La sobriété normative pour renforcer la compétitivité des entreprises

B. UNE SIMPLIFICATION QUI LAISSE LES PME AU BORD DU CHEMIN

1. Une transformation de l'action publique qui néglige les PME

a) Un « guide méthodologique pour calculer l'impact économique et financier de la norme »

Élaboré par le Secrétariat général du Gouvernement et le Contrôle général économique et financier (CGefi), le guide méthodologique permet de « calculer l'impact économique et financier de la norme est destiné à apporter une aide aux départements ministériels réalisant un travail d'évaluation préalable des projets de texte législatif et réglementaire. Ce manuel met à disposition des ministères des outils, des sources de données et des méthodes de chiffrage permettant de calculer l'ensemble des coûts et des gains produits par la norme », selon son édition de novembre 2019.

Avec ce guide méthodologique, les ministères doivent pouvoir :

1. déterminer les impacts produits par la législation ou la réglementation ;

2. identifier les catégories de population concernées ;

3. sélectionner les données nécessaires au calcul des impacts financiers ;

4. émettre des hypothèses ;

5. formuler la méthode de calcul retenue ;

6. chiffrer les impacts économiques et financiers de la norme.

Ce guide est particulièrement léger (20 pages) comparé au Better regulation Toolbox de la Commission européenne qui fait plus de 600 pages.

Surtout, la durée des tâches administratives moyennes fait l'objet d'une évaluation interne à l'administration, laquelle a créé trois catégories, leur affectant une durée standard de 3, 15 ou 120 minutes, en fonction de son caractère facile, modérée et complexe.

Source : « guide méthodologique pour calculer l'impact économique et financier de la norme »

Or, cette évaluation de l'administration, théorique, n'est jamais confrontée à la réalité de la vie des entreprises qui auraient pu être interrogées sur la durée réelle consacrée à une tâche administrative....

b) Des études d'impact qui ne mesurent pas le coût réel de la norme pour les entreprises

Au-delà de la question de l'appréciation de la durée des obligations administratives, l'étude d'impact est un outil de régulation de l'inflation législative qui ne fonctionne pas.

(1) Une justification ex post de la norme

La notion d'étude d'impact a été introduite en France en 1995. Il s'agissait alors de compléter l'exposé des motifs des projets de loi ou le rapport de présentation des projets de décrets « d'une analyse précise des
avantages attendus et des multiples incidences du texte »^140(*). Une circulaire du Premier ministre du 26 janvier 1998 a cherché à généraliser les études d'impact à tous les projets de loi, hors lois d'habilitation, de ratification d'ordonnance ou relatives à des accords internationaux. Ces premières tentatives ont été des échecs.

Malgré cela et en dépit de l'absence d'analyse sérieuse des causes de cet échec, l'étude d'impact a été promue dans la hiérarchie des normes, en passant du rang de circulaire à celle de la loi organique.

L'étude d'impact obligatoire accompagnant les projets de loi résulte d'une initiative parlementaire^141(*) dans le cadre de la révision de l'article 39 de la Constitution lors de la révision de 2008 précisé par la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. Ses articles 7 à 12 déterminent les règles de présentation des projets de loi, en particulier l'obligation pour les projets de loi d'être accompagnés d'une étude d'impact détaillée, tant lors de leur transmission au Conseil d'État que lors de leur dépôt sur le bureau de l'une ou l'autre assemblée.

Elles doivent « exposer avec précision », notamment, « l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ».

Selon un rapport du Conseil économique, social et environnemental^142(*) : « cet impact doit faire apparaître les éventuelles conséquences macroéconomiques des mesures envisagées en intégrant leurs incidences en termes de croissance économique et de compétitivité : excédent ou déficit de la balance commerciale, impact sur le niveau de PIB, conséquences sur l'inflation, etc. Cette analyse porte aussi sur les incidences micro-économiques prévisibles des options envisagées ainsi que l'effet de la réforme du point de vue des charges pesant sur les entreprises, les personnes publiques et les particuliers. À cette fin, la prise en compte d'un territoire particulier, à l'instar des territoires ultramarins, peut être envisagée en consultant notamment les assemblées locales lors de l'élaboration de l'étude d'impact. Cette approche doit aussi permettre d'identifier si le projet de loi impose de nouvelles obligations aux entreprises (en fonction de leur taille ou secteur), favorise ou restreint l'investissement, fait porter un poids disproportionné aux TPE/PME ».

Or, l'étude d'impact est devenue un outil de justification de la norme et non l'évaluation de son coût : « Le problème fondamental des études d'impact, c'est qu'elles sont très souvent rédigées pour les besoins de la cause, une fois qu'on a pris la décision politique de faire une loi » a ainsi admis M. Charles Touboul, maître des requêtes au Conseil d'État, rapporteur pour l'étude du Conseil d'État de 2016, lors de son audition du 9 mars.

L'évaluation de la nécessité de la loi étant l'affaire du ministère qui porte la loi, il est peu probable qu'un ministère se déjuge en décidant après un travail intense qu'il n'y a pas lieu de légiférer.

De surcroît, l'État ne s'est jamais donné les moyens véritables d'en mesurer le coût réel pour les entreprises : « lorsque nous avons commencé à travailler sur l'étude de 2016, nous étions en train de créer un comité « impact entreprise » pour mesurer spécifiquement la charge des normes sur celles-ci. Ce comité n'a pas été prolongé. Du coup, dans le rapport de 2016, nous avons proposé de faire vivre un comité « impact entreprise » dans un cadre plus général, directement inspiré du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), et qui permettrait à leurs principaux destinataires, les collectivités territoriales en premier lieu, les entreprises et les usagers, de se prononcer sur l'impact des normes que le Gouvernement se proposait de prendre ou de proposer au Parlement. Cette proposition est toujours d'actualité, mais son devenir relève d'un choix politique et pour l'instant, elle n'a pas été mise en oeuvre par le pouvoir politique ».

Des indicateurs d'impact ont été exigés pour certains projets de lois.

Lors du troisième Conseil interministériel de la transformation publique de juin 2019, il a été décidé d'accompagner chaque projet de loi « d'indicateurs d'avancement et d'impact (5 indicateurs au minimum) permettant de suivre l'exécution des réformes et de mesurer de manière efficace les résultats des politiques publiques ». Ces indicateurs figurant dans l'étude d'impact des projets de loi sont présentés en Conseil des ministres^143(*). Le Secrétariat général du Gouvernement veille à ce que ces indicateurs, portant sur des problématiques quotidiennes du public, soient accessibles et compréhensibles par tous. Ils sont intégrés aux plans de transformation ministérielle^144(*).

Entre juin 2019 et mai 2022, 14 lois promulguées et 11 projets de lois contenaient des indicateurs d'impact.

Exemples d'indicateurs d'impact

Loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et l'économie circulaire :

· quantité de déchets mis en décharge

· taux d'emballages plastiques collectés et recyclés (dont bouteilles plastiques)

· émissions de CO2 évitées grâce au recyclage

· valeurs des dons d'invendus aux associations

· nombre de dépôts sauvages.

Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat dont l'étude d'impact contient des valeurs cibles fixées pour 2020 :

· baisse annuelle des émissions de gaz à effet de serre

· nombre de fermetures de centrales fonctionnant exclusivement au charbon

· baisse annuelle de la consommation énergétique

· baisse annuelle du nombre de clients aux tarifs réglementés de vente (TRV) de gaz.

Il s'agit d'outils de pilotage de l'action publique et non d'indicateurs de l'impact des règles nouvelles sur les usagers et entreprises.

(2) Un contrôle des études d'impact toujours rejeté

Dans sa décision n°2009-576 du 9 avril 2009, le Conseil constitutionnel avait rejeté le principe d'une étude d'impact « dès le début de l'élaboration » d'un projet de loi, estimant que cette précision ne trouvait pas de fondement constitutionnel à l'article 39 de la Constitution^145(*). Dans la même décision, le Conseil constitutionnel a aussi rejeté l'exigence que l'étude d'impact contienne les orientations principales et le délai prévisionnel de publication des textes d'application des lois.

Pourquoi l'étude d'impact ne contribue-t-elle pas à la simplification de la norme ?

Pour certains^146(*), c'est l'insuffisante compétence économique dans les ministères, comme au Conseil d'État, dans l'évaluation des politiques publiques, combinée à des questions de délais, de commande politique et de balkanisation des institutions chargées de l'évaluation comme des standards de l'évaluation, qui explique cette situation.

Conscient de ces insuffisances, le Conseil d'État a proposé en 2016, dans son étude annuelle, d'instaurer un organisme indépendant chargé de contrôler le sérieux des évaluations préalables. Cet organisme aurait été « présidé par une personnalité qualifiée exerçant à temps plein ses fonctions et composé des chefs des trois inspections générales interministérielles, du directeur général de l'INSEE et du Commissaire général à la stratégie et à la prospective. Il disposerait d'un secrétariat ». Ses avis seraient en outre publiés. Le Conseil ajoute que ce comité pourrait faire appel à l'expertise de services ministériels, à des universitaires ou à des centres de recherches, y compris étrangers.

Or, en 2014, une proposition semblable s'est heurtée à la sourde hostilité de l'administration. En effet, dès avril 2014, le Conseil de simplification pour les entreprises avait annoncé qu'aucun coût additionnel ne serait plus supporté par les entreprises en raison de la réglementation. Il indique aussi que l'impact sur les entreprises de tout changement réglementaire ou législatif serait mesuré par des experts indépendants ou des représentants de la communauté des affaires. Ainsi, chaque nouveau coût découlant d'une réglementation sera compensé par une réduction au moins équivalente. La mise en oeuvre de ce principe était prévue au 1er janvier 2015. Malgré sa confirmation solennelle par le Président de la République lors d'une conférence de presse tenue à l'Élysée le 30 octobre 2014, ce « comité impact entreprises » créé au sein du Conseil de la simplification, et rebaptisé « atelier impact entreprises », à partir de novembre 2015, devait se saisir à sa guise des études d'impact des textes nouveaux s'appliquant aux entreprises. Son rôle fut modeste. Quatre avis ont été rendus sur des projets déjà très engagés et dans une grande discrétion.

Le Conseil d'État a, pour sa part, réitéré ses propositions sur les études d'impact dans le cadre de son rapport de 2020 sur l'évaluation des politiques publiques, avec des recommandations générales :

- intégrer à l'évaluation prévisionnelle une revue de littérature portant sur les travaux d'évaluation déjà réalisés, en France comme à l'étranger chaque fois que les expériences étrangères peuvent être pertinentes.

- associer systématiquement et le plus en amont possible les services statistiques ministériels intéressés à l'élaboration des études qui, non seulement, disposent fréquemment de données pertinentes et peuvent aider à réaliser des simulations, mais sont également en mesure de solliciter des contributions extérieures pour documenter les éléments utiles aux décideurs.

- mobiliser des compétences pluridisciplinaires. Une approche aujourd'hui essentiellement juridique, administrative et financière ne permet pas d'apporter aux décideurs un maximum d'éléments d'appréciation sur les effets potentiels et les risques que peut comporter une réforme, au regard notamment de son acceptabilité par le corps social.

- intégrer davantage d'études d'options dans ces évaluations ex ante (recommandation déjà émise en 2016).

La neutralisation des études d'impact par la jurisprudence frileuse du Conseil constitutionnel a contribué par ailleurs à une démobilisation sur l'utilisation de cet outil comme frein à la complexité ou à la nécessité de la norme. Lorsque que la Conférence des présidents du Sénat, en juin 2014, a rejeté, conformément à la nouvelle possibilité ouverte par l'article 39 alinéa 4 de la Constitution, l'inscription à son ordre du jour d'un projet de loi (relatif à la délimitation des régions) au motif que son étude d'impact était insuffisante, le Conseil constitutionnel a débouté le Sénat^147(*) en refusant d'examiner la qualité de fond de l'étude d'impact contestée, en se bornant à vérifier la présence formelle des données qui devaient y figurer en application de la loi organique. En d'autres termes, le Conseil constitutionnel a simplement constaté que le Gouvernement avait rempli l'obligation formelle d'établir une étude d'impact, sans prendre en compte son contenu.

Tirant les conséquences d'une telle décision par l'absurde, le groupe du Rassemblement démocratique et social européen (RDSE) déposa au Sénat une proposition de loi organique supprimant l'essentiel du contenu des études d'impact^148(*), modifiée en commission des Lois, puis finalement retirée par son auteur.

Au contraire, une proposition de loi organique relative aux études d'impact des projets de loi n°722 du 28 septembre 2017 de l'ancienne présidente de la délégation aux Entreprises, Mme Élisabeth Lamure, consécutive au rapport d'information de la délégation consacré aux moyens d'alléger le fardeau administratif des entreprises pour améliorer leur compétitivité, a souhaité renforcer la « discutabilité » des études d'impact, comme élément d'une stratégie efficace de réduction des coûts induits par la norme dans d'autres pays européens.

Elle a proposé que l'étude d'impact soit complétée pour préciser :

- l'évaluation des coûts induits par le projet de loi pour les entreprises et les collectivités territoriales, en indiquant la méthode de calcul retenue ;

- l'apport des dispositions envisagées en termes de simplification du droit, y compris en ce qui concerne le choix des dates d'entrée en vigueur ;

- les mesures prévues pour faciliter l'évaluation de la loi dans un délai de cinq ans après son entrée en vigueur.

L'étude d'impact devait par ailleurs être mise à jour, si nécessaire, à l'issue de la première lecture, par chaque assemblée, du projet de loi auquel elle se rapporte.

Dans la même logique constructive, une proposition de loi organique visant à améliorer la qualité des études d'impact des projets de loi a été adoptée par le Sénat le 7 mars 2018. Elle réalise une synthèse politique entre une initiative du groupe socialiste et « la conception commune du Sénat sur la réforme du dispositif des études d'impact » issue des réflexions du groupe de travail sur la révision constitutionnelle de 2008^149(*).

Elle prévoit de mentionner, dans la loi organique de 2009 :

« - une évaluation des moyens nécessaires à la mise en oeuvre par l'État et les administrations publiques des dispositions envisagées, en termes de crédits et d'emplois, en indiquant la méthode de calcul retenue, ainsi que de mise à niveau des systèmes d'information, et des délais nécessaires à cette mise en oeuvre ; 

- l'apport des dispositions envisagées en matière de simplification et, en cas de création d'une nouvelle norme, les normes dont l'abrogation est proposée, ainsi que les économies de charges en résultant, en particulier pour les collectivités territoriales et les entreprises ; ».

Elle impose que ces évaluations sont réalisées par des organismes indépendants. Ces évaluations seraient incluses dans les documents rendant compte de l'étude d'impact.

Pour sa part, le Haut-conseil pour le climat propose, depuis son premier rapport annuel en 2019^150(*), que les politiques et mesures fassent l'objet d'une évaluation systématique de leurs impacts sur les émissions de gaz à effet de serre, et qu'elles soient incluses dans les études d'impact des projets de lois. Il a réitéré cette demande (« réaliser une étude d'impact complète, avec des quantifications par rapport aux budgets carbones et une qualification de l'apport du projet de loi par rapport aux orientations de la stratégie nationale bas carbone -SNBC- ») en 2021^151(*).

Un récent rapport de la délégation aux collectivités territoriales du Sénat^152(*) relatif à la simplification des normes imposées aux collectivités territoriales, propose, pour sa part, de renforcer l'indépendance du Conseil nationale d'évaluation des normes (CNEN) dans la loi, de la rattacher aux services du Premier ministre et de désigner dans chaque ministère un haut fonctionnaire chargé de la simplification, d'annexer ses avis aux études d'impact^153(*) et de lui confier la certification des études d'impact des textes applicables aux collectivités territoriales, grâce à une collaboration étroite avec l'INSEE et France Stratégie.

Le Sénat a par ailleurs obtenu, dans le cadre de la loi dite « 3DS », l'obligation de motivation incombant au Gouvernement en cas d'avis défavorable du CNEN sur les textes règlementaires (art. 233 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022). Désormais, lorsque le Conseil national émet un avis défavorable sur tout ou partie d'un projet de texte réglementaire, le Gouvernement transmet un projet modifié ou, à la demande du conseil national, doit justifier le maintien du projet initial (hors cas d'urgence)^154(*).

La délégation aux Collectivités territoriales et à la décentralisation a ainsi organisé le 16 mars 2023 des États généraux de la simplification des normes au cours de laquelle une charte de bonnes pratiques, à droit constant, a été signée avec le gouvernement, laquelle constate que « non seulement l'inflation normative complexifie les projets locaux, en retarde la réalisation, mais qu'elle en augmente significativement le coût, parfois de façon disproportionnée, notamment pour les petites communes ». Cette charte promet que, « afin de s'assurer de l'opportunité de recourir à une nouvelle norme législative, le Sénat et le Gouvernement s'engagent à développer les études présentant les différentes options ».

c) Des expérimentations qui n'ont pas pour objectif de réduire la charge administrative des entreprises

Le programme France Expérimentation s'adresse aux acteurs économiques (personnes morales ou physiques) dont le projet innovant est freiné ou fortement entravé par des dispositions de natures législative ou réglementaire. Sur le fondement l'article 37-1 de la Constitution, France Expérimentation peut conduire à la mise en place de dérogations normatives, à titre temporaire et expérimental, afin de tester sur le terrain, pendant une durée limitée (en général, 3 ou 5 ans), une mesure, un service ou une nouvelle technologie, et d'en mesurer les effets de façon objective.

La mise en oeuvre de ces expérimentations nécessite d'édicter une nouvelle norme juridique. Cela peut se traduire par le fait de déroger à la norme de droit commun (cas le plus fréquent) ou de créer un dispositif normatif entièrement nouveau. À terme, en fonction de l'évaluation de chaque expérimentation, il est procédé à une généralisation, pérennisation, prolongation ou abandon des dérogations.

France Expérimentation ne constitue pas à proprement parler un outil de simplification mais s'apparente davantage à une méthode permettant de bâtir des règlementations agiles favorables à l'innovation.

Un premier appel à projets (juin - décembre 2016) a permis de recueillir 85 projets.

Au printemps 2018, le Gouvernement a décidé de relancer ce dispositif. Depuis lors, le guichet est ouvert en continu pour les dossiers présentant des blocages règlementaires ou législatifs.

Au total, près de 450 demandes de dérogation ont été déposées depuis 2016 au titre de ce dispositif. Elles sont accordées par le cabinet de la Première ministre. Seules 39 expérimentations ont été accordées : 7 ont été abandonnées, et sur les 7 achevées, 2 n'ont pas été généralisées et, en fin de compte, seules 5 ont été généralisées. 14 demandes sont en cours de déploiement (rédaction des textes portants dérogations) et 11 sont en cours d'instruction.

Concernant les demandes écartées, deux catégories peuvent être distinguées : 91 demandes ont été inéligibles (blocages de niveau communautaire, blocage de nature financière...) et 109 ont été considérées comme inopportunes (risques trop importants comparativement aux bénéfices attendus).

A ces 39 décisions d'expérimentations, il convient d'ajouter 11 demandes pour lesquelles une modification définitive du cadre juridique a été décidée, sans phase expérimentale préalable^155(*).

2. Une numérisation, prétexte à la non simplification ?

a) Numériser pour simplifier

La simplification administrative constitue, avec l'amélioration de la qualité de services, l'un des chantiers du programme Action Publique 2022.

Le programme Action Publique 2022, lancé par le Premier ministre le 13 octobre 2017, vise à transformer l'administration, « notamment en développant la relation de confiance entre les usagers et les administrations », et avait pour objectif de bâtir un nouveau modèle de conduite des politiques publiques qui prenne en compte la révolution numérique et ses nouveaux usages.

Il semble ainsi que l'État ait décalé son angle d'attaque de la complexité administrative concernant les entreprises en s'attachant moins à simplifier les normes qu'en facilitant leur accès, en s'appuyant sur le puissant mouvement de numérisation de l'administration.

Plusieurs portails numériques destinés à simplifier les démarches des entreprises ont ainsi été créés :

- Démat'ADS, guichet de dématérialisation du processus de traitement des Demandes d'autorisation d'urbanisme (DAU) ainsi que des formalités complémentaires associées^156(*) ;

- Le Portail commun du recouvrement, renommé Portail Pro^157(*), mis en oeuvre dans le cadre de la démarche d'unification du recouvrement fiscal et social afin de simplifier, pour les professionnels, la collecte de l'ensemble des recettes par les administrations fiscales et sociales (ACOSS, DGDDI, DGFiP). Grâce à un identifiant unique, ce nouveau portail offre aux entreprises un tableau de bord permettant de visualiser les paiements et déclarations à réaliser ou déjà réalisés.

L'État a refondu ses services en ligne aux entreprises en 2022. La qualité de l'information et de l'orientation offertes aux entreprises et la simplicité des formalités publiques sont un enjeu majeur d'accompagnement et de développement du tissu économique. Toutefois, certaines de ces informations et formalités étaient dispersées sur de nombreux sites publics, demeurant parfois trop denses, méconnus ou mal référencés. Afin de poursuivre sa volonté d'accompagner les entreprises dans leurs démarches, le Gouvernement a annoncé le 27 décembre 2021 un plan de simplification des services en ligne dédiés aux professionnels articulé autour de trois nouveaux sites :

- formalites.entreprises.gouv.fr^158(*), qui centralise l'ensemble des formalités administratives que doivent accomplir les professionnels pour immatriculer, modifier ou cesser leur entreprise ou encore déposer leurs comptes, quel que soit leur secteur d'activité. Ce « guichet unique » connaît bien des déboires (voir infra).

- entreprendre.service-public.fr^159(*) est, depuis début février 2022, le centre d'information et d'orientation de référence dédié aux quelques quatre millions de personnes souhaitant créer ou diriger une entreprise. Il regroupe, autour de ressources fiables, actualisées, personnalisées et gratuites, l'ensemble de l'information utile et des outils pour créer, conduire et développer leur activité économique au quotidien.

Les usagers, citoyens et entreprises, peuvent également témoigner de leur expérience avec l'administration sur « Service public + » plateforme en ligne accessible à tous et contribuer à simplifier les démarches ou les formulaires qu'ils jugeraient particulièrement complexes. Cette démarche s'inspire de l'expérience client, et supposent que les entreprises aient le temps de la renseigner. Après une phase expérimentale, la Première ministre et le ministre de la Transformation et de la Fonction publiques ont souhaité, dans leur communication au Conseil des ministres du 18 janvier 2023, donner une nouvelle impulsion à ce programme « Services Publics + » et « porter l'amélioration des services publics rendus à nos concitoyens au rang des priorités d'action du Gouvernement ». Il a été annoncé que les enjeux de qualité de service seront « au coeur du prochain Comité interministériel de la transformation publique ». Pourrait être déployée une stratégie « omnicanal » centrée sur l'usager, dans laquelle ce dernier choisit le canal d'accès au service qui lui convient le mieux.

Une commission « Service publics + Entreprises » a été annoncée le 24 février 2021 mais ne s'est réunie qu'une seule fois, en avril 2021.

b) Simplifier n'est pas numériser

Sans mésestimer les efforts entrepris, la simplification en direction des entreprises, qu'il s'agisse des normes ou des procédures, risque se diluer dans un agenda administratif global en se cantonnant à la numérisation des procédures.

Pour l'U2P, le bilan de la dématérialisation des démarches administratives, sociales ou fiscales notamment, est « globalement positif, avec cependant plusieurs points de vigilance » et doit, d'une part, être « conçue dans le cadre d'une véritable démarche utilisateur, tenant compte de la grande diversité des situations territoriales » et, d'autre part, tenir compte de la fracture numérique qui concerne non seulement les différents types d'usagers et de localisation géographique (zones blanches).

Ainsi, « si le numérique permet de combiner « sur mesure » et massification, il n'est pas, ne peut pas être et ne doit pas être LA réponse systématique et systémique. Si les outils numériques permettent une adaptation plus fine à la cible tout en massifiant, l'enjeu de l'accompagnement et du suivi de la cible dans une logique de proximité demeure ».

LES DIFFICULTÉS SOULEVÉES PAR LA DÉMATÉRIALISATION EXCLUSIVE
DE CERTAINES OBLIGATIONS SOCIALES

Depuis le 1^er janvier 2022, la notification du taux de cotisation accidents du travail et maladies professionnelles (AT/MP) qui s'applique aux établissements se fait obligatoirement de manière dématérialisée de la part des caisses d'assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT) et ce, pour l'ensemble des entreprises du régime général.

Auparavant, les chefs d'entreprise recevaient annuellement un courrier papier avec le taux applicable à leur établissement en matière de cotisation AT-MP.

Désormais, les entreprises, pour bénéficier de cette notification, doivent s'inscrire au compte AT/MP dématérialisé sur le site net-entreprises.fr sous peine de pénalités.

Malgré les alertes de l'U2P, les tiers de confiance des entreprises (experts comptables, centres de gestion, associations ou organismes mixte de gestion agréés) n'ont pas eu la faculté de réaliser cette démarche pour le compte des employeurs. Il en ressort que, selon les chiffres transmis par la branche AT-MP, un nombre relativement réduit d'entreprises de moins de 11 salariés s'est acquitté de cette formalité, ce qui peut conduire ces dernières à être sanctionnées financièrement par l'administration.

En effet, dans le cas où la CARSAT serait amenée à notifier le taux AT-MP au format papier (comme auparavant), pour les entreprises de 1 à 19 salariés, une sanction de 0,5 % du plafond mensuel de la sécurité sociale sera appliquée (soit 18,33 €).

En quelque sorte, l'envoi d'un simple courrier papier de la part de la CARSAT est désormais facturé 18 euros à l'entreprise alors que ce sont les entreprises elles-mêmes qui financent déjà exclusivement la branche AT-MP avec leurs cotisations...

Il apparaît que cette mesure de dématérialisation contrainte d'une information transmise auparavant au format papier conduit dans les faits à se retourner contre les petites entreprises à qui l'on fera potentiellement payer quasiment onze fois le prix d'un timbre le simple envoi d'un courrier papier.

Source : U2P.

Pour le Syndicat des indépendants, la numérisation de l'administration, satisfaisante sur la forme, est sans effet majeur sur le fond. Si 41% des TPE apprécient positivement le mouvement de numérisation des administrations, elles ne sont que 11% à avoir constaté un allégement du temps passé aux tâches administratives à ce titre, compte-tenu des changements fréquents sinon permanents des règles applicables, particulièrement dans le domaine du droit social.

VERBATIM DES TPE SUR LA NUMÉRISATION

Très variable selon les procédures, mais quoi qu'il en soit, il devient terriblement difficile de joindre un interlocuteur et que celui-ci gère de bout en bout le sujet concerné.

Je suis complètement pour la digitalisation, car je suis contre le courrier postal, mais je suis pour avoir de vrais interlocuteurs et non des automates d'appels et des mails avec des personnes compétentes.

Cela n'a rien apporté de plus et n'a fait que déplacer le problème. Certaines tâches administratives prennent effectivement moins de temps, mais elles ont été compensées par de nouvelles obligations à réaliser.

Il y a autant de documents papier qu'avant, mais en plus maintenant il y a le numérique. Il n'a rien apporté, supprimé aucun papier.

À chaque fois qu'une administration se digitalise, c'est un peu de liberté d'entreprendre que l'on perd. Par exemple, seuls les experts-comptables ont le logiciel pour se connecter à l'administration fiscale et effectuer les déclarations et paiements de TVA. Nous ne pouvons pas le faire par nous-même désormais.

Au final, cette numérisation ne représente pas d'allègement de ma charge de travail.

En tant que restaurateur, je n'ai pas d'ordinateur sur mon lieu de travail et je suis donc obligé de faire toutes les démarches administratives sur mon temps personnel.

Comme cela change constamment, on passe plus de temps à essayer de comprendre ce qu'ils veulent.

Le gouvernement légifère constamment sur de nouvelles normes qui complètent,
modifient, remplacent, ajoutent... Sans considérer tous les textes de façon globale.

Dans la réalité, cela demande beaucoup d'efforts en recherche et en appropriation du
logiciel dédié.

Source : enquête réalisée pour le SDI auprès de 1037 TPE du 19 au 5 avril 2023.

3. Un changement de culture administrative qui doit être amplifié

En tirant les leçons du contre-exemple de la mise en place du guichet unique, véritable « cas d'école » d'une transformation profonde des procédures concernant les entreprises, lesquelles n'ont pas été suffisamment associées et dont les alertes ont été ignorées, il est temps d'opérer une révolution culturelle dans l'administration afin que celle-ci s'ouvre à la concertation avec les entreprises.

a) Le guichet unique : quand l'administration n'associe pas suffisamment les entreprises à la définition d'un outil indispensable de simplification

Le guichet unique électronique, prévu par le décret du 18 mars 2021, applique une disposition de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite loi PACTE.

Cette transformation a pour ambition de rassembler la gestion des formalités de création, de modification ou de radiation des entreprises sous un organisme unique en vue d'une simplification. Comme l'avait relevé un précédent rapport de la délégation aux Entreprises, qui avait souligné la complexité de la procédure de création d'entreprise^160(*), les Centres de formalités des entreprises ne traitaient que 10 % des créations d'entreprises, contre près de 70 % par Infogreffe, géré par les greffiers des tribunaux de commerce. Ces demandes s'effectuaient auprès de 6 acteurs différents, tels que les chambres de commerce et d'industrie, les greffes des tribunaux de commerce, les chambres d'agriculture ou encore l'URSSAF ou la Direction générale des finances publiques.

Quinze mois après la promulgation de la loi PACTE, le décret du 30 juillet 2020^161(*) a désigné l'institut national de la propriété industrielle (INPI) comme opérateur et gestionnaire de ce projet. Il a prévu une mise en oeuvre progressive, jusqu'au 31 décembre 2022^162(*). Toutefois, des centaines de milliers d'entreprises ont attendu le dernier moment pour basculer leurs formalités sur la plateforme, découvrant une ergonomie nouvelle, avec le remplacement de 56 formulaires CERFA « papier » par une interface unique dynamique en ligne.

(1) De nombreuses alertes ignorées

À l'automne 2022, les inquiétudes sur le caractère opérationnel de la plateforme se sont multipliées.

Les cabinets d'avocats, d'expertise-comptable et études notariales ont été nombreux à faire remonter à l'INPI des difficultés et des dysfonctionnements rencontrés. Le 2 décembre 2022, CCI France, constatant que certains acteurs économiques ont exprimé des craintes sur de possibles dysfonctionnements du Guichet unique lors des premiers mois de mise en fonction, indique « au regard de ces craintes, le réseau des CCI se mobilise pour pallier les éventuelles difficultés lors du lancement de la plateforme. L'objectif est ainsi d'assurer aux entrepreneurs que leurs formalités de création, de modification ou de cessation de leur entreprise puissent être réalisées en toute fiabilité. Cette mobilisation entraîne le maintien temporaire par les CCI d'effectifs et d'outils techniques des Centres de Formalités des Entreprises au bénéfice des entrepreneurs ». Le 9 décembre 2022, le Conseil national des barreaux a adopté à l'unanimité une résolution portant sur le guichet unique afin de faire état des dysfonctionnements rencontrés sur la plateforme sécurisée accessible par le site de l'INPI et de leurs inquiétudes quant à la résolution de ces dysfonctionnements avant le 1^er janvier 2023. Le 19 décembre, l'Institut français des experts-comptables et des commissaires aux comptes demandait un report de l'entrée en vigueur du Guichet unique, qui « se caractérise par une complexification du process et des incertitudes majeurs sur sa fiabilité ».

Deux questions écrites de sénateurs, qui alertaient le Gouvernement sur les difficultés à venir, sont restées sans réponse : celle de Mme Dominique Estrosi-Sassonne du 3 novembre 2022 (n°03635), doutant du « respect des délais fixés par le décret du 18 mars 2021 »^163(*) et celle de M. Sebastien Pla (n° 04348) du 15 décembre 2022^164(*). Deux tables-rondes organisées par ePacte^165(*) et organisées au Sénat grâce au parrainage du sénateur Michel Canévet, le 12 octobre puis le 15 décembre, ont évoqué des « clarifications afin de rassurer les professionnels présents, en matière d'assistance technique et de solutions de repli en cas de blocages, de gouvernance et de dialogue avec les utilisateurs », soulignant que de nombreux points restaient en suspens dont certains qui attendent un arbitrage du Ministère de l'Économie dans les semaines à venir.

Dès le 29 novembre 2022, répondant à une question d'actualité à l'Assemblée nationale, la ministre déléguée chargée des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat et du tourisme indiquait que : « Comme pour tout nouveau service, nous avons prévu une procédure de secours durant les premiers mois de l'année 2023 ; elle est pré-testée par le ministère, au cas où certaines formalités dysfonctionneraient. Nous avons également prévu une assistance en ligne, non seulement sur internet, mais aussi par téléphone, pour guider les premiers pas des entrepreneurs qui pourraient être déstabilisés par ce nouveau guichet ».

Le président de la délégation aux Entreprises, M. Serge Babary a également interpellé le Gouvernement lors des questions d'actualité du 22 mars^166(*) et par une question orale sans débat du 11 mai 2023^167(*).

(2) Un dysfonctionnement majeur conduisant à reprendre les procédures papier

Début 2023, une multiplication par 50 du volume à traiter par l'INPI ainsi qu'une cyberattaque ont provoqué un engorgement massif et la mise en oeuvre de la procédure d'urgence prévue par un arrêté du 28 décembre 2022 afin « d'assurer la continuité du service en cas de difficulté grave de fonctionnement de ce guichet unique pour les entreprises, afin de réaliser leurs formalités de création, modification ou cessation de leurs activités », se traduisant par le retour aux formalités « papier ».

Les réseaux consulaires ont décidé, malgré le transfert de compétence à l'INPI, de maintenir leurs services d'accompagnement (payants), avec du personnel dédié et accessible en présentiel, au contraire du guichet unique en ligne. « En clair, les organismes consulaires ont été éjectés de la mission principale mais continuent d'informer. Ils jouent même les pompiers de service face aux bugs du lancement, pas forcément plus simple à décrypter pour les entreprises »^168(*).

Pour François Hurel, président de l'Union des auto-entrepreneurs (UAE), ce qui devait simplifier les démarches des entrepreneurs risque de compliquer les choses. « Les entrepreneurs n'ont pas été assez sensibilisés à ce changement qui arrive trop tôt, alors que des améliorations doivent encore être faites », en particulier pour les microentrepreneurs, qui représentent 75 % des créations d'entreprises en France. « Alors qu'une formalité de création d'activité prenait vingt minutes sur le site de l'Urssaf, près de deux heures sont nécessaires sur ce nouvel outil. Le jargon utilisé est complexe. On demande aux utilisateurs de renseigner un ensemble d'informations qui ne correspondent pas à la déclaration de leur activité. Cela risque de créer des confusions, des erreurs, voire de décourager les entrepreneurs »^169(*).

Pour l'U2P^170(*), « Cela a été mal conçu dès le départ. Un portail unique était envisageable, à condition de prévoir dès le 2^e écran, l'orientation des entrepreneurs vers l'interface qui leur correspond. La promesse est celle d'un accès gratuit, mais les accompagnements proposés sont payants. Les premiers, parmi nos adhérents, à donner l'alerte sur le registre ont été les professionnels libéraux, car ils étaient confrontés à un questionnaire long d'une soixantaine d'écrans. Cela ne marche pas : à aucun moment les organisations interprofessionnelles n'ont été associées, intégrées à un comité de pilotage. Cette réforme s'est faite contre les anciens CFE ce qui a été mal vécu par les organisations qui en avaient la charge (CMA pour partie, URSSAF, greffes) ».

Pour David Lacombled, directeur de La Villa Numéris^171(*), estime que le guichet unique : « n'offre pas les meilleures garanties de simplicité à ses usagers, loin s'en faut. Mieux vaut s'armer de patience. Une case non cochée ou un champ mal renseigné et c'est le rejet avec peu d'explications à la clé pour tenter de corriger le tir. Le robot conversationnel, dont on espère qu'il sera apprenant, délivre des réponses automatiques. Tout entrepreneur pourtant sensé en arrive à tourner en rond en tentant de jongler avec les numéros de liasse et de Cerfa, certes dématérialisés, plutôt que de se concentrer sur son projet. Si l'État entend se mettre au service des entreprises, il doit se hisser à leur niveau, au risque, sans cela, de doucher l'enthousiasme inhérent à tout projet de création d'entreprise »^172(*).

Compte-tenu de ces éléments et de ces alertes, plusieurs sénateurs de la délégation aux Entreprises se sont rendus sur le site de l'INPI^173(*), le 8 février, en présence de son directeur général, M. Pascal Faure, ainsi que de 3 de ses directeurs opérationnels, afin d'obtenir des explications sur ces dysfonctionnements.

Si la situation semble fluide pour les créations d'entreprises, les modifications et radiations se heurtent toujours à des obstacles, de telle sorte que le caractère opérationnel du guichet unique, décalé une première fois au 31 mars, pourrait ne l'être qu'au 30 juin.

Le 16 mars, l'ensemble des présidents des CMA ont adressé un courrier au ministre de l'Économie. Alors que « depuis deux mois, nous avons multiplié les remontées des anomalies et formulé des propositions », « force est de constater, que malgré nos alertes répétées dans la phase préparatoire au lancement de ce nouvel outil, et a fortiori après plus de deux mois d'existence du Guichet Unique, la promesse n'est pas tenue. La situation demeure en effet particulièrement préoccupante », entrainant « des situations ubuesques de traitement des formalités ». Ainsi, les chambres de métiers artisanales sont dans l'incapacité de contrôler la qualification professionnelle artisanale qui est pourtant une obligation légale.

Le 10 mai, le président de la délégation aux Entreprises du Sénat, alerté par la nouvelle présidente du Conseil national de l'ordre des experts-comptables, a de nouveau saisi le ministre de l'Économie de la question du rejet de 95 % des comptes déposés^174(*) en raison de nombreuses pièces non obligatoires mais demandées, bloquant cette formalité si elles ne sont pas fournies^175(*).

L'impossibilité de réaliser une telle formalité dans les temps prescrits, c'est-à-dire en règle générale avant le 30 juin 2023, emporte des risques juridiques considérables suscitant une nouvelle fois l'inquiétude des entreprises.

(3) Les leçons à tirer des dysfonctionnements du guichet unique

Le guichet unique est emblématique de la situation d'une administration dépassée par la complexité qu'elle a elle-même mise en place. On peut d'ores et déjà souligner :

- Le manque de suivi politique en 2020, reconnu par la ministre déléguée chargée des Petites et Moyennes Entreprises, du Commerce, de l'Artisanat et du Tourisme lors de son audition du 8 juin^176(*).

- Le manque d'anticipation du flux géré par l'INPI à compter du 1^er janvier 2023 alors qu'ils auraient pu être connus en additionnant ceux des anciens guichets ;

- Le choix tardif et étrange d'une institution culturellement étrangère à la gestion d'un flux massif de données ;

- La sous-estimation d'une habitude à la complexité compensée par des relations directes entre les entreprises et les interfaces traditionnelles, avec des contacts directs et humains permettant de solutionner les problèmes ;

- Le caractère tardif de la formation du personnel recruté pour l'ouverture de la plateforme (le 15 décembre pour le 1^er janvier) ;

- L'absence de prise en considération de l'inéluctabilité des bugs (selon Mme Sabine Zylberbogen, de la plateforme ePacte, « lorsque Microsoft lance une nouvelle application elle sait qu'elle contient en moyenne 10 000 bugs et l'entreprise adopte une stratégie permettant de rectifier ses erreurs avec le concours des utilisateurs, ce qui n'a pas été le cas avec le guichet unique »^177(*)) ;

- L'utilisation du langage de l'administration et non celui de l'utilisateur (les entreprises), l'absence de mesures d'accompagnement « en mode expert » (une seule catégorie d'entreprise a été testée -la SAS- alors qu'il en existe de nombreuses autres ; absence de hotline ; absence de visibilité sur le calendrier de déploiement du site ; insuffisance de la FAQ -une dizaine seulement alors que les plateformes en proposent d'habitude plusieurs centaines).

Le guichet unique ne va pas supprimer les intermédiaires professionnels chargés de gérer la complexité à la place des entreprises, lesquelles, et même les plus grandes, ont externalisé leurs relations avec la norme ou l'administration.

Le guichet unique ne va pas davantage permettre d'effectuer toutes les démarches administratives dans les différentes étapes de la vie d'une entreprise. C'est un guichet limité aux opérations de création, de modification, de dépôt de documents, et de déclaration de cessation d'activité. La DGE a également créé le site « Place des entreprises »^178(*) qui permet de répondre à des questions des entreprises et de les orienter vers un conseiller en cas de problème.

Il reste donc à construire un véritable guichet unique afin que l'ensemble des procédures administratives soient regroupées sur un même site avec un seul compte de connexion pour chaque entreprise. Et les informations de l'entreprise ne seraient à remplir qu'une seule fois, en fusionnant « Place des entreprises » et le guichet de l'INPI en étendant l'ensemble des procédures qui y seraient regroupées.

Il faudra en tirer les leçons afin de mieux associer à l'avenir les entreprises à une réforme les concernant au premier chef.

b) Une révolution culturelle est nécessaire dans l'administration

Pour 40 % des TPE interrogées par le Syndicat des indépendants (SDI)^179(*), l'accompagnement de l'administration concernant les normes à respecter reste à parfaire, et 58 % considèrent qu'il est inexistant ou de mauvaise qualité. La consultation des entreprises conduite par la délégation aux Entreprise en avril 2023 a corroboré ce sentiment, 80 % des répondants souhaitant un meilleur accompagnement.

Le langage administratif est de moins en moins compris par les chefs d'entreprise et les informations de mise en conformité de plus en plus obscures  pour 76 % des TPE :

« Faut-il cocher cette case ? »

« Quelle réponse adaptée à ma situation correspond à cette question ? »

« Que signifient ces acronymes ? »

« Le mode d'emploi du document est encore plus obscur que le document lui-même. »,

sont les questions que se posent les chefs d'entreprise lorsqu'il s'agit de remplir un document administratif, et ce, d'autant plus qu'ils ont conscience qu'une réponse inadaptée peut entraîner de lourdes conséquences. Pour le SDI : « anxieux face à un éventuel impair, ils se sentent d'autant plus perdus que la numérisation a conduit sinon à la suppression totale du moins à une moindre capacité à joindre un interlocuteur humain ».

La politique de simplification doit connaître une révolution copernicienne : elle ne peut plus en effet avoir une démarche descendante, partir des administrations ou des acteurs politiques nationaux, mais adopter une démarche ascendante qui part de l'utilisateur de la norme, que l'usager soit un particulier ou une entreprise. Elle interroge par ailleurs le modèle normatif français fondé sur le principe constitutionnel d'égalité de tous devant la loi qui interdit de traiter différemment les entreprises selon leur taille et conduit à ce que la norme devienne la plus précise possible pour englober toutes les situations concevables.

Le point de vue de l'usager n'est pas assez pris en compte. Or, l'analyse de la complexité doit en effet se fonder d'abord sur la prise en considération de l'effet cumulatif des normes, quels que soient leurs auteurs, qui ont toujours le même destinataire final. S'agissant des entreprises, leur principal objectif demeure la création de valeur, dans le respect des normes certes. L'esprit d'innovation et le risque d'entreprendre demandent même, davantage que la simplicité, la stabilité de la norme car lorsqu'un chef d'entreprise s'engage, investit, il a besoin de visibilité et de s'assurer que les conditions fiscales, sociales, réglementaires, demeurent les plus stables possibles.

Partir du point de vue de l'entreprise est donc une démarche qui commence à être prise en considération par l'État comme en témoigne l'étude en cours au Conseil d'État le dernier kilomètre des politiques publiques. Comme l'a indiqué M. Fabien Raynaud, vice-président de la section du rapport et des études lors de son audition du 9 mars : « Le terme est évolutif mais l'idée est de s'attaquer au problème de la simplification avec une autre logique que celle de nos précédentes études, en partant du point de vue de l'usager. Qu'est-ce qui fonctionne, qu'est-ce qui pose problème ? Quels sont les bons exemples, quelles sont les erreurs à ne pas rééditer ? Etc. Ce travail me semble intéressant par rapport à cette problématique de la simplification, car nous essayons d'aborder le sujet autrement ».

Il a cité, comme exemple de ce regard nouveau, un récent arrêt du Conseil d'État, du 9 décembre 2022, « Commune de Saint-Herblain », qui a renversé une jurisprudence ancienne^180(*), dans le domaine de l'urbanisme, pour considérer que, si, au cours de l'instruction, il est demandé au pétitionnaire de transmettre une pièce dont la fourniture n'est pas obligatoire, cette démarche des services instructeurs doit être considérée comme privée de tout effet juridique. Elle ne pourra donc, ni interrompre, ni majorer le délai d'instruction du dossier de sorte que, si aucune décision expresse n'a été notifiée dans ce délai, le pétitionnaire pourra considérer qu'il est devenu titulaire d'une autorisation tacite.

Cette jurisprudence incite l'administration à la vigilance en cas de demande de pièces complémentaires car, si le document demandé ne figure pas parmi ceux prévus par le Code de l'urbanisme, elle prend le risque de faire naître une décision tacite autorisant la réalisation du projet alors qu'au même moment, elle attend l'envoi d'un document qui, peut-être, n'arrivera jamais.

Fondamentalement, l'administration doit faire confiance à ses usagers, particuliers comme entreprises. Or, « nous sommes dans un pays dans lequel le degré de confiance les uns vis-à-vis des autres est assez faible, et par conséquent on veut tout réglementer et tout écrire » a admis M. Fabien Raynaud, conseiller d'État, lors de son audition du 9 mars, et ce en dépit de la loi n°2018-727 du 10 août 2018 qui proclamait « un État au service d'une société de confiance »^181(*).

Ce renversement de perspective permet également d'intégrer le ressenti de la complexité, notion impalpable car subjective, mais qui a le mérite d'intégrer la dimension psychologique des freins à la liberté d'entreprendre et à l'innovation, qui a une réalité objective.

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* ¹⁴⁰ Circulaires du Premier ministre des 26 juillet et 21 novembre 1995.

* ¹⁴¹ Par le député Jean-Luc Warsmann, rapporteur du texte au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Cette modification ne figurait pas dans le texte déposé par le Gouvernement.

* ¹⁴² « Étude d'impact : mieux évaluer pour mieux légiférer », Jean-Louis Cabrespines, septembre 2019.

* ¹⁴³ Circulaire du Premier ministre du 5 juin 2019 :

https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000038554562/

* ¹⁴⁴ Lancés lors du 2e comité interministériel de la transformation publique du 29 octobre 2018, les plans de transformations de chaque ministère traduisent les priorités d'action de chaque ministère, déclinées en chantiers, comprenant une ou plusieurs réformes.

* ¹⁴⁵ « À la suite d'un amendement, l'article 8 précisait que cette étude doit être engagée « dès le début de l'élaboration » d'un projet de loi. Le Conseil a estimé que cette précision, d'une part, ne trouvait pas de fondement constitutionnel à l'article 39 de la Constitution, cet article n'habilitant la loi organique qu'à réglementer les conditions de « présentation » des projets de loi, et, d'autre part, était contraire à la séparation des pouvoirs. En effet, le Parlement ne pouvait demander au Gouvernement de justifier qu'il avait entrepris l'étude d'impact dès le début de l'élaboration du projet de loi. Le Conseil a donc censuré cette mention » (Commentaire de la décision).

* ¹⁴⁶ Thomas Perroud, « Les études d'impact dans l'action publique en France : perspective critique et recommandations », Politiques et management public, Vol 35/3-4 | 2018, 215-242.

* ¹⁴⁷ Décision n° 2014-12 FNR du 1er juillet 2014

* ¹⁴⁸ Proposition de loi organique visant à supprimer les alinéas 8 à 10 de l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution pour tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel du 1^er juillet 2014.

* ¹⁴⁹ Le rapport du groupe de travail présidé par Gérard Larcher et rapporté par François Pillet, du 24 janvier 2018, est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/presidence_senat/40_recommandations_du_groupe_de_travail_du_Senat_sur_la_revision_constitutionnelle.pdf

Les mesures sont notamment :

« 14. Mentionner les moyens humains, financiers et informatiques et les délais nécessaires à la mise en oeuvre des réformes

15. Définir, en cas de création d'une nouvelle norme, les mesures d'abrogation ou de simplification des normes existantes

16. Étendre le champ d'application des études d'impact aux ordonnances

17. Étendre le champ d'application des études d'impact aux amendements du Gouvernement qui prévoient des mesures nouvelles

18. Renforcer les prérogatives des Conférences des Présidents des deux assemblées pour constater que les obligations relatives aux études d'impact ne sont pas remplies : Permettre à la Conférence des Présidents de chacune des deux assemblées de constater que les obligations relatives aux études d'impact ne sont pas remplies, alors que cette faculté n'est actuellement offerte qu'à celle de la première assemblée saisie. Allonger le délai dans lequel la Conférence des Présidents de chacune des deux assemblées peut constater que les obligations relatives aux études d'impact ne sont pas remplies, en le portant de dix jours à trois semaines ».

* ¹⁵⁰ « Agir en cohérence avec les ambitions ».

* ¹⁵¹ « Renforce l'atténuation, engager l'adaptation » : « Si différents mécanismes d'évaluations existent au sein du Parlement, celles-ci sont essentiellement réalisées sous l'angle socio-économique, et portent peu sur la dimension environnementale. Malgré son rôle d'évaluation des politiques publiques inscrit dans la constitution, le Parlement reste insuffisamment outillé et les exercices actuellement menés dépendent souvent du calendrier politique plutôt qu'un engagement plus large du Parlement, du fait même de son fonctionnement. Le gouvernement s'est quant à lui engagé en 2019 à évaluer les grandes lois d'orientations un an après leur entrée en vigueur (lois LOM, Egalim, Elan) et l'a répété dans sa réponse au rapport annuel 2020 du HCC, sans effet. Plus généralement, le gouvernement a très peu organisé d'évaluations ex post sur les politiques et mesures climatiques en place pour s'assurer de leur alignement avec les objectifs climats, identifier les succès et les manques, et faire des ajustements en conséquence. Ces évaluations sont essentielles pour piloter les mesures de la transition bas carbone ».

* ¹⁵² N° 289 du 26 janvier 2023 : https://www.senat.fr/rap/r22-289/r22-289.html

* ¹⁵³ Position du Sénat depuis la proposition de loi organique (n° 828, 2012-2013) tendant à joindre les avis rendus par le conseil national d'évaluation des normes aux projets de loi relatifs aux collectivités territoriales, adoptée par le Sénat le 7 octobre 2013. Voir aussi la proposition de loi organique (n° 683, 2019-2020) pour le plein exercice des libertés locales, adoptée par le Sénat le 20 octobre 2020.

* ¹⁵⁴ Le Sénat a souhaité étendre aux projets de loi cette obligation de seconde délibération pesant sur le Gouvernement. L'Assemblée nationale s'y est toutefois opposée au motif que les avis du CNEN sont systématiquement rendus publics et qu'il appartient à la représentation nationale d'arbitrer en cas de désaccord entre le Gouvernement et le CNEN. Le moins que l'on puisse dire est que cette position méconnaît les vertus de la discussion au sein même de l'exécutif et conduit le Parlement à se prononcer sur des dispositions critiquées par une autorité indépendante. C'est aussi méconnaître la prégnance du fait majoritaire qui aura pour conséquence, le plus souvent, de contraindre la majorité à l'Assemblée nationale à voter un texte du Gouvernement, aussi critiquable qu'il soit.

* ¹⁵⁵ Pour ces dossiers, les pouvoirs publics ont estimé qu'une période de test était inutile et que la nécessité d'engager sur tout le territoire et pour toute la population une réforme du cadre juridique était évidente.

* ¹⁵⁶ https://www.ecologie.gouv.fr/dematerialisation-des-autorisations-durbanisme

* ¹⁵⁷ https://portailpro.gouv.fr/

* ¹⁵⁸ https://formalites.entreprises.gouv.fr/

* ¹⁵⁹ https://entreprendre.service-public.fr/

* ¹⁶⁰ « Pour une France libre d'entreprendre », rapport d'information, fait au nom de la délégation aux entreprises n° 405 (2017-2018) - 5 avril 2018.

* ¹⁶¹ Décret n° 2020-946 du 30 juillet 2020 relatif à la désignation de l'Institut national de la propriété industrielle en tant qu'organisme unique mentionné à l'article 1er de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises.

* ¹⁶² Dès le 1^er juillet 2021, le guichet unique de l'INPI a été rendu accessible aux seuls professionnels disposant d'un mandat pour réaliser les formalités d'entreprises pour le compte de leurs clients.

Depuis le 1^er janvier 2022, tous les créateurs et entrepreneurs, quelles que soient l'activité et la forme juridique de leur entreprise, peuvent utiliser le service.

Depuis le 1^er janvier 2023, le site est la voie unique pour effectuer ses formalités d'entreprises.

* ¹⁶³ « Se pose également la question de l'aptitude du guichet unique électronique à enregistrer toutes les demandes des entreprises, une fois que cette plateforme sera pleinement installée. En effet, à ce jour, seules les formalités de création d'entreprises sont possibles, celles de modification ou de radiation n'étant pour l'instant pas opérationnelles (...) Pour les comptes annuels, soit plus de 800 000 dépôts dématérialisés, il est prévu soit de les déposer sur le portail unique, soit de les adresser aux greffes par voie papier mais cette dernière possibilité sera moins efficace que le maintien d'Infogreffe qui est de nature à soulager le traitement de toutes ces informations ».

* ¹⁶⁴ La question écrite estime que « loin de simplifier les procédures, les deux tiers des déclarants auprès de l'INPI qui ont au moins une demande complémentaire à accomplir (contre moins d'un tiers auparavant), se voient opposer des interactions et délais supplémentaires pour accomplir leurs formalités. Enfin, plus de 20 % des dossiers reçus par l'INPI ont fait l'objet d'un refus définitif pour non-conformité ou absence de régularisation dans le délai réglementaire contre 6 % selon le taux constaté depuis plusieurs années ».

* ¹⁶⁵ ePacte fédère des « professionnels de la conformité juridique engagés en faveur de la simplification administrative des entreprises afin de proposer des services innovants et performants à leurs clients. ePacte contribue aux travaux engagés par l'État en faveur de cette simplification afin que les nouveaux dispositifs mis en place soient satisfaisants pour l'ensemble des professionnels impactés. Organisé en groupes de travail thématiques, ePacte s'appuie sur l'expertise métier de tous ses membres en matière de conformité juridique et administrative des entreprises afin de dialoguer au mieux avec les pouvoirs publics et leur fournir des retours d'expériences qualifiés accompagnés de recommandations de solutions constructives ».

* ¹⁶⁶ https://videos.senat.fr/video.3362130_641afc8494b40.seance-publique-du-22-mars-2023-apres-midi?timecode=1655780

* ¹⁶⁷    https://www.senat.fr/basile/visio.do?id=qSEQ23050679S&idtable=q435486|q433151|q433008|q431793|q431957|q437555|q437556|q436166|q435108|q433592&_s=19515S&rch=qa&de=19780101&au=20230620&dp=1+an&radio=deau&appr=text&aff=sep&tri=dd&off=0&afd=ppr&afd=ppl&afd=pjl&afd=cvn

* ¹⁶⁸ « Guichet unique pour les entreprises : une simplification... pas si simple », GROUPE ECOMEDIA, 6 Janvier 2023.

* ¹⁶⁹ Cité par Les Échos Entrepreneurs, 10 janvier 2023.

* ¹⁷⁰ Contribution écrite du 22 mars 2023.

* ¹⁷¹ Think tank indépendant, qui « promeut un modèle européen du numérique affirmant la primauté de l'humain ».

* ¹⁷² « Entreprendre, l'aventure c'est l'aventure», L'Opinion du 13 décembre 2022.

* ¹⁷³ La vidéo peut être consultée :

https://videos.senat.fr/video.3276911_63f48eaa52f11.entreprises--les-dysfonctionnements-du-guichet-unique

* ¹⁷⁴ Obligation légale en application des articles L 232-21, L 232-22 et L 232-23 du code de commerce.

* ¹⁷⁵ Le format proposé (PDF) pour leur transmission dématérialisée n'est pas adapté et celui utilisé auprès de l'administration fiscale (EDI) pourrait être utilisé.

* ¹⁷⁶ « N'avons pas porté assez d'attention à l'exécution et à la mise en oeuvre du guichet unique (...) la défaillance réside dans le suivi de la mise en oeuvre et de l'exécution de cette loi PACTE en 2020, sur ce sujet précis du guichet unique ».

* ¹⁷⁷ Audition du 15 mai.

* ¹⁷⁸ Plateforme d'accompagnement aux aides publiques des PME et TPE, elle a été construite selon une méthode innovante, celle des Startup d'État, portée par l'incubateur beta.gouv de la direction interministérielle du numérique (DINUM), et piloté par un intrapreneur au sein de la direction générale des entreprises (DGE). https://place-des-entreprises.beta.gouv.fr/

* ¹⁷⁹ Enquête réalisée du 19 au 25 avril 2023 auprès de 10337 TPE.

* ¹⁸⁰ CE, 9 décembre 2015, Commune d'Asnières-sur-Nouère, req., n° 390723 : si les services instructeurs d'une demande d'autorisation d'urbanisme avaient sollicité la transmission de pièces qui n'étaient pas prévues par le Code de l'urbanisme, cette circonstance ne pouvait être utilisée par le pétitionnaire pour revendiquer la naissance d'une autorisation tacite en raison de l'absence de majoration des délais d'instruction de son dossier.

* ¹⁸¹ L'exposé des motifs précisait : « Il ne s'agit pas seulement d'admettre la bonne foi du citoyen essayant d'assumer la complexité des normes et des procédures mais, plus généralement, de construire un État conscient de son coût, usant à bon escient de ses prérogatives, et oeuvrant tout entier à seconder la vie sociale et favoriser son épanouissement ».