C. UN FINANCEMENT DES ÉQUIPEMENTS DE LA DOUANE À BUDGET GLOBAL CONSTANT, DANS LE CADRE DE SON CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE MOYENS POUR LA PÉRIODE 2022-2025
1. 148 millions d'euros supplémentaires pour les équipements de la Douane, un effort qui soulève plusieurs interrogations
Dans un contexte de dépense publique contrainte, et conscients des efforts que doivent conduire chaque ministère et administration en ce sens, les rapporteurs spéciaux ne proposent pas une augmentation nette des crédits de la Douane , et veulent se placer dans la trajectoire globale qui a été définie dans le cadre du contrat d'objectifs et de moyens de la Douane pour la période 2022-2025.
148 millions d'euros supplémentaires seraient alloués à la DGDDI sur la période pour des dépenses de fonctionnement et d'investissement qui seraient a priori exclusivement dédiées à l'acquisition de nouveaux matériels et équipements, même si la répartition n'est pour l'instant connue que pour environ 97 millions d'euros .
Répartition des crédits
supplémentaires alloués
à la Douane pour ses
dépenses de fonctionnement
et d'investissement sur la
période 2022-2025
(en millions d'euros et en %)
Source : commission des finances, d'après le contrat d'objectifs et de moyens de la Douane pour la période 2022-2025
Sur les 148 millions d'euros, 68,7 millions d'euros seraient labellisés en dépenses de fonctionnement et 79,3 millions d'euros en dépenses d'investissement . Les dépenses de fonctionnement supplémentaires ne devraient être allouées qu'à l'acquisition de matériels de contrôle et de surveillance, et non aux dépenses quotidiennes des directions. Il est par ailleurs possible que le montant des dépenses d'investissement s'avère au final légèrement surestimé : il est constaté chaque année, dans le cadre de l'examen de la loi de règlement et d'approbation des comptes, que les dépenses d'investissement sont souvent sous-exécutées au profit des dépenses de fonctionnement. Cet écart tient généralement à la difficulté de labelliser les dépenses informatiques mais aussi à l'importance des dépenses d'entretien au regard des équipements de la Douane (moyens aéromaritimes, scanners) et aux choix de gestion des services. Une location d'hélicoptère comptera comme une dépense de fonctionnement, une acquisition comme de l'investissement.
Plusieurs des postes de dépenses prévus pour ces 148 millions d'euros supplémentaires sont positifs , que ce soit l'acquisition de scanners et de moyens aéromaritimes ou encore le soutien apporté à la modernisation des systèmes d'information de la Douane. Les rapporteurs spéciaux alertent en effet depuis plusieurs années sur la « dette technologique » de la DGDDI et sur la nécessité, pour accroître les gains de productivité et pour faciliter le travail de la Douane, de moderniser les systèmes d'information et de les rendre plus robustes.
Les 20,3 millions d'euros supplémentaires alloués à la modernisation des outils informatiques et numériques s'inscrivent d'ailleurs dans un contexte de forte hausse, depuis quelques années, du budget informatique de la Douane (+ 30 % en crédits de paiement prévu en 2022 par rapport à 2021). La trajectoire haussière est donc déjà engagée par la DGDDI et les 20,3 millions d'euros supplémentaires ne peuvent être qu'un minimum.
Par ailleurs, outre le fait que les rapporteurs spéciaux s'interrogent sur l'allocation des 51 millions d'euros restants , qu'ils estiment devoir être principalement alloués à l'acquisition de scanners et au projet de valorisation de la donnée, ils doutent également de la sincérité de « l'effort supplémentaire » vanté par la Douane et par la direction du budget .
En effet, il était déjà prévu que deux nouveaux scanners à rayons X soient installés en 2023 au centre de tri postal de Wissous et au centre de tri de Roissy. De même, les acquisitions promises pour les hélicoptères et les vedettes sont prévues depuis plusieurs années, au regard du vieillissement du parc et du besoin opérationnel de renouveler les moyens aéromaritimes de la DGDDI. Ce ne sont d'ailleurs pas seulement deux vedettes qui devront être acquises à moyen terme par la Douane, mais bien cinq si elle veut pouvoir renouveler l'ensemble de son parc .
Une troisième interrogation porte ensuite sur le calendrier de cet effort supplémentaire . En effet, au regard des délais de livraison et de formation sur les appareils, il importe de ne pas diluer l'effort pour les équipements pouvant être livrés rapidement : scanners, téléphones et ordinateurs par exemple. Comme l'ont indiqué les services douaniers lors de leurs déplacements à Orly et au Havre, il ne suffit pas simplement d'acheter un scanner : il faut définir une doctrine d'emploi, obtenir les autorisations nécessaires de l'Autorité de sûreté nucléaire pour les scanners mobiles et fixes, former les agents au nouveau matériel, réorganiser les effectifs et les brigades en fonction de l'utilisation de ces nouveaux matériels. La DGDDI estime ainsi que les nouveaux scanners mobiles ne pourront pas être pleinement utilisés avant la fin de l'année 2023, et un peu plus tôt pour les scanners de colis postaux.
Enfin, les rapporteurs spéciaux s'interrogent sur la pertinence de retenir, dans cet effort supplémentaire, les projets immobiliers, qui ne relèvent pas à proprement parler des équipements dont la Douane a besoin pour assurer ses missions de surveillance et d'opérations commerciales , mais qui relèvent davantage du support . La DGDDI a de plus bénéficié de crédits en provenance du plan de relance pour sa programmation immobilière, à hauteur de 7,6 millions d'euros en 2021, pour un volet immobilier s'élevant au total à 11,8 millions d'euros.
Recommandation n° 4 (DGDDI, direction du budget, Parlement) : s'engager à reporter les crédits non consommés sur la période 2022-2025 à l'acquisition d'équipements et de matériels (scanners fixes et mobiles, échographes, moyens aériens et navals, modernisation des systèmes d'information).
2. Des marges de progrès dans l'exécution même de la dépense
Dans un cadre de dépense publique contraint, il convient d'identifier les marges de progrès dont peuvent disposer les responsables de programme.
a) Favoriser la mutualisation des achats pour les équipements aéromaritimes
La première marge de progrès concerne l'acquisition d'équipements lourds et complexes, tels les vedettes et les hélicoptères . La Cour des comptes a régulièrement critiqué le déploiement par la Douane de ses moyens aéromaritimes 35 ( * ) , en venant à estimer, au mois de septembre 2020, que les problèmes de gestion de ces moyens plaçaient « régulièrement [les agents de la Douane] dans l'incapacité de mener à bien leurs missions de lutte contre les fraudes et trafics » 36 ( * ) . Les rapporteurs spéciaux y ont donc accordé une attention particulière dans le cadre de leurs auditions et déplacements, d'autant plus qu'il s'agit d'équipements particulièrement mobilisés dans les territoires ultra-marins et dans la lutte contre le trafic de stupéfiants.
Plusieurs points de vigilance avaient été relevés : la nécessité pour la Douane de bien dimensionner son parc aéromaritime , en n'acquérant pas plus de navire ou d'hélicoptère qu'elle ne peut en équiper, en entretenir et en faire naviguer avec un taux de disponibilité opérationnelle suffisant, tenir compte des perspectives budgétaires à moyen et long terme , prioriser les investissements , en privilégiant d'abord le domaine informatique.
Au total, la DGDDI dispose de 15 vedettes garde-côtes, de 13 vedettes de surveillance rapprochées, de 7 avions biturbines et de 9 hélicoptères . D'après les données transmises aux rapporteurs spéciaux, le coût annuel de la maintenance pour les avions de la Douane s'élève à plus de 3,6 millions d'euros, sans qu'il ne soit jugé représentatif - tous les appareils n'étant pas en service opérationnel. Pour les hélicoptères, le constat le plus inquiétant a trait à leur vétusté, quatre d'entre eux ayant été acquis entre 1992 et 1993, pour un coût annuel de maintenance de 1,5 million d'euros. Deux d'entre eux ont été retirés du service, et les deux autres devraient l'être à la fin de l'année 2022.
Le contrat d'objectifs et de moyens, autrement que de prévoir l'acquisition de deux vedettes et la location de deux nouveaux hélicoptères demeure peu précis sur le traitement de l'obsolescence des avions et de la flotte de manière générale .
Il convient également de s'interroger sur le choix de la Douane de louer des hélicoptères et non de les acquérir , a contrario de sa décision initiale visant à faire l'acquisition de six nouveaux appareils. La location implique en effet que les appareils ne disposent pas de la qualification d'aéronefs d'État et sont donc soumis aux règles de l'aviation civile, plus contraignantes. Si la location peut-être une solution à court terme, l'acquisition serait préférable à long terme, avec l'engagement des crédits nécessaires dès l'année 2023.
Il est certainement dommage que la Douane ait renoncé à son processus d'acquisition, qui était pourtant conçu pour atteindre un haut niveau d'interopérabilité avec les autres services de l'État (gendarmerie nationale, sécurité civile), ce qui aurait permis de développer des mutualisations et des synergies communes en matière de maintenance, d'entrainement et de formation. Ce sont en plus des services qui ont souvent l'occasion d'intervenir ensemble, notamment dans les Antilles. Le suivi et le maintien en conditions opérationnelles de ces moyens auraient ainsi pu être confiés à la direction générale de l'armement et à la direction de la maintenance aéronautique (ministère des armées).
Les critiques adressées par la Cour des comptes
à la gestion
par la Douane de ses moyens aéromaritimes et
leur actualité
Dans un rapport publié en 2017 37 ( * ) , la Cour des comptes avait adressé de sévères critiques à la gestion par la Douane de ses moyens aériens et navals, parlant « d'échecs répétés et coûteux », démontrant que Douane était « incapable d'acquérir, de maintenir et d'opérer seule des matériels complexes ». Parmi ces critiques, les rapporteurs spéciaux relèvent :
- le défaut d'anticipation des besoins de remplacement , qui demeure encore aujourd'hui problématique. Certes, la DGDDI a davantage travaillé sur les calendriers de remplacement et d'obsolescence des appareils mais les achats se font encore au « coup par coup », en fonction des disponibilités budgétaires. Le renfort des crédits pour l'achat de deux vedettes et la localisation de deux hélicoptères sur la période 2022-2025 en est une illustration : qu'en est-il du besoin de renouvellement des autres appareils ?
- une autarcie délibérée de la Douane . Sur ce point, la DGDDI a entrepris d'importants efforts pour se rapprocher des directions spécialisées des ministères des armées et de l'intérieur. Plusieurs achats sont mutualisés, par exemple pour les munitions ou les équipements des agents, même si cela ne concerne pas le matériel « lourd » ;
- des retards coûteux, parfois dus aux contraintes de disponibilité des crédits budgétaires, parfois à l'incapacité technique de la DGDDI à coordonner les prestataires . Les délais de livraison ont en plus nui à l'intégration des équipements technologiques dans les appareils : les évolutions technologiques intervenant pendant la période de livraison des différents appareils ont entrainé des ajustements dans le montage des équipements. Lors de la livraison des appareils en 2016, aucun n'était opérationnel et des pilotes avaient été formés en vain. Pour mesurer les progrès réalisés par la Douane sur ce point, il conviendra de suivre avec attention le programme de renouvellement des vedettes et de location des hélicoptères ;
- des dysfonctionnements répétés dans le renouvellement partiel de la flotte navale : retards de livraison du fait de problèmes techniques, liés pour partie à des exigences nouvelles des brigades locales, sans que la direction centrale n'en ait été informée, bateaux inutilisables en l'absence de définition précise des exigences opérationnelles, une embarcation payée mais non livrée. La DGDDI est supposée avoir mener les réformes nécessaires pour prévenir toute répétition de ces dysfonctionnements.
Répondant en partie à ces critiques, la DGDDI avait entamé une réorganisation interne afin de regrouper la compétence achat dans un service unique, et non pas dans plusieurs bureaux. La réorganisation visait également à mieux distinguer les services prescripteurs de l'achat, le plus souvent à l'origine des doctrines d'emploi des moyens aériens et navals, des services qui achètent les nouveaux moyens.
D'après les informations recueillies, des progrès notables ont été accomplis par la Douane dans la gestion de ses moyens aériens et navals . Ces évolutions ne répondent toutefois pas encore entièrement aux critiques de la Cour des comptes et l'ensemble des observations précédentes concourt à ce que les rapporteurs spéciaux défendent une approche mutualisée pour l'acquisition des équipements lourds de la Douane .
Lorsque cette mutualisation est impossible, du fait d'obligations et d'exigences divergentes, la Douane devrait à tout le moins recourir à l'expertise des directions spécialisées des ministères des armées et de l'intérieur . Du reste, si les achats ne sont pas mutualisés, il demeure entièrement possible de mutualiser la maintenance - certains services de l'État recourant à l'externalisation de leur maintenance - et de développer des synergies entre les services de l'État, par exemple pour la formation des opérateurs et l'entretien des appareils . La Douane a déjà engagé cette démarche de mutualisation sur certains achats et formation, elle doit la poursuivre : les opérations menées par la Douane seule doivent devenir une exception.
Recommandation n° 5 (DGDDI, ministères des armées et de l'intérieur) : mutualiser les procédures d'achat pour les équipements aéromaritimes et privilégier l'acquisition à la location. Lorsque la mutualisation est impossible, du fait de besoins et de périmètres d'action trop divergents, recourir à l'expertise technique des directions spécialisées du ministère des armées et de l'intérieur pour définir le cahier des charges de la commande. Mutualiser une partie de la formation des opérateurs ainsi que l'entretien et la maintenance des appareils.
b) Rationaliser les emprises immobilières
La Douane peut encore progresser dans la rationalisation de ses emprises immobilières , en particulier pour celles situées aux frontières terrestres intérieures, alors même que l'instauration du marché unique a conduit à alléger le dispositif douanier dans ces postes. La Douane compte encore environ 670 implantations territoriales, 119 ayant été fermées entre 2013 et 2021 .
Non seulement la rationalisation du réseau doit tenir compte de l'activité des postes mais aussi du transfert de certaines missions fiscales à la DGFiP, certaines emprises étant quasi-exclusivement dédiées à la gestion d'un impôt ou d'une taxe. Par exemple, le bureau de Nice-port était dédié à la gestion de la taxe générale sur les activités polluantes et de nouvelles missions ont été proposées aux agents.
La Douane a également engagé une réflexion sur sa politique de logement , alors que la Cour des comptes avait souligné une série de dysfonctionnements dans la gestion de l'établissement public administratif de la « Masse des douanes » , qui a pour mission de pourvoir au logement des agents de la DGDDI. Le parc immobilier était qualifié de vétuste et de peu adapté aux besoins des agents, avec un taux de vacance bien plus élevé que dans le parc immobilier social national 38 ( * ) .
Une rationalisation des emprises de la Masse des douanes ainsi qu'une révision de la politique de logement de la Douane devraient permettre de dégager des économies supplémentaires sur le fonctionnement de la DGDDI , économies qui pourraient être redéployées au profit de l'acquisition de matériels de pointe et de la modernisation des systèmes d'information de la Douane.
Recommandation n° 1- suite (DGDDI, direction du budget, Parlement) : pour permettre à la Douane de réallouer des postes à la lutte contre les trafics illicites, d'acquérir des équipements plus performants et de poursuivre la modernisation de ses systèmes d'information, définir un programme d'économies qui porterait d'une part sur la masse salariale de la Douane (dématérialisation des procédures douanières, révision des régimes indemnitaires, dimensionnement de son réseau comptable) et d'autre part sur la rationalisation de ses emprises immobilières et de sa politique de logement.
3. Une diversification des sources de financement de la Douane à encourager
Les rapporteurs spéciaux défendent enfin une diversification des sources de financement de la Douane , que ce soit par l'intermédiaire de fonds budgétaires nationaux ou européens .
La DGDDI a par exemple remporté un appel à projet auprès de la direction interministérielle du numérique (Dinum), dans le cadre du plan France Relance , pour bénéficier d'un financement relatif au développement des capacités de détection, via des expérimentations d'algorithmes de détection.
La Douane a également bénéficié à plusieurs reprises du Fonds pour la transformation de l'action publique (FTAP), qui octroie sur appel à projets des cofinancements aux administrations souhaitant développer des projets sources d'économie sur la dépense publique. Le programme 3D (Développement de la Donnée en Douane) a bénéficié de 18 millions d'euros en provenance du FTAP et plusieurs des cas d'usage développés dans le cadre de ce programme portent directement sur le ciblage (détection des atypies dans le fret conteneurisé pour mettre à jour des envois de marchandises prohibées, aide à la décision et au ciblage des envois d'e-commerce à contrôler). Ce programme permet aussi d'investir sur la plateforme technique, le « lac de données », utilisé aussi bien par le SARC que pour les autres bénéficiaires du projet 3D.
Il est en revanche curieux que, dans le cadre du contrat d'objectifs et de moyens conclu par la Douane avec la direction du budget, les signataires aient déjà prévu un certain montant de crédits complémentaires, liés à ces appels à projets : non seulement ces sources de financement ne pouvaient être garanties au moment de la signature, mais il ne faudrait pas non plus qu'un échec se traduise par une amputation des crédits alloués par la Douane à l'acquisition d'équipements de contrôle et de surveillance ou à la modernisation de ses systèmes d'information. Les montants prévus sont de l'ordre de quatre à six millions d'euros en crédits de paiement hors dépenses de personnel, et 0,7 à 2,3 millions d'euros en titre 2 (dépenses de personnel), hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions ».
Au niveau européen, la Douane a répondu à un appel à proposition auprès du Fonds pour la gestion intégrée des frontières , instrument de soutien financier relatif aux équipements de contrôle douanier. Les rapporteurs spéciaux ont appris lors de leur déplacement au Havre que 100 % des fonds européens demandés devraient bien être alloués à la DGDDI pour cofinancer l'acquisition de scanners industriels à haute capacité .
Ce cofinancement devrait permettre à la Douane, tout en respectant l'enveloppe des 20 millions d'euros prévus pour les scanners, d'en acquérir plus que neuf : le contrat d'objectifs et de moyens de la Douane a en effet été signé avant que la Douane ne sache qu'elle bénéficierait de cofinancements européens. Les rapporteurs spéciaux appellent donc à ne pas modifier à la baisse l'enveloppe initiale ou les cibles d'acquisition sur crédits budgétaires, en profitant de cette hausse de financements pour acquérir des matériels supplémentaires plus performants.
* 35 Cour des comptes, « L'action de la Douane dans la lutte contre les fraudes et trafics », 19 février 2015.
* 36 Cour des comptes, « La direction générale des douanes et droits indirects. Exercices 2013-2019. Un recentrage nécessaire », septembre 2020.
* 37 Cour des comptes, « Rapport public annuel 2017. Le renouvellement des moyens aériens et navals de la Douane : des échecs répétés et coûteux, une mutualisation à imposer », 8 février 2017.
* 38 D'après les éléments figurant dans le rapport de la Cour des comptes sur « La direction générale des douanes et des droits indirects. Exercices 2013-2019. Un recentrage nécessaire » (septembre 2020).