B. CONTRIBUER À LA PACIFICATION DE L'ESPACE ARCTIQUE
1. Une conflictualité entre États riverains à ne pas exagérer
La zone arctique a longtemps bénéficié d'une forme d'exceptionnalisme, du fait de sa situation géographique. Elle fait désormais l'objet de nombreuses rivalités dont il est souvent difficile de distinguer la crédibilité de la part d'exagération que suscite ce théâtre géographiquement exceptionnel.
Comme l'a exposé le professeur Hervé Baudu devant la commission70(*), l'Arctique est un espace réglementé par la convention des Nations unies sur le droit de la mer, qui régit les espaces maritimes et octroie la propriété des sous-sols aux États côtiers, et par le code polaire applicable aux navires qui fréquentent la zone. Les ressources étant l'apanage de ces États, on ne saurait à ce stade anticiper aucune course aux approvisionnements ou à l'énergie.
Les différends juridiques étaient, avant 2022, relativement peu nombreux. Le principal concerne l'extension du plateau continental russe autour de la dorsale de Lomonosov et de la zone de Gakkel, afin d'étendre la souveraineté du pays sur la zone maritime correspondante. La Russie a déposé un dossier en ce sens à la commission des limites du plateau continental en 2021.
Extension du plateau continental
Source : Pr Hervé Baudu.
Les points d'achoppement ne concernent en fait que les détroits que doivent emprunter les navires qui suivent la route maritime du Nord-Est. Les Russes les considèrent comme des eaux intérieures, donc souveraines, revendication qui fut officialisée par un décret soviétique en 1985. Les Américains les voient comme des détroits internationaux, donc empruntables en passage inoffensif, mais ce différend n'a jamais été porté devant le tribunal compétent de l'ONU en raison des enjeux modestes pour le transport maritime international71(*).
Les perspectives commerciales de l'Arctique sont également, pour l'heure, à relativiser. La route théoriquement la plus directe, entre Béring et la mer de Norvège, n'est utilisée que par quelques navires de croisière et n'est pas commercialement viable. Le passage du Nord-Ouest n'est presque pas utilisé, en raison du faible tirant d'eau, des routes sinueuses, et de l'opposition du Canada, qui considère ces eaux comme intérieures et redoute les conséquences environnementales du trafic.
Seule la route du Nord-Est, longeant les côtes russes, est aujourd'hui empruntée : elle est en effet 30 % plus courte que celle qui passe par Malacca, Suez et Gibraltar, et évite ces goulets d'étranglement, mais en 2023, quatorze navires chinois seulement l'ont empruntée, pour expédier les hydrocarbures et minerais de Sibérie vers la Chine, avec un retour à vide. Faire passer les navires par l'Arctique ferait gagner du temps et de l'argent, mais le volume annuel de marchandises transportées dans l'Arctique chaque année s'élève à 39 millions de tonnes soit le trafic d'une seule journée du canal de Suez. « Il n'existe donc pas de « Panama blanc » »72(*).
L'Arctique a d'ailleurs longtemps fait l'objet d'un dialogue relativement apaisé. Le principal forum en était le Conseil de l'Arctique, créé en 1996, qui rassemble les cinq États riverains que sont la Norvège, le Canada, les Etats-Unis, la Russie et le Danemark, ainsi que l'Islande, la Finlande et la Suède, et de nombreux observateurs du monde entier. En vingt ans d'existence, seul trois accords juridiquement contraignants y ont été conclus, ce qui illustre la vocation apolitique et non coercitive de cette structure d'abord compétente en matière environnementale, et suffisamment souple pour parvenir à y conserver les tensions à un bas niveau73(*).
États membres du conseil de l'Arctique
Source : Carto n° 78, 2023.
Le Conseil de l'Arctique a exclu dès son origine les affaires militaires et de sécurité, pour se concentrer sur les questions environnementales. Comme le souligne aussi bien le géographe britannique Klaus Dodds, les différends territoriaux en suspens dans l'Arctique et les États de la région étaient minces et les États membres respectaient les cadres juridiques internationaux établis : « l'accord conclu en 2010 entre la Norvège et la Russie sur leur frontière maritime commune dans la mer de Barents a constitué un point d'orgue diplomatique »74(*).
C'est pourquoi la décision de sept États de l'Arctique - Canada, Danemark, Finlande, Islande, Norvège, Suède et États-Unis - de mettre en pause le Conseil de l'Arctique après l'invasion russe de l'Ukraine a été mal perçue par la Russie. Celle-ci a exercé des pressions sur la Norvège, titulaire de la présidence tournante en 2024, pour qu'elle rétablisse ses réunions de haut niveau politique, faute de quoi elle se réservait le droit de développer d'autres opportunités avec des tiers, a exhorté les États-Unis à ratifier la convention des Nations unies sur le droit de la mer, et appelé par la voix de son ministre des affaires étrangères à un « dialogue civilisé afin de préserver l'Arctique en tant que territoire de paix, de stabilité et de coopération constructive ».
Sergueï Lavrov a en particulier qualifié l'agression de l'Ukraine de prétexte utilisé par les autres pays arctiques pour rompre les activités du Conseil de l'Arctique et introduire l'Otan dans la région : « dans la pratique, cependant, nos collègues de l'Otan tournent de plus en plus souvent leur regard vers la région arctique (cela a commencé bien avant l'opération militaire spéciale), déclarant que l'Alliance de l'Atlantique Nord a également des intérêts dans cette région en raison de sa situation géographique. Ils affirment que la Norvège est membre de l'Otan depuis sa création et que, par conséquent, ils doivent également garder un oeil sur les développements dans la région »75(*).
Le niveau d'investissement de la Russie en Arctique, et son avance sur les pays de l'Otan, n'a rien pour surprendre. L'Arctique appelle naturellement la projection de puissance russe puisqu'elle y possède 23 000 kilomètres de côtes, soit 53 % de sa surface, qu'elle abrite la moitié de la population vivant dans le cercle polaire arctique ainsi que 60 % des réserves de gaz répertoriées par l'étude de l'United States Geological Survey de 2008. Son intérêt pour cette partie de son territoire, difficile à exploiter, remonte au moins au début du XXe siècle, avec la fondation de Mourmansk en 1916.
Le président russe estimait ainsi en 2014 que l'Arctique « est une concentration de pratiquement tous les aspects de la sécurité nationale - militaire, politique, économique, technologique, environnementale, en termes de ressources », en conséquence de quoi la Russie doit « prendre des mesures supplémentaires pour ne pas se laisser distancer par ses partenaires, pour maintenir son influence dans la région et, peut-être, dans certains domaines, devancer ses partenaires »76(*). Les stratégies arctiques nationales - la dernière, de 2020, vise le développement de la région jusqu'en 2035 - en portent la marque.
La militarisation russe de la région en découle, mais appelle un jugement nuancé. La péninsule de Kola abrite certes la flotte russe du nord, soit 25 sous-marins et une vingtaine de bâtiments de surface, dont le quartier-général est établi à Severomorsk, et en voie de renforcement selon la stratégie de défense de bastion décrite plus haut. Ainsi, les unités de radars et différents systèmes de défense antiaérien et de défense côtière ont été installés tout le long de la côte russe et sur les archipels russes, afin de protéger la péninsule de Kola. Dans un article récent, le chercheur suédois Jonas Kjellén estime que la comparaison avec la période soviétique et l'orientation nouvelle donnée par la Russie à cette politique empêchent toutefois d'en parler en termes de « militarisation » aussi bien que de « remilitarisation »77(*).
Cette nouvelle orientation a d'abord consisté à créer un commandement militaire unique pour l'Arctique sous forme de district militaire, en 2014 puis en 2021 - lequel a toutefois été intégré au district militaire de Léningrad en mars 2024. Sa deuxième caractéristique nouvelle est « l'expansion physique de son empreinte militaire arctique, qui comprend à la fois la construction d'installations modernes et l'activité accrue de ses forces armées dans la région ». Le chercheur estime que « l'accent est actuellement principalement mis sur un axe latitudinal (est-ouest) et sur la sécurisation de la route maritime du nord à une époque où le changement climatique s'accélère, s'ajoutant ou même remplaçant quelque peu l'axe longitudinal façonné par les ICBM et les bombardiers stratégiques traversant le pôle Nord », lequel prédominait pendant la guerre froide, ainsi que sur le soutien au développement économique - surtout du secteur extractif -dans une logique de solutions à double usage.
Bases militaires russes en Arctique
Source : Pr Hervé Baudu.
Passé de la troisième à la deuxième position des priorités régionales de son concept de politique étrangère entre 2016 et 2020 en raison des investissements consentis par la Fédération, l'Arctique justifie pour la Russie une politique globalement favorable au statu quo. Le politologue Florian Vidal estime ainsi que « la posture de la Russie en Arctique demeure avant tout défensive » mais peut s'accompagner, au-delà de la ligne GIUK, d'une projection de puissance78(*), ce que le politologue Igor Delanoë dit dans des termes analogues : « cette préférence pour le conservatisme géopolitique en Arctique se traduit par une posture militaire défensive qui implique des actions à caractère offensif, y compris au-delà de la région arctique »79(*).
2. Une zone qui risque à son tour de recueillir l'écho des rivalités américano-chinoises
La perturbation de l'équilibre arctique pourrait intervenir davantage comme conséquence des rivalités des puissances extérieures à la zone, produites par les événements survenus depuis 2022, qui semblent accélérer ce que Florian Vidal appelle le « basculement de cet espace septentrional vers l'Asie »80(*). Le président de la Fédération de Russie a en effet signé en février 2023 un décret amendant la « stratégie arctique de la Russie jusqu'en 2035 » de mars 2020, afin de remplacer l'appel au « renforcement des relations de bon voisinage avec les États arctiques » par une invitation « au bon développement de relations avec des États étrangers sur une base bilatérale, en tenant compte des intérêts de la Fédération de Russie en Arctique ».
Plusieurs projets attestent du degré de mise en oeuvre de cette intention. L'Inde et la Russie avaient signé en 2019 une lettre d'intention pour la création d'un corridor maritime entre Chennai et Vladivostok. Le ministre des ports indiens a annoncé que celui-ci était devenu opérationnel en novembre 2024, dans un contexte où plus du tiers du fret traité au port de Mourmansk en 2023 était déjà destiné à l'Inde. Le président russe avait alors demandé au gouvernement fédéral, aux autorités régionales ainsi qu'au groupe public Rosatom de travailler sur des propositions pour « la formation d'un corridor de transport maritime unique ». À l'occasion de sa visite en Chine en octobre 2023, le président russe a évoqué le projet de construction d'une ligne ferroviaire reliant Mourmansk à Bander-Abbas en Iran, afin de relier l'Arctique russe au golfe Persique et à l'océan Indien, et Rosatom a conclu un accord en vue d'une joint-venture avec l'opérateur portuaire émirati DP World.
C'est surtout avec la Chine, qui se considère elle aussi comme une puissance polaire, que la Russie développe ses coopérations, au point, selon Florian Vidal, de provoquer un basculement du rapport de force entre les deux États. La Chine a exprimé pour la première fois des intérêts pour la zone arctique en signant le traité du Svalbard en 1920, archipel sur lequel elle a installé la « Station du fleuve Jaune » en juillet 2004. En 2013, elle a été reconnue comme État observateur au sein du Conseil de l'Arctique, aux côtés d'autres États asiatiques tels que le Japon et la Corée du Sud.
Pékin se définit à présent comme un État « proche de l'Arctique », selon la formule retenue dans sa stratégique arctique publiée le 26 janvier 2018. Cette stratégie a surtout marqué un tournant par la reprise de l'idée russe d'une « route de la soie polaire », mettant en cohérence ses vues relatives au Grand Nord avec sa stratégie terrestre.
Les projets d'investissement dans la région se sont multipliés depuis. Au Groenland, la société minière chinoise General Nice Group avait abandonné en 2017 son projet d'achat d'une base navale désaffectée, et la société China Communications Construction Company a retiré son offre d'investissement et de développement de deux aéroports en juin 2019, face aux méfiances danoises et américaines. La Chine multiplie surtout les investissements en Russie : elle est entrée en 2019 au capital du projet russe Arctic LNG 2 à hauteur de 20 % et lui a livré deux modules préfabriqués pour le démarrage du second train de production du gaz naturel liquéfié en dépit des sanctions occidentales, tandis que le groupe russe Nornickel, confronté à une baisse de 20 % de ses revenus en raison des sanctions, envisage de transférer en Chine l'usine de fonderie du cuivre, installée à Norilsk en Sibérie, pour contourner le durcissement des conditions d'accès au marché international.
Cette coopération russo-chinoise se développe encore sur le plan militaire : les deux pays ont signé un accord de coopération entre leurs garde-côtes à Mourmansk en avril 2023, des patrouilles navales conjointes ont eu lieu près de l'Alaska en 2022 et 2023, et des bombardiers chinois et russes ont volé conjointement dans la zone d'identification de défense aérienne de l'Alaska en juillet 2024. En octobre 2024, Pékin a annoncé que ses garde-côtes avaient pénétré pour la première fois dans l'océan arctique et ont revendiqué leur liberté de navigation dans le détroit de Béring.
La flotte chinoise de pêche lointaine est la plus importante au monde et elle sera probablement l'une des premières à explorer le potentiel de pêche dans l'océan Arctique central. La réputation scientifique de la Chine en matière de recherche polaire est solide et son infrastructure polaire comprend désormais trois brise-glaces, bientôt quatre, et un nouveau navire de recherche et d'archéologie multifonctionnel en haute mer.
C'est dans ce contexte que, selon Klaus Dodds, doit se comprendre le projet du président Trump d'acheter le Groenland : « l'offre d'achat du Groenland révèle fondamentalement la crainte que les États-Unis ne soient pas en mesure de contenir la Chine et ses projets d'accroître sa domination en Asie de l'Est (y compris à Taïwan) et au-delà » et viserait à « empêcher définitivement la Chine de prendre pied dans l'Arctique nord-américain » 81(*).
Tout juste réélu, Donald Trump écrivait en effet le jour de Noël 2024 que « pour des raisons de sécurité nationale et de liberté dans le monde, les États-Unis d'Amérique estiment que la propriété et le contrôle du Groenland sont une nécessité absolue. » L'idée n'est pas nouvelle puisque les Etats-Unis ont déjà proposé d'acheter le Groenland en 1939 et en 1944. Un accord dano-étatsunien de 1951, actualisé en 2004, fait déjà du Groenland un porte-avions américain.
La valeur ajoutée proprement géographique du Groenland est ancienne. Escale pour les vols transatlantiques, étape de l'autoroute maritime reliant l'Arctique, le passage du Nord-Ouest du Canada et l'Atlantique Nord via la baie de Baffin, le Groenland a aussi été pendant la guerre froide un maillon essentiel de la surveillance de l'activité aérienne soviétique. La base aérienne de Thulé, renommée base spatiale de Pituffik en 2023, fait en effet partie depuis les années 1950 d'un système d'alerte précoce pour les missiles balistiques.
Le potentiel des ressources du Groenland est un autre facteur d'attraction non négligeable. L'approvisionnement en « minéraux critiques » nécessaires aux technologies vertes comme à certains systèmes d'armes suscite les convoitises des Etats-Unis, de la Chine, mais aussi de l'Union européenne. La réglementation européenne de mars 2024 sur les matières premières critiques a fixé des critères pour la capacité de l'Union à atteindre d'ici 2030 - 10 % des besoins annuels de l'Union pour l'extraction, 40 % pour la transformation et 25 % pour le recyclage - et identifié le Groenland et l'Europe du Nord comme des zones critiques pour l'exploration et l'extraction. L'Union européenne a d'ailleurs inauguré un bureau officiel à Nuuk en 2024, la présidente Ursula von der Leyen y voyant alors « le début d'une nouvelle ère du partenariat UE-Groenland, avec une présence concrète de l'Europe au Groenland et dans la région arctique au sens large. Grâce à nos deux nouveaux accords, nous investirons dans les énergies propres, les matières premières essentielles et les compétences au Groenland »82(*).
Certains observateurs jugeaient l'indépendance groenlandaise programmée dès avant le conflit ukrainien. En 2009, à la suite d'un référendum, le groenlandais a remplacé le danois comme langue officielle, et l'île peut désormais accéder à tout moment à l'indépendance, sous réserve d'un nouveau référendum. La plupart des Groenlandais y seraient favorables, en dépit de la crainte qu'une intégration économique plus étroite avec les États-Unis ne crée une nouvelle relation coloniale avec Washington. Selon un scénario pessimiste proposé par le politologue Thierry Garcin, du fait de la fragilité du tissu social local et de la faiblesse des élites politiques, des appétits des grandes puissances et de la politique de lent abandon des gouvernements danois, le Groenland pourrait devenir une pétrorépublique à indépendance nominale, micro-État client plutôt que véritable sujet de droit international83(*).
Théâtre des rivalités des grandes puissances mondiales, l'Arctique n'est cependant pas encore un terrain propice à la confrontation militaire. Le Département de la Défense des États-Unis adapte certes sa stratégie, notamment pour l'entraînement et l'équipement de ses forces armées aux conditions polaires. Les trois premiers motifs d'attention listés par la stratégie arctique la plus récente du ministère de la Défense des États-Unis, publiée en juillet 202484(*), sont, dans l'ordre, au chapitre de l'environnement stratégique : les « activités chinoise en Arctique », les « activités russes dans l'Arctique », suivis par « la collaboration entre la Chine et la Russie ». Par ailleurs, la Russie a bien proposé à la Chine, en 2019, son aide dans la création d'un système d'alerte d'attaque par missile dont la couverture pourrait s'étendre jusqu'à la mer de Chine méridionale. Mais Pékin n'a pas, à ce stade, de présence militaire dans la région.
Évaluant le chemin parcouru par la Chine depuis sa stratégie de 2018, une analyse récente de la RAND Corporation conclut : « La Chine ne considère pas l'Arctique comme une priorité stratégique, mais plutôt comme un investissement à long terme. Si nombre de ses ambitions arctiques restent insatisfaites à ce stade, elle renforce progressivement ses capacités à opérer dans une région où peu de pays peuvent le faire et utilise tous les outils du soft power - des investissements économiques à la diplomatie scientifique - pour s'imposer comme un acteur légitime de l'Arctique. Les États-Unis ont plus que jamais besoin que leurs alliés arctiques surveillent de près le vaste environnement arctique en pleine mutation, repoussent les activités chinoises préoccupantes et maintiennent un système de gouvernance régionale que la Chine espère un jour transformer à son avantage »85(*).
Florian Vidal observe que les pays nordiques renforcent aussi leurs coopérations avec la Corée du Sud et le Japon dans le domaine de la défense, ce qui se traduit notamment par une augmentation des ventes d'armes, et par l'amorce d'un dialogue stratégique, par exemple entre Helsinki et Tokyo. « Face à l'axe eurasien, les pays situés à ses marges sont amenés à accroître leur coopération de manière transrégionale, y compris en Arctique »86(*).
3. Préserver l'espace de coopération scientifique autour de cette zone, sentinelle de l'état de la planète
Les conditions sont ainsi, hélas, à présent réunies pour que la Russie poursuive sa coopération, notamment scientifique, avec d'autres États que les pays occidentaux. Le Conseil de l'Arctique n'a pas été la seule enceinte touchée par les conséquences de la guerre. En septembre 2023, la Russie a annoncé son retrait du Conseil euro-arctique de Barents (BEAC), créé en 1993 pour cultiver la collaboration transfrontalière sur des questions d'importance commune, commerciales, sociales et culturelles, tout en reprochant la rupture à ses autres membres et en promettant la poursuite d'un « dialogue civilisé » avec d'autres partenaires. Il est à présent probable qu'elle cherchera à intensifier ses relations culturelles et scientifiques avec les partenaires des BRICS+, ainsi que l'illustre le projet de créer un complexe scientifique qui leur est destiné dans le Pyramiden, au Svalbard.
Cette évolution devrait restreindre davantage l'accès à l'Arctique russe pour les scientifiques occidentaux désireux de continuer à travailler avec leurs homologues sur l'évolution de l'environnement. Or l'Arctique est la sentinelle de notre planète : le réchauffement climatique y est beaucoup plus rapide que sur le reste de la Terre, et très manifeste : avant les années 1970, 50 % des glaces ne fondaient pas ; les glaces pluriannuelles ne se trouvent à présent plus que dans un espace de 1,4 million de kilomètres carrés, sur un territoire de 15 millions de kilomètres carrés.
En rompant les relations entre les Etats membres du conseil de l'Arctique, la guerre en Ukraine a également brisé la coopération scientifique entre la Russie et les pays nordiques et européens. Cette situation nous expose à un risque de rétention d'informations de la part de la Russie, notamment en ce qui concerne la connaissance du pergélisol, qui recouvre plus de la moitié du territoire russe, et dont l'état pourrait être l'une des principales menaces pour la stabilité du régime climatique terrestre. Cette coopération se poursuit en revanche entre la Russie et la Chine et l'Inde, par des canaux alternatifs de circulation de la connaissance. Florian Vidal, rencontré à Oslo par la mission, a ainsi rappelé l'importance pour la France d'investir dans la recherche dans cette région, en collaboration avec tous les États impliqués dans sa protection.
Il semble ainsi aux rapporteurs que la France, membre de l'Union européenne et pays observateur, depuis 2000, du Conseil de l'Arctique, devrait plaider pour maintenir au conseil son rôle de sas de décompression des tensions diplomatiques, notamment par la promotion de la coopération scientifique à des fins de rééquilibrage des relations entre les pays de la région. Comme le suggère le Pr Hervé Baudu, le renforcement de nos capacités à assurer une présence utile dans la zone, au moyen par exemple d'un second Astrolabe armé par la Marine nationale, ou bien d'un nouveau Fulmar destiné à l'Arctique, devrait également être sérieusement considéré.
* 70 Audition du 5 mai 2025.
* 71 Voir Hervé Baudu, « La route maritime du Nord, réalité et perspectives », dans Revue d'Études géopolitiques, novembre 2019.
* 72 Hervé Baudu, audition du 5 mai 2025.
* 73 Voir par exemple Camille Escudé, « Le Conseil de l'Arctique, la force des liens faibles » dans Politique étrangère 2017/3, pp. 27-36.
* 74 Klaus Dodds, « Que veut Trump en Arctique ? Géopolitique des ambitions impériales au Groenland », sur Le Grand Continent, le 21 février 2025.
* 75 Cité par Klaus Dodds, art. précité.
* 76 Réunion du Conseil de sécurité sur la politique de l'Etat russe dans l'Arctique, 22 avril 2014, cité par l'Observatoire de l'Arctique de la FRS et de la DGRIS.
* 77 Jonas Kjellén, « The Russian Northern Fleet and the (Re)militarisation of the Arctic », dans Arctic review on law and politics vol. 13, 2022, pp. 43-52.
* 78 Florian Vidal, article précité.
* 79 Igor Delanoë, « La marine russe et l'Arctique : nouvelle réalité, anciens enjeux », sur Le Rubicon, août 2023.
* 80 Florian Vidal, article précité.
* 81 Klaus Dodds, article précité.
* 82 « La présidente von der Leyen inaugure le bureau de l'UE à Nuuk et signe des accords de coopération visant à renforcer le partenariat UE-Groenland », communiqué de presse de la présidence de la Commission européenne du 15 mars 2024.
* 83 Voir Thierry Garcin, Géopolitique de l'Arctique, Paris, Economica, 2021, 2e édition, chapitre 8.
* 84 US Department of defense, 2024 Arctic strategy, juillet 2024.
* 85 « Is the Polar Silk Road a Highway or Is It at an Impasse? China's Arctic Policy Seven Years On », RAND Corporation, 6 février 2025.
* 86 Florian Vidal, art. précité.