II. SAISIR L'OCCASION DE RENFORCER LA RÉSILIENCE EUROPÉENNE ET DE CONTRIBUER À PACIFIER L'ESPACE ARCTIQUE
A. SAISIR L'OCCASION DE RENFORCER LA RÉSILIENCE EUROPÉENNE
1. Renforcer notre participation à la posture défensive de l'Otan
a) Des menaces protéiformes
L'adhésion de la Suède et de la Finlande à l'Otan a unifié le front nord-est de l'Otan mais aussi allongé la frontière de l'Otan avec la Russie de 1340 kilomètres, ce qui impose d'adapter le dispositif défensif de l'alliance dans cette partie du continent.
• La surveillance par la Norvège de sa côte nord
Le rapport remis au gouvernement norvégien au printemps 2015 schématisait les implications perçues par la Norvège de la stratégie russe dite de la « défense de bastion ».
Stratégie russe de défense de bastion selon le rapport norvégien de 2015
Source : rapport « United effort » de la commission d'experts sur la politique norvégienne de défense de 2015.
D'après certains stratèges de l'armée américaine, le concept de défense de bastion, hérité de la pensée soviétique, a vu sa carrière relancée au sein du ministère russe de la défense en 199255(*). En pleine crise économique, priorité a été donnée à la protection des forces navales stratégiques regroupées dans la zone la moins vulnérable du territoire russe, à la sécurité de cette zone, et à la garantie donnée à cette flotte du Nord de pouvoir rallier l'Atlantique Nord depuis la péninsule de Kola. Cette stratégie établirait, selon le rapport norvégien, une distinction entre le coeur d'une zone de défense que la marine russe ambitionne de contrôler effectivement, et que le rapport norvégien étend jusqu'au Svalbard et au Finnmark norvégiens, et une zone élargie dans laquelle la flotte russe pourrait imposer un déni d'accès, que les auteurs étendent jusqu'à la ligne qui relie l'Islande au Royaume-Uni.
Cette ligne, principal goulot d'étranglement de l'Atlantique Nord, est dite « GIUK » car elle relie le Groenland, l'Islande et le Royaume-Uni. Dans cette zone, le déploiement de forces russes pour la mise en oeuvre d'une opération de déni d'accès menacerait les lignes de communication maritimes de l'Atlantique Nord, qui constituent les voies de renfort et de ravitaillement depuis l'Amérique du Nord vers les théâtres d'opérations en Europe et donc une menace crédible pour un groupe aéronaval de l'Otan.
Les observateurs sont toutefois restés assez longtemps prudents. Le collège de défense de l'Otan, sous la plume de Mathieu Boulègue, estimait en 2019 que « la plupart des capacités russes ne visent pas à déployer des moyens offensifs, mais simplement à reprendre le contrôle de la côte arctique et des eaux le long de la zone arctique russe. La Russie a une compréhension fondamentalement défensive de l'Arctique. Les capacités et déploiements militaires russes devraient être évalués en termes de défense du périmètre »56(*).
La Rand Corporation a fait de cette stratégie une lecture plus inquiétante en 202057(*) et proposé d'ajouter un second point d'attention en déplaçant la focale sur le « Bear Gap », du nom des îles situées entre le Svalbard et les côtes norvégiennes. Au chapitre des recommandations, les auteurs suggèrent de manière évasive de « faire attention »58(*) aux deux goulots que sont le GIUK et le Bear pour protéger les lignes de communication des menaces de surface et sous-marines, déplaçant la zone à surveiller jusque dans la zone que la Russie considère comme le coeur de sa sécurité. Cette lecture a depuis été largement reprise59(*), comme la mission a pu s'en rendre compte en Norvège.
Points de passages sensibles à surveiller selon la RAND Corporation (2020)
Source : RAND Corporation, rapport précité, 2020.
• La lutte contre les menaces hybrides en mer Baltique
Les riverains de la Baltique s'inquiètent en outre de ce qu'il est devenu courant d'appeler les menaces hybrides sur la sécurité de la zone.
D'abord, la Russie est soupçonnée de s'entraîner depuis l'été 2023 au brouillage des signaux GPS, perturbant la navigation aérienne et maritime. Des milliers de vols civils auraient ainsi été affectés par ces actions, menées notamment depuis Kaliningrad, qui abriterait l'un de ses dix systèmes militaires de brouillage de GPS dits « Tobol »60(*).
La Russie est soupçonnée en outre d'exploiter une flotte de pétroliers vétustes, non assurés, et souvent sous pavillons de complaisance pour exporter son pétrole en violation des sanctions internationales imposées après l'invasion de l'Ukraine en 2022, et changeant fréquemment de nom et d'immatriculation pour éviter les inspections.
Cette flotte, outre qu'elle pose des problèmes environnementaux, pourrait n'être pas étrangère à certains actes d'espionnage ou de sabotage d'infrastructures critiques sous-marines. Le Woodrow Wilson international center for scholars a réalisé en mars 2025 une cartographie et un passage en revue des sabotages survenus récemment en mer Baltique impliquant des câbles de télécommunications et d'énergie.
Attaques sur les infrastructures de la mer Baltique selon le Wilson center
Source : Wilson center, mars 2025.
Incidents sur des infrastructures critiques en mer Baltique
26 septembre 2022 : l'explosion des gazoducs Nord Stream 1 et 2, reliant la Russie à l'Allemagne, n'a toujours pas été attribuée - les enquêtes suédoise et danoise n'ont à ce jour pas abouti ;
8 octobre 2023 : le gazoduc Balticconnector, reliant la Finlande à l'Estonie, se rompt en pleine nuit. Le gouvernement chinois reconnaît par la suite la responsabilité du navire porte-conteneurs Newnew Polar Bear, battant pavillon chinois, mais plaide l'accident ;
18 novembre 2024 : le câble de données BCS Est-Ouest Interlink, reliant la Suède et la Lituanie, est rompu. Le vraquier chinois Yi Peng 3 est rapidement identifié comme responsable et intercepté par les autorités danoises en mer du Kattegat. Après que la Chine eut initialement refusé aux enquêteurs l'autorisation d'arraisonner le navire, celui-ci a été autorisé à poursuivre sa route le 21 décembre. L'enquête est toujours en cours ;
18 novembre 2024 : quelques heures seulement après la rupture du câble de données entre la Suède et la Lituanie, le câble de données C-Lion1 entre la Finlande et l'Allemagne subit le même sort. La rupture est rapidement imputée au même navire, le Yi Peng 3.
25 décembre 2024. Le câble électrique Estlink 2 reliant la Finlande à l'Estonie est sectionné, réduisant de près de 70 % la capacité de transfert d'électricité entre les deux pays. Le pétrolier Eagle S, battant pavillon des Îles Cook et soupçonné d'appartenir à la flotte fantôme russe, est rapidement identifié comme responsable, arraisonné et ramené à terre par les autorités finlandaises. L'enquête est toujours en cours ;
26 janvier 2025 : un câble de télévision et de radio à fibre optique reliant la Suède à la Lettonie est sectionné. Les soupçons de sabotage délibéré par le transporteur Vezhen, battant pavillon maltais, et le Silver Dania, battant pavillon norvégien mais exploité par la Russie, sont abandonnés après enquête ;
26 janvier 2025. En février, Cinia a détecté une perturbation sur le câble sous-marin C-Lion1 reliant la Finlande à l'Allemagne. Cette perturbation n'a pas affecté le fonctionnement des connexions de télécommunications au sein du câble, et le trafic de données s'est poursuivi normalement. L'enquête est toujours en cours, bien que le câble ait déjà été réparé.
Source : Wilson center, mars 2025.
Un avion Atlantique 2 de la marine française a en outre été pris pour cible par l'armée russe lors d'un vol de surveillance au-dessus de la mer Baltique pour une mission de l'Otan le 15 janvier 2025. L'avion, qui avait décollé de Bretagne, a subi d'après l'armée de l'air et de l'espace « une tentative de brouillage » et une « désignation par un radar de conduite de tir ».
Si aucune attaque d'infrastructure critique n'a encore, à ce jour, été attribuée avec certitude à la Russie, il reste que la zone a pour elle une importance stratégique majeure. Ainsi que le soulignait l'amiral Vaujour devant l'Assemblée nationale en mai 2025, « plus de 80 % des exportations pétrolières russes transitent par la mer Baltique. De plus, le port de Saint-Pétersbourg représente entre 30 % et 35 % des échanges commerciaux russes. Ces flux doivent désormais traverser une zone otanienne, ce qui place la Russie dans une position de vulnérabilité stratégique dans une zone où nous pourrions, si nous le souhaitions, mener des actions beaucoup plus dures »61(*).
b) Renforcer notre participation à la posture défensive de l'alliance
Depuis le retour de la France au sein du commandement intégré de l'Otan, et à plus forte raison depuis 2022, la Marine nationale a accru sa participation aux opérations de l'Alliance, en particulier sur son flanc nord.
La Marine française a contribué activement aux opérations de réassurance destinées à renforcer la posture défensive et dissuasive de l'Otan en Europe, prenant part à des exercices de grande envergure et à des missions de surveillance et de protection dans des zones telles que l'Atlantique nord et la Baltique. La Marine nationale a ainsi triplé le nombre de jours de mer annuels consacrés au soutien direct des opérations Otan en seulement cinq ans, passant de 214 jours en 2021 à un rythme stable de 700 à 750 jours depuis 2023, faisant de la France le principal contributeur naval de l'Alliance.
Le flanc nord de l'Alliance constitue l'essentiel de l'engagement maritime français au sein de l'Otan, représentant plus de 70 % des 700 à 750 jours de mer annuels consacrés aux opérations alliées, qu'il s'agisse de lutte anti-sous-marine, de défense anti-aérienne ou la lutte contre les mines. La Marine française a fortement augmenté ses patrouilles de frégates dans cette région, passant d'une quarantaine de jours en 2021 à plus de 300 en 2024, tout en maintenant la projection régulière de moyens de patrouille maritime.
Cette contribution accrue est aussi qualitative : elle s'est par exemple traduite pour la première fois, en 2024, par la prise du commandement d'une force navale permanente de l'Otan et l'intégration du groupe aéronaval français dans une force Otan. La marine française progresse en outre dans les domaines capacitaires et de l'interopérabilité à travers notamment l'utilisation de liaisons de données tactiques, la participation à des projets innovants de surveillance permanente d'une zone par drones, ainsi que par des entraînements réguliers au ravitaillement en mer avec ses alliés.
Cet effort est appelé à se poursuivre. La Marine nationale participera à l'ensemble des exercices majeurs de l'Otan, de la série Steadfast ou Dynamic, qui représentent une dizaine de grands rendez-vous annuels de plusieurs jours de mer. En 2025, une FREMM française a participé à l'exercice Formidable Shield, qui a réuni 6 900 personnels de dix pays alliés pour tester l'interopérabilité et améliorer les capacités des frégates à détecter, suivre et intercepter des missiles balistiques et de croisière, ainsi qu'à défendre les zones maritimes contre les menaces aériennes dont des essaims de drones. Certains exercices nationaux sont en outre ouverts aux alliés, tels Polaris 25.
L'année 2025 est également marquée par le lancement de l'opération Baltic Sentry, qui vise à protéger les infrastructures sous-marines critiques en Baltique des menaces malveillantes. La marine française y contribue fortement par des moyens de surface - un chasseur de mines CMT, un patrouilleur de haute-mer, une frégate type La Fayette - et des moyens aéronautiques, tel le doublement des vols d'Atlantique 2 dans la zone.
L'opération Baltic Sentry
Après l'incident d'Estlink 2 de décembre 2024, un sommet des alliés riverains de la mer Baltique a été organisé en urgence à Helsinki, en janvier 2025, à l'initiative du secrétaire général de l'Otan Mark Rutte, du président finlandais Alexander Stubb et du Premier ministre estonien Kristen Michal.
La déclaration finale du sommet approuve le lancement par l'Otan d'une mission militaire de surveillance de l'espace marin baltique, baptisée Baltic Sentry (« sentinelle baltique ») avec l'appui du commandant de la task force Baltique basée à Rostock et du Centre maritime de l'Otan pour la sécurité des infrastructures sous-marines essentielles. Cette mission à caractère militaire vise à renforcer la connaissance de la situation grâce à des patrouilles maritimes renforcées, utilisant des frégates, des avions de patrouille et des drones navals pour surveiller les mers et assurer la sécurité des infrastructures vitales. La France a participé à cette mission en déployant le chasseur de mines tripartite Croix du Sud et un avion de patrouille maritime Atlantique 2.
La déclaration finale du sommet énonce en outre l'intention des États présents à travailler dans ce cadre à des solutions innovantes pour la surveillance et le suivi des navires suspects, ce qui suppose des partenariats renforcés avec le secteur privé, notamment les opérateurs d'infrastructures et les entreprises du numérique proposant des solutions avancées.
Elle énonce encore que « le recours par la Russie à la flotte dite « flotte fantôme » constitue une menace particulière pour la sécurité maritime et environnementale dans la région de la mer Baltique et dans le monde. Cette pratique répréhensible menace également l'intégrité des infrastructures sous-marines, accroît les risques liés aux munitions chimiques déversées en mer et contribue largement au financement de la guerre d'agression illégale menée par la Russie contre l'Ukraine »62(*) et annonce des mesures nouvelles en réponse, qui soient conformes au droit international de la mer.
Le plan d'action de l'Union Européenne sur la sécurité des câbles de mars 2025 insiste pour sa part sur la prévention - cartographie des risques, harmonisation des législations, renforcement de la résilience -, la détection des menaces et la réaction aux incidents, notamment par le soutien au renforcement de la flotte de câbliers européens.
Les derniers paquets de sanctions de l'Union européenne ont visé spécifiquement la flotte fantôme russe. Le seizième, annoncé très symboliquement le 24 février 2025, a interdit d'accès aux ports et de prestation de services près de 74 pétroliers non européens supplémentaires, portant le total des cibles de ces sanctions à 153. Le dix-septième, adopté par le Conseil en mai 2025, a plus que doublé ce nombre en visant 189 pétroliers supplémentaires, pour un total de 342 navires. Les services de la Commission européenne estiment qu'en conséquence, les livraisons de pétrole brut russe ont diminué de 76 % depuis l'inscription de ces navires sur ces listes. Ce résultat est cependant probablement à nuancer dans la mesure où nombre de navires russes n'avaient pas les ports européens pour destination finale, ou parviennent à transférer leur chargement en pleine mer.
La Russie muscle en réponse la protection de sa flotte fantôme. L'aviation russe a déjà tenté de dissuader les inspections ou tentatives d'arraisonnement et violé ce faisant l'espace aérien des États riverains, comme ce fut le cas selon les autorités estoniennes le 15 mai 2025. Dans la Manche, la protection des navires de la flotte fantôme russe a pris la forme, en juin 2025, d'une escorte par une corvette.
L'armée russe n'entend pas non plus laisser la mer Baltique aux seuls exercices et entraînements des pays de l'Otan. Le 26 mai, le ministère de la défense russe a annoncé que « dans le cadre du maintien du système opérationnel et de la pratique des opérations navales pour défendre les bases de la mer Baltique, un exercice planifié de la flotte de la mer Baltique sera réalisé, impliquant une partie des forces de la flotte du Nord, soutenues par les forces aérospatiales et les districts militaires de Moscou et de Leningrad »63(*).
L'armée de l'air et de l'espace contribue elle aussi à renforcer la posture dissuasive de l'Otan. Depuis une dizaine d'années, nos forces ont accumulé près de 18 500 heures de vol dans le nord de l'Europe : près de 10 000 heures pour l'aviation de chasse, 1 500 heures pour l'aviation de transport tactique et 3 500 heures pour les avions de ravitaillement en vol. En marge de la zone nordique, elle contribue depuis 2004, et de manière significativement accrue en 2014 puis en 2022, aux missions de police du ciel de l'Otan dans les pays baltes, qui visent à garantir l'intégrité de l'espace aérien balte en temps de paix. Cette mission engage à présent de manière récurrente quatre avions de chasse, leurs équipages et leurs équipes de maintenance sur une durée moyenne de quatre mois par an.
L'armée de l'air et de l'espace participe en outre à plusieurs exercices dans la région : Otava en Finlande en 2022, afin de développer l'interopérabilité entre nos armées dans le contexte de la candidature de ce pays à l'Alliance ; Brave Bedouin au Danemark en 2024, exercice d'entraînement annuel à la modélisation NRBC et au fonctionnement de la chaîne d'alerte ; Pégase Grand Nord en avril 2025, exercice mené en Suède, Pologne et Croatie qui a impliqué le triptyque Rafale - MRTT - A400M ; et Atlantic Trident, avec la Royal Air Force et l'US Air Force, en Finlande, en juin 2025. En 2026, elle participera à l'exercice Ramstein Flag, qui se tiendra en partie en Suède, en Finlande et en Norvège et poursuivra sa participation aux exercices Arctic Challenge en Suède et en Estonie.
2. Resserrer nos liens avec des États traditionnellement atlantistes
Le développement par les pays nordiques de leurs efforts de défense, en dépit de leur tropisme atlantique et britannique et du renforcement de la coopération régionale, ouvre des perspectives de coopération bilatérale avec la France.
• La Suède est en pleine réactivation de sa défense, dans toutes ses composantes, depuis l'agression russe en Crimée en 2014. Son budget, qui représente environ 10 % du budget total de l'État, a ainsi augmenté de 40 % entre 2020 et 2024, atteignant alors 10,64 milliards d'euros, soit 2 % du PIB. La LPM 2025-2030 relève l'ambition globale de la défense militaire et civile en fixant un objectif de 2,6 % du PIB en 2028.
Le pays a annoncé en mars 2025 une nouvelle phase d'investissement dans sa défense. Le gouvernement prévoit d'atteindre 3,5 % du PIB consacré à la défense d'ici 2030. Un emprunt de 300 milliards de couronnes sur dix ans, soit environ 27,5 milliards d'euros, financera cet effort. Outre l'augmentation des effectifs, cet investissement servira à l'achat de nouveaux équipements - drones, défense aérienne, munitions -, au développement de la logistique militaire et au soutien à l'Ukraine.
Pour les Suédois, la France est, aux côtés du Royaume-Uni, un partenaire essentiel. Aux termes de la loi de programmation militaire 2025-2030 votée par le Parlement suédois le 17 décembre 2024, les deux pays « comptent parmi les plus qualifiés des forces de l'OTAN et contribuent à la dissuasion nucléaire ». La Suède et le Royaume-Uni sont certes fortement liés par un partenariat stratégique en matière d'artillerie et par la relation privilégiée instituée par la « Joint Expeditionary Force » (JEF), au sein du Northern Group, en Atlantique et en Arctique. Il reste que la Suède et la France ont renforcé leur coopération de défense, concrétisée par une déclaration d'intention signée à l'automne 2021 puis par la signature, en janvier 2024, d'un partenariat stratégique d'innovation qui s'est notamment traduit dans le rapprochement de nos industries, de nos moyens de cyberdéfense, la coopération en matière de mobilité militaire, et par l'organisation d'exercices conjoints au sein de l'Otan. Le renforcement par la France de sa position au sein de l'Otan, et en mer Baltique en particulier, la crédibilise bien sûr comme partenaire du nouvel État membre de l'Alliance qu'est la Suède.
Les domaines de coopération prioritaires avec la France sont la lutte anti-char, la défense aérienne et la surveillance aérienne, dans une logique qui tâche d'être davantage partenariale. SAAB dispose ainsi d'un bureau à Paris depuis 2016, et a par exemple investi dans le site de Solarmtex à Vierzon pour la production de produits de camouflage Barracuda. Une centaine d'entreprises françaises fournit aujourd'hui le groupe suédois, lui-même important pourvoyeur de matériels aux armées françaises. SAAB est en outre positionné sur sept projets européens conjointement avec des entreprises françaises dans le cadre du Fonds européen de la défense (FED). Sur place, la mission a visité le hangar de modification de l'aéronef GlobalEye, système de détection et de commandement aéroporté développé à partir de l'avion Bombardier Global 6000, et dont l'acquisition pour remplacer les Awacs français a été annoncée officiellement lors du salon du Bourget, en juin 2025.
• La Norvège développe elle aussi ses forces armées dans tous les domaines. Le Parlement norvégien a approuvé un projet d'augmentation du budget militaire de plus de 60 milliards d'euros ces douze prochaines années, pour un total qui devrait dépasser les 3 % de son PIB dans un avenir proche. Les priorités vont vers l'arsenal maritime du pays, le renforcement de son artillerie de précision à longue portée et l'amélioration de ses défenses aériennes et antimissiles. Les défis à relever sont encore la sécurisation de lignes de ravitaillement adaptées, l'acquisition d'équipements militaires suffisants et, surtout, le recrutement et la formation du personnel.
Le 16 janvier 2025, le ministre des armées Sébastien Lecornu a signé avec son homologue norvégien une lettre d'intention sur le renforcement de la coopération bilatérale en matière de défense. Ce partenariat vise à répondre ensemble aux menaces contemporaines, incluant les opérations hybrides, les cyberattaques sur les infrastructures critiques, ainsi qu'une appréciation commune des risques pesant sur des zones stratégiques.
Les deux pays se sont engagés à maintenir leur présence dans l'Atlantique Nord et l'Arctique, à renforcer la coopération notamment dans le domaine maritime, et à organiser des exercices et des entraînements pour améliorer l'interopérabilité, en particulier dans le domaine de la haute intensité. Par ailleurs, un échange d'informations accru, y compris dans l'Arctique a été prévu. Enfin, la coopération s'étendra aux technologies de pointe, notamment dans les domaines spatial et cybernétique. Pour concrétiser ces ambitions, des groupes de travail bilatéraux seront créés afin de développer un dialogue continu et de faciliter les échanges d'informations stratégiques.
Sur le plan capacitaire, la Norvège souhaite en particulier moderniser sa marine afin de renforcer son rôle de surveillance de l'Atlantique nord, dans un contexte de menace russe, notamment sous-marine. Si la Norvège fabrique ses propres corvettes, et promet le segment sous-marin de ce renouvellement à l'Allemagne, la France pourrait contribuer au renouvellement de ses bâtiments de surface pour la haute mer, qui doivent être renouvelés à 80 % d'ici 2035, ce qui implique l'achat de 5 frégates, peut-être 6, pour remplacer les frégates espagnoles en service. La FDI fabriquée par Naval Group, testée avec succès en opération en Mer rouge, est un candidat sérieux.
Dans le prolongement de la candidature déclarée de Naval Group au marché norvégien, les ministres de la défense suédois et français ont annoncé, lors du salon aéronautique du Bourget de la mi-juin 2025, renforcer leur partenariat dans le domaine des armements et confirmé la candidature de Naval Group pour le prochain programme de navires de surface de premier rang de la marine suédoise.
Les rapporteurs encouragent fortement le soutien à la coopération bilatérale de défense avec les pays nordiques, dans l'objectif de renforcer la résilience européenne. À leurs yeux, celle-ci souffre encore de moyens de prospection insuffisants, notamment au sein des missions de défense à l'étranger, dont les effectifs ont été parfois réduits de façon inconsidérée, mais aussi d'un appui politique trop timide, dans des régions européennes qui sont réputées a priori plus proches du monde anglo-saxon. Une telle pusillanimité s'autorise certes de la géographie et de l'histoire, mais celle-ci recèle aussi des épisodes communs glorieux qui restent mal connus ou sous-exploités, dans le domaine politique - les origines française de la famille royale suédoise, ou encore le destin du héros de Narvik, le général Antoine Béthouart, qui a achevé sa carrière comme membre de la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat - comme dans le domaine culturel et scientifique - citons par exemple l'expédition de La Recherche dans le Grand Nord dans les années 1838-1840.
La participation de la France à la posture dissuasive de l'Otan sur le continent appelle encore deux remarques. La première concerne la légitimité démocratique des interventions conduites dans ce cadre, sujet que la commission a déjà eu l'occasion d'aborder64(*). La soustraction de ces déploiements au champ d'application de l'article 35 de la Constitution appelle, à tout le moins, des débats plus fréquents au Parlement sur la nature de ces opérations et leur nécessité.
La seconde concerne les débats récents sur l'évolution de notre doctrine nucléaire. Les analystes politiques suédois suggèrent désormais ouvertement que la Suède forme rapidement une alliance nucléaire. Prenant en compte les nouvelles positions allemandes, les chrétiens-démocrates des commissions suédoises de la Défense et des Affaires étrangères ont suggéré des solutions innovantes pour financer l'expansion des programmes d'armement nucléaire français et britannique.
Interrogé en janvier 2024 par un officier suédois sur l'existence, pour protéger le passage maritime du Nord, d'une « responsabilité particulière » française en tant qu'« unique pays de l'Union européenne doté d'une capacité nucléaire indépendante », le président de la République a répondu fermement par l'affirmative65(*). Le président ne s'écartait sans doute guère alors de sa propre affirmation de 202066(*), ni même des vues exprimées sur le sujet par le président François Hollande en 201567(*), mais il est aventureux de rechercher beaucoup plus loin la source d'une telle dilatation de la doctrine d'emploi de nos armes nucléaires. La « dimension européenne » présente dans les propos des premiers présidents de la Ve République ou les Livres blancs de la défense depuis celui de 1972 a revêtu différentes acceptions, peut-être joué une fonction dilatoire68(*), mais, surtout, la chose désignée par le même mot a changé de nature : indexer nos intérêts sur l'« Europe » ne saurait emporter les mêmes effectivités dans l'Europe des six ou des douze de la guerre froide, et dans celle des vingt-sept partageant ses frontières avec l'agressive Russie. Les rapporteurs rappellent en conclusion la nécessaire prudence dans la réponse faite aux demandes nordiques et l'indispensable prise en compte des intérêts et des capacités nationaux.
3. Prendre exemple sur les dispositifs nordiques de résilience de la société
La mission s'est en outre attachée à mieux comprendre le modèle suédois de défense totale.
• Le système suédois de défense totale a d'abord un volet militaire. L'armée suédoise représente environ 14 700 militaires d'active, et 60 000 personnes au total, en incluant les réservistes, la garde nationale et le personnel civil. D'après la LPM 2025-2030, l'armée suédoise devrait compter 115 000 personnes en 2030.
La conscription militaire, qui a existé jusqu'en 2010 avant d'être supprimée, a été rétablie en janvier 2017, afin d'aider les forces armées à atteindre leurs objectifs de recrutement dans le contexte d'un environnement sécuritaire dégradé. L'objectif est d'arriver à près de 8 500 appelés par an dès 2025 et d'atteindre 12 000 conscrits annuels d'ici 2032.
Le service militaire s'adresse aux jeunes hommes et femmes, âgés de 18 ans, soit 100 000 jeunes par classe d'âge. Tous reçoivent à leur majorité un questionnaire en ligne à remplir obligatoirement, portant sur l'aptitude, l'état de santé et la motivation. Environ 30 000 environ sont convoqués pour passer des tests, et 8 000 sélectionnés, en fonction de leurs aptitudes et motivation, puis soumis au devoir du service. Le nombre de volontaires excède souvent ce volume. Certains sont redirigés vers le « service civil ».
Le service militaire dure entre neuf et quinze mois. Le conscrit reçoit une solde d'environ 5 000 couronnes par mois (environ 450 euros) et une prime de fin de service. Il est logé, nourri et équipé, et bénéficie de voyages de permission payés et de la prise en charge des frais médicaux.
Des discussions sont en cours concernant l'augmentation du nombre de conscrits formés chaque année, le renforcement des exercices de mise à niveau pour les anciens conscrits, et le relèvement de l'âge de mobilisation en temps de guerre, aujourd'hui fixé à 47 ans.
• La « défense civile » fait l'objet en Suède d'un portefeuille ministériel spécifique, détenu par Carl-Orskar Bohlin depuis octobre 2022, avec l'appui de l'Agence pour la protection civile, MSB. Elle repose sur cinq piliers : protéger la population en cas de crise ou de guerre, assurer les fonctions critiques de la société, fournir des biens et services, soutenir la défense militaire, susciter la « volonté de se défendre » et assurer la résilience face aux influences malveillantes extérieures.
Fin 2022, dix premiers secteurs critiques ont été identifiés (les services de secours, la sécurité économique, les systèmes de communication, l'énergie, les services financiers, la protection des données essentielles, l'eau et l'alimentation, l'ordre public, les transports, la santé), avec une agence chef de file pour chacun, en charge de coordonner les différents acteurs. Six régions de défense civile (Stockholm, Östergötland, Örebro, Västra Götaland, Skåne, Norrbotten) ont été définies sur le territoire. Le préfet se voit confier un rôle de commandant ou chef de région civile en charge de la coordination et de la planification de crise. Cet échelon est important en termes de planification Otan notamment, par exemple pour le transport de matériel.
L'exercice de défense totale majeur « Totalförsvarsövning » (TFÖ), qui a eu lieu en 2021-2023 à partir d'un scénario de perturbations des fonctions vitales de la société fait de sabotages et de cyberattaques, a permis l'entraînement à la coordination régionale et locale et à l'interaction entre les divers acteurs de la société, y compris les parlementaires, ainsi qu'aux processus de décision.
Les efforts budgétaires pour la planification de « défense civile » sont en forte hausse : le budget de la défense civile, estimé à 300 millions d'euros en 2024, doit atteindre environ 3 milliards d'euros par an à l'horizon 2030.
MSB est par ailleurs chargé de coordonner l'intégration des nouvelles technologies et de superviser les dispositifs d'innovation civils liés à la gestion de crise. La Suède a annoncé l'introduction de « SE Alert » en janvier 2026, un nouveau système d'alerte à la population utilisant la technologie de diffusion cellulaire.
À partir de l'automne 2025, tous les élèves de seconde suivront un cours sur la défense totale dans le cadre de la matière éducation civique. Le programme a été développé en coopération avec l'Agence nationale pour l'éducation, l'Agence nationale de gestion de crises et de protection civile, l'Agence de défense psychologique et l'Agence de conscription et d'évaluation. La formation intégrera les questions de droit international et le rôle de l'Otan. L'objectif de cette formation est de donner aux jeunes Suédois les outils qui leur permettront de savoir comment agir en cas de crise ou de guerre.
Le service civil, qui avait été supprimé en 2010, a été réinstauré en Suède en janvier 2024. Il vise à préparer les différents secteurs critiques de la société à l'éventualité d'une guerre. Le processus de conscription, géré par l'Agence de protection civile (MSB) et démarré en février 2024, cible dans un premier temps les personnes ayant une expertise dans les services de secours, particulièrement les pompiers. Environ 300 personnes ont été appelées pour des exercices de répétition sur des scénarios de secours en septembre 2024. L'objectif fixé est de doubler le volume des services de secours qui seraient prêts à intervenir en cas de guerre, de 16 000 à 32 000, et d'avoir 2 000 à 3 000 pompiers formés pour des interventions sur théâtre de guerre d'ici fin 2026. MSB étendra ensuite ce modèle à d'autres secteurs, tel celui de l'énergie, en inscrivant des personnes auprès de l'Agence suédoise des producteurs d'électricité. L'objectif est du gouvernement est de multiplier par dix le nombre de conscrits civils, soit de 300 à 3 000 personnes, d'ici 2030.
L'Agence de défense psychologique a été créée en 1954 dans le contexte de la Guerre froide, démantelée en 2008, puis recréée en 2022. Elle a vocation à servir de pont entre la défense militaire et la défense civile, en orientant son action sur la résilience morale et psychologique de la population. Elle identifie et analyse les « influences inappropriées et autres informations trompeuses dirigées contre la Suède ou les intérêts suédois » et prend des mesures pour les contrer. Elle réalise des campagnes de communication pour sensibiliser la population, en particulier les jeunes, à la désinformation. Elle organise des formations à destination des institutions officielles et des journalistes, et travaille étroitement avec des organismes de recherche. Son directeur général, Magnus Hjort, a souligné auprès de la mission la qualité de sa coopération avec le Service français de vigilance et protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum).
Face à la montée des menaces cyber, la Suède a renforcé la dimension numérique de sa défense totale. Une stratégie nationale de cybersécurité 2025-2029 a été adoptée, et les forces armées ont structuré plusieurs unités spécialisées basées à Enköping et Linköping. Le Centre national de cybersécurité (NCSC), rattaché à l'agence de renseignement FRA, est aujourd'hui un point clé de la coordination nationale.
L'Agence suédoise d'analyse de la défense totale (MTFA), créée le 1er janvier 2023, est chargée d'évaluer l'état du développement de la défense totale, de suivre son évolution par rapport aux objectifs de la défense militaire et civile ainsi que de soumettre des analyses au gouvernement. Un conseil intersectoriel des entreprises a été créé en 2021, avec pour objectif de renforcer la coopération entre les secteurs public et privé sur les questions intersectorielles liées à la préparation aux crises et à la défense totale. Diverses agences ont été mandatées afin d'identifier ces entreprises. Une structure de répartition sectorielle est proposée entre le secteur public, via six agences compétentes, et le secteur privé. L'Agence de protection civile (MSB) devrait devenir l'agence de référence de coordination avec les entreprises.
La Suède envisage une adaptation ciblée du droit du travail en temps de guerre. Un rapport remis au gouvernement en mars 2024 formule des propositions législatives pour permettre aux employeurs publics et privés de réaffecter temporairement des salariés à des fonctions essentielles, dans un cadre juridique clair. Les autorités suédoises ont d'ailleurs réactivé le dispositif de « placement de guerre » pour les agents publics. Ce mécanisme prévoit l'affectation prioritaire de certains fonctionnaires à des postes stratégiques ou à haute responsabilité en cas de conflit. Des débats sur ce type de dispositifs sont en cours. Un guide spécifique sur le rôle des entreprises en cas de crise ou de guerre devrait être largement diffusé à l'automne 2025.
L'usage de la monnaie physique ayant quasiment disparu de Suède, des spécificités s'appliquent dans le secteur bancaire et des infrastructures de marché en cas de crise. Une nouvelle loi entrée en vigueur le 1er janvier 2023 impose à la Banque de Suède de garantir que les Suédois pourront continuer à effectuer des paiements en cas de crise. La Banque de Suède est notamment chargée de fixer des exigences pour les entreprises qui revêtent une importance critique pour l'exécution des paiements. Douze entreprises relèvent pour l'heure de la réglementation, qui pourrait être étendue en 2025. Parmi les objectifs poursuivis figure celui que, d'ici le 1er juillet 2026, il devienne possible de payer par carte hors ligne pour l'achat de biens essentiels en cas de perturbations pouvant durer jusqu'à sept jours.
Les 18 « organisations de volontaires de défense » suédoises69(*) visent à développer une résilience dans la population. Elles proposent des formations et des activités répondant aux besoins actuels de la défense totale. Placées sous la tutelle de l'Agence de sécurité civile (MSB) ou des Forces armées, notamment via la Garde nationale (Hemvärnet), elles reçoivent des subventions publiques pour financer des formations ou l'acquisition d'équipement. La plupart ont été créées durant la première moitié du XXe siècle et interviennent dans des domaines variés : logistique, transport, appui médical, préparation aux crises, soutien aux armées, etc.
L'association Folk och Försvar (« Peuple et défense ») joue un rôle central dans la sensibilisation de la population suédoise aux enjeux de sécurité, de défense et de démocratie. Elle s'apparente à un forum de débat public, à un centre de formation civique, à un relais d'information ainsi qu'à un espace d'échange entre société civile, responsables politiques, militaires, chercheurs et journalistes. Fondée en 1940 par des mouvements de jeunesse, des syndicats et des organisations de défense volontaire, elle visait à renforcer la compréhension des enjeux de défense au sein de la population dans un contexte de guerre mondiale. Elle est financée par les cotisations de ses 113 organisations membres et par des subventions publiques. Son événement majeur est la conférence annuelle nationale sur la défense et la sécurité, organisée chaque mois de janvier à Sälen, station de ski située en Dalécarlie. Cette conférence très médiatisée réunit sur trois jours près de 350 participants et 70 intervenants parmi les hauts responsables politiques et militaires suédois, de l'Otan, de l'ONU et d'institutions étrangères.
L'amélioration de l'offre de santé en contexte de guerre reste un chantier ouvert. Il est estimé que la Suède devrait en cas de guerre doubler son nombre de lits d'hôpitaux disponibles et sécuriser ses approvisionnements en médicaments et équipements. Le nombre de places en soins intensifs a chuté de manière continue depuis vingt ans, passant dans l'ensemble du pays de 4,7 places pour 100000 habitants en 2003 à 3,6 en 2023, situant la Suède parmi les pays les moins bien équipés au niveau européen. Le Conseil national de la santé et du bien-être a publié en 2022 un guide à l'attention des communes et des régions sur le rôle des services de santé dans la défense totale. Il y insiste sur la nécessité pour tous les services de santé de participer à la préparation de crise, en définissant clairement les rôles et les responsabilités de chacun, ainsi que les procédures applicables, par exemple pour la gestion du circuit du médicament ou des plateaux techniques en cas de panne informatique. Le gouvernement travaille sur la mise en place d'un plan de transport sanitaire d'urgence reposant sur les collectivités et l'usage potentiel de moyens civils.
La protection du patrimoine culturel est désormais intégrée à la planification civile. En 2025, le gouvernement a alloué 19 millions de couronnes, soit environ 1,74 million d'euros au Conseil national du patrimoine et aux Archives nationales pour mettre en oeuvre des plans d'urgence, organiser des évacuations sécurisées, protéger les infrastructures de stockage et numériser les fonds les plus sensibles. Ces mesures visent à garantir la sauvegarde du patrimoine national en cas de conflit ou de catastrophe majeure.
Les conclusions que la mission croit utile de tirer d'un tel modèle ne sont pas évidentes. D'abord car ces systèmes conçoivent la défense totale comme une forme de dissuasion, tandis que la France, puissance dotée, conçoit la dissuasion tout autrement. Ensuite, sur le plan organisationnel, la population est vue en Scandinavie comme un soutien à l'armée en cas d'urgence, alors que la gestion des crises appelle au contraire en France l'armée au soutien de la population. Enfin, car les modèles scandinaves de défense totale entretiennent un rapport étroit avec le degré de cohésion sociale de ces sociétés de taille modeste et, dans le cas finlandais, avec leur histoire récente.
Il n'en demeure pas moins que les réflexions suédoises sur la résilience de la société en période de crise fournissent des pistes d'amélioration de nos propres dispositifs, dont les lacunes ont été mises en lumière à la faveur de la crise sanitaire de 2020.
* 55 Stephen J. Blank, « Russia in the Arctic », US Army War College Press, 2011.
* 56 Mathieu Boulègue, « Russia's Military Posture in the Arctic Managing Hard Power in a “Low Tension” Environment », Département de la recherche du collège de défense de l'Otan, juillet 2019.
* 57 RAND Corporation, « Enhancing deterrence and defence on NATO's northern flank. Allied perspectives on strategic options for Norway », 2020.
* 58 Jeu de mots intraduisible en français : le rapport recommande de « Mind the gaps ».
* 59 Voir par exemple Sigbjørn Halsne, « Competitive Strategies in the European High North », dans Scandinavian journal of military studies n° 5/1, 2022, pp. 31-44 ; Nick Childs, « Gauging the Gap: The Greenland-Iceland-United Kingdom Gap - A Strategic Assessment », IISS, avril 2022 ; Åtland, K., Nilsen, T., & Pedersen, T., « Bolstering the Bastion: The Changing Pattern of Russia's Military Exercises in the High North », dans Scandinavian Journal of Military Studies, 7(1), 2024, pp. 145-160.
* 60 Voir « La Russie accusée de brouiller les cartes et le GPS en mer Baltique », sur France24, le 30 avril 2024.
* 61 Audition du 21 mai 2025.
* 62 Déclaration conjointe adoptée à l'issue du sommet des États alliés de la mer Baltique, le 14 janvier 2025.
* 63 Laurent Laigneau, « Flotte fantôme, exercices navals et zone d'interdiction maritime : La Russie hausse le ton en mer Baltique », sur opex360.com, le 29 mai 2025.
* 64 Voir notamment le rapport d'information n° 49 (2024-2025) de Mmes Marie-Arlette Carlotti et Vivette Lopez, octobre 2024, après le rapport d'information n° 794 (2015-2016)13 juillet 2016 de Jacques Gautier, Daniel Reiner, Jean-Marie Bockel, Jeanny Lorgeoux, Cédric Perrin et Gilbert Roger, déposé le 13 juillet 2016, et celui du groupe de travail du Sénat sur la révision constitutionnelle présidé par M. Gérard Larcher, janvier 2018.
* 65 Discours du Président de la République à l'université de défense suédoise, le 30 janvier 2024.
* 66 Discours du Président de la République sur la stratégie de défense et de dissuasion, prononcé à l'École militaire le 7 février 2020.
* 67 « Qui pourrait donc croire qu'une agression, qui mettrait en cause la survie de l'Europe, n'aurait aucune conséquence ? C'est pourquoi notre dissuasion va de pair avec le renforcement constant de l'Europe de la Défense. », dans le discours du Président de la République François Hollande sur la dissuasion atomique, prononcé sur la base 125 « Charles-Monier » d'Istres, le 19 février 2015.
* 68 Puisque les présidents Mitterrand et Chirac avaient pris soin d'ajouter qu'une dissuasion commune exigerait la définition d'intérêts vitaux communs « le moment venu » ; voir notamment Dominique Mongin, « Histoire de la dimension européenne de la doctrine de dissuasion nucléaire française », dans L'Europe en Formation 2022/2 n° 395 2022/2, pp. 143 à 157.
* 69 Croix Rouge suédoise (SRK), Fédération des corps automobiles volontaires (FAK), Fédération des corps de marins (SVK RF), Etoile Bleue suédoise (SBS), Club suédois des maîtres-chiens (SBK), Fédération nationale des corps de volontaires à moto (FMCK), Association suédoise de tir au pistolet (SPSF), Association de défense civile (SCF), Fédération nationale du corps des chauffeurs (Bilkåren), Association nationale des volontaires de l'Armée de l'Air (FVRF), Association suédoise de la formation de défense (Försvarsutbildarna), Organisation volontaire de radio (FRO), Association du personnel des Forces Armées (FPF), Association des parachutistes suédois (SFF), Corps bénévole de l'Air (FFK), Fédération nationale des ingénieurs du génie (IIR), Fédération suédoise de tir sportif (SvSF).