B. LA CRISTALLISATION PROGRESSIVE D'UNE OPPOSITION DE BLOCS DEPUIS LA FIN DE LA GUERRE FROIDE
Il est fréquent de faire remonter à 2014, année de l'annexion russe de la Crimée, l'aggravation des tensions au nord du continent. Le regard rétrospectif la rend toutefois perceptible dès avant cette date.
1. La fissure de l'« équilibre nordique » dès la fin de la guerre froide
Hervé Coutau-Bégarie observe dès janvier 1989 que les stratèges de l'Otan ont recommencé à s'intéresser « passionnément » au flanc Nord de l'Europe, qui donne lieu à « la multiplication des exercices, à la conclusion d'accords sur l'acheminement des renforts et, en face, à la relance des projets de zone dénucléarisée en Europe du Nord »26(*).
Il explique ce regain d'intérêt par une « plus grande attention des pays nordiques à leur défense, notamment maritime, en raison de l'évolution du droit de la mer qui les a conduits à se doter de zones économiques pour protéger des ressources halieutiques surexploitées, de l'importance du pétrole off-shore, et de leur inquiétude face aux agissements navals de l'URSS (le « Whisky on the rocks » échoué malencontreusement dans les eaux territoriales suédoises avec des torpilles nucléaires à bord et les multiples incursions de sous-marins dans les eaux suédoises ou norvégiennes ont eu un grand retentissement et contribué à dissiper beaucoup d'illusions sur l'URSS) ou des Etats-Unis (les déploiements plus fréquents de navires américains ne sont pas toujours très bien perçus) ».
Mais, ajoute-t-il, « la grande nouveauté réside dans la réévaluation du flanc nord dans l'équation stratégique globale, réévaluation liée à l'importance nouvelle du théâtre arctique et au retour offensif de la marine américaine. La conjonction de tous ces facteurs aboutit à faire de ce flanc une aire d'intense rivalité ». Pour preuve, l'auteur invoque la Maritime Strategy américaine diffusée depuis 1984, qu'il qualifie de « résolument offensive », et qui s'accompagne d'exercices plus importants entre 1983 et 1985 : celle-ci exclut que la marine soviétique puisse continuer à bénéficier de l'impunité dans des mers qui lui étaient auparavant abandonnées (Baltique et mer de Norvège) en prévoyant la prise de contrôle des détroits danois et du nord de la Norvège.
Sur cette toile de fond, les décisions prises depuis la chute du Mur ont profondément transformé les équilibres dans la région.
• D'abord, la dissolution de l'Union soviétique a bouleversé la géopolitique de la mer Baltique puisque la Russie, qui pouvait naguère en dénier le contrôle à toute autre puissance, y est depuis lors marginalisée. Comme l'admet l'officier de la marine suédoise et politologue Lars Wedin, « un coup d'oeil sur une carte montre que la situation géostratégique de la Russie dans la région Baltique n'est pas favorable. Elle n'a que deux sorties vers le large : Saint Petersbourg - Kronstadt à l'intérieur du golfe de Finlande et l'enclave de Kaliningrad »27(*). Cette position de relégation la renvoie « à une cruelle relecture de son identité géographique »28(*).
Situation de la mer baltique avant l'élargissement de l'Otan de 2023
Source : CESM, brève marine n° 263.
• La normalisation de la position des pays nordiques à l'égard des alliances européenne et atlantique
La neutralité scandinave de la guerre froide n'était certes pas dépourvue d'ambiguïtés. Comme le note le politologue suédois Carl Johan Blydal pour la Fondation Konrad Adenauer, la neutralité suédoise au sens du droit international en cas de conflit futur et l'apparence d'un détachement des conflits du monde sont rapidement entrés en contradiction avec la coopération réelle de la Suède avec les pays occidentaux en matière de politique de sécurité. Cette contradiction a été résolue par le voile de secret jeté sur toutes les activités qui n'étaient pas compatibles avec la neutralité officielle, attitude qualifiée parfois de « politique de réassurance » ou de « politique de dopage » cachée29(*).
Ce n'est qu'après 1990 que l'opinion publique suédoise a appris, par exemple, que les pistes d'atterrissage suédoises avaient été allongées dans les années 1950 pour permettre à d'éventuels bombardiers de l'Otan en route vers l'URSS d'atterrir, l'existence d'une ligne télex reliant la Suède au quartier général de l'armée de l'air de l'Otan à Wiesbaden, ainsi que les plans visant à placer des officiers suédois de haut rang dans les états-majors de l'Otan en cas de guerre.
« Le changement de mentalité dans la politique de sécurité suédoise après 1990 consiste plutôt en ce que des activités qui avaient lieu auparavant en secret et dans une moindre mesure, en contradiction avec la politique officielle, font aujourd'hui partie de la politique de sécurité officielle et ont lieu ouvertement »30(*). La doctrine officielle suédoise a commencé à évoluer à cette date : « après que la Suède a déclaré en 1991 qu'il lui serait impossible de rester neutre en cas d'attaque de la Russie contre ses voisins baltes, la dénomination officielle de la politique de sécurité suédoise a remplacé le terme de neutralité par celui de non-alignement à partir de 2003 »31(*).
La Suède et la Finlande ont demandé à rejoindre la Communauté européenne en 1991 et 1992. Elles ont rejoint le partenariat pour la paix de l'Otan en mai 1994, puis l'Union européenne, dont la politique de sécurité et de défense pouvait être vue comme une sérieuse brèche dans leur neutralité, en 1995. Elles ont ensuite rejoint le conseil de partenariat euro-atlantique en 1997. Côté Union européenne, un « groupement tactique nordique » a été mis en place dans le cadre des forces de réaction rapide, dès 2004, avant que l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, en 2009, ne les inclue dans le mécanisme de solidarité collective européen inspiré de l'article 5 du traité de l'Atlantique Nord.
La Norvège aussi a admis des adaptations à sa position de membre prudent, notamment en commençant à prêter son territoire à des exercices de l'Otan à une fréquence croissante. Le plus ancien, Cold Response, a mobilisé lors de sa première édition, en 2006, entre 10 000 et 20 000 soldats de plusieurs nationalités.
Quant à la Finlande, l'Otan avait dès juillet 2001 officiellement reconnu son Centre international des forces de défense comme centre d'entraînement du partenariat pour la paix. Le pays a rejoint début 2014 la plateforme d'interopérabilité, qui rassemble les Alliés et des pays partenaires actifs dans les opérations de l'Otan ; elle a signé en 2017 un accord-cadre politique de coopération en matière de cyberdéfense, participé aux activités du Centre d'excellence pour la cyberdéfense en coopération, aux exercices de cyberdéfense de l'Otan.
La participation opérationnelle des pays nordiques aux missions de l'Otan, qu'ils en fussent ou non membres, remonte ainsi à 1995, date de création d'une brigade polono-nordique en Bosnie-Herzégovine. Cette brigade devint entièrement nordique en 2000. En 1999, la Suède a apporté son soutien politique à la guerre aérienne contre la Serbie, et a, avec la Norvège et la Finlande, composé une brigade au Kosovo. En Afghanistan, Suède et Finlande ont participé à la force internationale d'assistance et de sécurité dans la région de Mazar-e-Sharif, tandis que les Danois opéraient avec les Britanniques dans la province de Helmand. Des pilotes suédois ont encore assisté leurs collègues danois et norvégiens dans le ciel libyen, en 2011. Le diplomate suédois Anders Fridén peut donc bien observer en 2015 que « La Suède est à présent partie intégrante des opérations de l'Otan à l'étranger »32(*).
Les pays nordiques ont en outre rivalisé d'atlantisme. Copenhague s'est considérablement rapprochée de Washington depuis le tournant du siècle. Les politologues danois Sten Rynning en 200133(*), ou Hans Mouritzen en 200634(*), relevaient déjà le renforcement de l'atlantisme danois, le Danemark ayant en effet joué un rôle actif pour l'élargissement de l'Otan aux États baltes à partir des années 1990, participé au blocus maritime de l'Irak en 1990 et aux opérations de l'Otan au Kosovo. Le Danemark a en outre été un fervent défenseur de l'élargissement de l'Union européenne, en dépit des marques de scepticisme manifestées par le refus initial des électeurs danois du traité de Maastricht en 1992. Hans Mouritzen explique cette attitude par la volonté d'« enrayer la perte d'influence vis-à-vis des États-Unis, si lointains, étant donné le déclin de l'importance stratégique de l'Europe pour les États-Unis » et « le désir de se prémunir d'une marginalisation dans l'ombre du condominium franco-allemand ».
Le même auteur décelait plus encore un « super-atlantisme » danois depuis le 11 septembre 2001, illustré par la participation du Danemark aux opérations militaires américaines en Irak en 2003 aux côtés des seules troupes britanniques et polonaises, à l'initiative du premier ministre Rasmussen contre le premier avis de son ministre des affaires étrangères Per Stig Møller, ainsi qu'à son soutien des initiatives pour un « grand Moyen-Orient » en coopération étroite avec les Etats-Unis.
La Suède a, de son côté, multiplié les objets de contentieux avec la Russie, en particulier sous l'impulsion du ministre des affaires étrangères Carl Bildt : en défendant avec la Pologne le partenariat oriental dans le cadre duquel sera élaboré l'accord d'association entre l'Ukraine et l'Union européenne, en manifestant ses réticences au projet de gazoduc Nord Stream35(*), dont le tracé longe l'île suédoise de Gotland, puis, en 2008, en comparant publiquement la guerre russe en Géorgie à celles d'Hitler.
• Le déploiement du bouclier antimissiles américain Missile Defense, rendu possible par le retrait unilatéral américain en décembre 200136(*) du traité ABM, a immédiatement concerné les pays chargés d'accueillir un système de radar avancé, en l'occurrence la Grande-Bretagne, sur la base de Fylingdales, et le Danemark, sur la base aérienne de Thulé, devenue base spatiale de Pituffik en 2023, mais aussi probablement la Norvège. La ville de Vardø, à l'extrême nord de la Norvège, à cinquante kilomètres de la frontière russe, abrite en effet depuis 1999 le radar GLOBUS, construit par les États-Unis, dont la troisième version a été mise en chantier en 2016, et qui suscite toujours l'irritation des forces armées russes, qui simulent régulièrement sa destruction37(*).
« Seule la Suède s'est résolument manifestée contre le bouclier antimissile américain », son ministère des affaires étrangères publiant un communiqué indiquant que « les plans qu'ont les USA de se retirer du traité sur la limitation des systèmes de missiles antibalistiques peuvent avoir des conséquences fâcheuses »38(*). La Suède a toutefois dès cette période, ainsi que ses voisins, saisi les différentes occasions de normaliser sa présence au sein de l'alliance atlantique.
Comme le note le politologue Thierry Garcin, spécialiste des enjeux stratégiques de l'Arctique, « il faudra attendre le milieu des années 2010 pour observer une réaction russe d'ensemble » à la « quête américaine de l'invulnérabilité » au moyen d'un bouclier antimissile, via une « militarisation modeste mais régulière et décidée, de la façade arctique »39(*).
Pour expliquer ce virage, Matthieu Chillaud avançait en 2008 un certain tropisme atlantique des élites norvégiennes et danoises et l'occasion saisie d'un gain d'influence à une époque où le maintien de l'engagement de l'Otan dans la zone n'était pas certain. L'auteur en conclut que « si, officiellement, la Norvège et le Danemark soutenaient l'idée qu'il fallait impérativement préserver le traité ABM, ils ont indirectement contribué à sa fin »40(*).
Les politologues norvégiennes Wrenn Yennie Lindgren et Nina Graeger soutiennent également que la Norvège poursuit une politique d'acquisition et de déploiements militaires afin de gagner en influence et en reconnaissance auprès des Etats-Unis et au sein de l'Otan, et qui lui permet de « boxer au-dessus de sa catégorie » militaire. En témoigne sa contribution à la doctrine de l'alliance publiée sous le nom de Core area initiative en septembre 2008 : « le message principal de l'initiative norvégienne était que l'Otan devrait se concentrer et orienter ses entraînements et exercices davantage vers ses missions principales (par exemple, l'article 5) et les défis dans son voisinage afin d'équilibrer les opérations hors zone qui étaient devenues la principale priorité de l'Otan depuis le milieu des années 1990 »41(*), initiative qui trouvera sa récompense au sommet de Newport de septembre 2014.
• La rhétorique russe de militarisation des enjeux arctiques
Les années 2007-2008 sont considérées par de nombreux analystes comme celles du renforcement des ambitions russes dans l'Arctique. Les patrouilles militaires et survols de l'Arctique par les forces stratégiques russes reprennent alors et, en octobre 2007, une équipe de scientifiques russes plantait un drapeau russe en titane à la verticale du pôle Nord, par 4261 mètres de fond.
L'année 2008 est marquée, en septembre, par le discours du président de la fédération de Russie Dmitri Medvedev et l'adoption du document « Fondements de la politique d'État de la Fédération de Russie dans l'Arctique jusqu'en 2020 et au-delà », prélude à la publication, en 2013, d'une « Stratégie pour le développement de la zone arctique de la Fédération de Russie et les efforts de sécurité nationale pour la période allant jusqu'en 2020 ». Le président russe décide sur cette base, en octobre 2013, la réouverture de l'aérodrome militaire situé sur l'île de Kotelny. Le politologue Thierry Garcin estime toutefois que les armées russes rattrapent là des décennies de négligence42(*).
Ces documents soulignent surtout l'importance de l'Arctique comme principale source de ressources naturelles mais se concentrent sur les défis non militaires et soulignent l'importance de la coopération entre tous les États arctiques pour gérer les problèmes de la région. Ces initiatives n'entament pas significativement les relations entre la Russie et les pays nordiques puisqu'un différend territorial sur la délimitation de la mer de Barents qui couvait depuis quarante ans est réglé avec la Norvège en avril 2010.
• Le resserrement de la coopération régionale en matière de sécurité et de défense
Les manoeuvres russes dans l'Arctique sont quoi qu'il en soit un moteur déterminant de la coopération nordique. Les programmes de coopération nordique en matière de défense s'étaient déjà multipliés entre 1994, date de création du Nordic Armaments Cooperation (Nordac), et 2008, au sein du Nordic Defence Support. Mais la coopération régionale prend un nouveau tour en 2009 avec la création du forum Nordefco, qui réunit la Finlande, la Suède, la Norvège, le Danemark et l'Islande pour rassembler les programmes de coopération existants. La déflation des budgets de défense consécutive à la crise financière de 2008 appelle alors l'attention, notamment par la voix du secrétaire général de l'Otan de l'époque, le danois Anders Fogh Rasmussen, sur l'intérêt d'un tel format de coopération dont le mot d'ordre est celui de mutualisation des capacités43(*).
Un ingrédient supplémentaire est apporté en 2009, sur la base du rapport rendu par Jens Stoltenberg, par la proclamation par le Gouvernement suédois, avant sa ratification par la commission de la défense du Parlement, de la déclaration unilatérale de solidarité de la Suède envers ses voisins (Solidaritetsförklaringen). Celle-ci énonce que la Suède « est un pays qui construit sa sécurité avec d'autres », et qu'elle ne peut ni ne veut « rester passive si une catastrophe ou une attaque survenait dans un État membre de l'Union européenne ou dans un pays nordique ». Le rapport Stoltenberg proposait encore un système satellitaire nordique, un système de surveillance maritime commun, et un dispositif nordique de surveillance de l'espace aérien arctique, lequel sera mis en oeuvre en 2014.
La multiplication des exercices conjoints, qui ont pris en 2009 la forme originelle d'exercices aériens transfrontaliers quasi-hebdomadaires entre Finlandais, Suédois et Norvégiens, est nette à partir de la fin 2013, notamment après l'incident du 29 mars 2013 lors duquel des bombardiers stratégiques russes ont simulé une attaque sur des sites suédois. Le premier exercice Arctic Challenge, organisé en septembre 2013, a ainsi mobilisé près de 90 avions des pays nordiques, accompagnés de 30 chasseurs F15 américains, six Eurofighters Typhoons britanniques et deux avions de surveillance Awacs de l'Otan. Début 2014, l'exercice Iceland Air Meet mobilise encore des moyens de surveillance de l'Otan, et de ravitaillement américain et hollandais. Ces exercices de coopération nordique associant l'Otan - et pourtant non décomptés, puisque relevant du Nordefco, dans les comparatifs de fréquence et d'ampleur des exercices de l'Alliance et russes qui fleurissent à compter de ces années44(*) -, ont suscité des inquiétudes russes dès l'été 201245(*).
La politologue suédoise Ann-Sofie Dahl, dans son étude de 2014 pour le collège de défense de l'Otan, relève que « la Suède et la Finlande constituent le principal moteur de la coopération militaire nordique et sont au coeur de la quasi-totalité des travaux et projets menés dans le cadre de la Nordefco. Pour les autres, la Nordefco est perçue comme un outil complémentaire, particulièrement utile pour relever les immenses défis du Grand Nord et de l'Arctique » et relève en conclusion la valeur ajoutée qu'aurait l'extension de cette coopération.
2. Une escalade des tensions depuis 2014
Dans ce contexte, la crise ukrainienne de 2014 et l'annexion russe de la Crimée ne pouvaient guère ralentir l'escalade des tensions.
• La poursuite de la remontée en puissance de la Russie
Pour la première fois, la « Doctrine militaire russe » de décembre 2014 inclut la mission de « protection des intérêts russes dans l'Arctique ». La « Doctrine maritime » de juillet 2015 décrit les préoccupations spécifiques en matière de sécurité maritime militaire, en mettant l'accent sur la sécurité des bases et des unités de la flotte du Nord dans l'Arctique.
Afin de souligner l'importance croissante de la sécurité militaire dans l'Arctique, les forces russes présentes dans l'Arctique ont été intégrées, le 1er décembre 2014, au nouveau Commandement stratégique interarmées Nord. Outre l'augmentation des effectifs des forces russes dans l'Arctique et la modernisation de leurs équipements, la Russie a également intensifié leur entraînement. Par exemple, en mai 2015, la Russie a mobilisé 12 000 soldats et 250 avions dans ses commandements Nord et Ouest lors d'un exercice-surprise, en réponse à l'exercice Arctic Challenge dans le nord de la Scandinavie. Les exercices russes mobilisent dès lors significativement plus de personnel que les exercices des pays de l'Otan, lesquels sont certes plus nombreux sur la période46(*).
Ampleur des exercices militaires des pays membres de l'Otan et de la Russie décomptés par l'Atlantic Council
Source : Brzezinski et Varangis, Atlantic council, 2016, actualisé en 2020.
• La fragilisation des dispositifs spécifiques de neutralisation
Le 20 mai 2014, la ministre norvégienne des affaires étrangères Ine Erikson Søreide estimait que l'annexion russe de la Crimée soulevait des questions quant à la défense collective de l'Otan, en particulier dans l'Arctique. Le rapport d'une commission d'experts qui lui était remis à sa demande en avril 2015 soulignait dès sa première ligne que « la Russie restera le facteur déterminant de la politique de défense norvégienne dans un avenir prévisible. La crise en Ukraine marque la fin d'une paix profonde en Europe »47(*).
Les tensions russo-norvégiennes se concentrent depuis sur le Svalbard. En 2015, la visite improvisée et provocatrice du numéro deux du gouvernement russe avait irrité les autorités norvégiennes. Pour leur part, les autorités russes dénoncent depuis un rapport d'octobre 2017 l'interprétation selon eux trop stricte que fait la Norvège de sa souveraineté sur l'archipel et la disparition des références au droit international dans les derniers documents du ministère norvégien de la défense.
Situation de l'archipel norvégien du Svalbard
Traité concernant le Spitzberg, dit de Paris, du 9 février 1920 (extraits)
Article premier. Les Hautes Parties Contractantes sont d'accord pour reconnaître, dans les conditions stipulées par le présent Traité, la pleine et entière souveraineté de la Norvège sur l'archipel du Spitzberg [...].
Article 2. Les navires et ressortissants de toutes les Hautes Parties Contractantes seront également admis à l'exercice du droit de pêche et de chasse dans les régions visées à l'article premier et leurs eaux territoriales.
Article 3. Les ressortissants de toutes les Hautes Parties Contractantes auront une égale liberté d'accès et de relâche pour quelque cause et objet que ce soit, dans les eaux, fjords et ports des régions visées à l'article premier ; ils pourront s'y livrer, sans aucune entrave, sous réserve de l'observation des lois et règlements locaux, à toutes opérations maritimes, industrielles, minières et commerciales sur un pied de parfaite égalité.
Ils seront admis dans les mêmes conditions d'égalité à l'exercice et à l'exploitation de toutes entreprises maritimes, industrielles, minières ou commerciales [...]
Article 7. Dans les régions visées à l'article premier, la Norvège s'engage à accorder à tous les ressortissants des Hautes Parties Contractantes, en ce qui concerne les modes d'acquisition, la jouissance et l'exercice du droit de propriété, y compris les droits miniers, un traitement basé sur une parfaite égalité et conforme aux stipulations du présent Traité.
Article 8. La Norvège s'engage à pourvoir les régions visées à l'article premier d'un régime minier qui, notamment au point de vue des impôts, taxes ou redevances de toutes natures, des conditions générales et particulières du travail, devra exclure tous privilèges, monopoles ou faveurs [...]
Article 9. Sous réserve des droits et devoirs pouvant résulter pour la Norvège de son adhésion à la Société des Nations, la Norvège s'engage à ne créer et à ne laisser s'établir aucune base navale dans les régions visées à l'art. 1, à ne construire aucune fortification dans lesdites régions, qui ne devront jamais être utilisées dans un but de guerre.
Article 10. En attendant que la reconnaissance par les Hautes Parties Contractantes d'un Gouvernement russe permette à la Russie d'adhérer au présent Traité, les nationaux et sociétés russes jouiront des mêmes droits que les ressortissants des Hautes Parties Contractantes.
En Suède, l'officier et stratège suédois Lars Wedin relève que, alors que la défense de l'île suédoise de Gotland avait été démantelée avec la loi de programmation de 2004, elle « se retrouva au centre de l'intérêt stratégique avec le projet de gazoduc Nord Stream qui devrait passer tout près des eaux territoriales suédoises à l'est de Gotland »48(*). L'annexion russe de la Crimée en 2014 a achevé d'inverser le mouvement et la présence militaire a été rétablie sur l'île en 2017 ; une nouvelle unité militaire y a été créée en 2018 ; le livre blanc de 2019 en a fait l'une des six régions d'importance stratégique, et un nouveau système de missiles de défense aérienne y a été installé la même année49(*).
La Finlande s'attache quant à elle depuis cette époque à améliorer ses capacités de défense dans la région d'Åland, en particulier dans le contexte d'une éventuelle guerre hybride. Utilisant les ressources de l'article 4(a) de la convention de 1921 qui l'autorise, si des circonstances exceptionnelles l'exigent, à envoyer dans la zone et y maintenir temporairement d'autres forces armées, en plus des forces de police nécessaires au maintien de l'ordre, la Finlande a mené à plusieurs reprises des exercices navals dans son archipel, par exemple « Vilma » en 2018 et « Silja » en 2019. L'article 4(b) de la convention l'autorise encore à envoyer « de temps en temps » un ou deux de ses navires de surface légers pour visiter l'île et maintenir dans la zone d'autres navires de surface dans la limite d'un déploiement de 6 000 tonnes.
3. Un foyer de tensions majeur depuis l'agression russe de 2022
• L'agression russe de l'Ukraine en février 2022 a ainsi provoqué une mise en cohérence, davantage qu'un tournant, dans les stratégies nordiques, qui s'est traduite par une remise à niveau capacitaire, le renforcement de la coopération nordique, et l'entrée dans l'Otan des pays qui n'en étaient pas membres : la Finlande et la Suède ont en effet rejoint l'organisation, respectivement, en avril 2023 et en mars 2024.
La Suède se hâte déjà de concrétiser son intégration dans les structures de l'Alliance. Le pays rejoindra bientôt la présence avancée rehaussée (eFP) ainsi que la brigade des forces terrestres avancées (Forward Land Forces, FLF) basée en Lettonie et dirigée par le Canada, et compte très prochainement devenir le pays-cadre d'une présence FLF supplémentaire en Finlande. Le Premier ministre suédois Ulf Kristersson a poussé la distanciation de son pays de sa tradition de neutralité jusqu'à déclarer en mai 2024, après son homologue danoise Mette Frederiksen, qu'il n'excluait pas non plus l'hébergement d'armes nucléaires sur son sol.
Les relations entre la Suède et la Russie se sont fortement détériorées avec la suspension des échanges politiques, commerciaux, économiques et culturels. En Suède aussi prévaut l'unanimité dans la classe politique du pays autour de l'importance de continuer à soutenir l'Ukraine. Depuis le début du conflit, l'aide de la Suède à l'Ukraine s'est élevée à 7,2 milliards d'euros dans le domaine militaire et 1,2 milliard dans le domaine civil. Le plus gros paquet d'aide à l'Ukraine a été adopté au premier trimestre 2025, pour environ 1,5 milliard d'euros. S'agissant de l'augmentation de son propre budget de défense, un accord transpartisan a été trouvé pour viser une cible de 2,6 % du PIB en 2028, dans l'attente d'un accord similaire pour une nouvelle cible à 3,5% en 2030.
Si la Norvège, non membre de l'UE, s'est jointe aux sanctions imposées par l'Union européenne à la Russie et a renvoyé de son territoire trois diplomates russes en avril 2022, et quinze autres un an plus tard, le volume total de son soutien à l'Ukraine a parfois été critiqué. Gérant un fonds souverain de 1 700 milliards d'euros, le pays n'a pourtant consacré que 3,35 milliards d'euros à l'aide à l'Ukraine depuis 2022. Ce poste permet à son budget de défense d'atteindre les 3,3 % du PIB en 2025.
Le pays élève en outre son niveau de préparation, par exemple en annonçant le 3 avril 2024 la réouverture d'une base militaire sur l'île d'Andøya, située à environ 300 kilomètres du cercle arctique, afin de participer à la surveillance de la zone par des drones longue portée. Au plan opérationnel, la Norvège mise pour sa part plus fortement sur son insertion dans la Force expéditionnaire conjointe britannique (Joint Expeditionary Force, JEF), dont elle a accueilli le sommet annuel en mai dernier. La JEF, lancée en 2012 par les Britanniques, a pris forme au sommet de l'Otan de 2014 et n'incluait alors que des membres de l'alliance. La Suède et la Finlande l'avait cependant rejointe dès 2017.
L'agression de l'Ukraine de 2022 n'a toutefois pas rompu les relations entre les deux pays. La coopération militaire est certes interrompue depuis 2014, mais elle demeure entre garde-côtes norvégiens et FSB, ainsi qu'en matière de pêche. La suspension de la Russie, en 2022, du Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM) a conduit Russes et Norvégiens à créer un nouveau groupe de travail bilatéral. À ce stade, l'objectif d'assurer la stabilité dans le Grand Nord reste partagé par les deux pays.
Quant à la Finlande, les relations bilatérales avec Moscou se sont fortement dégradées depuis 2022. Le président finlandais Alexander Stubb, élu en février 2024, a annoncé que les relations avec la Russie resteront limitées aux diplomates et aux services frontaliers tant que la guerre en Ukraine durerait. Le pays a consacré environ 3,7 milliards d'euros d'aide à l'Ukraine depuis 2022, et prévoit d'atteindre des dépenses de défense égales à 3 % de son PIB en 2029, et 5 % en 2032.
Le mois de mai 2025 a été marqué par les craintes finlandaises provoquées par le renforcement du dispositif militaire russe à leur frontière, par le redéploiement de matériels placés hors de portée de frappes de drones ukrainiens. Le général Sami Nurmi, chef de la stratégie des forces de défense finlandaises, estime qu'il s'agit des « préparatifs » d'une menace qui pourrait prendre forme dans cinq ans. Le 19 juin 2025, le parlement finlandais a approuvé le retrait du pays de la convention d'Ottawa50(*) interdisant l'usage des mines antipersonnel afin de renforcer la défense de sa frontière.
• Le resserrement de la coopération régionale
L'Union de Kalmar de 1397 n'a pas manqué d'être invoquée par l'ancien secrétaire général de l'Otan, redevenu ministre des finances de Norvège, pour justifier les progrès à faire dans la coopération régionale. Celle-ci peut en effet compter sur la complémentarité des cultures de défense propres des pays nordiques : la Suède dispose d'une industrie de la défense performante, la Norvège possède des capacités de surveillance maritime et de combat dans l'Arctique, la Finlande l'une des plus grandes armées et forces d'artillerie par habitant en Europe, et les forces spéciales danoises ont des décennies d'expérience en opération extérieures dans les guerres américaines.
Les pays nordiques ont déjà combiné leurs forces aériennes en établissant un commandement aérien nordique en 2023. En avril 2024, ils ont défini une vision de la défense commune jusqu'en 2030 dans le cadre du Nordefco.
Les pays nordiques misent davantage sur la coopération régionale élargie, par exemple au sein du Nordic-Baltic Eight (NB8), forum de coopération régionale qui regroupe depuis 1992 l'ensemble des États membres du Conseil nordique et les trois membres de l'Assemblée balte. Au cours des trois dernières années, y ont été abordés le soutien à l'Ukraine et à la Moldavie, le durcissement des sanctions contre la Russie et sa flotte fantôme, le renforcement du flanc nord-est de l'Otan, la lutte contre les opérations hybrides, l'amélioration de la résilience aux menaces non militaires, le développement de la coopération énergétique et la coordination des actions envers la Biélorussie et la Géorgie.
La coopération régionale investit de nouveaux domaines. Les pays du NB8 se sont ainsi engagés à équiper et à former conjointement une brigade ukrainienne. Plus récemment, le Premier ministre suédois a annoncé en mai dernier la conclusion d'un accord d'achat conjoint entre la Suède, la Lituanie, la Norvège et la Finlande, visant à financer l'acquisition de centaines de véhicules blindés de combat d'infanterie CV90 fabriqués par la branche suédoise du groupe britannique BAE Systems. Selon Foreign Policy, la commande porterait sur 1 000 de ces véhicules51(*).
La coopération régionale prend encore la forme du Conseil des États de la mer baltique, dont les ambitions grandissent. Issue d'une initiative germano-danoise en 1992, cette enceinte de coopération en matière économique, sociale et environnementale à sa création, investit davantage les questions de sécurité et de défense. La déclaration de Vihula du 16 mai 2025 endosse les conclusions du rapport de l'ancien président estonien Toomas Hendrik Ilves et de l'ancien ministre lituanien des affaires étrangères Gabrielius Landsbergis, consistant à transformer le conseil des États baltiques en « forum stratégique pour le dialogue sur les questions de sécurité, la coordination tactique et le plaidoyer politique au sein de l'Union européenne et de l'Otan », dans l'objectif de « devenir le groupe politique de première intervention en cas d'incident majeur pour la sécurité régionale »52(*).
États membres du conseil des États de la mer baltique
• Le resserrement de la coopération de défense transatlantique
La Norvège a signé, au printemps 2021, un accord bilatéral de défense avec les Etats-Unis, initiative imitée en décembre 2023 par la Suède, le Danemark et la Finlande. Ces accords donneront aux Etats-Unis un large accès à un total de 47 sites militaires dans les pays nordiques. Dans ce cadre, l'armée américaine aurait accès à 17 sites en Suède, 12 en Norvège, ainsi que 15 en Finlande et 3 au Danemark, soit 47 sites au total.
Ces accords autorisent les États-Unis à mener des entraînements et des exercices, déployer des forces et stocker du matériel, des fournitures et d'autres équipements, et prévoit un droit d'utilisation exclusifs à certaines parties de ces zones. Dans ces zones et à proximité immédiate, les militaires américains auront également le pouvoir d'exercer leur autorité sur les citoyens norvégiens. Analysant les implications de ces accords, les plus hautes autorités juridictionnelles norvégiennes se sont contentées de soulever la difficulté que poserait des interprétations divergentes de la menace de la part des américains et des Norvégiens et de relever que la Norvège ne disposait pas d'un droit de veto53(*).
Zones d'accès convenues pour l'armée des Etats-Unis selon les accords bilatéraux de défense conclus fin 2021
Source : carte générée sur googlemap par le site highnorthnews.
Un rapport de la Rand corporation relevait en 2020 déjà l'importance stratégique du flanc nord de l'Europe, mais estimait qu'il existait « relativement peu » de facteurs internes de conflit potentiel. Les évaluations des menaces, tant norvégiennes qu'alliées, suggéraient alors plutôt, selon les auteurs, que le risque le plus important résidait dans une « escalade horizontale », c'est-à-dire dans la propagation d'un conflit émanant d'une autre région au voisinage immédiat de la Norvège54(*). En février 2022, l'allumette craquée en Ukraine pourrait allumer la mèche déjà disposée qui dessine un arc de crises allant jusqu'au Svalbard en passant par l'Atlantique nord et la mer Baltique.
* 26 Hervé Coutau-Bégarie, article précité.
* 27 Lars Wedin, « L'île de Gotland. Clé de la mer Baltique », dans Stratégique 2019/1 n° 121-122, pp. 103-115.
* 28 Matthieu Chillaud, article précité.
* 29 Carl Johan Blydal, « Aussenpolitische Diskussionen in Schweden nach 1990. Von Der Neutralität zur Nato? », Konrad Adenauer Stiftung, mai 2012.
* 30 Carl Johan Blydal, article précité.
* 31 Carl Johan Blydal, article précité.
* 32 Anders Fridén, « Why It's Time: The Case for Swedish Membership in NATO », Yale Journal of international affairs, 1er avril 2015.
* 33 Sten Rynning, « La politique danoise de sécurité : activisme international et ambiguïté européenne », dans Politique étrangère 2001/3 n° 66, pp. 673-686.
* 34 Hans Mouritzen, « Le nouveau « super atlantisme » danois : une interprétation géopolitique », dans Revue internationale et stratégique 2006/1 n° 61, pp. 137-150.
* 35 Voir notamment Olivier Crone, « Nord Stream, le gazoduc germano-russe sous la Baltique du point de vue suédois » dans Outre-Terre n° 19(2), 2007, pp. 219-228.
* 36 Annonce du président George W. Bush le 13 décembre 2001. La dénonciation est effective le 13 juin 2002, en application de son article XV(2), qui fixe un délais de préavis de six mois.
* 37 Voir par exemple « L'aviation russe aurait simulé l'attaque d'un radar en Norvège » sur Opex360.com, le 29 mars 2018.
* 38 Matthieu Chillaud, « Janus septentrionalis : les deux visages de la diplomatie nordique du désarmement », dans Stratégique 2008/3 n° 91-92, pp. 49-90.
* 39 Thierry Garcin, Géopolitique de l'Arctique, Paris, Economia, 2021, 2e édition.
* 40 Matthieu Chillaud, art. précité.
* 41 Wrenn Yennie Lindgren et Nina Graeger, « The Challenges and dynamics of alliance policies : Norway, Nato and the High North », dans Michael Wesley (dir.), Global allies : comparing US alliances in the 21st century, Canberra, ANU Press, 2017.
* 42 Voir Thierry Garcin, Géopolitique de l'Arctique, Paris, Economica, 2021, 2e édition, chapitre 7.
* 43 Voir par exemple Ann-Sofie Dahl, « Nordefco and Nato : « smart defence » in the North ? » Nato Defense college research paper, n° 101, mai 2014.
* 44 Voir par exemple Ian J. Brzezinski and Nicholas Varangis, « The NATO-Russia Exercise Gap », Atlantic Council, février 2015.
* 45 Voir Ann-Sofie Dahl, art. précité.
* 46 Voir Ian Brzezinski and Nicholas Varangis, « The NATO-Russia Exercise Gap... Then, Now, & 2017 », Atlantic Council, 25 octobre 2016.
* 47 « United effort », rapport de l'Expert commission on norwegian security and defence policy, avril 2015 : https://www.regjeringen.no/globalassets/departementene/fd/dokumenter/unified-effort.pdf
* 48 Lars Wedin, L'île de Gotland. Clé de la mer Baltique, dans Stratégique 2019/1 n° 121-122, pp. 103-115.
* 49 Alexander Lott, « Le régime légal de la partie septentrionale de la mer Baltique dans le contexte des récents développements de sécurité », dans Stratégique 2019/1 n° 121-122, pp. 255-272.
* 50 Convention sur l'interdiction de l'emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction adoptée le 18 septembre 1997, entrée en vigueur le 1er mars 1999.
* 51 « A Massive Shared Military Deal May Be Europe's Future » dans Foreign Policy, le 5 mai 2025.
* 52 Toomas Hendrik Ilves et Gabrielius Landsbergis, « The Future of the Council of the Baltic Sea States », rapport de mai 2025, p. 18.
* 53 Voir par exemple « New Agreement Gives US Access to Four New Military Areas in the North » dans High North News, le 8 février 2024.
* 54 RAND Corporation, « Enhancing deterrence and defence on NATO's northern flank. Allied perspectives on strategic options for Norway », 2020.