La sobriété normative pour renforcer la compétitivité des entreprises

III. UNE COMPLEXITÉ NORMATIVE QUI HANDICAPE LES ENTREPRISES

A. UNE POLITIQUE ECONOMIQUE QUI MÊLE SIMPLIFICATION ET COMPLEXITÉ

Certains « moments » de la vie des entreprises, certaines tailles d'entreprise et certains secteurs bénéficient d'efforts de simplification tandis que les autres entreprises subissent un flot de complexité qui ne se tarit pas.

1. Un accompagnement privilégié pour certaines ETI

Certaines entreprises ont la chance de bénéficier d'un accompagnement privilégié des services de l'État pour faciliter leur développement, en les aidant notamment à gérer la complexité administrative, notamment dans le numérique, pour l'exportation et en faveur des ETI :

- Les actions de la mission French Tech « offrent un accompagnement personnalisé aux start-ups »^114(*). L'accompagnement direct par l'administration centrale de 200 start-ups « stratégiques » permet de s'adapter à leurs besoins et de les sonder régulièrement pour identifier des tendances, notamment sur les besoins en financement et le renforcement de France 2030 ;

- La mise en place d'un guichet unique pour les entreprises exportatrices (Team France Export), rassemblant toutes les solutions publiques proposées par les Régions, les services de l'État, Business France, les Chambres de Commerce et d'Industrie et BpiFrance pour améliorer la compétitivité des entreprises françaises à l'international, BpiFrance centralisant les solutions de financement ;

- La stratégie « Nation ETI » a été lancée par le Président de la République le 21 janvier 2020 et co-construite avec le Mouvement des entreprises de tailles intermédiaires (METI) afin d'accompagner le développement des ETI en mettant davantage en avant leur rôle dans le tissu économique national afin de mieux prendre en compte leurs spécificités dans la conception des politiques économiques.

Afin de rapprocher l'État et les ETI, des « référents ETI » ont été nommés au sein des Services économiques de l'État en région et des « ambassadeurs » ont été nommés afin de suivre la mise en place de cette politique publique, « de faire remonter les préoccupations des ETI auprès des services de l'État, et réciproquement de promouvoir auprès des ETI les dispositifs mis en place pour soutenir leur développement, ainsi que les mesures du plan de relance ».

Lors de son audition du 8 juin 2023, la ministre déléguée chargée des Petites et Moyennes Entreprises, du Commerce, de l'Artisanat et du Tourisme a annoncé un dispositif d'accompagnement des « PME de croissance », ETIncelles, dans près d'une soixantaine d'administrations et d'opérateurs publics, « pour que les PME de croissance puissent avoir des correspondants au sein même de l'État pour les aider à déblayer des normes, des obstacles, qui les empêchent de croître ».

Les autres PME qui ne sont pas ciblées par cet accompagnement privilégié sont laissées à leur sort....

2. Une simplification ciblant certains secteurs économiques

Outre l'accélération de l'installation des industries « vertes »^115(*), qui fait l'objet d'un projet de loi dont le Parlement est actuellement saisi, deux secteurs ont fait l'objet de mesures ciblées de simplification des normes et procédures : les énergies renouvelables et le nucléaire.

a) La simplification ciblant les implantations industrielles « vertes »

La durée des procédures d'implantation des sites de production, notamment industriels, est particulièrement élevée. Les administrations mettent souvent du temps pour répondre aux demandes de permis de construire. Par ailleurs, les très longs délais sont liés à la complexité de l'articulation entre les différents niveaux de la puissance publique. La France est le seul pays de l'OCDE à avoir 5 niveaux de puissance publique (communes, communautés de communes, département, région, État central) avec une complexité des interactions en termes de responsabilité et de décision.

Là où en Allemagne, la décision peut être rapide, en France, compte tenu de la nécessité d'une validation par les différents niveaux d'autorités publiques, cela prend du temps. C'est apparemment ce manque réaction rapide et une certaine incertitude sur le soutien des différents niveaux d'autorités publiques que Tesla a fait le choix pour sa « Gigafactory » de Berlin et non de la France alors qu'il y avait un fort intérêt de la France pour ce projet.

L'accélération des procédures est un enjeu très important pour l'attractivité. C'est également une opportunité majeure pour la croissance des entreprises et pour l'industrialisation des innovations, donc pour l'emploi, la souveraineté et les réponses aux défis structurels majeurs en particulier la transition climatique.

Par ailleurs, outre l'accélération, la question de l'harmonisation des procédures constitue un enjeu. En effet, elles ne sont pas toujours harmonisées au niveau national, différent selon les interprétations des services déconcentrés, ce qui complique naturellement la tâche des entreprises multi-sites.

La politique de simplification en direction des entreprises semble se focaliser sur la réindustrialisation et la facilitation des procédures de création de sites industriels. Elle cible principalement les ETI.

Trois rapports ont été rédigés à cet effet.

Le rapport de Claude Imauven^116(*) a proposé un dispositif permettant à chaque entreprise de taille intermédiaire (ETI) et grande entreprise française de « disposer d'un référent coordonnant l'ensemble des interlocuteurs publics concernés par un projet d'investissement (État et opérateurs en lien étroit avec les Régions et les métropoles) et leur offrant un suivi individualisé et sur mesure des projets, du package financier, réglementaire, à l'accompagnement lors de l'investissement initial, jusqu'à son exploitation en aval ». À cet effet, le guichet unique pour l'investissement productif devait pouvoir « assurer l'interface entre l'industriel et l'administration française sur chaque projet d'investissement et assurer un suivi régulier des entreprises industrielles dans le temps ». Il devait avoir pour fonction :

- d'apporter de la visibilité en matière de délais sur les procédures,

- d'aider à affronter « une réglementation environnementale de plus en plus étoffée et contraignante »,

- de recenser les sites industriels libres clés en main

À la suite de ce rapport, le French Fab Investment Desk a été créé le 18 juin 2019 afin de jouer le rôle de guichet unique pour l'investissement productif.

Ce dispositif permet à chaque « grand compte » industriel présent sur le territoire national, qu'il soit français ou étranger, de disposer d'un référent unique dédié, coordonnant l'ensemble des interlocuteurs publics français concernés (État, opérateurs, régions et métropoles) et lui offrant un suivi individualisé et sur mesure, du package financier, réglementaire et d'accompagnement lors de l'investissement, à son exploitation en aval. Les groupes étrangers implantés en France seront sauf exception suivis par une équipe de Business France, les groupes français (notamment les ETI) par une équipe placée au sein de la Direction générale des entreprises (DGE).

Le rapport du député Guillaume Kasbarian, « 5 chantiers pour simplifier et accélérer les installations industrielles » (septembre 2019)^117(*), missionné par le Premier ministre le 3 juin 2019 pour formuler des propositions afin d'accélérer et libérer les projets industriels sur nos territoires, en simplifiant les procédures préalables aux implantations industrielles, a pointé, pour les ETI, six sources de complexité :

1. l'insécurité juridique (outre l'inflation normative et « la tendance à la sur-transposition des règles européennes qui a des conséquences particulièrement fortes sur l'industrie », des interprétations parfois divergentes de la norme) ;

2. l'opacité des procédures, des démarches à entreprendre et le manque de prévisibilité en matière de délais (pour une implantation industrielle « la mission n'a pas identifié de documentation présentant une vue d'ensemble intégrée des procédures administratifs à réaliser », à savoir l'autorisation d'urbanisme, le diagnostic d'archéologie préventive, l'autorisation environnementale unique, « chacune des trois procédures fonctionnant en silo, avec ses propres règles, ses propres étapes, ses propres délais et ses propres limites » ;

3. les délais parfois trop longs d'examen des dossiers ;

4. le défaut de pilotage par l'État dû à l'absence d'interlocuteur unique ;

5. l'absence d'une culture partagée entre l'administration et les porteurs de projets : un « manque d'accompagnement dans la réalisation des dossiers administratifs^118(*) ; un manque de connaissance et de prise en compte des enjeux industriels ; un sentiment d'expertise asymétrique, les porteurs de projet déplorant « la difficulté à disposer d'une vision complète et actualisée des normes et démarches applicables à leur projet dès le démarrage ».

6. le manque d'accompagnement face à une exigence environnementale source de complexité pour les industriels.

Pour sécuriser ces projets d'investissements, le rapport préconise :

- de prévoir une entrée en vigueur différée des normes nouvelles afin qu'elles ne s'appliquent pas à un projet en cours (sauf mesure de simplification), à partir du moment où l'administration a accusé réception du dossier d'autorisation, « afin d'éviter, lors de l'examen des dossiers, qu'une nouvelle norme surgissant en cours d'instruction ne soit appliquée à l'industriel sans qu'il ait pu s'y préparer » ;

- d'améliorer l'élaboration des textes et d'instaurer « une hygiène normative en faveur de la compétitivité industrielle » en prévoyant systématiquement des mesures dérogatoires pour les secteurs les plus impactés et en évaluant le dispositif du « test PME » ;

- d'éviter au maximum les surtranspositions de textes européens, en les traitants par secteur, de façon transversale.

Concrètement, le rapport suggère, parmi dix recommandations :

- de mettre à disposition des porteurs de projet, dans un format pédagogique et facilement accessible, toutes les étapes et démarches administratives qu'ils vont devoir réaliser, selon une approche « usager » et non en silo, par procédure ;

- de mettre en place un « portail numérique unique » pour faciliter les démarches des industriels et l'instruction de leurs demandes ;

- de promouvoir une culture d'accompagnement des porteurs de projets à tous les niveaux de l'administration, notamment en « diffusant des guides, « socle d'interprétation » de la réglementation, partagés au niveau national sur la mise en oeuvre de certaines procédures ou sur certain point du droit qui présente une ambiguïté (notion de projet, sécurité incendie, etc.) afin de limiter les divergences d'interprétation du droit ».

Ce rapport, qui a repris certaines des précédentes recommandations restées sans effet du rapport de Mme Laure de la Raudière de 2010 précédemment évoqué, a conduit le Premier ministre d'alors, M. Édouard Philippe, à lancer cinq mesures :

1. mieux sécuriser les porteurs de projet en ne réétudiant pas leurs dossiers si une norme nouvelle entre en vigueur après le dépôt de leur dossier : c'est la norme en vigueur lors du dépôt du dossier qui s'applique ;

2. encourager les collectivités à mener un maximum de procédures en amont de décisions d'implantations industrielles, pour offrir des sites clés en main et concrétiser des projets complexes en moins de 6 mois ;

3. simplifier les processus pour les entreprises en dématérialisant les procédures (urbanisme, autorisation environnementale, fouilles archéologiques) puis en créant un portail numérique unique de suivi des dossiers ;

4. autoriser les préfets à accélérer les délais des procédures (jusqu'à plusieurs mois) au cas par cas : par exemple en permettant désormais de démarrer les travaux sur une partie de la parcelle si toutes les autorisations de cette partie sont obtenues ;

5. charger les sous-préfets d'un rôle de coordination de l'ensemble des services administratifs en charge d'accompagner les projets d'implantation.

Afin de garantir la bonne mise en oeuvre de ces mesures, le Premier ministre a confié à Simon-Pierre Eury une mission interministérielle de coordination de ces chantiers et de pilotage du portail numérique unique, dont il conviendra d'évaluer l'action.

Enfin, un rapport de l'Inspection des finances, coordonné par Laurent Guillot, « Simplifier et accélérer les implantations d'activités économiques en France » (janvier 2022)^119(*) a formulé 13 recommandations opérationnelles afin d'atteindre cet objectif et :

- de réduire les délais de procédure,

- de renforcer la participation du public,

- de mieux orienter les porteurs de projets vers des sites « clés en main » pour en limiter l'impact environnemental.

Le projet de loi relatif à l'industrie « verte », examiné au Sénat en juin 2023, s'inscrit dans cette démarche, tout en la réservant aux secteurs « du solaire photovoltaïque et thermique, des éoliennes à terre et en mer, des batteries et du stockage d'énergie, des pompes à chaleur et de la géothermie, de l'électrolyse, des piles à combustible, du biogaz et du biométhane renouvelables, de la capture, utilisation et stockage de gaz carbonique, des technologies de réseau électrique, du nucléaire » selon son étude d'impact.

b) La simplification pour accélérer le déploiement des énergies renouvelables

La loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables comporte des «  mesures transversales de simplification » pour accélérer les projets d'énergies renouvelables et les projets industriels nécessaires à la transition énergétique. L'étude d'impact indiquait que « la lisibilité, l'optimisation et la simplification du cadre actuel des procédures de raccordement tant en termes de coûts et de démarches que de délais sont des sujets de préoccupation majeurs pour les différents acteurs intéressés. Les limites de ce cadre actuel sont ainsi reconnues et constituent à la fois des freins et des complexités pour les gestionnaires de réseau ainsi que les demandeurs de raccordement ».

Cependant, lors de l'examen de ce texte, le Sénat a accentué cet effort de simplification administrative car, « sans simplifications substantielles apportées au cadre des autorisations administratives relatives aux projets d'énergies renouvelables, l'atteinte de l'objectif que s'est lui-même fixé le Gouvernement, diviser par deux les délais de déploiement des projets concernés, est illusoire »^120(*). Aussi, prenant acte d'un manque de propositions du Gouvernement sur ce sujet, le Sénat a proposé la création de nouvelles dérogations procédurales temporaires (autorisation environnementale, enquête publique, recours contentieux). Au cours de la navette qui s'est conclue par un accord avec l'Assemblée nationale, de nombreuses mesures de simplification introduites au Sénat ont été conservées, comme la clarification législative des incidences environnementales à prendre en compte pour soumettre un projet de renouvellement d'une installation d'énergies renouvelables à évaluation environnementale, ou la désignation de référents préfectoraux (en pratique, les sous-préfets) dans chaque département, pour l'instruction des autorisations et l'accompagnement des porteurs de projet.

La loi habilite par ailleurs le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour accélérer et simplifier les procédures de raccordement, impactant de nombreuses dispositions du code de l'énergie et du code de l'urbanisme.

c) La simplification pour relancer le nucléaire

La loi n° 2023-491 du 22 juin 2023 relative à l'accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes « vise à accélérer la construction des réacteurs électronucléaires (...) en simplifiant les procédures administratives qui leur sont applicables », selon son exposé des motifs, et comporte des mesures de simplification, d'accélération et de sécurisation.

Il faut noter que l'étude d'impact souligne que « la diminution de ces délais [administratifs] est de nature à baisser le coût de revient de l'électricité produite par ces installations ; elle bénéficie donc aux consommateurs d'électricité, et notamment aux consommateurs professionnels », ce qui montre a contrario que la complexité administrative pèse actuellement sur le coût de revient de cette énergie.

Selon le rapport de la commission des affaires économiques du Sénat^121(*), ces mesures de simplification « doivent permettre une accélération de plusieurs années ». Sur proposition de la commission, le Sénat a amendé l'article premier, en prévoyant « une évaluation de l'application des mesures de simplification, comprenant un rappel des objectifs et une justification des écarts, notamment en termes de délais », qui sera quadriennale.

3. Un flux de complexité qui ne se tarit pas

Les auditions menées par la délégation aux Entreprises ont fait référence à de multiples exemples de complexification des normes applicables aux entreprises, à rebours du discours dominant sur la simplification.

Ainsi, et inversement à ces initiatives de simplification, la loi n°2021-1104 du 22 août 2021, dite Climat et résilience, comporte de nouvelles obligations à la charge des entreprises, notamment pour favoriser la prise en compte obligatoire des enjeux environnementaux.

La loi n°2022-172 du 14 février 2022 en faveur de l'activité professionnelle indépendante entendait « offrir aux entrepreneurs un cadre plus simple et protecteur au moment de la création d'entreprise et pour les accompagner tout au long de l'exercice de leur activité » avec des mesures de simplification de différents statuts de l'entrepreneur. Elle met en extinction le statut l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée (EIRL) qui avait été créé par la loi n° 2010-658 du 15 juin 2010, et qui n'aurait duré que douze ans, les EIRL existants pouvant toutefois continuer à exercer leur activité dans les mêmes conditions qu'à présent, restant ainsi au milieu du gué de la simplification.

Au détour d'une loi n°2022-296 du 2 mars 2022 visant à démocratiser le sport en France, un amendement a modifié les articles L.225-35 (relatif au conseil d'administration) et L.225-64 (relatif au directoire) du code de commerce pour que soient également pris en considération les enjeux « sportifs et culturels » de l'activité de l'entreprise, en plus de la prise en considération des enjeux sociaux et environnementaux ajoutés par la loi PACTE. Cette initiative inopinée a quelque peu déconcerté les entreprises d'autant qu'il « emploie le verbe « considérer » là où la loi Pacte indique « en prenant en considération ». Ce qui a l'air d'un détail n'en est pas un, car le Conseil d'Etat a déjà tranché sur ce point. Dans la loi Pacte, il a remplacé les mots « en considérant » par « en prenant en considération » qui, « en traduisant une préoccupation générale dont on a conscience et non un but précis que l'on se donne [...] expliquent mieux la portée de la disposition », explique-t-il dans un avis de 2018 »^122(*). Elle risque d'affaiblir la prise en considération des enjeux sociaux et environnementaux qui contribue à une mutation puissante de l'objet social de l'entreprise. Elle expose les conseils d'administration à une forte incertitude juridique. Elle risque de faire de l'article L.225-35 du code de commerce, qui précise le rôle du conseil d'administration, un point d'accroche pour ajouter de nouvelles obligations sans cesse plus floues à la responsabilité sociétale de l'entreprise.

Dans le cadre de l'application de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite loi 3DS, l'appel à projets « France Expérimentation - 3DS » visait à permettre aux porteurs de projets économiques innovants ancrés dans les territoires, qui sont bloqués par la législation, de solliciter des dérogations législatives expérimentales et temporaires. Les demandes retenues pour faire l'objet d'une expérimentation devaient donner lieu au dépôt d'amendement, les y autorisant. Cette expérimentation semble avoir été un échec complet, aucun amendement gouvernemental n'ayant porté une demande de dérogation.

a) La responsabilité sociétale des entreprises : quand le risque d'un « tsunami de complexité » inquiète même les grandes entreprises

Les rapports récents de la délégation aux Entreprises^123(*) ont par ailleurs souligné le choc de complexité créé par les obligations mises à la charge des entreprises en matière de responsabilité sociétale, y compris pour les grandes entreprises.

Cette analyse est partagée par un rapport du Haut comité juridique de la place financière de Paris du 10 novembre 2022^124(*) qui dresse un état des lieux sévère de la situation actuelle. Ce document déplore des « textes peu lisibles », souligne « l'absence d'articulation entre les dispositifs » et appelle à l'engagement d'un « effort de simplification et de rationalisation de certains dispositifs nationaux ». Ce constat a été souligné par l'ensemble des personnes auditionnées qui ont unanimement regretté un « millefeuille de dispositifs ».

Le rapport du Haut comité juridique de la place financière de Paris recense ainsi treize dispositifs différents imposant la publication d'informations extra-financières dans le code de commerce (huit dispositifs), dans le code civil et le code de commerce (un dispositif) et dans des lois spécifiques (quatre dispositifs).

La transposition de la directive CSRD (Corporate sustainability reporting directive) qui doit permettre d'assurer au niveau européen la production de données environnementales, sociales et de gouvernance (ESG) fiables et comparables entre les entreprises, se réalisera par ordonnance en dépit des réserves du Sénat, pour lequel sa mise en oeuvre, « si elle ne se substituait pas à certaines normes nationales, constituerait une charge excessive pour les entreprises. Il apparaît donc nécessaire, pour accompagner la mise en place de ces nouveaux standards, d'alléger une partie des obligations issues de notre droit national, dès lors que les nouvelles exigences européennes s'y substitueraient »^125(*).

Certes, cette transposition offre l'opportunité de mettre en cohérence un corpus juridique qui, selon l'étude d'impact : « se compose d'une accumulation de dispositifs disparates, pensés séparément et sans réelle cohérence entre eux. Il s'agit notamment des dispositions relatives au rapport de gestion, au rapport sur le gouvernement d'entreprise, aux obligations RSE des organes de gouvernance. Pour la plupart issus du droit européen, ces dispositifs recourent à des seuils, des définitions, des obligations et des sanctions différentes ».

Après que le Sénat a supprimé l'article de la loi n° 2023-171 du 9 mars 2023 projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture autorisant cette transposition, manifestant ainsi son inquiétude, les aménagements en matière de responsabilité sociétale des entreprises (RSE), seront relativement limités, conformément à l'amendement du Gouvernement en commission des finances à l'Assemblée, lequel a répondu ainsi aux préoccupations des PME relayées par la délégation aux Entreprises^126(*).

Ces aménagements auront pour objectifs^127(*) (i) d'éviter les redondances avec les autres dispositifs de transparence qui relèvent des domaines couverts par la CSRD, (ii) de mettre en cohérence les seuils et définitions qui délimitent le champ d'application de ces dispositifs, (iii) d'étendre certains dispositifs à certaines formes de sociétés et (iv) d'unifier les procédures d'injonction afférentes à ces dispositifs.

b) Les aides pendant la crise de la COVID-19 : quand l'administration simplifie provisoirement

Afin d'aider les entreprises touchées par la crise sanitaire, le Gouvernement a mis en place dès mars 2021 un dispositif de prise en charge des coûts fixes, pour les entreprises fermées ou secteurs fortement impactés.

Ce dispositif a été simplifié à plusieurs reprises, notamment par un décret paru le 21 mai 2021^128(*), étendu à différents secteurs, mais en réalité, de multiples dispositifs ont été créés : Prêt garantis par l'État (PGE), Fonds de solidarité (FDS), report de cotisations sociales, Aide coûts fixes « originale » ou « initiale » en complément du FDS, Aide coûts fixes « rebond » (pour les entreprises créées entre janvier 2019 et janvier 2021, son pendant est l'aide « nouvelle entreprise rebond »), Aide « fermetures », Aide nouvelle entreprise rebond (pour les entreprises créées avant janvier 2019, son pendant est l'aide « coûts fixes rebond »), Aide « loyers », Aide « renfort », dispositif d'activité partielle, lequel était applicable aux entreprises appartenant aux secteurs figurant aux deux annexes d'un décret^129(*), constituant un véritable inventaire à la Prévert...

Ces mesures ont été fréquemment remaniées afin de s'adapter au mieux au soutien indispensable à la survie des entreprises. Au total, l'objectif de simplicité a été recherché mais le principe de stabilité a été mis entre parenthèses, à juste titre, pour un motif d'intérêt général.

Le rapport de juillet 2021 du « comité de suivi et d'évaluation
des mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l'épidémie de covid-19 », présidé par Benoît Coeuré^130(*) a analysé les profils des entreprises n'ayant pas eu recours à une quelconque de ces aides, exemple trop rare d'une étude ex post sur le non-recours.

Selon une enquête conduite auprès des chefs d'entreprises^131(*) : « parmi les entreprises qui n'ont recouru à aucune aide, la majorité estiment qu'elles n'en avaient pas besoin et 10 % ne souhaitaient par ailleurs pas dépendre des aides de l'État. A contrario, 32 % du non-recours (soit 6 % des entreprises interrogées) peuvent être interprétés comme « involontaires » ou « subis » : 13 % des entreprises non recourantes n'étaient pas éligibles ; 11 % déclarent s'être vu refuser les aides pour des raisons qui lui semblent injustes ; 8 % déplorent que les démarches étaient trop longues ou trop complexes ».

La majorité des entreprises qui n'ont pas eu recours au fonds de solidarité estiment qu'elles n'en avaient pas besoin, mais 16 % n'y ont pas eu recours pour ne pas être dépendantes des aides de l'État et 13 % parce qu'elles ne remplissaient pas les conditions. Seulement 4 % des entreprises non recourantes signalent que l'aide leur a été refusée, et 3 % qu'elles y ont renoncé en raison des démarches trop longues ou coûteuses.

Ces éléments confirment bien que plus le dispositif (ou la norme) est simple, plus son accès par les entreprises est aisé.

c) Les aides à l'énergie : quand un dispositif manque sa cible

Les entreprises grandes consommatrices d'énergie ayant subi une hausse des coûts d'approvisionnement de gaz naturel et/ou d'électricité entre mars 2022 et août 2022 ont pu bénéficier, depuis le décret n° 2022-967 du 1^er juillet 2022^132(*) d'une aide visant à compenser la hausse des coûts d'approvisionnement de gaz naturel et d'électricité.

La délégation aux Entreprises a été rapidement saisie du problème de l'inadéquation de cette aide dans le secteur de la boulangerie. Si en effet ce dispositif était adapté aux boulangeries industrielles dont l'énergie représente 3 % du chiffre d'affaires ayant subi un doublement du prix du gaz et/ou de l'électricité, l'aide étant plafonnée à 2 millions d'euros, il restait inaccessible pour l'immense majorité des boulangeries artisanales qui sont des TPE. Pour ces dernières, le Gouvernement a présenté le 27 octobre 2022 un autre dispositif : « l'amortisseur électricité », simplifiant les critères pour pouvoir bénéficier de cette aide.

Cependant, « cette aide destinée à la majorité des boulangeries n'a pas été bien comprise. Et pour cause : non seulement le sujet est complexe mais la communication gouvernementale a été hasardeuse. Cette proposition a suscité beaucoup d'inquiétude et de colère car elle n'était pas claire. Les explications avancées dans le communiqué de presse d'origine étaient en effet très techniques, illisibles » selon le site professionnel La Toque.

M. Jérémy Ferrer, boulanger et fondateur de Grain de Blé (courtier pour les artisans) alertait, début novembre 2022, par de nombreuses interventions dans les médias, au sujet de la situation plus que compliquée du secteur de la boulangerie artisanale : « il est demandé que les comptables réalisent un bilan mensuel pour calculer l'EBE (excédent brut d'exploitation) et voir ainsi si celui est en baisse pour pouvoir bénéficier de l'aide. Or, aucun comptable n'accepte de le faire mensuellement »^133(*).

Compte-tenu de ces difficultés persistantes, les ministères concernés (de l'Économie et de l'Écologie) ont publié un nouveau communiqué le 29 novembre 2022 qui simplifie encore le dispositif.

Si ce dispositif amortit les hausses, dans une certaine mesure, il diffère du bouclier, qui bloque la hausse (à + 15 %) et donne de la visibilité. L'amortisseur demeure très insécurisant pour les artisans. La Première ministre Élisabeth Borne a donc annoncé le 4 janvier 2023 que les boulangers pourront « demander le report du paiement de leurs impôts et cotisations sociales ». La Première ministre a également déploré que les mesures de soutien mises en place par le Gouvernement ne soient pas assez connues : « Au global, on prend en charge avec ces différentes aides de l'ordre de 40 % de la facture d'électricité », a-t-elle assuré.

L'administration s'est donc mobilisée avec le réseau des services consulaires afin d'informer les artisans de ces aides énergie.

Au total, ce sont 805 752 artisans qui ont été contactés : 31 312 boulangers boulangers-pâtissiers et pâtissiers (sur 41 150 ciblés, soit les trois quarts) et 774 440 autres artisans, parmi lesquels les métiers les plus impactés par les coûts de l'énergie, comme les bouchers-charcutiers, imprimeurs, carrossiers, menuisiers, artisans du pressing-blanchisserie.

L'appel était suivi de l'envoi par mail d'une plaquette présentant le dispositif. Par ailleurs, des webinaires pour les artisans ont été organisés par les chambres sur l'aide énergie, ainsi que des visites de terrain et des informations mises à jour sur le site des CMA. Cette offre de service pour ces accompagnements a été gratuite.

À la demande de l'État, les CCI se sont engagées, en janvier et février 2023, dans une opération de phoning à destination de 20 000 PME industrielles, durement touchées par la crise de l'énergie. Cette démarche était d'autant plus nécessaire que 30 % des entreprises seulement connaissaient l'amortisseur et 27 % les aides guichet. Au total, 39 % des entreprises ont annoncé leur intention de faire les démarches nécessaires pour l'obtention de l'amortisseur et 26% pour les aides guichet.

d) L'index senior : quand l'administration demande aux entreprises de réaliser ce qu'elle pourrait faire elle-même

Afin d'inciter les entreprises à se saisir du sujet de l'emploi des seniors et à favoriser leur emploi, l'article 2 du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, finalement censuré en tant que « cavalier social »^134(*), avait prévu que les entreprises publient des indicateurs relatifs aux salariés âgés et qu'elles abordent le sujet de l'emploi des seniors lors de la négociation sur la gestion des emplois et des parcours professionnels.

Les entreprises qui auraient méconnu l'obligation de publication des indicateurs auraient pu se voir appliquer par l'autorité administrative une pénalité dans la limite de 1 % des rémunérations et gains versés aux travailleurs salariés et assimilés au cours de l'année civile au titre de laquelle l'obligation est méconnue.

À l'initiation de la commission des affaires sociales du Sénat, le texte adopté avait rehaussé à 300 salariés le seuil des entreprises concernées par l'obligation de publier des indicateurs, celui-ci ayant été abaissé à 50 salariés lors de la première lecture à l'Assemblée nationale. En effet, les entreprises de 50 à 300 salariés ne sont pas toutes dotées de services de ressources humaines capables de publier de telles données.

La commission des affaires sociales avait souligné le caractère limité de la mesure : « Les indicateurs ne seront pertinents que pour de grandes entreprises, les petites et moyennes entreprises ne disposant pas d'effectifs suffisants pour établir des statistiques robustes pour refléter leur engagement en faveur des seniors. Au sein d'une entreprise de 50 salariés, le départ de quelques seniors pourrait dégrader fortement ses indicateurs, alors même qu'elle déploie des mesures pour le maintien en emploi et le recrutement de seniors »^135(*), un précédent rapport d'information du Sénat ayant estimé, en 2019^136(*), qu'il n'existait « aucun dispositif miracle ni incitatif (de type contrat de génération ou baisse de charges...) ni punitif (de type contribution Delalande) qui puisse régler à lui seul le problème de l'emploi des seniors. La solution doit passer par une prise de conscience des entreprises quant à la valeur ajoutée des travailleurs seniors et la nécessité d'avoir une gestion équilibrée de leur pyramide des âges ».

On aurait pu s'attendre à ce que l'administration soit en capacité de publier de telles informations, puisque les services concernés disposent des informations relatives à l'âge des salariés des entreprises. Le choix avait été fait de faire porter cette nouvelle obligation à la charge de toutes les entreprises de plus de 300 salariés.

Cette charge nouvelle n'avait même pas été évaluée par l'étude d'impact qui se contentait de renseigner « Sans objet » l'impact de la mise en oeuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés (« a) impacts sur les assurés / les redevables, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives »). Pourtant, cette même étude d'impact relevait que, s'agissant des impacts sociaux : « les entreprises devront donc améliorer les conditions de travail de leur salariés, et notamment les salariés seniors » (promotion, recrutement, temps de travail, départs) et préparer les secondes parties de carrières (formation, mesures de prévention). Six thèmes avaient été identifiés à ce stade par l'étude d'impact (accès à l'emploi, accès à la formation, parcours dans l'entreprise, conditions de travail, départ de l'entreprise et mesures de prévention), laquelle considère que ces obligations nouvelles n'entraînent aucune charge pour les entreprises...

Il s'agissait, avec l'index senior, de l'exemple type d'une norme conçue davantage dans un objectif de communication politique, à l'efficacité incertaine, que l'administration aurait pu prendre en charge (pour la publication de l'index), et dont le coût, certain et non évalué, devait être assumé par les entreprises.

e) La formation de salariés au français : quand une obligation à la charge des entreprises n'est pas chiffrée par l'étude d'impact

Un dernier exemple récent d'absence d'étude d'impact alors qu'elle eût été nécessaire, est tiré du projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration, dont le sort est incertain.

Son article 2 tendait à étoffer les possibilités de formation en français langue étrangère (FLE). Il créait une faculté générale, pour les employeurs, de proposer des formations en FLE à leurs salariés allophones et leur imposait, pour ceux de ces salariés signataires d'un contrat d'intégration républicaine (CIR), de considérer ce temps de formation comme un temps de travail effectif donnant lieu au maintien de la rémunération ou, lorsque le salarié mobilise son compte personnel de formation (CPF), d'accorder de droit une autorisation d'absence. Jugeant les possibilités actuelles de formation suffisantes et ne souhaitant pas imposer aux employeurs des obligations qui relèvent davantage des pouvoirs publics, la commission des Lois du Sénat l'avait supprimé.

Dans son rapport^137(*), la commission des Lois relevait que les employeurs se seraient vu imposer des obligations de formation quant à la maîtrise d'une compétence sans lien direct avec la pratique professionnelle de leurs salariés. Aurait été ajoutée à la charge des employeurs une contrainte, dont le coût n'était pas chiffré par l'étude d'impact^138(*), et qui ne semblait pas devoir leur incomber.

Auditionnées, plusieurs organisations représentatives d'employeurs avaient souligné la nécessité de maintenir le caractère largement facultatif de la formation afin de ne pas faire supporter aux employeurs une obligation de formation relevant davantage des pouvoirs publics.

Par ailleurs, le défaut d'opérationnalité de ces dispositions dans les entreprises de petite taille avait été reconnu par certaines organisations syndicales auditionnées par les rapporteurs pourtant favorables à son principe. Enfin, une telle disposition aurait été de nature à désorganiser le travail, pour des formations qui ne sont pas à l'initiative de l'employeur mais du seul salarié, dans le cadre de la mobilisation de son compte personnel de formation (CPF). Les principales organisations représentatives des employeurs s'étaient unanimement déclarées défavorables^139(*).

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* ¹¹⁴ Réponse écrite de la DGE au questionnaire de la délégation aux Entreprises du 31 mars 2023.

* ¹¹⁵ L'étude d'impact définit ainsi le périmètre de ces industries : « les secteurs du solaire photovoltaïque et thermique, des éoliennes à terre et en mer, des batteries et du stockage d'énergie, des pompes à chaleur et de la géothermie, de l'électrolyse, des piles à combustible, du biogaz et du biométhane renouvelables, de la capture, utilisation et stockage de gaz carbonique, des technologies de réseau électrique, du nucléaire ».

* ¹¹⁶ M. Claude Imauven, « Mise en place d'un guichet unique pour l'investissement productif », 30 novembre 2019.

* ¹¹⁷ https://www.gouvernement.fr/rapport/11158-rapport-5-chantiers-pour-simplifier-et-accelerer-les-installations-industrielles

* ¹¹⁸ « Une posture parfois cloisonnée de l'administration, concentrée sur son rôle d'instruction et de contrôle ». Les services administratifs regrettent, quant à eux, que les industriels ne les sollicitent pas plus en amont de leurs projets pour comprendre et anticiper les démarches et les contraintes administratives qui s'y appliquent ».

* ¹¹⁹ https://www.economie.gouv.fr/simplifier-accelerer-implantations-activites-economiques-rapport-guillot

* ¹²⁰ Essentiel de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du 26 octobre 2022, mis à jour le 7 février 2023.

* ¹²¹ Rapport n° 236 (2022-2023) de M.  Daniel GREMILLET, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 11 janvier 2023.

* ¹²² « Comment une loi pour développer la pratique du sport modifie les missions du conseil d'administration », Les Échos, 18 mars 2022.

* ¹²³ « Faire de la RSE une ambition et un atout pour chaque entreprise », Rapport d'information de Mmes Martine BERTHET, Florence BLATRIX CONTAT et M. Jacques LE NAY, fait au nom de la délégation aux entreprises n° 89 (2022-2023) - 27 octobre 2022.

* ¹²⁴ https://www.banque-france.fr/sites/default/files/rapport_51_f.pdf

* ¹²⁵ Avis n° 179 (2022-2023) de M. Hervé MAUREY , fait au nom de la commission des finances, du 6 décembre 2022, sur le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture.

* ¹²⁶ Lors de la séance du Sénat du 13 décembre 2022, le président de la délégation aux Entreprise, M. Serge BABARY a ainsi regretté l'absence d'« une évaluation précise du coût financier et organisationnel, par catégorie d'entreprises, des informations extrafinancières qui seront demandées. Ces éléments auraient pu être obtenus dans le cadre de la procédure législative ordinaire, mais ils ne seront pas connus avec une transposition de la directive par ordonnance ».

* ¹²⁷ Selon l'article 12 de la loi n° 2023-171 du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture.

* ¹²⁸ https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000043518603

* ¹²⁹ Le décret n° 2021-70 du 27 janvier 2021 modifiant le décret n° 2020-810 du 29 juin 2020 portant modulation temporaire du taux horaire de l'allocation d'activité partielle a refondu la liste des secteurs d'activité bénéficiant d'un taux majoré d'allocation d'activité partielle. Le décret n° 2021-225 du 26 février 2021 a adapté la liste des secteurs d'activité qui bénéficient d'un taux majoré d'allocation d'activité partielle.

* ¹³⁰ https://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/fs_-_rapport_final_-_comite_coeure_-_27-07-21_0.pdf

* ¹³¹ Enquête selon la méthode des quotas a été menée à la demande du comité par l'institut Ipsos auprès de 600 dirigeants d'entreprises entre le 16 et le 25 juin 2021.

* ¹³² Lequel a été modifié à trois reprises par le décret n° 2022-1250 du 23 septembre 2022 ; le décret n° 2022-1279 du 30 septembre 2022 et le décret n° 2022-1575 du 16 décembre 2022...

* ¹³³ La Toque Magazine (site web), 4 novembre 2022.

* ¹³⁴ Décision n°2023-849 DC du 14 avril 2023, sur la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.

* ¹³⁵ Rapport n° 375 (2022-2023) de Mme  Élisabeth DOINEAU, rapporteure générale et M.  René-Paul SAVARY, du 28 février 2023.

* ¹³⁶ Rapport d'information de Mme Monique LUBIN et M. René-Paul SAVARY, fait au nom de la commission des affaires sociales n° 749 (2018-2019) du 26 septembre 2019.

* ¹³⁷ Rapport n° 433 (2022-2023) de Mme Muriel JOURDA et M. Philippe BONNECARRÈRE, du 15 mars 2023.

* ¹³⁸ La commission note que : « Par construction, la faculté créée au 1° ne peut qu'être difficilement évaluable, reposant sur la volonté des employeurs. L'étude d'impact se borne à relever, s'agissant des obligations créées aux 2° et 3°, qu'elle pourrait bénéficier à 7 700 nouveaux signataires de CIR par an, dans le cas où le niveau fixé serait au niveau A2 ».

* ¹³⁹ Le MEDEF a estimé qu'il « conviendrait de prévoir que le salarié demande une autorisation d'absence à l'employeur » ; la CPME a noté que « [alerté] sur cette dérogation qui pourrait désorganiser le service ou l'entreprise » ; l'U2P a jugé que cette « dérogation ne semble pas justifiée, car elle n'est prévue dans aucun autre cas de recours au CPF ».