B. DES FINANCEMENTS PUBLICS DONT L'EFFICACITÉ DOIT ÊTRE RENFORCÉE
1. La sous-consommation des dotations et subventions : des causes multiples
Mme Dominique Faure, ministre déléguée aux collectivités territoriales et à la ruralité, a indiqué à la mission d'information, le 7 juin 2023, qu'à ce jour « le Fonds vert et la DSIL (de 2023) ne sont consommés qu'à hauteur de 25% ». Ils « seront bien évidemment consommés à 100% d'ici à la fin de l'année », mais selon la ministre « le problème n'est pas tant l'argent qu'apporte l'État que la disponibilité des projets : consommons déjà les crédits dont nous disposons ! ».
Cette situation tient à différents facteurs.
D'une part, pour que les fonds soient effectivement versés, il faut que les travaux démarrent pendant l'année : cette condition, jointe à la méthode de l'appel à projets, favorise les dossiers déjà aboutis, aux dépens des projets en cours de réflexion.
Selon notre collègue Gilbert Favreau, cette sous-consommation peut également tenir à la concurrence entre le bâti scolaire et le financement d'autres investissements présents dans l'agenda des collectivités.
Jean-Marie Mizzon, président, a pour sa part évoqué :
- la réticence des élus à s'endetter : « les communes savent que le taux d'endettement est un critère qui parle beaucoup aux électeurs » : l'argument de la « dette verte » est sans effet sur ceux-ci. Pourtant, le Plan 10 000 écoles s'appuie sur la Banque des territoires, qui « ne fait pas de subventions. Elle prête. Or les communes ont aussi le souci de ne pas trop s'endetter » ;
- les risques pesant sur l'autofinancement des communes, après « treize années de baisse ou de stagnation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) » ; or les investissements des communes reposent pour une très large part sur l'autofinancement.
Pour le président de la mission d'information, c'est de manière générale « l'insuffisance de moyens » qui freine les projets, davantage que la lenteur de l'élaboration de ceux-ci : « Si les subventions couvraient 90% du coût des projets, les communes parviendraient peut-être à trouver le complément ».
La ministre déléguée chargée des collectivités territoriales et de la ruralité s'est interrogée sur l'intérêt d'un recours accru des maires à l'endettement : « Je sais bien que les maires n'aiment pas s'endetter, mais c'est nécessaire, surtout quand les taux d'intérêt ne sont pas très élevés. Un taux de 3% reste peu cher. Quand la commune le peut, elle doit s'endetter. À l'heure actuelle, les finances des communes sont saines, peu endettées, avec de l'épargne ».
Pourtant, la Coordination interministérielle du Plan de rénovation énergétique des bâtiments a relevé, parmi les freins à la rénovation énergétique des écoles, le « niveau élevé des taux d'intérêt des produits spécifiques tels que les prêts GPI-Ambre proposés par la Banque des territoires, qui correspond au taux du livret A + 0,4 point »255(*).
De manière générale, le financement des investissements des collectivités territoriales, qui repose sur trois leviers (par ordre d'importance : l'autofinancement, puis les subventions et dotations et, enfin, l'emprunt), s'inscrit aujourd'hui dans un contexte budgétaire et financier très contraint, qui soumet à d'importantes incertitudes leur capacité à financer la transition énergétique et écologique.
Une enquête réalisée par le Réseau national des territoires engagés dans la transition écologique (AMORCE) sur le financement des projets de rénovation énergétique des bâtiments publics des collectivités256(*) soulignait en 2019 l'importance de l'autofinancement (94% des répondants) et, parallèlement à celui-ci, la part élevée des fonds d'État (plus de 60%).
Or la situation économique actuelle, avec l'explosion de la facture énergétique, l'inflation et les pressions à la hausse sur la masse salariale, fait peser des incertitudes sur le développement des capacités d'épargne des collectivités territoriales et sur leur aptitude à autofinancer leurs projets. L'augmentation brutale des taux d'intérêt est de nature à accroître les réticences des élus à s'endetter.
Ces évolutions combinées pourraient compromettre l'appétence des élus pour des projets de rénovation ambitieux, ce qui souligne l'importance des subventions et dotations. Or comme l'a observé l'Association des présidents d'intercommunalités en septembre 2022, « Sans recours à des financements externes, les collectivités sont rapidement limitées dans la mise en oeuvre de projets de rénovation énergétique sur leur patrimoine »257(*).
2. La baisse des taux de subvention et la nécessaire prise en compte de la capacité contributive des collectivités dans l'attribution des aides
Notre collègue Gilbert Favreau a évoqué, lors de l'audition de la ministre déléguée aux collectivités territoriales et à la ruralité, la baisse du taux de subvention de la DETR, qui s'établit désormais à 30% contre 40% par le passé.
Selon Mme Dominique Faure, la baisse du taux de subvention, qui est effectivement passé d'une « moyenne de 40% il y a quelques années à 30% aujourd'hui », doit être mise en relation avec le fait que la DETR, autrefois répartie entre un nombre de communes relativement peu élevé, est désormais nettement plus demandée : « les maires qui étaient habitués à certains montants de DETR chaque année ont l'impression que la DETR se réduit nettement » ; « Bien que le Fonds vert soit venu doubler les montants d'investissement, il est vrai que nous restons malgré tout en moyenne à 30% ».
Il n'en demeure pas moins que, comme l'a souligné Gilbert Favreau, il existe aujourd'hui « un véritable problème d'investissement, précisément dans les communes les plus pauvres ». Pour ces collectivités, le financement du montant de l'investissement non couvert par les subventions et dotations258(*), constitue un frein puissant.
À supposer que les aides représentent 80% du budget d'un investissement, ce qui est souvent théorique, les 20% restants sont hors de portée de nombreuses communes, comme l'ont rappelé les élus consultés en ligne.
Jean-Marie Mizzon, président, faisant valoir que « dans notre système, ce sont les moins pauvres (ou les plus riches) des collectivités qui consomment les subventions, parce qu'elles ont la capacité de financer le reste », s'est déclaré favorable à la prise en compte de la capacité contributive des collectivités dans l'attribution de ces moyens.
Le code général des collectivités territoriales (article L. 1111-10) permet aux préfets d'accorder des dérogations à la règle fixant la participation minimale du maître d'oeuvre à 20% du montant total des financements apportés par des personnes publiques.
Divers investissements sont éligibles à de telles dérogations (ponts et ouvrages d'art, équipements pastoraux, défense contre l'incendie, centres de santé). À titre d'exemples :
- pour les projets d'investissement concernant le patrimoine non protégé, les dérogations sont possibles en cas d'urgence, de nécessité publique ou si « la participation minimale (de 20%) est disproportionnée au vu de la capacité financière du maître d'ouvrage » ;
- pour les projets d'investissement destinés à réparer des dégâts causés par des calamités publiques, les dérogations sont autorisées « au vu de l'importance des dégâts et de la capacité financière des collectivités territoriales ou groupements de collectivités territoriales intéressées ».
La mission d'information est d'avis que la règle fixant la participation minimale du maître d'ouvrage à 20% du montant total des financements publics doit être assouplie pour tenir compte de la capacité contributive des collectivités.
Elle recommande donc de modifier l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales de manière à permettre au préfet, pour les investissements concernant la rénovation énergétique des bâtiments scolaires, de fixer la participation minimale du maître d'ouvrage à 10% du montant total des financements apportés par des personnes publiques, en fonction de la capacité financière des collectivités territoriales intéressées.
Recommandation : Afin de tenir compte de la capacité contributive des collectivités dans l'attribution des subventions et dotations, modifier l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales de manière à étendre aux investissements ayant pour objet la rénovation énergétique de bâtiments scolaires la faculté ouverte au préfet, en fonction de la capacité financière des collectivités territoriales, de déroger à la participation minimale du maître d'ouvrage fixée par la loi à 20% du montant total des financements publics ; fixer cette participation minimale à 10% pour les investissements concernant la rénovation énergétique des bâtiments scolaires, au vu de la situation financière des collectivités intéressées.
3. La simplification du dispositif : une évidence
La mission d'information a été sensible aux difficultés rencontrées par les élus qu'elle a rencontrés au cours de ses travaux, concernant le coût des études préalables exigées pour certaines subventions, les effets pervers de certains critères d'attribution, qui ressemblent à une « prime au mauvais élève », et l'excessive complexité du dispositif d'aides.
a) Le coût des études amont : une dépense excessive pour certaines communes
L'attribution de certaines subventions est subordonnée à des études préalables destinées à garantir l'efficacité du projet d'investissement en termes de consommation d'énergie et/ou d'émission de gaz à effet de serre, ce qui semble légitime au regard des moyens financiers ainsi dédiés à la transition écologique.
Ainsi, par exemple, la région Auvergne-Rhône-Alpes conditionne-t-elle l'accès des départements et communes aux programmes financés par l'Union européenne FEDER 2021-2027 aux critères suivants : les projets doivent viser le niveau équivalent BBC Effinergie rénovation, soit 40% d'économie par rapport à la norme de référence hors production d'énergie, et justifier a minima de la classe énergétique C après travaux. La région demande ainsi « une étude thermique selon la méthode Th-CE-ex (qui) devra être fournie avant travaux et post travaux »259(*).
De même, l'accès aux financements au titre du Fonds vert suppose, selon la circulaire ministérielle qui en définit les conditions de déploiement, « que les projets présentés respectent la réglementation environnementale existante ». Les préfets sont donc invités à s'assurer, « à partir des grilles d'analyse qui (leur) seront fournies, que l'instruction des demandes intègre la vérification des impacts environnementaux et permette de retenir en priorité les projets ayant le plus d'impact ». L'attribution d'une subvention au titre du Fonds vert est donc liée à une étude préalable.
Divers retours de terrain reçus via la plateforme de consultation des élus locaux ont attiré l'attention de la mission sur les dépenses imputables aux études qui conditionnent l'attribution de certaines subventions et font « exploser les prix » : « Trop d'argent à dépenser en études et honoraires de cabinets divers et variés avant d'avoir pu donner "le premier coup de pioche"! ».
Dans cet esprit, un témoignage conteste le bilan coût-avantage limité du bilan thermique exigé : « Ainsi, pour changer les lampadaires et les équiper avec des ampoules LED doit-on fournir, entre autres choses, le bilan thermique de la commune. Le coût pour mandater un cabinet d'études qui pourrait l'établir devrait être de 4 000€ pour une subvention espérée, mais hypothétique, de 6 000€ ».
Un élu à qui les services de l'État ont demandé de transformer un dossier de DETR (non soumise à étude préalable) pour la transition énergétique des bâtiments communaux, dont des bâtiments scolaires, en demande de Fonds vert s'interroge : « Nous avons sollicité le Fonds vert pour la rénovation énergétique des bâtiments publics locaux pour 25 762€ et on nous demande une étude pour compléter notre demande (qui n'était pas nécessaire pour la DETR) qui va nous coûter 8 000€. Les études et les diagnostics représentent des sommes importantes pour les petites communes ».
Un autre élu s'émeut de l'inutilité de cette dépense, puisque le dossier constitué sur la base de l'étude exigée a été refusé : « J'ai fait une étude pour la rénovation et l'extension de mon bâti scolaire en y intégrant les éléments d'amélioration énergétique. Cette étude globale faite par un architecte m'a coûté 17 000€. Je n'ai pas obtenu la validation de mon projet, ce qui se traduit par une absence de subventions alors même que l'État insiste sur la nécessité de l'isolation thermique et un parc immobilier à émission zéro. J'ai donc le sentiment de ne pas être accompagnée sur un sujet présenté comme majeur ».
La mission d'information comprend ces réactions et partage le désarroi de ces élus. Si l'attribution de subventions justifie un certain nombre d'exigences pour garantir l'efficacité de l'argent public ainsi employé, elle appelle néanmoins à une réflexion sur la pertinence et le coût de certaines études, de manière à en borner le périmètre en fonction de la nature des investissements projetés.
b) Le risque d'une « prime au mauvais élève »
La mission d'information a été alertée par des interrogations, exprimées par les élus ayant témoigné en ligne, sur les effets pervers de certains critères d'attribution de subventions, et plus particulièrement le niveau élevé d'exigence de réduction des consommations d'énergie. Selon ces élus, ces niveaux de performance pénalisent les collectivités qui, ayant déjà investi dans ce domaine, peinent à atteindre les niveaux requis : « Cette année, notre projet de réfection-isolation toiture ne semble pas éligible au Fonds vert par non-atteinte de l'objectif de 30% d'économies = les communes "vertueuses" qui ont anticipé et étalé les dépenses se trouvent pénalisées... ».
« Les subventions sont conditionnées à des taux de réduction de consommation trop importants » (30% pour le Fonds vert), ce qui pénalise les communes qui ont régulièrement investi dans la maîtrise de l'énergie : « dans le cadre du Fonds vert, nous ne sommes pas éligibles, car nous n'avons pas 30% d'économie à réaliser... nous sommes vertueux et donc perdants pour continuer à investir ».
En d'autres termes, comme y a insisté Jean-Marie Mizzon, président, lors de l'audition de Mme Dominique Faure : « il est difficile pour les communes qui ont déjà fait un effort par le passé, un passé somme toute assez récent, d'atteindre 40% d'économies supplémentaires. (...) Il sera plus facile pour les communes qui n'ont jamais investi dans la transition écologique d'atteindre 40% d'économies. Je pense qu'il faudrait prendre en compte les précédents investissements effectués par les collectivités concernées ».
La mission d'information est sensible à cet argument : s'il est normal que les subventions supposent un engagement des collectivités en matière d'économies d'énergie et de réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'appréciation de ces critères doit intégrer les démarches préalablement effectuées par les collectivités afin que le système ne pénalise pas les « bons élèves » de la transition écologique.
c) Vers un dispositif simplifié et transparent
De plus, les délais sont parfois différents selon les subventions, chaque guichet pouvant fonctionner en fonction d'un calendrier propre.
Ainsi, si les dossiers de demande de DETR et de DSIL comportent sensiblement les mêmes pièces (note explicative, délibération du conseil municipal, plan de financement prévisionnel, échéancier de réalisation des opérations...), en revanche leurs calendriers peuvent différer selon les territoires. Par exemple, dans le Finistère, les dépôts de demandes étaient clos le 31 décembre 2022 pour la DETR et le 31 mars 2023 pour la DSIL, tandis qu'en Meurthe-et-Moselle les dates limite de réception des dossiers relatifs aux deux subventions avaient été harmonisées et fixées au 3 février 2023, ce qui contribue à simplifier les démarches des collectivités.
La région Bretagne a constitué, en 2021, un groupe de travail sur ces questions, notamment celle de la temporalité, qui diffère en fonction de l'échelon d'attribution des subventions (État, région, Europe). Constatant la nécessité de simplifier et d'harmoniser l'accès aux différentes aides financières, ce groupe de travail avait envisagé la possibilité de mettre en place un point d'entrée unique dans les divers leviers de financements susceptibles d'être mobilisés par les collectivités territoriales.
La mission d'information est favorable à un alignement des calendriers des différents leviers de financement afin de simplifier les dossiers exigés des collectivités demandant l'attribution de subventions ou dotations.
Cette orientation rejoint une demande récurrente d'élus consultés sur la plateforme en ligne du Sénat, qui souhaitent la mise en place d'« une seule porte d'entrée, avec des diagnostics gratuits et un état des lieux permettant aux collectivités de faire des choix et de savoir l'investissement nécessaire et les subventions possibles ».
La mission d'information a relevé que l'aspiration à davantage de lisibilité a été exprimée également par les régions, qui pourtant disposent de moyens importants en matière d'ingénierie. L'association Régions de France souligne le besoin d'une porte d'entrée simplifiée, voire d'un « guichet unique », pour l'accès aux financements nécessaires à la rénovation énergétique des bâtiments, en particulier du bâti scolaire, qui « ferait gagner un temps précieux »260(*).
Afin d'améliorer et de sécuriser l'accès des collectivités au financement de leurs investissements, la mission d'information préconise la mise à l'étude, en lien avec les services de l'État dans le département, de la désignation d'un interlocuteur unique pour les collectivités territoriales, afin que leurs projets soient orientés vers les leviers les plus adaptés.
De manière générale, elle estime que la simplification de l'accès aux différents leviers financiers pour la réalisation des projets de rénovation/construction est indispensable.
Dans cet esprit, la mission d'information exprime de l'intérêt pour une suggestion exprimée par l'ALEC du Puy-de-Dôme, tendant à privilégier une logique forfaitaire pour l'attribution des aides, dans une logique de simplicité, de transparence et de prévisibilité : « Par exemple, on pourrait allouer un forfait par mètre carré destiné aux travaux visant à atteindre l'objectif de 40% d'économies d'énergie en 2030 fixé par le décret tertiaire, assorti d'un bonus si le projet anticipe les étapes suivantes (50% ou 60% d'économies d'énergie) ».
L'ALEC du Pays de Brest, Éner'gence, a également plaidé, lors de la table ronde à la sous-préfecture de Brest, le 11 mai 2023, en faveur d'une aide définie de manière forfaitaire, en euro par m², assise sur le niveau de performance énergétique visé par le projet, avec un bonus pour les investissements qui ambitionnent d'emblée les objectifs définis par le décret tertiaire à l'échéance de 2040 et 2050.
La mission d'information appelle à mettre à l'étude cette formule.
En outre, l'absence de prévisibilité sur la pérennité des financements étatiques est un frein pour de nombreux élus. Elle empêche les collectivités territoriales d'inscrire leur stratégie de rénovation énergétique dans la durée : dans les faits, il peut se passer plusieurs années entre le projet de travaux et la réalisation effective du projet. Pour un projet de rénovation énergétique globale, l'ADEME estime ainsi à deux ans environ « le temps que met un projet à se monter et se réaliser, depuis les études préalables, la recherche de financements et l'ingénierie de réalisation »261(*), délai auquel s'ajoute le temps nécessaire à la réalisation des travaux. Cela est encore plus vrai lors de la réalisation d'un schéma directeur immobilier énergétique, qui s'inscrit dans une logique de programmation pluriannuelle des investissements et de phasage des projets. Selon Mme Carole Canette, vice-présidente du conseil régional Centre-Val de Loire, la question de la prévisibilité des cofinancements disponibles, quels qu'ils soient (européen, étatique, ...) est essentielle : « nous avons besoin de programmer nos travaux à une échelle pluriannuelle, nous ne pouvons pas vivre au gré d'appels à projets »262(*).
Recommandations :
- Aligner les calendriers des dotations et subventions, simplifier les dossiers exigés des collectivités et privilégier une logique pluriannuelle dans le déploiement de ces aides, de manière à améliorer leur visibilité et leur prévisibilité ;
- Engager une réflexion sur les études préalables qui conditionnent l'attribution de certaines subventions, afin que les dépenses ainsi exigées des collectivités soient liées à la nature des investissements projetés ;
- Assouplir les critères d'attribution des dotations et subventions impliquant les progrès les plus exigeants en termes de performance énergétique (-40% et -50%), de manière à tenir compte des travaux préalablement effectués par les collectivités ;
- Mettre à l'étude, dans une logique de barème, une formule forfaitaire selon laquelle l'aide serait définie en euro par m² et varierait en fonction du niveau de performance énergétique visé par le projet, un bonus étant attribué aux investissements qui ambitionnent d'emblée les objectifs définis par le décret tertiaire à l'échéance de 2040 et 2050 ;
- Améliorer et sécuriser l'accès des collectivités au financement de leurs investissements en mettant à l'étude, en lien avec les services de l'État dans le département, la désignation d'un interlocuteur unique pour les collectivités territoriales, afin que leurs projets soient orientés vers les leviers les plus adaptés.
* 255 Source : réponses écrites au questionnaire de la rapporteure.
* 256 Amorce, Comment les collectivités financent l'amélioration énergétique de leur parc bâti ?, 2019.
* 257 Financement de la transition écologique et énergétique - Enjeux, recommandations et propositions des intercommunalité, ADCF, septembre 2022.
* 258 « La participation minimale du maître d'ouvrage est de 20% du montant total des financements apportés par les personnes publiques à ce projet » (article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales).
* 259 Réponses écrites de Régions de France au questionnaire de la rapporteure.
* 260 Réponses écrites au questionnaire de la rapporteure.
* 261 Réponses écrites au questionnaire de la rapporteure.
* 262 Compte rendu du 29 mars 2023.