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Les outils financiers pour soutenir l'atteinte de l'objectif de zéro artificialisation nette

29 juin 2022 : Les outils financiers pour soutenir l'atteinte de l'objectif de zéro artificialisation nette ( rapport d'information )

B. LES MOYENS ACTUELS NE PERMETTENT PAS DE LUTTER CONTRE L'ARTIFICIALISATION

Une politique résolue de sobriété foncière, à rebours des modes de développement et de construction suivis depuis le début de l'époque moderne, se heurte à la contrainte économique : il n'y a pas aujourd'hui de modèle économique rendant le « zéro artificialisation nette » viable sans intervention publique. En effet, la valeur environnementale des terres naturelles ne se reflète pas suffisamment dans les prix de marché qui, seuls, orientent les acteurs.

1. La pression foncière joue en défaveur des terres naturelles et agricoles
a) Il est difficile de donner aux terres naturelles et agricoles une valeur conforme à leur valeur environnementale et sociale

Les atteintes à l'environnement, et plus particulièrement l'artificialisation des sols, représentent un coût socio-économique faisant l'objet de tentatives de chiffrages, mais qui n'est que partiellement pris en compte dans le prix des terres et des logements.

Selon le programme « Évaluation française des écosystèmes et des services écosystémiques » (EFESE)44(*), une prairie ordinaire assure plusieurs services écosystémiques : séquestration de carbone, épuration de l'eau, régulation des crues, activités de loisir, paysage, chasse, dont la valeur est évaluée de 600 à 4 600 euros par hectare et par an. Pour une zone humide, les services (purification de l'eau, érosion et crue, production agricole et conchyliculture, chasse, paysage, éducation, valeur de non-usage) auraient une valeur de 2 400 à 4 400 euros.

Le Comité pour l'économie verte met ces valeurs en regard du montant des loyers de fermage, qui sont de l'ordre de 50 à 130 euros par hectare et par an selon le département et le type de terre45(*). Les rendements offerts, qui dépendent bien sûr des productions, ne reflètent pas la valeur sociale et écologique des terres naturelles et ne peuvent donc suffire à les protéger.

Par voie de conséquence, en cohérence avec le faible niveau des loyers, le prix moyen des terres et prés libres et non bâtis était de 6 080 euros par hectare en 202046(*), ce qui est un niveau faible par rapport à d'autres pays européens : il se situe entre 10 000 et 20 000 euros en Italie, en Angleterre et en Allemagne, atteignant 50 000 euros aux Pays-Bas47(*).

Ce faible prix apparaît ainsi comme l'un des moteurs de l'artificialisation des sols. Certains auteurs recommandent donc de favoriser une revalorisation de ce foncier48(*). Guillaume Sainteny calcule que, en prenant en compte l'ensemble des charges, le foncier agricole a un rendement nul, voire négatif, et met en cause à la fois la charge fiscale pesant sur les terres et le statut du fermage qui s'oppose à une revalorisation des loyers49(*).

Une autre voie pourrait consister en l'établissement de mécanismes de rémunération de la fourniture de services environnementaux. Le Comité pour l'économie verte donne l'exemple de la ville de New York qui, souhaitant assurer la qualité de l'eau prélevée à une grande distance (200 kilomètres) pour alimenter la ville, a décidé de rémunérer les agriculteurs afin qu'ils adoptent des pratiques préservant la pureté de l'eau50(*).

b) Il est généralement moins cher de construire en étalement urbain qu'en reconstruisant la ville sur la ville

Les études montrent qu'il est nettement moins coûteux de construire une maison de plain-pied (740 à 1 020 euros hors taxes par mètre carré habitable en 2018) qu'un immeuble collectif urbain dense de quatre à huit niveaux (1 430 à 3 100 euros hors taxes par mètre carré habitable)51(*).

En outre, ces coûts n'incluent pas les coûts environnementaux et sociaux de l'étalement urbain.

Les coûts environnementaux sont complexes à déterminer : l'étalement urbain entraîne bien évidemment une augmentation des déplacements de la vie quotidienne en automobile, mais en sens inverse il est possible que la vie dans une maison individuelle incite les ménages à des comportements différents lors des vacances, avec un recours moins fréquent à l'avion52(*), ainsi qu'à la consommation de produits alimentaires locaux et non importés.

Du point de vue des collectivités, selon l'urbaniste Sylvain Grisot, auditionné par le rapporteur spécial, « le mode de financement de l'étalement et des services urbains masque les coûts réels et ne les fait pas payer aux principaux intéressés : les opérations d'aménagement déficitaires sont subventionnées de fait par les collectivités locales, l'accès aux réseaux est payé le même prix partout alors qu'il coûte beaucoup plus cher dans le diffus, le ticket de transport en commun est au même prix en centre-ville ou en périphérie »53(*).... Les collectivités comptent certes sur des rentrées fiscales à long terme résultant de l'installation de nouveaux habitants ou entreprises, mais les coûts d'entretien et de maintenance des infrastructures créées ces dernières décennies sont élevés et pèseront sur les budgets des collectivités.

2. Le modèle économique du ZAN reste à construire

Les coûts environnementaux et sociaux d'une poursuite de l'urbanisation telle qu'elle s'est pratiquée depuis soixante ans sont bien établis. Le modèle alternatif et nécessaire d'une urbanisation sobre en foncier se heurte toutefois à la difficulté d'en construire le modèle économique.

Or une organisation originale et efficace avait été mise en place, en 2003, pour la transformation des quartiers construits à la périphérie des villes des années 1960 aux année 1980 et alors dégradés, avec le programme national de rénovation urbaine lancé par Jean-Louis Borloo, combinant impulsion nationale, financements massifs et soutien apporté par une agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

Pour la rénovation des bâtiments privés, un effort important est aujourd'hui en cours de mise en place avec le principe de la subvention sur dossier (MaPrimeRénov'), même si l'effort n'est sans doute pas encore à la mesure du défi que représente la rénovation de l'ensemble du stock de logements.

Il devient urgent de définir le modèle économique du « zéro artificialisation nette » dans ses différentes modalités de réalisation.

a) Les réhabilitations de friches seraient souvent déficitaires sans aides

D'une part, comme le soulignait un rapport de l'Assemblée nationale de janvier 202154(*), le financement par le secteur privé de la réhabilitation des secteurs en friche ne permet pas de compenser le déficit de rentabilité des projets. Les financements publics demeurent incertains et insuffisants car les acteurs locaux n'ont pas toujours les moyens nécessaires, et les financements européens sont sous-mobilisés.

b) Les opérations de renaturation font face au différentiel considérable de rendement entre les terres « renaturées » et les sols urbanisés

L'adjectif « nette » dans l'objectif « zéro artificialisation nette » fait référence à la possibilité de compenser l'artificialisation d'une surface par la renaturation d'une autre surface.

Ce type d'opération est aujourd'hui l'un des points les plus difficiles à réaliser. La transformation d'un sol artificialisé en sol naturel est particulièrement difficile, surtout avec l'objectif de recréer un sol qui offre les mêmes services écosystémiques qu'un sol naturel.

Le terme de renaturation lui-même est ambigu. Le Gouvernement a ainsi annoncé, le 15 juin 2022, un « programme de renaturation des villes », doté de 500 millions d'euros qui seraient attribués aux collectivités locales volontaires55(*). Les principales mesures annoncées sont toutefois l'installation de « canopées » urbaines et la végétalisation de façades. Sous réserve d'une présentation plus concrète du programme, ces mesures semblent plutôt de nature à lutter contre les îlots de chaleur et la pollution en milieu urbain que de contribuer réellement à une désartificialisation des sols urbains.

La loi « Climat et résilience » indique que « la renaturation d'un sol, ou désartificialisation, consiste en des actions ou des opérations de restauration ou d'amélioration de la fonctionnalité d'un sol, ayant pour effet de transformer un sol artificialisé en un sol non artificialisé »56(*).

La reconstitution d'un sol offrant les mêmes qualités qu'un sol naturel peut être réalisée soit en « reconstituant » un sol, par l'installation d'une couche de terre végétale ; soit en « reconstruisant » un sol capable d'accomplir les mêmes fonctions qu'un sol naturel, par superposition de couches assurant la germination, l'ancrage des racines, la fourniture d'eau... La filière de construction de sol présente un intérêt économique en ce qu'elle réduit les coûts liés à l'approvisionnement en terre végétale et en granulats, mais manque encore de retour d'expérience à long terme.

Construction de sol et refonctionnalisation écologique
de sites dégradés

Source : d'après Séré et al., 2008, dans la synthèse de l'expertise scientifique collective, INRA-IFSTTAR, 2017, cité par France Stratégie57(*). Hz : « horizon »

Selon France Stratégie, le coût de la renaturation d'un sol artificialisé après dépollution, désimperméabilisation et construction d'un technosol est de 95 à 390 euros par mètre carré, coût auquel il faut ajouter le coût de déconstruction.

Éléments de chiffrage des coûts de renaturation

Étape du processus

Coût moyen

Déconstruction

65 € / m2, dont 35 €/ m2 de coûts de démolition et 30 € / m2 de traitement des déchets

Dépollution

2 à 65 € / m2 pour les processus de phytoremédiation

Désimperméabilisation

60 à 270 € / m2

Construction de technosols

33 à 55 €/ m2

Source : France Stratégie, à partir de différents travaux

L'étude de France Stratégie considère que la renaturation peut être économiquement viable pour des projets ne nécessitant ni dépollution, ni désimperméabilisation, telles que des friches non polluées et des carrières. Le prix moyen des terrains constructibles est en effet de 130 euros par mètre carré en juin 2019, oscillant entre 10 euros par mètre carré dans certaines communes rurales et 610 euros par mètre carré en région parisienne.

En revanche, la renaturation pourrait difficilement permettre de remettre en culture des sols, compte tenu de son coût par rapport au niveau très faible du rendement des terres agricoles, comme vu supra. En conséquence, les friches non imperméabilisées constituent le principal gisement de renaturation.

La renaturation nécessitera une action coordonnée entre les acteurs, car elle ne peut être réalisée qu'à l'échelle d'un territoire. L'objectif ZAN est d'ailleurs fixé à une échelle large, alors que les mesures de compensation de la biodiversité, elles, sont assignées à chaque projet d'aménagement58(*).

Il est donc nécessaire que les pouvoirs publics identifient les potentiels de renaturation permettant à terme de réaliser des projets d'aménagement induisant une artificialisation.

3. Un « zéro artificialisation nette » mal maîtrisé serait porteur de risques pour la cohésion sociale

De nombreux ménages ne peuvent aujourd'hui accéder à la propriété que par l'habitat individuel dans des territoires où le foncier est peu cher, c'est-à-dire en périurbain.

L'objectif ZAN risquant de remettre en cause cette possibilité, il pose la question du modèle de l'accession à la propriété en France, déjà atteinte par la suppression de l'APL « accession » en 2018, alors que la propriété est vue comme indispensable par tous ceux dont les revenus diminuent lors du passage à la retraite, à un niveau où il leur serait difficile de payer un loyer. Le chercheur en études urbaines Éric Charmes met ainsi en garde contre les conséquences possibles des politiques foncières, faisant un parallèle avec la crise des Gilets jaunes, qui a répondu elle aussi à une contrainte, la taxation des émissions de gaz à effet de serre, dont l'intention environnementale était louable, mais qui défavorisait des territoires déjà marqués par des inégalités59(*).

Le ZAN concernera sans doute en priorité les classes moyennes modestes, habitant ou souhaitant habiter en zones périurbaines, qui trouveront de plus en plus difficile de trouver une maison correspondant à leur projet. Dans le même temps, la crise du Covid a renforcé les tendances pour les classes aisées à avoir une maison à la campagne, restreignant d'autant l'offre potentielle à destination des ménages modestes et introduisant un risque de « gentrification rurale »60(*).

Or un certain nombre de communes sont amenées, et vont l'être de plus à plus, à réviser leurs plans locaux d'urbanisme, pour déclasser des zones à urbaniser en zones non constructibles, alors même que des particuliers ou des entreprises ont prévu des projets sur des emprises à l'intérieur de ces zones.

Compte tenu de l'importance des enjeux pour les personnes concernées et de la multiplication des situations conflictuelles qui pourraient apparaître, le rapporteur spécial craint une montée de revendications indemnitaires à l'égard des communes suite aux décisions prises localement, alors même que ces décisions dériveraient, souvent sous la pression de l'autorité préfectorale, de la mise en oeuvre de l'objectif fixé nationalement de sobriété foncière.

Par ailleurs, comme l'ont observé les rapporteurs de la mission « Qualité du logement », dans leurs conclusions remises à la ministre chargée du logement le 6 septembre 202161(*), la qualité des logements a tendance à se dégrader. La taille des logements a diminué de 4 % entre 2006 et 2013, sans que cela corresponde à une diminution de la taille des ménages. La surface moyenne des chambres d'appartement a par exemple perdu 1,7 m2 entre les constructions d'avant-guerres et 2009, tandis que les hauteurs sous plafond diminuaient en moyenne de 27 cm.

Il ne serait pas envisageable que la recherche d'économie sur le foncier, aussi incontestable dans son principe que la taxation du carbone, conduise à une nouvelle réduction de la taille et de l'habitabilité des logements collectifs. Une telle évolution ne ferait que réduire l'acceptabilité de cette trajectoire et renforcer l'adhésion des Français à la maison individuelle, dont la surface habitable tend au contraire à progresser.


* 44 Programme EFESE (Évaluation française des écosystèmes et des services écosystémiques), lancé en 2012 par le ministère chargé de l'environnement.

* 45 Comité pour l'économie verte, «  Les instruments incitatifs pour la maîtrise de l'artificialisation des sols », 2019, à partir du rapport « Approche économique de la biodiversité et des services liés aux écosystèmes » du Conseil d'analyse stratégique (CAS) en 2009 et des travaux du projet EFESE.

* 46 SAFER, Les marchés fonciers ruraux en 2020, 27 mai 2021.

* 47 Mission commune d'information sur le foncier agricole, rapport d'information n° 1460, présenté par Anne-Laurence Pétel et Dominique Pétel, 5 décembre 2018.

* 48 Voir par exemple Commissariat général du développement durable, «  Trajectoires vers l'objectif « zéro artificialisation nette » : éléments de méthode », Théma, décembre 2019.

* 49 Guillaume Sainteny, La fiscalité peut-elle contribuer à limiter l'artificialisation des sols ?, Annales des Mines, juillet 2018.

* 50 Comité pour l'économie verte, «  Les instruments incitatifs pour la maîtrise de l'artificialisation des sols », 2019, à partir du rapport « Approche économique de la biodiversité et des services liés aux écosystèmes » du Conseil d'analyse stratégique (CAS) en 2009 et des travaux du projet EFESE.

* 51 Mission Économie de la biodiversité, « Mise en oeuvre de l'objectif zéro artificialisation nette dans les territoires » Biodiv'2050, 2021. Voir aussi, notamment, Thierry Vilminn «Les trois marchés de l'étalement urbain », Études foncières, mai-juin 2012, p. 27-33, et Arnaud Bouteille, «  Des coûts de construction très différents selon le type d'immeuble », site politiquedulogement.com, 8 décembre 2019.

* 52 Cet « effet barbecue », selon lequel les habitants de centre-ville se déplaceraient plus pour leurs loisirs, notamment en prenant l'avion, tandis que les habitants du périurbain profiteraient plus de leur cadre de vie, au point de relativiser éventuellement les vertus environnementales de la ville très dense, fait l'objet de controverses entre les spécialistes.

* 53 Sylvain Grisot, Manifeste pour un urbanisme circulaire, éditions Apogée, 2021.

* 54 Mission d'information commune sur la revalorisation des friches industrielles, commerciales et administratives, rapport d'information n° 3811 présenté par Damien Abad et Stéphanie Kerbarh, 27 janvier 2021.

* 55 Gouvernement, 500 millions d'euros pour remettre de la nature dans les villes, 15 juin 2022.

* 56 Article L. 101-1-2 du code de l'environnement, résultant de l'article 192 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

* 57 France Stratégie, « Zéro artificialisation nette » : quels leviers pour protéger les sols ?, octobre 2019.

* 58 Article L. 163-1 du code de l'environnement, résultant de l'article 69 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

* 59 Voir Éric Charmes, «  De quoi le ZAN est-il le nom ?, Fonciers en débat, 2021.

* 60 Voir Greta Tomasi, La gentrification rurale, un regard critique sur les évolutions des campagnes françaises, Géo-confluences, 2018.

* 61 Laurent Girometti et François Leclercq, Rapport de la mission sur la qualité du logement - Référentiel du logement de qualité, septembre 2021.