- L'ESSENTIEL
- LES RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR
SPÉCIAL
- I. LA LPM 2024-2030 : DES ARMÉES
MODERNISÉES MAIS DONT LE FORMAT DEMEURE ENCORE LIMITÉ
- A. LA BAISSE CONSTANTE DE L'EFFORT DE DÉFENSE
DANS LES DERNIÈRES DÉCENNIES A CONDUIT À UN FORT
RÉTRÉCISSEMENT DU FORMAT DES ARMÉES EN FRANCE
- 1. Comme au niveau mondial, un effort de
défense qui a connu une contraction continue à compter de la
seconde partie du XXe siècle
- 2. L'augmentation en volume des dépenses de
défense a été très nettement insuffisante pour
compenser la hausse continue du coût des matériels militaires
- a) Une tendance modestement à la hausse des
dépenses de défense, en volume, depuis les
années 1950
- b) ... tandis que plusieurs facteurs ont nettement
augmenté les coûts supportés par les armées
- (1) Alors que les coûts d'acquisition et
d'entretien des matériels suivent une trajectoire
exponentielle,...
- (2) ... les choix stratégiques et
l'extension de la conflictualité à de nouveaux champs ont
également contribué à augmenter les charges pour les
armées
- a) Une tendance modestement à la hausse des
dépenses de défense, en volume, depuis les
années 1950
- 3. Une modernisation qui ne peut compenser la
réduction massive du format des armées françaises
- 1. Comme au niveau mondial, un effort de
défense qui a connu une contraction continue à compter de la
seconde partie du XXe siècle
- B. FACE AUX BOULEVERSEMENTS MONDIAUX, LA LPM
2024-2030 FIXE UNE TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE EN HAUSSE ET CHERCHE À
EN SÉCURISER L'EXÉCUTION
- 1. Dans un contexte géostratégique
dégradé, la trajectoire de la LPM est en augmentation par rapport
à la précédente programmation, avec certaines
limites
- a) Face à un nouveau contexte et aux
engagements pris lors de la précédente programmation, la LPM
prévoit des moyens budgétaires nettement supérieurs
à la période antérieure
- (1) Un nouveau contexte
géostratégique
- (2) Une LPM 2024-2030 au budget en nette
hausse
- (3) Une LPM 2024-2030 incluant 13,3 milliards
d'euros de ressources complémentaires
- b) Un cadre budgétaire qui n'est pas sans
limite
- (1) En dépit de son coût certain pour
les finances publiques, l'ampleur de la hausse de la trajectoire
budgétaire prévue par la LPM doit être
nuancée
- (2) Des ressources complémentaires dont une
part pose question
- (a) Des ressources extrabudgétaires d'un
montant prévisionnel de 5,9 milliards dont la réalisation
effective doit être surveillée
- (b) Des recettes annoncées au titre du
financement interministériel du soutien à l'Ukraine et des
ajustements de dépenses qui interrogent
- a) Face à un nouveau contexte et aux
engagements pris lors de la précédente programmation, la LPM
prévoit des moyens budgétaires nettement supérieurs
à la période antérieure
- 2. Une LPM qui vise à sécuriser le
financement des armées en exécution
- 1. Dans un contexte géostratégique
dégradé, la trajectoire de la LPM est en augmentation par rapport
à la précédente programmation, avec certaines
limites
- C. SANS ÊTRE EN MESURE D'ÉLARGIR LE
FORMAT DES ARMÉES, LA LPM 2024-2030 EN MODERNISE LES CAPACITÉS ET
FIXE DES OBJECTIFS À L'HORIZON 2030
- 1. Un important effort consacré aux
équipements et à leur entretien par la LPM, qui n'a pas
empêché le décalage de certains objectifs à
l'horizon 2035
- 2. Un objectif de renforcement net des effectifs
de 6 300 ETP et de 40 000 réservistes
- 3. Des objectifs en termes de niveaux de
préparation, de capacités opérationnelles et de
disponibilité des matériels
- 4. Une volonté de mettre en place une
économie dite « de guerre »
- 5. Une LPM qui n'augmente pas structurellement le
format des armées
- 1. Un important effort consacré aux
équipements et à leur entretien par la LPM, qui n'a pas
empêché le décalage de certains objectifs à
l'horizon 2035
- A. LA BAISSE CONSTANTE DE L'EFFORT DE DÉFENSE
DANS LES DERNIÈRES DÉCENNIES A CONDUIT À UN FORT
RÉTRÉCISSEMENT DU FORMAT DES ARMÉES EN FRANCE
- II. UNE EXÉCUTION DE LA LPM GLOBALEMENT
CONFORME, MAIS DES ÉCUEILS NOTABLES
- A. EN DÉPIT DE BUDGETS INITIAUX CONFORMES
À LA LPM, L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EST MARQUÉE PAR
DES TENSIONS ET RIGIDITÉS MANIFESTANT L'ABSENCE DE TOUTE MARGE DE
MANoeUVRE
- 1. Les lois de finances initiales sont conformes
à la trajectoire prévue en LPM...
- 2. ... mais la gestion budgétaire est
marquée, dès la première année de la période
de programmation, par une tension exagérément forte sur les
crédits
- a) En 2024, les crédits consommés
ont été supérieurs aux crédits initiaux...
- b) ... sans permettre de financer l'ensemble des
besoins exprimés par le ministère en exécution, en
décalage avec la lettre des dispositions de la LPM, dans un contexte
budgétaire tendu
- (1) Des crédits qui n'ont pas permis de
financer l'ensemble du besoin de financement constaté en
exécution
- (2) Un niveau de financement de l'exécution
budgétaire qui n'est pas conforme à la lettre des dispositions de
la LPM, dans un contexte budgétaire général très
tendu
- c) Une sous-estimation initiale chronique des
surcoûts et une volonté de sanctuariser autant que possible
l'intégralité des acquisitions capacitaires prévues en
LPM, au prix d'une hausse du report de charges...
- d) Une situation de tension budgétaire qui
contraint la bonne gestion des crédits par les responsables de
programme
- a) En 2024, les crédits consommés
ont été supérieurs aux crédits initiaux...
- 3. Une hausse anormale du report de charges : des
investissements qui se font de plus en plus à crédit
auprès des industriels
- a) Une augmentation très lourde du report
de charges, tant en valeur qu'en proportion des crédits
disponibles
- b) Si une hausse du stock de report de charges est
naturelle en début de LPM, son acuité apparaît
anormale...
- (1) La progression du stock de report de charges
résulte de plusieurs facteurs
- (2) L'ampleur de la hausse du stock de report de
charges apparaît mal maitrisée ...
- c) ...et témoigne d'un défaut de
soutenabilité, au détriment d'une part de la
crédibilité de la politique industrielle de défense
- a) Une augmentation très lourde du report
de charges, tant en valeur qu'en proportion des crédits
disponibles
- 4. Une mission
« Défense » souffrant de trop fortes
rigidités tenant en particulier au poids du paiement des engagements
pris antérieurement
- 5. Au total, un budget de la défense qui
apparaît dépourvu de toute marge de manoeuvre, notamment pour
faire face aux aléas
- 1. Les lois de finances initiales sont conformes
à la trajectoire prévue en LPM...
- B. LA RÉALISATION DES OBJECTIFS DE
CAPACITÉS FIXÉS PAR LA LPM POUR 2030 RESTE POSSIBLE À CE
JOUR, MAIS DES DIFFICULTÉS APPARAISSENT
- 1. Si le rythme d'acquisition des matériels
reste à ce jour compatible avec l'atteinte des objectifs capacitaires
pour 2030, des difficultés doivent être relevées
- 2. Le début d'exécution de la LPM
connaît une reprise de la hausse des effectifs, au prix d'une politique
d'attractivité et de fidélisation source de rigidité
budgétaire
- a) Une reprise des augmentations d'effectifs du
ministère des armées, mais non sans limites
- b) Une trajectoire de hausse du nombre de
réservistes tenue à ce jour
- c) Un effet cliquet des dépenses
liées aux politiques d'attractivité et de fidélisation des
personnels du ministère à prendre en compte pour la
soutenabilité des dépenses de personnel
- a) Une reprise des augmentations d'effectifs du
ministère des armées, mais non sans limites
- 3. Une hausse très progressive de la
préparation opérationnelle des forces et de la
disponibilité des matériels
- a) Une transparence devenue très
limitée en matière de préparation opérationnelle
des forces et de disponibilité des matériels
- b) En dépit de progrès, une atteinte
des objectifs en partie ralentie
- (1) Un niveau de disponibilité des
matériels encore inégal et pas toujours satisfaisant
- (2) Des objectifs modestes de hausse de la
préparation opérationnelle dont la réalisation n'est
aujourd'hui pas garantie
- a) Une transparence devenue très
limitée en matière de préparation opérationnelle
des forces et de disponibilité des matériels
- 1. Si le rythme d'acquisition des matériels
reste à ce jour compatible avec l'atteinte des objectifs capacitaires
pour 2030, des difficultés doivent être relevées
- C. AU TOTAL, UNE ADÉQUATION DES RESSOURCES
FINANCIÈRES EFFECTIVEMENT OCTROYÉES AUX OBJECTIFS FIXÉS
QUI INTERROGE
- A. EN DÉPIT DE BUDGETS INITIAUX CONFORMES
À LA LPM, L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EST MARQUÉE PAR
DES TENSIONS ET RIGIDITÉS MANIFESTANT L'ABSENCE DE TOUTE MARGE DE
MANoeUVRE
- III. TOUT NOUVEL EFFORT BUDGÉTAIRE EN
FAVEUR DE LA DÉFENSE DEVRA RESTER SOUTENABLE POUR LES FINANCES PUBLIQUES
ET ÊTRE INTÉGRÉ À UN CADRE STRATÉGIQUE
RENOUVELÉ
- A. QUELLE QUE SOIT SON AMPLEUR, LA HAUSSE DES
CRÉDITS ANNUELS EN FAVEUR DES ARMÉES DEVRA ÊTRE SOUTENABLE
ET CRÉDIBLE ET S'APPUYER SUR UNE LÉGITIMITÉ FORTE
- 1. L'accélération de la
dégradation du contexte stratégique en 2025 a conduit de nombreux
États d'Europe, y compris la France, à envisager un net
renforcement de la progression des dépenses militaires, amorcée
dès 2022
- a) Un contexte stratégique qui s'est
récemment fortement détérioré en Europe sous
l'impulsion militaire de la Russie, en 2022, puis des déclarations des
Etats-Unis sur la protection de l'Europe, en 2025...
- b) ...conduisant à une hausse des
dépenses militaires à compter de 2022, sans remettre en cause les
grands équilibres...
- (1) Une claire hausse des dépenses de
défense à compter de 2022, tant en proportion du PIB qu'en
volume...
- (2) ... qui ne remet pas en cause les
différences d'effort entre pays
- c) ...puis à l'annonce d'importants efforts
complémentaires à compter de 2025, dont la matérialisation
reste à être constatée
- (1) Au sein de l'OTAN, en Europe...
- (2) ...et en France
- a) Un contexte stratégique qui s'est
récemment fortement détérioré en Europe sous
l'impulsion militaire de la Russie, en 2022, puis des déclarations des
Etats-Unis sur la protection de l'Europe, en 2025...
- 2. L'effort de défense devra s'appuyer,
tant à l'échelle européenne que française, sur une
vision stratégique et une légitimité forte
- a) La stratégie de défense de
l'Europe doit être renouvelée, à l'échelle des
États européens et de l'OTAN
- b) À l'échelle française,
l'effort de défense doit reposer sur une analyse renouvelée des
enjeux stratégiques et de l'efficience des dépenses
- (1) La nécessité d'une analyse
renouvelée des enjeux stratégiques
- (2) La nécessité d'un effort de
défense aussi efficient que possible
- c) L'impératif de respecter pleinement les
prérogatives du Parlement dans les modalités d'évolution
de l'effort de défense
- a) La stratégie de défense de
l'Europe doit être renouvelée, à l'échelle des
États européens et de l'OTAN
- 3. La nécessité de répondre
aux écueils du début de période de la LPM en assainissant
l'exécution budgétaire de la mission « Défense
»
- 4. Un effort de défense qui doit rester
finançable
- a) Les défis des modalités de
financement de l'effort de défense en Europe
- (1) Une tendance historique : le financement
des efforts de défense se fait en général par
l'endettement et les impôts
- (2) Un contexte économique peu
favorable
- (3) Un plan européen qui se fonde largement
sur le déficit et l'endettement, tandis que les États envisagent
à ce jour des modalités de financement variables
- (a) Le plan ReArm Europe de la Commission
européenne : pour l'essentiel, un allégement des contraintes
pesant sur le recours au déficit et à l'endettement
- (b) Des modalités de financement
annoncées variables en fonction des États européens
- b) Le caractère très
détérioré des finances publiques en France impose un
effort de défense progressif et des économies concomitantes dans
les autres dépenses
- a) Les défis des modalités de
financement de l'effort de défense en Europe
- 1. L'accélération de la
dégradation du contexte stratégique en 2025 a conduit de nombreux
États d'Europe, y compris la France, à envisager un net
renforcement de la progression des dépenses militaires, amorcée
dès 2022
- B. CRÉER RAPIDEMENT LES CONDITIONS DE LA
MONTÉE EN CHARGE DE L'INDUSTRIE DE DÉFENSE EN FRANCE ET EN
EUROPE, À LA HAUTEUR DES NOUVEAUX ENJEUX
- 1. Assurer le renforcement rapide de la BITD en
Europe concomitamment à la hausse des dépenses militaires
- a) Une BITD fragmentée en Europe, une BITD
française diversifiée et deuxième exportatrice
mondiale
- b) À production constante, la hausse des
dépenses militaires emporterait le risque d'une augmentation de la part
des importations extra-européennes et/ou du coût des
facteurs
- c) Une BITD française qui a
accéléré et qui peut encore produire un effort
progressif
- a) Une BITD fragmentée en Europe, une BITD
française diversifiée et deuxième exportatrice
mondiale
- 2. À l'échelle européenne,
adopter une démarche industrielle du « best
athlete » ayant pour objectif premier la défense de l'Europe
plutôt qu'un partage de la valeur produite dans chaque État
- 3. Soutenir le financement de la BITD
- 4. Libérer et sécuriser la BITD
française
- 1. Assurer le renforcement rapide de la BITD en
Europe concomitamment à la hausse des dépenses militaires
- A. QUELLE QUE SOIT SON AMPLEUR, LA HAUSSE DES
CRÉDITS ANNUELS EN FAVEUR DES ARMÉES DEVRA ÊTRE SOUTENABLE
ET CRÉDIBLE ET S'APPUYER SUR UNE LÉGITIMITÉ FORTE
- I. LA LPM 2024-2030 : DES ARMÉES
MODERNISÉES MAIS DONT LE FORMAT DEMEURE ENCORE LIMITÉ
- EXAMEN EN COMMISSION
- LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
- LISTE DES DÉPLACEMENTS
- TABLEAU DE MISE EN oeUVRE ET DE SUIVI
(TEMIS)
Perspectives de financement des objectifs fixés par la loi de programmation militaire
Rapports d'information
Rapport d'information n° 615 (2024-2025), déposé le