C. DÉVELOPPER UN ENVIRONNEMENT NUMÉRIQUE ET STATISTIQUE ERGONOMIQUE, PROPICE À LA MISE EN oeUVRE DE L'INTELLIGENCE ARTIFICIELLE À COURT TERME
1. Refondre le logiciel @ctes pour tous les usagers, afin de pouvoir y intégrer à court terme l'intelligence artificielle dans le traitement quantitatif des actes
a) Refondre le logiciel @ctes d'ici 2027, y compris pour les collectivités, en poursuivant en parallèle les améliorations de l'expérience utilisateur
La refonte du logiciel @ctes d'ici 2027 est consubstantielle à la modernisation des contrôles de légalité et budgétaires. D'une part, elle a vocation à améliorer les conditions de travail et la qualité des contrôles pour les agents en préfecture. D'autre part, elle s'avère nécessaire pour poursuivre l'approfondissement du contrôle partenarial avec les directions départementales des finances publiques, qui pourront effectuer, dès 2027, des contrôles automatisés grâce à l'intelligence artificielle et transmettre les résultats de ces contrôles aux préfectures.
La rapporteure spéciale sera donc vigilante à l'avancée de ce projet d'ici 2027, qui ne saurait exclure d'ici là des améliorations de l'expérience utilisateur au regard des besoins manifestés par les agents sur le terrain.
En outre, les collectivités, et non uniquement les agents préfectoraux, doivent être considérées comme des utilisateurs du logiciel @ctes. Cette application doit en effet permettre un dialogue avec les collectivités. Par ailleurs, les recours gracieux avec accusés de réception dématérialisés pourraient se faire directement sur cette plateforme, avec les mêmes effets que des accusés de réception papier en termes de déclenchement des délais de recours contentieux.
b) Intégrer l'intelligence artificielle dans @ctes au plus tard en 2029 afin d'améliorer le traitement au fond des dossiers
Les avancées permises par l'intelligence artificielle sont très variées en matière de contrôles de légalité et budgétaire. Elle pourrait permettre de repérer les catégories d'actes, et notamment les actes prioritaires, générant ainsi un gain de temps et d'effectifs pour le tri des actes. Les vices de légalité externe, comme la compétence de l'auteur de l'acte, qui peuvent aussi être chronophages pour les agents, pourraient être détectés, de sorte que les agents pourraient passer plus de temps sur le fond du dossier.
Selon les éléments transmis par la DTNUM, l'intelligence artificielle devrait pouvoir être intégrée dans le cadre de la refonte du logiciel @ctes, pour un montant estimé en 2025 à 10 millions d'euros.
La rapporteure sera également attentive au déploiement de l'intelligence artificielle dans le cadre de la refonte des logiciels @ctes et @ctes budgétaires, et à son coût, notamment s'agissant de l'assistance à maîtrise d'ouvrage confiée à un prestataire extérieur.
Recommandation n° 6 : Refondre les logiciels @ctes et @ctes budgétaires pour tous les usagers, afin de pouvoir y intégrer à court terme l'intelligence artificielle dans le traitement quantitatif des actes, tout en maîtrisant les coûts induits - DGCL et DMATES.
2. Disposer d'une plateforme nationale dédiée à l'actualité juridique des contrôles de légalité et budgétaire à disposition de tous les agents de préfecture en charge de ces contrôles
Depuis le décommissionnement de la plateforme interministérielle Osmose, les agents ne disposent plus d'un espace numérique dédié géré au niveau central. Ils ont recours, dans certaines préfectures, à la plateforme RESANA qui permet d'ouvrir des boîtes de dialogue, et par suite des échanges entre préfectures. Cette plateforme n'est toutefois pas pilotée par la DGCL.
La DGCL a informé la rapporteure spéciale qu'un espace RESANA est en cours de création, permettant de rassembler sur un espace unique toutes les informations relatives au contrôle de légalité (actualités, fonds documentaire, publication de statistiques, d'évènements passés et à venir, etc). Son ouverture est prévue pour l'été 2025. L'inscription sera effectuée sur demande et validée par les animateurs du réseau.
Recommandation n° 7 : Disposer d'une plateforme nationale dédiée à l'actualité juridique des contrôles de légalité et budgétaire à disposition de tous les agents de préfecture en charge de ces contrôles - DGCL et PIACL.
3. Développer un outil statistique apte à quantifier la part de conseil délivré par les préfectures aux collectivités
Dans le cadre de la transformation partenariale du contrôle de légalité, le conseil tend à prendre une part non négligeable du temps de travail des agents en charge des contrôles. Selon les éléments transmis par la DGCL, la fonction de conseil représente 50 % de l'activité des services en charge du contrôle de légalité et peut même atteindre 70 % dans certaines préfectures. En ce qui concerne le contrôle budgétaire, la part de conseil représenterait plutôt de l'ordre de 30 %. Toutefois, cette activité n'est pas vraiment quantifiée, les huit indicateurs afférents au contrôle de légalité suivis par la DMATES ne portant pas sur le conseil.
Au regard de la part grandissante de cette fonction de conseil, la DGCL a souhaité, en lien avec la DMATES, expérimenter deux indicateurs à partir de 2024 sur cinq départements, qui se poursuit encore en 2025 sur neuf départements. Le premier indicateur, intitulé « taux des actes contrôlés au titre du contrôle de légalité pour lesquels la préfecture a exercé une mission de conseil », a pour finalité de dénombrer, parmi les actes contrôlés, la part de ceux ayant fait l'objet d'un travail de conseil préalable aux collectivités territoriales. Ce conseil peut résulter de l'initiative des services chargés du contrôle de légalité ou des collectivités. Le second indicateur, intitulé « taux de réponse en matière de conseil juridique des collectivités territoriales, et de leurs groupements et leurs établissements publics en matière non budgétaire » a pour objet de quantifier le travail de conseil juridique apporté aux collectivités territoriales, dispensé par les services en charge du contrôle de légalité en préfecture.
Le premier bilan de l'expérimentation à l'issue de l'année 2024 n'a pas été concluant. Selon la DMATES, « les premiers éléments constatés n'ont pas permis de dégager de tendances claires et ont donc nécessité une prolongation de cette expérimentation »84(*), ce qui a animé l'extension de l'expérimentation à neuf départements en 2025.
La rapporteure spéciale est toutefois convaincue de l'utilité de quantifier cette part de conseil dans l'objectif de valorisation du travail de conseil effectué par les services. Sans créer une « usine à gaz » pour les agents, la refonte du logiciel @ctes peut être l'occasion de créer une case dédiée à cocher par les agents, avec un temps évaluatif pour le temps passé à conseiller les collectivités, et les différents canaux utilisés (téléphone, mail, etc).
Recommandation n° 8 : Développer un outil statistique apte à quantifier la part de conseil délivré par les préfectures aux collectivités - DGCL et DMATES.
* 84 Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.