EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 4 juillet 2023 sous la présidence de M. Daniel Breuiller, vice-président, la commission a entendu une communication de MM. Charles Guené et Claude Raynal, rapporteurs spéciaux, sur le verdissement des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales.
M. Daniel Breuiller, président. - Les rapporteurs spéciaux de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » vont nous présenter les conclusions de leur contrôle budgétaire sur le verdissement des concours financiers de l'État aux collectivités.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Ce rapport, qui porte sur le verdissement des dotations de l'État aux collectivités, s'inscrit en réalité dans un cadre plus large qui est celui de la transition écologique des collectivités, de son financement mais également des obstacles qui doivent être levés pour la mener dans les meilleures conditions possibles.
Il nous est apparu indispensable de nous intéresser à ce nouveau choc qui va littéralement percuter les collectivités territoriales et constituer leur second défi, en s'ajoutant à celui du besoin prégnant de reconstruire un système de financement frappé d'obsolescence.
Le premier constat porte sur l'immobilier appartenant aux collectivités : majoritairement construit avant 1975, ce dernier est relativement ancien, mal isolé et, donc énergivore. Il représente d'ailleurs un tiers des volumes de CO2 émis par les bâtiments au niveau national, 84 % des émissions des seules collectivités et 76 % de leur consommation d'énergie.
Or, les collectivités territoriales doivent actuellement faire face à un niveau d'inflation sans précédent. Dans ce contexte, les dépenses énergétiques des collectivités ont fortement augmenté depuis plus d'un an. À cet égard, l'Association des petites villes de France considère que dans certaines de ses communes membres les dépenses énergétiques ont bondi de 50 %. Pour l'Association des maires de France, ces hausses oscilleraient entre 30 % et 300 %.
Ces deux constats, un parc énergivore et une inflation énergétique, rendent nécessaires des investissements de rénovation thermique des bâtiments appartenant aux collectivités qu'il s'agisse du bâti scolaire, des immeubles administratifs ou des équipements sportifs et culturels.
Ces investissements sont d'autant plus nécessaires que les collectivités sont assujetties aux obligations d'actions d'économies d'énergie dans les bâtiments tertiaires qui visent une réduction de la consommation d'énergie finale pour l'ensemble des bâtiments d'au moins 40 % en 2030, 50 % en 2040 et 60 % en 2050, par rapport à 2010. Par ailleurs, les actions qu'elles mènent ne peuvent conduire ni à une augmentation du recours aux énergies non renouvelables, ni à une augmentation des émissions de gaz à effet de serre.
Dès lors, selon une analyse effectuée par l'Institut I4CE, si l'on s'en tient aux seuls investissements nécessaires pour atteindre les objectifs de la stratégie nationale bas carbone, le besoin d'investissements des collectivités territoriales peut être évalué à 12 milliards d'euros par an jusqu'en 2030 alors que leurs investissements annuels s'élèvent actuellement à 5,5 milliards d'euros, ce qui représente un investissement additionnel de 6,5 milliards d'euros par an.
Il s'agit là d'une fourchette basse ne tenant compte que des investissements pour atteindre les objectifs de la stratégie nationale bas carbone. En considérant l'ensemble des investissements pour la protection de l'environnement ou pour faire face aux changements climatiques, les besoins pourraient s'avérer bien plus élevés encore même si aucun chiffrage n'existe à ce jour.
Aussi, pour faire face à ce « mur d'investissement » qui attend les collectivités pour mettre en place leur transition écologique, le Gouvernement incite de plus en plus les collectivités à investir sur des projets en faveur de l'environnement et ce de deux manières.
Premièrement, il a encouragé l'emploi des dotations classiques d'investissement pour des projets environnementaux. Ainsi, en 2021, la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) a permis de financer 3 524 projets environnementaux pour un montant total de 156 millions d'euros. La dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), pour sa part, a permis de financer 918 projets environnementaux pour un montant total de 89 millions d'euros.
Deuxièmement, il a créé de nouvelles dotations spécifiquement dédiées aux investissements environnementaux. C'est le cas de la dotation de rénovation thermique ou de la dotation régionale d'investissement dans le cadre du plan de relance ou encore, plus récemment, du fonds vert. Ces trois dotations représentent 3,6 milliards d'euros. Les deux premières n'ont cependant pas vocation à être poursuivies une fois les crédits ouverts en 2021 intégralement consommés. Quant au fonds vert, il existe encore de nombreuses incertitudes sur sa pérennité et sur les montants qui pourraient être arbitrés pour l'avenir.
Sur le papier, cette hausse des dotations d'investissement est donc une bonne chose et doit être poursuivie. Cependant, des écueils doivent être évités et des obstacles levés pour accompagner efficacement et réussir pleinement la transition écologique des collectivités.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - En effet, les modalités de financement de la transition écologique des collectivités sont trop complexes. Pour illustrer cette complexité, en sus des dotations de l'État, les collectivités peuvent percevoir d'autres aides en provenance d'opérateurs comme l'agence nationale de rénovation urbaine, l'Agence nationale de la cohésion des territoires, l'Ademe ou encore la Banque des territoires mais également des aides européennes ou des aides provenant d'autres niveaux de collectivités.
Ce maquis contribue largement à la complexité du système de financement de la transition écologique auquel se heurtent les collectivités, notamment les plus petites.
Par ailleurs, force est de constater que l'accès même à ces dotations est également trop complexe. Ainsi, des calendriers de demande de subventions non concordants, des fiches techniques à remplir parfois jugées « ésotériques » par les élus locaux, des critères d'éligibilité trop nombreux et peu transparents ainsi qu'une faible consultation des élus sur les modalités d'attribution, peuvent représenter des obstacles aux investissements en faveur de la transition écologique.
On retrouve finalement, pour le financement de la transition écologique, les mêmes critiques et les mêmes écueils que ceux qui avaient été constatés concernant les dotations classique comme la DETR ou la DSIL.
Sur la méthode, il parait donc nécessaire d'associer pleinement les collectivités à la planification écologique nationale et il faut que l'État sorte de sa logique de discussion au coup par coup pour instaurer une réelle concertation dans un cadre pluriannuel.
Sur le fond, un accompagnement efficace de la transition écologique des collectivités nécessite de penser globalement les moyens de la financer. Les dotations d'investissement ne peuvent ni ne doivent être un moyen unique. De nombreuses pistes sont envisageables concernant notamment un verdissement de la DGF ou du FCTVA mais également des changements de fiscalité ou encore de normes comptables permettant d'accroitre l'autofinancement. Enfin, il faut changer la manière dont on considère la dette des collectivités quand le recours à l'emprunt vise à financer des investissements en faveur de l'environnement.
Cet accompagnement de la transition écologique nécessite surtout une visibilité pluriannuelle puisque ces investissements lourds ne peuvent s'inscrire que dans une temporalité longue allant souvent au-delà de la durée d'un mandat local.
Au-delà du financement, il existe des freins structurels à la transition écologique des collectivités qu'il est indispensable de lever.
Premièrement, les investissements aujourd'hui réalisés sont essentiellement axés sur la rénovation thermique. Or, la transition écologique des collectivités ne peut se résumer à ce seul domaine : les besoins sont également nombreux pour le traitement des déchets et eaux usées, la revégétalisation et reforestation, la protection de la faune et de la flore ou encore les énergies renouvelables.
La dotation de biodiversité et le fonds vert permettent de sortir de ce prisme mais présentent aussi des écueils.
En effet, la dotation de biodiversité ne concerne que 6 300 communes alors même que la protection de la biodiversité n'est pas une problématique spécifique aux seules communes situées dans un parc naturel.
Par ailleurs, si le fonds vert semble, en première intention, plus diversifié dans les projets qu'il vise à financer, une vigilance particulière doit être portée sur l'exécution de ces crédits puisque, selon le principe de fongibilité, des redéploiements entre axes pourront être effectués. Si cette fongibilité est une garantie pour une consommation intégrale et rapide des crédits elle fait courir le risque, déjà identifié pour les autres dotations, d'un financement essentiellement orienté vers la rénovation thermique ce que semble d'ailleurs déjà démontrer l'analyse des premiers dossiers déposés.
Deuxièmement, pour bien programmer les investissements à réaliser, il faut que les collectivités aient une connaissance précise de leur parc immobilier et foncier. Or, l'inventaire physique qui permet le recensement complet des biens est parfois encore inexistant. Il est très souvent partiel, succinct et insuffisamment renseigné. Ainsi, en l'absence de connaissance précise du parc immobilier et de son état, la moitié seulement des communes et des EPCI est dotée d'un plan pluriannuel d'investissements (PPI).
Enfin, la transition écologique des collectivités ne pourra être pleinement efficace sans un contrôle ex post des investissements. Or, à ce jour, un tel contrôle pour mesurer l'impact environnemental des investissements n'existe pas, les indicateurs se limitant à un simple suivi de l'avancement des projets.
Face à un manque de moyens, la mise en oeuvre de contrôles ex post est complexe à mettre en oeuvre. Cependant, il ne parait pas souhaitable d'engager plusieurs milliards d'euros de fonds publics sans pouvoir en mesurer l'efficacité.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Votre rapport démontre bien que les dotations « vertes » du Gouvernement constituent un habillage environnemental sympathique mais très imprécis dans la mesure où il y a un manque de connaissance réelle concernant les priorités qui doivent être fixées en raison, notamment, de l'absence d'une véritable méthode d'analyse.
Comme je l'ai déjà indiqué à I4CE, la méthode utilisée pour chiffrer les investissements est aujourd'hui unique, alors que l'on devrait adapter les méthodes d'analyse au contexte, pour proposer des alternatives pour le financement des investissements en faveur de la transition écologique. Il faut regarder ce qui a le plus d'impact sur le climat et le croiser en particulier avec les caractéristiques territoriales. Ce n'est effectivement pas la même chose d'intervenir sur des territoires à dominante agricole et rurale que d'intervenir dans des villes, quelle que soit leur taille : les bâtiments n'ont pas les mêmes fonctions et le patrimoine n'a pas les mêmes caractéristiques.
Alors qu'actuellement les dotations de l'État arrivent essentiellement par le biais du département ou de la région, il faudrait pouvoir développer des pactes territoriaux entre l'État et les collectivités, qui engloberaient, à un niveau de maille plus proche des acteurs locaux, l'ensemble des priorités, des projets et des financeurs. C'est d'ailleurs ce qui ressort des travaux du groupe du travail pluraliste constitué par le Président Larcher autour de François-Noël Buffet sur la décentralisation. Je m'interroge donc sur la méthode. Les collectivités vont devoir faire face à plusieurs murs d'investissements, pour la mobilité, pour la transition écologique, sans qu'il soit possible de tout financer.
Enfin, il ne faut pas s'étonner que le fonds vert se concentre sur les projets de rénovations thermiques puisque c'est un de ses objectifs. Il est donc normal que les collectivités s'orientent sur cet objectif qui obtient, pour l'heure, le plus de financement. Pour autant, il ne faudrait pas que le fonds vert ne serve qu'à la rénovation thermique pour des améliorations provisoires des bâtiments, sans tenir compte de l'ensemble de ce qui constituera les critères de demain. Ce qui est certain, c'est que le verdissement va avoir un lourd impact : on est en train de « charger notre sac à dos » pour les années à venir et cela nécessitera des choix.
M. Antoine Lefèvre. - Je partage l'avis de nos deux rapporteurs sur la complexité du système de subventionnement mis en oeuvre pour favoriser la transition écologique. Les élus locaux que nous représentons et nous-mêmes au sein des commissions DETR sommes un peu perdus au milieu du maquis des dotations. J'avais prévu une question sur la part respective de la DETR et de la DSIL dans les dispositifs de verdissement, mais ces éléments figurent dans le document qui nous a été remis, donc je n'insiste pas. Claude Raynal a insisté sur la nécessité d'un financement pluriannuel de la transition écologique. Concrètement, quelles sont les solutions en la matière pour favoriser cette logique de pluri annualité pour financer l'investissement des collectivités ?
M. Michel Canévet. - Il me paraît normal que des objectifs de transition énergétique soient intégrés aux contrats de relance et de transition énergétique (CRTE), qui formalisent la relation entre l'État et les collectivités territoriales. Pouvez-vous nous en dire plus ? Des progrès ont-ils été accomplis en ce sens ?
Pour connaitre l'état de la situation immobilière des collectivités, un bilan me semble nécessaire. Des conseils en économie partagée ou des bureaux d'étude existent, mais ne pourrait-il pas être élaboré un mécanisme permettant d'inciter les collectivités à procéder à ce bilan, indispensable pour analyser leurs besoins et établir leurs priorités d'investissements à réaliser ?
On parle beaucoup de rénovation thermique des bâtiments. Mais le sujet est plus large : l'éclairage public, par exemple, est aussi une question problématique pour les collectivités, a fortiori dans une période de tension sur les réseaux d'énergie. Beaucoup de dossiers concernent-ils autre chose que la rénovation thermique des bâtiments ?
Je plaide depuis longtemps pour que les collectivités bénéficient du FCTVA en année N - à tout le moins en année N+1 - et pas en année N+2 comme c'est actuellement le cas. Avez-vous des propositions à faire en la matière ?
Enfin, il est intéressant d'avoir un Fonds vert. Mais tous ceux qui l'ont approché m'ont fait part de la grande complexité administrative lors du dépôt des dossiers, de sorte que les communes rurales sont bien souvent dissuadées de solliciter ce fonds.
M. Stéphane Sautarel. - Le connaissance des collectivités sur leur patrimoine immobilier est en effet encore parcellaire. Il existe des programmes à l'échelle intercommunale - je pense aux programmes de rénovation énergétique des bâtiments (PREB) - établis par concertation, qui me semblent donner une visibilité pluriannuelle des besoins d'un territoire.
Je souhaite insister sur les problèmes de lisibilité sur les fonds d'investissement de l'État - DETR, DSIL, Fonds vert, etc qui sont aujourd'hui utilisés avec une grande fongibilité par les préfets. Les délais d'instruction et de notification que l'on observe aujourd'hui risquent d'avoir pour conséquence une faible consommation des crédits en 2023. De plus, les élus locaux n'ont connaissance des dossiers de DETR qu'en phase amont, alors que rien n'est encore décidé ; après quoi, ces dossiers leur échappent. Une gestion différente de ses fonds, sans revenir sur l'objectif de verdissement, serait-elle possible ?
Enfin, des dispositifs comme les contrats de relance et de transition énergétique (CRTE) ou « petites villes de demain » (PVD) bénéficient d'ingénierie, mais n'ont aucun financement propre. Tout au plus ont-ils priorité sur des financements existants - mais donc au détriment d'autres acteurs publics et d'autres projets n'entrant pas dans le cadre des contrats ou des politiques partenariales. Mais dans bien des cas, l'inscription d'un projet dans un CRTE ne donne aucune assurance de financement.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Pour répondre au rapporteur général, je soulignerai que notre rapport se veut avant tout être un rapport d'alerte et nos dix recommandations vont d'ailleurs dans ce sens. Il est certain que nous pourrions aller beaucoup plus loin dans l'analyse des critères, de la typologie et des zonages des financements octroyés aux collectivités territoriales.
Je partage l'idée d'une nouvelle gouvernance pour arriver au verdissement des concours financiers. Pour fonctionner, cette gouvernance devra certes être nationale, pour discuter des critères et des partages des financements, mais elle devra impérativement se décliner au niveau régional et, surtout, au niveau départemental. Il sera tout aussi primordial que ces discussions s'inscrivent dans un cadre pluriannuel.
La problématique de la rénovation thermique des bâtiments est très présente dans les dossiers présentés par les collectivités et ceci s'explique par le fait que ces dossiers de rénovation thermique sont les plus « faciles » à finaliser pour les petites communes, qui ne disposent pas toujours de l'ingénierie nécessaire pour élaborer des dossiers plus complexes relevant d'autres problématiques liées à la transition écologique.
En revanche, pour répondre à Michel Canévet qui nous interrogeait à ce sujet, j'ai l'exemple, dans mon département, d'un syndicat d'éclairage public très bien organisé qui a consenti d'importants efforts pour faire en sorte que l'ensemble de ses membres passent à un éclairage à LED. Cela démontre bien qu'avec un peu d'ingénierie, et même dans les petites communes, les économies d'énergie peuvent être rapidement très élevées.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Antoine Lefèvre nous a parlé des moyens possibles pour développer les financements pluriannuels. Le plus simple et le plus rapide serait sans doute les CRTE, en les dotant d'un véritable volet financier, et c'est là tout l'enjeu.
Or, en réalité, les CRTE ont été conclus dans l'urgence préélectorale, dans une période où il fallait absolument montrer que le Gouvernement s'intéressait aux collectivités territoriales et à leurs projets. Les CRTE sont par conséquent de qualité variable. Certains sont de très bonne qualité car les projets étaient déjà bien avancés et les collectivités avaient travaillé en amont sur le contrat, le préfet ne faisant qu'agglomérer des projets déjà prévus, au besoin en procédant à quelques modifications à la marge. Dans d'autres territoires, cette urgence à agir a conduit à des CRTE rafistolés et non financés.
Les CRTE demeurent néanmoins le bon outil pour discuter des moyens financiers pluriannuels octroyés aux collectivités : rien n'interdit de les reprendre, de les retravailler et de mieux y intégrer les questions de transition écologique. C'est d'ailleurs primordial si l'État veut avancer sur ce sujet - d'autant que les collectivités sont prêtes - et c'est le meilleur moyen d'intégrer ces projets, de trouver des financements pluriannuels, tout en faisant attention à laisser une place suffisante aux autres types de projets. C'est la question du « tout ou rien » : comment arriver à avoir, à la fois, des enveloppes importantes pour soutenir la transition écologique des collectivités et, en même temps, laisser une part de l'enveloppe suffisante pour des projets différents ? Doter les CRTE d'un véritable volet financier est une première réponse, qui manque aujourd'hui à tous les échelons, intercommunal comme départemental et régional. Il y a un accord pour voter le CRTE mais, lorsqu'on adopte ensuite une approche plus concrète, opération par opération, le cadre financier apparaît bien lointain.
Il faudrait également que l'ensemble des financements soient concernés par cette logique pluriannuelle, en particulier le fonds vert ou ceux apportés par les agences et par les opérateurs dont nous avons parlé. Ce cadre pluriannuel devrait ainsi couvrir toute la période d'investissement, jusqu'à sa réalisation, et à tout le moins la durée du mandat, local ou présidentiel, si nous nous plaçons dans le cadre d'une discussion avec l'État.
Enfin, concernant le FCTVA nous ne proposons pas des versements en année N ou N+1 au lieu de versement en année N+2 comme c'est le cas actuellement. Notre approche vise plutôt à conditionner le versement du fonds à la nature des investissements. L'idée serait donc d'avoir des remboursements de TVA orientés sur des investissements verts plutôt que bruns à la condition, évidemment, que cette évolution ne soit pas, pour l'État, l'occasion de diminuer les versements totaux alloués aux communes.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Pour répondre à la question de Stéphane Sautarel sur la consommation des crédits des dotations d'investissement, le risque de sous consommation est quasiment inexistant concernant les dotations classiques comme la dotation d'équipement des territoires ruraux (DTER) et la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL). En revanche, pour le fonds vert, le niveau de consommation reste une vraie question notamment car les services instructeurs sont très sollicités avec des moyens limités en termes d'expertise. L'autre aspect de ce sujet c'est qu'en raison du principe de fongibilité, le risque de ne financer que des investissements axés sur la rénovation thermique des bâtiments est réel.
Sur le FCTVA, il faudra surtout être vigilant à ne pas trop transformer cette « dotation » dans la mesure où, pour de nombreuses collectivités, notamment les plus petites, les versements de FCTVA sont un réel complément de financement, indispensable à la réalisation des projets.
M. Daniel Breuiller, président. - Nous allons donc passer au vote pour autoriser la publication de ce rapport et des recommandations.
La commission a adopté les recommandations des rapporteurs spéciaux et autorisé la publication de leur communication sous la forme d'un rapport d'information.