison est la consommation constatée au cours des dix années précédentes ;

- en 2050, l'artificialisation nette doit être stoppée. Les opérations de renaturation pourront être prise en compte pour compenser les nouvelles opérations d'urbanisation.

Une question importante porte donc sur la définition de l'artificialisation.

b) Les décrets d'application correspondent à une interprétation maximaliste de la loi

La loi « Climat et résilience » a posé une définition générale de l'artificialisation et de la renaturation, qui appelait des précisions par voie réglementaire pour être applicable dans les politiques locales et les documents d'urbanisme.

Article L. 101-2-1 du code de l'urbanisme31(*)

L'artificialisation est définie comme l'altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d'un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage.

La renaturation d'un sol, ou désartificialisation, consiste en des actions ou des opérations de restauration ou d'amélioration de la fonctionnalité d'un sol, ayant pour effet de transformer un sol artificialisé en un sol non artificialisé.

L'artificialisation nette des sols est définie comme le solde de l'artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur un périmètre et sur une période donnés.

Au sein des documents de planification et d'urbanisme, lorsque la loi ou le règlement prévoit des objectifs de réduction de l'artificialisation des sols ou de son rythme, ces objectifs sont fixés et évalués en considérant comme :

a) Artificialisée une surface dont les sols sont soit imperméabilisés en raison du bâti ou d'un revêtement, soit stabilisés et compactés, soit constitués de matériaux composites ;

b) Non artificialisée une surface soit naturelle, nue ou couverte d'eau, soit végétalisée, constituant un habitat naturel ou utilisée à usage de cultures.

Un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'application du présent article. Il établit notamment une nomenclature des sols artificialisés ainsi que l'échelle à laquelle l'artificialisation des sols doit être appréciée dans les documents de planification et d'urbanisme.

Source : code de l'urbanisme

Cette définition a été précisée par un décret du 29 avril 2022 fixant une nomenclature des sols artificialisés32(*).

Catégories de surfaces artificialisées et non artificialisées

Surfaces artificialisées

1° Surfaces dont les sols sont imperméabilisés en raison du bâti (constructions, aménagements, ouvrages ou installations).

2° Surfaces dont les sols sont imperméabilisés en raison d'un revêtement (artificiel, asphalté, bétonné, couvert de pavés ou de dalles).

3° Surfaces partiellement ou totalement perméables dont les sols sont stabilisés et compactés ou recouverts de matériaux minéraux.

4° Surfaces partiellement ou totalement perméables dont les sols sont constitués de matériaux composites (couverture hétérogène et artificielle avec un mélange de matériaux non minéraux).

5° Surfaces à usage résidentiel, de production secondaire ou tertiaire, ou d'infrastructures notamment de transport ou de logistique, dont les sols sont couverts par une végétation herbacée, y compris si ces surfaces sont en chantier ou sont en état d'abandon.

Surfaces non artificialisées

6° Surfaces naturelles qui sont soit nues (sable, galets, rochers, pierres ou tout autre matériau minéral, y compris les surfaces d'activités extractives de matériaux en exploitation) soit couvertes en permanence d'eau, de neige ou de glace.

7° Surfaces à usage de cultures, qui sont végétalisées (agriculture, sylviculture) ou en eau (pêche, aquaculture, saliculture).

8° Surfaces naturelles ou végétalisées constituant un habitat naturel, qui n'entrent pas dans les catégories 5°, 6° et 7°.

Source : annexe à l'article R. 101-1 du code de l'urbanisme, résultant du décret du 29 avril 2022

Une publication aussi rapide de ce décret peut surprendre alors que les effets majeurs de cette nomenclature sur le développement de l'habitat et des activités dans les 30 années à venir nécessitaient une concertation approfondie. En outre, comme le rappelle l'exposé des motifs du décret, cette nomenclature ne s'applique pas pour les objectifs de la première tranche de dix ans, puisque les objectifs portent uniquement sur la réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers.

Or de nombreux acteurs ont mis en garde contre certains éléments de cette définition. En particulier, elle inclut les parcs et jardins parmi les surfaces artificialisées, alors qu'il convient d'inciter à la végétalisation des espaces urbanisés. Le rapporteur spécial regrette ce choix, contraire à la volonté du Sénat qui avait retenu sur sa proposition, en sa qualité de rapporteur pour le projet de loi au nom de la commission des affaires économiques, une définition de l'artificialisation retenant les parcs et jardins parmi le surfaces non artificialisées33(*).

S'agissant des modalités de mise en oeuvre de l'objectif ZAN dans les territoires, l'article 194 de la loi « Climat et résilience » a rajouté la lutte contre l'artificialisation des sols parmi les objectifs de moyen et long terme fixés par le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET)34(*). Cet objectif doit se traduire par une trajectoire permettant d'aboutir à l'absence de toute artificialisation nette des sols ainsi que, par tranches de dix années, par un objectif de réduction du rythme de l'artificialisation. Il est décliné entre les différentes parties du territoire régional.

Un second décret en date du 29 avril 202235(*) donne une interprétation extensive de ces dispositions en confiant au SRADDET la fixation de règles territorialisées permettant d'assurer la déclinaison des objectifs entre les différentes parties du territoire régional identifiées par la région, le cas échéant à l'échelle du périmètre d'un ou de plusieurs schémas de cohérence territoriale (SCOT). Le schéma régional déterminerait ainsi, pour chaque partie du territoire, une cible d'artificialisation nette des sols au moins par tranches de dix années.

Alors que le projet de loi initial et le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale inscrivaient la trajectoire de réduction de l'artificialisation parmi les « règles générales » du SRADDET, qui s'imposent avec un lien de compatibilité aux documents de planification, la commission mixte paritaire, retenant le texte du Sénat, avait choisi de l'inscrire plutôt parmi les objectifs du SRADDET, qui s'imposent avec un lien de prise en compte seulement.

Le rapporteur spécial s'étonne et regrette que de ce décret, qui n'était d'ailleurs pas prévu explicitement par la loi « Climat et résilience », introduise les règles d'artificialisation dans le fascicule du SRADDET, qui s'impose aux documents d'urbanisme dans la mesure où ils doivent lui être compatibles.

c) Le rapport destiné à définir les outils de mise en oeuvre du ZAN n'a toujours pas été remis

Constatant que la loi « Climat et résilience » ne contenait pas les outils permettant une mise en oeuvre effective de l'objectif ZAN, le Parlement, sur une proposition initiale des députés36(*), a prévu, au VI de la l'article 194, la remise par le Gouvernement, dans un délai de six mois après la publication de la loi, d'un rapport proposant notamment les modifications nécessaires en matière de fiscalité du logement et de la construction ainsi que les outils nécessaires aux collectivités territoriales.

Ce rapport n'a pas été remis dans les délais prévus par la loi, et ne l'est toujours pas à l'heure de la rédaction du présent rapport. Le rapporteur spécial regrette ce retard, alors que la norme, à elle seule, n'est pas en mesure de permettre l'atteinte de l'objectif ZAN et que la définition d'outils spécifiques s'impose avec évidence.

6. L'objectif de la sobriété foncière s'impose à l'ensemble des pays européens, malgré des différences importantes dans l'utilisation des terres

La nécessité de limiter l'artificialisation des terres se pose dans toute l'Europe. Entre 2000 et 2018, près d'un cinquième de l'urbanisation en Europe a eu lieu en Espagne, la France arrivant en second avec 15 %37(*).

Constatant que, chaque année, plus de 1 000 km2 de terres sont prélevés pour le logement, l'industrie, les transports ou les loisirs, l'Union européenne a fixé dès 2013 l'objectif de « mettre un terme d'ici à 2050 à l'augmentation nette de la surface de terres occupées »38(*).

Cet objectif a été réaffirmé dans la Stratégie de l'Union européenne pour la protection des sols à l'horizon 2030, présentée le 17 novembre 202139(*). Cette Stratégie met l'accent sur l'« utilisation circulaire des terres », c'est-à-dire sur le recyclage des terres urbanisées, indiquant que, si la construction sur des surfaces déjà bâties ou la réhabilitation n'a concerné que 13,5 % des aménagements urbains dans l'Union européenne entre 2006 et 2012, certains États membres parviennent à des taux supérieurs à 50 %, voire 80 %.

Plusieurs pays se sont fixé des objectifs ambitieux : l'Allemagne compte imperméabiliser moins de 30 hectares par jour, soit la moitié du rythme annuel en France40(*), jusqu'en 2030 ; la Flandre et la Wallonie comptent réduire à zéro les pertes de terres respectivement d'ici à 2040 et 2050.

La Commission européenne entend définir le concept d'artificialisation des sols dans une future législation sur la santé des sols. Elle recommande de supprimer progressivement les incitations financières qui vont à l'encontre de la priorité donnée au recyclage des terres, telles que les avantages fiscaux locaux pour convertir les terres agricoles ou les espaces naturels en environnement bâti41(*).

D'ores et déjà, la politique de cohésion est en partie orientée selon les objectifs du « pacte vert pour l'Europe » (Green Deal) : le Fonds de cohésion et le Fonds européen de développement régional (Feder) devraient investir au moins 108 milliards d'euros dans des projets liés au climat et à l'environnement au cours des années 2021 à 2027, soit plus de 30 % de leur enveloppe totale42(*). La fédération nationale des agences d'urbanisme a indiqué au rapporteur spécial que les financements des programmes opérationnels du Feder étaient mobilisés de longue date pour le recyclage de friches, mais que ceux relevant des investissements territoriaux intégrés (ITI)43(*) sont inégalement utilisés.


* 1 Loi n° 2015-411 du 13 avril 2015 visant à la prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques.

* 2 INSEE, Indicateurs de richesse nationale, 7 décembre 2021.

* 3  Plan Biodiversité, ministère de la transition écologique, 29 septembre 2021.

* 4 Nicolas Coeurdacier, Florian Oswald et Marc Teignier, « Structural Change, Land Use and Urban Expansion », Sciences Po Economics Discussion Paper, 3 décembre 2021.

* 5 La population de la ville de Paris (population municipale) était de 2 165 423 habitants en 2019 contre un sommet de 2 848 299 en 1921.

* 6 Nicolas Coeurdacier, Florian Oswald et Marc Teignier, « Structural Change, Land Use and Urban Expansion », Sciences Po Economics Discussion Paper, 3 décembre 2021.

* 7 Commissariat général au développement durable, « Objectif « zéro artificialisation nette » : éléments de diagnostic. » Théma, octobre 2018.

* 8 Calculs commission des finances, à partir des données publiées par l'Observatoire national de l'artificialisation des sols.

* 9 Commissariat général au développement durable, « Objectif « zéro artificialisation nette » : éléments de diagnostic. » Théma, octobre 2018.

* 10 La population a augmenté de 7 151 seulement personnes dans les mêmes communes, ce qui implique une réduction de la taille des ménages. Le besoin de logement est toutefois lié au nombre de ménages plus qu'à la population proprement dite.

* 11 Commissariat général au développement durable, « Objectif « zéro artificialisation nette » : éléments de diagnostic », Théma, octobre 2018.

* 12 INSEE, Tableaux de l'économie française, édition 2020.

* 13 Office fédéral de la statistique, Logements vacants.

* 14 L'article 160 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets prévoit que les logements de classe énergétique G (resp. F et E) et supérieure seront qualifiés d'« indécents » et donc interdits à la location à compter du 1er janvier 2025 (resp. 1er janvier 2028 et 1er janvier 2034), ces dates étant repoussées de trois années pour les départements d'outre-mer.

* 15 Réseau National des collectivités mobilisées contre le logement vacant, Vacance des logements : stratégie et méthodes pour en sortir, coproduction de l'Eurométropole de Strasbourg et de l'ANAH, décembre 2018.

* 16 Mission Économie de la biodiversité, « Mise en oeuvre de l'objectif zéro artificialisation nette dans les territoires », Biodiv'2050, 2021.

* 17 Réseau rural français, Plan urbanisme construction architecture, «  Exode urbain ? Petits flux, grands effets. Les mobilités résidentielles à l'ère (post-)Covid », février 2022.

* 18 Fédération nationale des SAFER, «  Les marchés fonciers ruraux en 2021 » 24 mai 2022.

* 19 Base de données Sitadel2, service de la donnée et des études statistiques, ministère de la transition écologique.

* 20 En particulier, les bases Corine Land Cover et Teruti-Lucas donnent des résultats différents en raison de méthodologies distinctes pour la mesure des terres artificialisées.

* 21 Feuille de route pour une Europe efficace dans l'utilisation des ressources, communication de la Commission européenne (COM(2011) 571 final), 20 septembre 2011.

* 22 Éric Charmes, « L'artificialisation est-elle vraiment un problème quantitatif ?» Études foncières n° 162, mars-avril 2013.

* 23 Ce calcul n'inclut pas les résidences secondaires, qui feraient porter le taux d'artificialisation à 11 %.

* 24 Land recycling and densification, site Internet de l'Agence européenne de l'environnement, 2018 (mis à jour en 2021). La densification est définie comme le développement réutilisant des infrastructures existantes. Le classement des villes (aires urbaines fonctionnelles) mesure, sur la période 2006-2012, le rapport entre les terres « recyclées » (densifiées ou transformées d'un usage à un autre) à la superficie totale faisant l'objet des projets de développement urbain. Ce rapport est de près de 80 % à Nice et 75 % à Saint-Étienne, alors que dix villes européennes seulement dépassent le taux de 60 %.

* 25 Stratégie de l'UE pour la protection des sols à l'horizon 2030, communication de la Commission européenne (COM(2021) 699 final), 17 novembre 2021.

* 26 Éric Charmes, « La fin de la lutte foncière ? » Constructif, 2020, éd. Fédération française du bâtiment, p. 29 à 33.

* 27 Éric Charmes, « L'artificialisation est-elle vraiment un problème quantitatif ?» Études foncières n° 162, mars-avril 2013.

* 28 Charles Raux et Éric Charmes, « Tous en ville ! Faut-il empêcher l'émiettement périurbain pour décarboner la mobilité ? » Cybergéo, revue européenne de géographie, 2021.

* 29 Projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, amendement n° 1799, présenté par Jean-Baptiste Blanc au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 10 juin 2021.

* 30 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

* 31 Créé par l'article 192 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (loi « Climat et résilience »).

* 32 Décret n° 2022-763 du 29 avril 2022 relatif à la nomenclature de l'artificialisation des sols pour la fixation et le suivi des objectifs dans les documents de planification et d'urbanisme.

* 33 Le texte adopté par le Sénat précisait que « N'est pas considérée comme artificialisée une parcelle majoritairement constituée soit de surfaces naturelles nues ou couvertes d'eau, soit de zones végétalisées constituant un habitat naturel, utilisées à usage de cultures, ou attenantes au bâti. ». Les mots « ou attenants au bâti » n'ont pas été retenus par la commission mixte paritaire.

* 34 Article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction résultant de l'article 194 de la loi Climat et résilience.

* 35 Décret n° 2022-762 du 29 avril 2022 relatif aux objectifs et aux règles générales en matière de gestion économe de l'espace et de lutte contre l'artificialisation des sols du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires.

* 36 Amendement n° 3574, de M. Alain Perea et Mmes Sandra Marsaud et Véronique Riotton, déposé le 3 mars 2021 devant la commission spéciale chargée de l'examen du projet de loi et complété par la mention de la fiscalité du logement lors de l'examen en séance publique par l'Assemblée nationale.

* 37 ESPON (European Observation Network for Territorial Development and Cohesion), Sustainable urbanization and land-use practices in European regions, Main Report, novembre 2020.

* 38 Décision n° 1386/2013/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013 relative à un programme d'action général de l'Union pour l'environnement à l'horizon 2020 « Bien vivre, dans les limites de notre planète ».

* 39 Stratégie de l'UE pour la protection des sols à l'horizon 2030, communication de la Commission européenne (COM(2021) 699 final), 17 novembre 2021.

* 40 Entre 2017 et 2020, la transformation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (NAF) vers les espaces artificialisés a été en moyenne de 216 661 hectares par an, soit 59,6 hectares par jour (données de l'observatoire national de l'artificialisation).

* 41 Stratégie de l'UE pour la protection des sols à l'horizon 2030, communication de la Commission européenne (COM(2021) 699 final), 17 novembre 2021.

* 42  Plan d'investissement du pacte vert pour l'Europe, communication de la Commission européenne, 14 janvier 2020.

* 43 Défini par l'article 36 du règlement européen n° 1303-2016 du 17 décembre 2013, l'investissement territorial intégré est un instrument qui permet d'élaborer une stratégie intégrée sur un territoire donné de manière transversale et en couplant les budgets de plusieurs axes prioritaires, notamment en zone urbaine.