AVANT-PROPOS
« État et collectivités territoriales : les bons comptes feront les bons amis ! »
De nombreuses décisions unilatérales de l'État viennent régulièrement affecter les conditions d'exercice des compétences des collectivités territoriales. Tantôt ces décisions augmentent les charges des collectivités, tantôt elles en diminuent les recettes. Dans tous les cas, elles compromettent fréquemment l'équilibre des finances locales, dans un contexte budgétaire contraint, marqué notamment par la hausse du coût de l'énergie et des matières premières.
Ce constat, largement partagé par les élus locaux, est à l'origine de la présente mission d'information, créée à l'initiative du groupe Rassemblement démocratique et social européen (RDSE), dans le cadre de l'article 6 bis du Règlement du Sénat, qui confère à chaque groupe un « droit de tirage » pour la création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information par année parlementaire.
La mission s'est tout d'abord attachée à préciser le champ des décisions de l'État susceptibles de générer une incidence concrète sur les finances locales : il s'agit à la fois des décisions règlementaires et des décisions budgétaires. Les premières concernent les décrets et arrêtés dont chacun sait qu'ils imposent aux collectivités locales des normes de plus en plus abondantes, au risque de submerger les élus, voire de les placer face à des « injonctions paradoxales » en présence de normes contradictoires. La délégation aux collectivités territoriales du Sénat a ainsi souligné, à titre d'exemple, que le code général des collectivités territoriales a triplé de volume en 20 ans et approche aujourd'hui le million de mots5(*). Selon le rapport d'activité du CNEN, les normes règlementaires représentent, en 2022, un coût net de 2,5 milliards d'euros pour les collectivités.
Quant aux décisions budgétaires, elles découlent essentiellement des textes législatifs de nature financière, à savoir les lois de finances initiales, rectificatives et de programmation des finances publiques. Elles ont un impact à la fois sur les charges et les ressources des collectivités locales.
L'ensemble de ces dispositifs, règlementaires et budgétaires, se sont multipliés et complexifiés ces dernières années, au point de créer un sentiment d'insécurité chez les élus, contraints de s'adapter à un environnement budgétaire et fiscal instable, car en perpétuelle évolution. Certains élus dénoncent ainsi une boulimie normative, ressentie comme « une violence symbolique ».
Au-delà de cette première difficulté de principe, la prolifération des mesures unilatérales de l'État, trop souvent prises sans réelle concertation locale et sans « délai de prévenance », mettent régulièrement à mal les finances des collectivités territoriales, au point d'entraver leur libre administration et leur pouvoir d'agir. Ces difficultés sont accentuées pour les petites communes aux ressources techniques et financières limitées.
Le présent rapport fournit de nombreuses illustrations concrètes de ces difficultés et de leurs conséquences dans la conduite des politiques publiques locales. Il propose également 10 recommandations pour neutraliser le plus possible l'impact des décisions de l'État sur les finances locales et redonner enfin aux élus locaux le pouvoir d'agir.
I. LA PROLIFÉRATION ET LA COMPLEXIFICATION DES NORMES RÈGLEMENTAIRES : UN IMPACT TRÈS NÉGATIF POUR LES FINANCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
A. UNE TENDANCE LOURDE, DES CAUSES NOMBREUSES ET ANCIENNES
Les décisions règlementaires s'imposant aux collectivités territoriales sont de plus en plus abondantes. Avant de présenter les conséquences financières de cette prolifération normative, il convient d'en analyser les causes, nombreuses et anciennes.
1. La nécessité d'assurer une conciliation équilibrée entre des impératifs souvent contradictoires
En premier lieu, notre ordre juridique doit concilier des objectifs aussi légitimes que potentiellement divergents, par exemple lorsqu'il s'agit de respecter des objectifs environnementaux sans nuire au développement des territoires. L'objectif du zéro artificialisation nette est de ce point de vue emblématique.
On peut également citer la nécessité de développer l'innovation dans les territoires mais dans le respect de la protection des données personnelles. La poursuite de politiques publiques aussi diverses dans leur finalité est, par essence, génératrice de normes.
2. Le rôle du droit communautaire
En deuxième lieu, le droit communautaire est également responsable de l'inflation normative et c'est pourquoi la mission préconise de lutter contre les surtranspositions des directives et contre le recours croissant aux règlements, directement applicables sur le territoire national.
3. Le besoin de protection des acteurs locaux
En troisième lieu, la prolifération des normes répond aussi à la judiciarisation de notre société. En effet, force est de reconnaitre que les élus et fonctionnaires locaux, destinataires de la norme, émettent parfois des souhaits antinomiques : d'un côté, ils réclament moins de règles ; de l'autre, ils sont nombreux à souhaiter des normes toujours plus détaillées pour se prémunir d'une mise en jeu de leur responsabilité, notamment au plan pénal. Tel est le cas, en particulier, dans le domaine de la sécurité ou de l'accessibilité. Le besoin de protection agit ainsi comme un « facteur inflationniste ».
Ainsi, lors des auditions, ont été relayées les demandes de certains maires de voir édicter des règles précises en matière d'éclairage public. En effet, des maires ont décidé, pour réaliser des économies d'énergie, de réduire l'amplitude d'éclairage. Mais ce faisant, ils ont dû faire face à des recours déposés sur le fondement d'un prétendu manquement à leurs obligations de préservation de l'ordre public. Même si l'équation économie d'énergie/sécurité se révèle difficile à résoudre pour certains élus locaux, est-il pour autant opportun de créer des normes dans ce domaine ?
D'une manière générale et au-delà des questions de responsabilité, de nombreuses personnes entendues par la mission ont souligné que les élus réclament des normes pour « couvrir » toutes les situations possibles, y compris les plus improbables. Notre collègue Muriel JOURDA a ainsi regretté ce paradigme, qu'elle a résumé ainsi : « En France, un espace de liberté s'appelle un vide juridique ! »6(*). Lors d'une récente audition au Sénat, M. Pascal BERTEAUD, directeur général du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA), a illustré ce besoin de protection des élus dans le domaine de l'eau : « le dispositif règlementaire est compliqué en France, car nous sommes dans un pays très cartésien dans lequel la loi traite tous les cas. Ainsi, derrière chacune des lignes du Code de l'environnement consacrée à l'eau, se cache une protection particulière. Toute simplification donne dès lors plus de pouvoir d'appréciation au maire et au juge. En effet, ces sujets quotidiens finissent tous en justice »7(*).
4. Le culte voué à la norme : un problème = une norme ?
Comme l'a souligné le rapport précité de la délégation aux collectivités territoriales sur l'addiction aux normes, l'emballement normatif tient, plus généralement, à une croyance quasi-mystique dans les vertus « thérapeutiques » de la norme. Il s'agit là d'un mal français : quand ils ne savent pas répondre à une question, qu'ils veulent répondre à une « émotion » ou qu'ils manquent de moyens financiers, les pouvoirs publics cèdent volontiers à la création de la norme « médicament », afin de donner l'impression, voire l'illusion, qu'ils ont réglé la question dans l'intérêt général.
5. Les défauts qui affectent la « fabrique des normes »
La prolifération des normes résulte également des défauts qui affectent le processus de fabrication des normes applicables aux collectivités parmi lesquels un déficit de concertation avec les élus locaux, un recours trop fréquent aux procédures accélérées devant le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) et une dégradation de la qualité des études et fiches d'impact transmises au CNEN. La conjugaison de ces trois facteurs entraîne des normes trop nombreuses, souvent mal préparées et dont l'impact financier futur sur les collectivités a été peu, mal ou pas évalué.
a) L'insuffisante concertation entre les ministères porteurs et les élus locaux
Les associations d'élus locaux entendues par la mission ont toutes regretté un déficit de concertation, dans la préparation des normes, avec les élus locaux. Lors de son audition le 1er mars 2023, Alain Lambert, président du CNEN, a ainsi déclaré : « Avant la décentralisation, quand le Gouvernement envisageait une réforme, il interrogeait les préfectures et les services extérieurs de l'État pour examiner les moyens, pour la réforme, d'atteindre ses objectifs, chacun sait ici le rôle qu'ont eu les DDE dans la préparation de certaines lois. Je crois que, la décentralisation étant intervenue, il faut pareillement interroger les collectivités territoriales, les associer en amont, car ce sont elles qui auront à mettre en oeuvre les politiques publiques - c'est dans ce sens que nous parlons de droit « collaboratif ». La Gouvernement aura le dernier mot, c'est bien normal, mais la concertation doit avoir lieu en amont, plutôt qu'en aval de l'écriture de la loi ; or, quand nous interrogeons les collectivités territoriales, elles nous disent avec constance que ce n'est pas le cas ».
Au sein du CNEN, le collège des élus rappelle régulièrement au Gouvernement la nécessité d'être étroitement associé à l'élaboration des normes.
Extrait d'une délibération du
CNEN
Séance du 15 décembre 2022 / délibération
n° 22-12-15-03041
La mission invite donc le Gouvernement à davantage confronter les projets de normes à leurs destinataires que sont les élus locaux.
b) La banalisation du recours aux procédures d'urgence, voire d'extrême urgence devant le CNEN
Cette dégradation de la concertation se double d'une banalisation du recours aux procédures accélérées devant le CNEN. Rappelons que cet organe, créé en 2013, à l'initiative du Sénat, est chargé d'évaluer l'impact technique et financier des normes applicables aux collectivités territoriales. L'avis du CNEN a vocation à éclairer le Gouvernement et le Parlement sur les impacts financiers des projets de normes pour les collectivités territoriales sans pour autant ralentir le processus normatif. C'est pourquoi sa consultation est strictement encadrée par des délais différenciés en fonction de l'urgence du texte dont le Conseil est saisi.
Le CNEN dispose ainsi d'un délai de six semaines à compter de la transmission du projet de texte. Ce délai peut, à titre exceptionnel, être réduit :
- à deux semaines sur la demande de la Première ministre (« procédure d'urgence ») ;
- à 72 heures en cas de décision motivée de la Première ministre (« procédure d'extrême urgence »).
Si l'existence de procédures d'urgence est compréhensible, force est de constater que ces saisines accélérées se sont banalisées au cours des dernières années : en effet, près de 25 % des textes examinés par le CNEN en 2022 se sont inscrits dans le cadre d'une procédure d'urgence, voire d'extrême urgence, contre 9 % en 2019, alors même que certains d'entre eux ne sont publiés que plusieurs mois à la suite d'une saisine en urgence.
Cette situation s'est aggravée ces dernières années comme l'illustre le graphique ci-dessous.
La banalisation du recours aux procédures
exceptionnelles
devant le CNEN
Source : Rapport d'activité du CNEN (2019-2022)
Cette situation a conduit Territoires Unis8(*) à saisir le 3 janvier 2023 la Première ministre : « nous vous demandons très solennellement d'encadrer et de limiter le recours à ces procédures. En effet, l'étude de textes juridiques requiert un temps incompressible pour être conduit avec toute l'exigence de sérieux et l'examen des textes en séance démontre que le caractère d'urgence se vérifie souvent assez peu. Or, l'utilisation de ces procédures restreint fortement la capacité des membres élus du CNEN à expertiser les projets de norme de façon satisfaisante, a fortiori lorsque la procédure d'extrême urgence est enclenchée puisque le délai est alors de 48 heures ».
Lors de son audition en date du 1er mars 2023, Alain LAMBERT, président du CNEN a regretté cette situation. Il a en effet déclaré, en réponse à notre collègue Rémy POINTEREAU : « Je vous rejoins également sur notre calendrier : dans notre rapport d'activité, nous nous plaignons de l'urgence dans laquelle nous sommes saisis, nous n'avons généralement pas plus de 48 heures pour nous prononcer, c'est insuffisant. Cet abus d'usage de l'urgence est un moyen détourné pour contourner le travail préparatoire et nous nous en plaignons parce qu'il appauvrit la chaine d'élaboration du droit ».
Nous verrons plus loin que le Gouvernement s'est engagé, dans une charte signée au Sénat le 16 mars 2023, à limiter le recours à ces procédures exceptionnelles. La mission s'en réjouit et insiste sur le fait que le CNEN ne peut sérieusement évaluer l'impact financier des textes que s'il dispose d'un temps suffisant.
c) L'insuffisante qualité des études et fiches d'impact transmises au CNEN
La multiplication et la complexité des normes résultent également d'un autre défaut affectant les mécanismes de fabrique de la norme : la défaillance des études et fiches d'impact.
Concernant les projets de loi, la loi organique du 15 avril 2009 a instauré l'obligation de joindre une étude d'impact. L'article 8 dispose ainsi que les documents rendant compte de l'étude d'impact « définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi, recensent les options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles et exposent les motifs du recours à une nouvelle législation ».
S'agissant des textes règlementaires, une fiche d'impact doit être remplie afin d'évaluer l'impact financier du projet de norme pour les collectivités territoriales (circulaire du Premier ministre du 12 octobre 2015).
L'objectif des études et fiches d'impact est clair : éclairer le CNEN (via les études et fiches d'impact) et le Parlement (via les études d'impact) sur les conséquences des textes envisagés, et ce de façon aussi complète et rigoureuse que possible.
Or, trop souvent, ces documents ne remplissent pas la mission qui leur est assignée : au lieu de fournir une aide objective à la décision, ils apparaissent comme un outil d'autojustification ou de « plaidoyer pro domo ». Ainsi, selon le dernier rapport d'activité du CNEN, sur l'année 2020, 54 % des fiches d'impact « présentaient un impact financier mal renseigné ou non calculable ex ante ». « Cette dégradation significative de la qualité des études et fiches d'impact transmises à notre institution (...) s'explique le plus souvent par un calendrier politique contraignant les administrations centrales à produire de la norme dans l'urgence », déplore le rapport précité.
La rapporteure souhaite ici réaffirmer que le Conseil constitutionnel a, par sa jurisprudence, neutralisé la portée des études d'impact. En effet, lorsque la Conférence des présidents du Sénat, en juin 2014, a rejeté, conformément à la nouvelle possibilité ouverte par l'article 39 alinéa 4 de la Constitution, l'inscription à son ordre du jour d'un projet de loi (relatif à la délimitation des régions) au motif que son étude d'impact était insuffisante, le Conseil constitutionnel a débouté notre assemblée ( décision n° 2014-12 FNR du 1er juillet 2014). Dans cette décision, le Conseil s'est refusé à examiner la qualité de fond de l'étude d'impact contestée, en se bornant à vérifier la présence formelle des données qui devaient y figurer en application de la loi organique. En d'autres termes, le Conseil constitutionnel a simplement constaté que le Gouvernement avait rempli l'obligation formelle d'établir une étude d'impact, sans prendre en compte son contenu. Il n'a donc pas sanctionné l'indigence des éléments financiers qui étaient produits dans l'étude d'impact relatifs au découpage régional.
Au final, ces « défauts de fabrication » des normes expliquent, dans une large mesure, la typologie des avis défavorables rendus par le CNEN sur la période 2019-2022 : le tableau ci-dessous fait ainsi apparaître l'importance des motifs intitulés « manque ou absence de concertation avec les représentants des élus » et « qualité de l'évaluation préalable ».
La typologie des avis défavorables rendus par le CNEN (2019-2022)
Source : rapport d'activité du CNEN
6. Une question au coeur d'enjeux de culture et de formation des acteurs
La prolifération des normes résulte aussi d'un manque de culture de sobriété normative, à la fois au sein des administrations centrales que des acteurs politiques.
a) les acteurs administratifs
Il est essentiel de renforcer la formation des producteurs de normes, d'une part, de manière générale à la simplification et à la qualité du droit, d'autre part, à la réalité du fonctionnement des collectivités territoriales.
Comme l'a déclaré notre collègue Jérôme BASCHER, président de notre mission : « le problème, ce n'est pas seulement le manque de culture décentralisatrice, c'est le manque de connaissance-même de ce que sont les collectivités, de ce qu'elles font et de la vie en province »9(*).
L'Institut national du service public (INSP), créé le 1?? janvier 2022 pour remplacer l'ENA, semble avoir pris la mesure de cette question puisque les enjeux relatifs à l'action des collectivités et à la dimension territoriale des politiques publiques sont travaillés dans un module mis en oeuvre conjointement avec l'INET. Les élèves travaillent à cette occasion sur des projets pouvant renforcer l'action publique dans « le dernier kilomètre ». Ces enjeux et ces compétences doivent continuer à être travaillés dans le cadre de la nouvelle scolarité de l'INSP, en cours de construction, qui sera mise en oeuvre à partir de janvier 2024.
La rapporteure se félicite de cet engagement et souhaite qu'il se traduise par des effets tangibles.
b) les acteurs politiques
Comme l'a relevé Alain LAMBERT aussi bien lors de son audition qu'à l'occasion des états généraux de la norme, organisés au Sénat le 16 mars 2023, les acteurs politiques, tels que les parlementaires, portent une part de responsabilité dans le poids des normes applicables aux collectivités territoriales, et donc dans les charges financières qu'elles génèrent. Les chiffres d'activité des sénateurs et députés au cours de la législature 2017-2022 soulignent la propension des parlementaires à légiférer, ce qui explique, en partie, la prolifération des normes règlementaires, beaucoup se bornant à appliquer les dispositions législatives adoptées au Parlement. C'est pourquoi Gérard LARCHER, président du Sénat, a déclaré lors des états généraux du 16 mars 2023 : « En tant que parlementaires, nous devons aussi nous freiner ».
Bilan des amendements déposés et
adoptés
lors de la législature 2017-2022
|
Nombre d'amendements déposés10(*) durant la XVe législature (2017-2022) |
Nombre d'amendements adoptés11(*) durant la XVe législature (2017-2022) |
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Assemblée nationale |
Total : 200 082 |
Total : 16 018 |
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dont Gouvernement : 3 358 dont Députés, groupes et commissions : 196 724 |
dont Gouvernement : 2 730 dont Députés, groupes et commissions : 13 288 |
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Sénat |
Total : 46 250 |
Total : 9 608 |
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dont Gouvernement : 2 525 dont Sénateurs, groupes et commissions : 43 725 |
dont Gouvernement : 1 128 dont Sénateurs, groupes et commissions: 8 480 |
Source : Sénat
Bilan des propositions de loi
déposées et adoptées
lors de la législature
2017-2022
|
Nombre de propositions de loi déposées durant la XVe législature (2017-2022) |
Nombre de propositions de loi adoptées durant la XVe législature (2017-2022) |
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Assemblée nationale |
Total : 2 259
|
Total Parlement : 115 |
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Origine Assemblée nationale : 82 |
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Sénat |
Total : 884 |
Total Parlement : 115 Origine Sénat : 33 |
Source : Sénat
La mission souligne donc que la sobriété normative, gage d'allègement des dépenses pour les collectivités, repose sur des actions convergentes et coordonnées de tous les acteurs, qu'ils soient administratifs et politiques. C'est d'ailleurs le sens de la charte d'engagements qui a été signée entre le Sénat et Gouvernement le 16 mars 2023. Cette charte doit impulser un changement de culture et de pratique à tous les niveaux.
La rapporteure insiste sur le fait que cette charte doit permettre de rétablir un climat de confiance entre le Parlement et le Gouvernement s'agissant des réformes imposées aux collectivités territoriales. Bien souvent, les parlementaires encombrent les lois territoriales de dispositions qui relèvent du pouvoir règlementaire, par crainte de « trahison » ultérieure, par ce dernier, de la volonté du législateur. Il est donc essentiel de briser ce cercle vicieux.
* 5 Rapport d'information de Mme Françoise GATEL et M. Rémy POINTEREAU, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales ; rapport n° 289 (2022-2023) en date du 26 janvier 2023 intitulé « Normes applicables aux collectivités territoriales : face à l'addiction, osons une thérapie de choc ! » : http://www.senat.fr/notice-rapport/2022/r22-289-notice.html
* 6 Voir le compte rendu de la réunion de la délégation aux collectivités territoriales, en date du 26 janvier 2023 : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20230126/dct_bulletin_2023-01-26.html
* 7 Voir le compte-rendu de la réunion de la délégation aux collectivités territoriales, en date du 23 mars 2023 : https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20230320/dct_bulletin_2023-03-23.html#toc2
* 8 Territoires unis est un mouvement qui regroupe trois associations d'élus locaux : l'AMF, l'ADF et RF.
* 9 Article publié dans la revue « Acteurs Publics » le 7 mars 2023 ; « Le poids des normes menace les finances des collectivités ».
* 10 Amendements déposés en séance publique (à l'exclusion donc des amendements déposés en commission).
* 11 Amendements adoptés en séance publique uniquement ((à l'exclusion donc des amendements déposés en commission).