Pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur la rémunération à la performance des agents de l'État - exercices 2014 à 2024

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N° 421

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 février 2026

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) pour suite à donner à l'enquête
de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur la rémunération à la performance des agents de l'État - exercices
2014 à 2024,

Par M. Claude NOUGEIN,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, M. Georges Patient, Mme Sophie Primas, M. Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La commission des finances du Sénat a demandé à la Cour des comptes, par un courrier en date du 8 janvier 2025, la réalisation d'une enquête sur la rémunération à la performance des agents de l'État, en vertu du2° de l'article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf).

Définie comme la part de la rémunération liée à une appréciation des résultats et de la manière de servir des agents, la rémunération à la performance constitue l'une des trois composantes principales de la rémunération des fonctionnaires de l'État, avec le traitement indiciaire, fondé sur les corps et les grades de la fonction publique, et les indemnités fonctionnelles, conçues pour prendre en compte les différences de niveaux de responsabilité et de sujétions^1(*). Bien que répondant à des logiques distinctes, les indemnités fonctionnelles et les primes liées à la performance sont classiquement appréhendées ensemble sous le terme de « régimes indemnitaires », par opposition au traitement indiciaire.

Poursuivant à la fois des objectifs d'efficacité et d'efficience des services publics, mais également d'équité entre les agents, les dispositifs de rémunération à la performance ont connu une consécration tardive dans les règles de droit commun de la fonction publique, d'abord avec l'instauration de la prime de fonctions et de résultats (PFR) en 2008, puis avec son remplacement par le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) en 2014. Si la première composante du RIFSEEP, l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE), s'inscrit dans une logique d'indemnité fonctionnelle, la seconde composante, le complément indemnitaire annuel (CIA), constitue un instrument de rémunération à la performance « lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir », dont l'appréciation se fonde sur l'entretien professionnel annuel et peut dès lors tenir compte de la réalisation d'objectifs quantitatifs et qualitatifs.

Plus de dix ans après l'introduction du RIFSEEP, lequel avait vocation à « devenir le nouvel outil indemnitaire de référence » applicable à tous les fonctionnaires de l'État, la Cour des comptes constate l'échec de la généralisation de ce régime, avec seulement 282 100 équivalents temps pleins travaillés (ETPT) concernés sur un total de 1,29 million de fonctionnaires civils d'État (hors opérateurs), soit 21,9 %. De fait, la Cour relève la persistance d'une grande diversité de primes en parallèle du RIFSEEP (943 en 2024), dont le nombre total est resté globalement stable depuis 2014. Sur cette période, le nombre de primes considérées comme liées à la performance a connu une diminution notable, passant de 73 en 2014 à 54 en 2024. Si cette évolution reflète, pour partie, la substitution du CIA aux primes préexistantes, l'enquête révèle que cette baisse du nombre de primes liées à la performance s'inscrit dans un mouvement général de diminution en valeur absolue comme relative de la rémunération à la performance en dix ans.

Ainsi, la Cour des comptes souligne que, en dépit de la forte augmentation de la masse salariale indemnitaire de l'État depuis 2014 (de 11,1 milliards d'euros à cette date à 16 milliards d'euros en 2023, soit une croissance de + 44 %), le poids de la rémunération à la performance est demeuré marginal, connaissant même une baisse de - 9,4 % en valeur absolue entre 2014 et 2023, de 618 millions d'euros à 560 millions d'euros, passant de 5,6 % à 3,5 % de la totalité des rémunérations indemnitaires. Pour l'année 2024, en excluant les primes allouées par le ministère de l'intérieur pour les Jeux olympiques et paralympiques (JOP), le montant des primes à la performance a cru en valeur absolue à 613 millions d'euros, mais a continué de diminuer en valeur relative à 3,4 % du montant total des indemnités. Rapportés à la masse salariale des agents civils de l'État (91 milliards d'euros), les dispositifs de rémunération à la performance représentaient seulement une part de 0,67 % en 2024. De surcroît, ces proportions constituent des estimations hautes, dans la mesure où le recensement opéré par la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP)^2(*) inclut des primes forfaitisées de fait, correspondant à des sujétions de service complémentaires ou exceptionnelles.

À ce constat général d'une place marginale et en baisse de la rémunération à la performance dans la politique salariale de l'État, s'ajoute l'observation d'un déploiement très contrasté selon les ministères. À cet égard, la Cour des comptes a analysé plus particulièrement les cas de trois grands départements ministériels, représentant ensemble 84 % de la fonction publique civile d'État en 2024 : le ministère de l'éducation nationale, les ministères économiques et financiers et le ministère de l'intérieur. La proportion des rémunérations à la performance varie ainsi significativement entre les ministères étudiés : 87 % des agents du ministère de l'intérieur en bénéficiaient en 2024 (pour une part de 11,3 % de la totalité des primes^3(*)), contre 15 % des personnels des ministères économiques et financiers (pour une part de seulement 1,3 % de la totalité des primes). Quant au ministère de l'éducation nationale, celui-ci présente une situation particulière : alors que les enseignants reçoivent uniquement des primes de service correspondant à l'accomplissement de missions supplémentaires, le CIA représente la quasi-totalité des primes à la performance (93 %) pour tous les autres personnels du ministère, attestant d'un déploiement du RIFSEEP quasi généralisé.

En revanche, la réforme de l'encadrement supérieur de l'État, en vigueur depuis 2023, s'est accompagnée d'une généralisation du RIFSEEP pour la quasi-totalité des administrateurs de l'État (98 %). Cette évolution a été complétée par une forte revalorisation des CIA pour les niveaux d'emplois les plus élevés, se traduisant par un poids de la rémunération à la performance désormais significatif (de 14 à 19 % de l'ensemble de la rémunération).

Dans ce cadre, la Cour des comptes formule cinq recommandations afin de relancer le processus de déploiement de la rémunération à la performance dans la fonction publique d'État. Elle appelle à une modification, dès 2026, du décret portant création du RIFSEEP pour rendre de nouveau obligatoire l'adhésion à ce régime indemnitaire pour tous les agents bénéficiant d'une évaluation annuelle et y intégrer systématiquement un CIA. Au regard du risque de coût budgétaire associé à la mise en oeuvre de la rémunération à la performance, la Cour recommande de lier toute nouvelle revalorisation salariale à l'adhésion préalable au RIFSEEP et à la mise en place d'un CIA intégrant les primes existantes liées à la performance. Elle préconise également d'assouplir les modalités d'adhésion au RIFSEEP pour permettre une extension plus progressive du régime. Afin de renforcer la transparence du dispositif et d'améliorer l'information personnelle des agents sur les conditions de répartition des enveloppes consacrées à la prise en compte de la performance, elle recommande de leur apporter un cadre d'interprétation de la gestion des primes variables (effectifs et enveloppes) et de leur permettre de se situer dans une échelle de distribution. Enfin, elle prône une reprise du pilotage de cette politique par la DGAFP, en vue de mieux définir et connaître les régimes indemnitaires pratiqués, d'en tirer des conclusions opérationnelles et d'examiner les effets des rémunérations variables sur l'efficience et la qualité de service.

À la lumière du rapport de la Cour, le rapporteur spécial ne peut que déplorer le retard pris dans le déploiement du RIFSEEP, et plus généralement le caractère très marginal et lacunaire de la prise en compte de la performance dans la rémunération des agents de l'État. Si la complexité du paysage indemnitaire et les risques budgétaires associés à la mise en oeuvre du nouveau régime peuvent expliquer, pour partie, une telle situation, les difficultés rencontrées traduisent, plus fondamentalement, un manque de volonté politique sur ce volet spécifique de la gestion de la fonction publique d'État, manifesté par l'absence de pilotage interministériel et le renoncement à l'objectif initial de généralisation. À cet égard, le fait qu'aucune étude n'ait été conduite sur la mesure de la performance des agents publics et les effets des rémunérations variables est particulièrement significatif.

Compte tenu de la nature spécifique des activités de service public exercées par les agents de l'État, le rapporteur considère avec intérêt la possibilité de promouvoir une reconnaissance collective de la performance, permettant de mobiliser les personnels autour des objectifs stratégiques de leur administration. Cette valorisation de la performance au niveau d'une équipe ou d'un service pourrait ainsi s'articuler avec une appréciation individuelle, notamment à travers la prise en compte de la participation effective à l'effort collectif (par exemple, par le biais de critères d'assiduité ou de non-absentéisme).

Pour donner suite à la remise de cette enquête, la commission des finances a organisé, le 18 février 2026, une audition réunissant Carine Camby, Première présidente par intérim et présidente de la Première chambre de la Cour des comptes, Boris Melmoux-Eude, directeur général de l'administration et de la fonction publique, et Véronique Gronner, cheffe du service des ressources humaines au sein du secrétariat général des ministères économiques et financiers.

LES RECOMMANDATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Recommandation n° 1 : Modifier le décret portant création du régime tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) afin d'intégrer une prime d'intéressement à la performance collective, en complément du complément indemnitaire annuel (CIA) (ministère de l'action et des comptes publics).

Recommandation n° 2 : Subordonner, pour chaque agent concerné, l'attribution des primes liées à la performance (notamment les primes collectives) à des conditions d'assiduité ou de non-absentéisme (ministère de l'action et des comptes publics).

Recommandation n° 3 : Renforcer l'articulation entre les critères d'attribution des primes liées à la performance et les indicateurs de performance présentés dans la documentation budgétaire (ministère de l'action et des comptes publics).

Recommandation n° 4 : Réaliser une étude approfondie sur les modalités de mesure de la performance dans la fonction publique et les effets de la mise en oeuvre des rémunérations variables sur l'efficience et la qualité de service (ministère de l'action et des comptes publics).

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. ALORS QUE LA RÉMUNÉRATION À LA PERFORMANCE A CONNU UNE CONSÉCRATION TARDIVE DANS LE CADRE DE LA POLITIQUE SALARIALE DE L'ÉTAT, SON DÉPLOIEMENT A ÉTÉ AFFECTÉ PAR UN PORTAGE POLITIQUE INCONSTANT

A. UNE RECONNAISSANCE TARDIVE ET AMBIVALENTE DE LA RÉMUNÉRATION À LA PERFORMANCE DANS LA FONCTION PUBLIQUE FRANÇAISE, SANS CLARIFICATION DE SES FONDEMENTS CONCEPTUELS

1. Une prise en compte de manière secondaire et selon une terminologie mouvante

Suivant l'énumération faite à l'article L. 712-1 du code général de la fonction publique (CGFP), « le fonctionnaire a droit, après service fait, à une rémunération comprenant : 1° le traitement ; 2° l'indemnité de résidence ; 3° le supplément familial de traitement ; 4° les primes et indemnités instituées par une disposition législative ou réglementaire ».

De fait, la prise en compte de la performance de l'agent, au titre de ses résultats ou de sa manière de servir, relève de la quatrième composante de la rémunération, recouvrant les différents « régimes indemnitaires ». S'agissant du traitement, qualifié d'indiciaire en ce qu'il est calculé par référence à l'indice de la fonction publique, son montant est fixé en fonction du grade du fonctionnaire et de l'échelon auquel il est parvenu, ou de l'emploi auquel il a été nommé^4(*). Si l'avancement de grade et d'échelon déterminant le traitement indiciaire peut refléter une reconnaissance de la performance individuelle, il traduit pour une part prépondérante la montée en ancienneté de l'agent. Ainsi, la rémunération à la performance a vocation à constituer le principal mode de valorisation des résultats et de l'engagement des fonctionnaires de l'État.

Cette prise en compte de la performance dans la rémunération des fonctionnaires apparaît cependant secondaire par rapport à la part résultant du grade et de l'emploi. En effet, cette part peut comprendre non seulement le traitement mais également une bonification indiciaire, lorsque le fonctionnaire occupe un emploi comportant une responsabilité ou une technicité particulières^5(*). Ainsi, la Cour observe que « la majeure partie de la rémunération d'un fonctionnaire est fixe et dépend d'un cadre réglementaire général. Cette part (...) échappe à toute logique de modulation individuelle ».

La définition mouvante de la performance dans la fonction publique

Qu'il s'agisse des deux modes de prise en compte de la performance dans la fonction publique (avancement ou rémunération indemnitaire), les textes de référence utilisent des termes variables : rendement, résultats, performance, objectifs, engagement, investissement ou implication professionnels, parfois personnels, valeur professionnelle, exercice de responsabilité, manière de servir, parcours professionnel exceptionnel, sujétions exceptionnelles, etc. En revanche, le terme de « mérite » est rarement employé, et ce, seulement lorsqu'il est fait mention de l'établissement de listes d'aptitude ou de tableaux d'avancement.

Dans le cadre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP), introduit en 2014, le complément indemnitaire annuel (CIA) est « lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir ». La circulaire d'application du régime ouvre à cet égard un large champ de critères : « seront appréciés la valeur professionnelle de l'agent, son investissement personnel dans l'exercice de ses fonctions, son sens du service public, sa capacité à travailler en équipe et sa contribution au collectif de travail. La connaissance de son domaine d'intervention, sa capacité à s'adapter aux exigences du poste, à coopérer avec des partenaires internes ou externes comme son implication dans les projets du service ou sa participation active à la réalisation des missions rattachées à son environnement professionnel pourront ainsi être prises en compte ». De fait, les notions de performance, de rendement ou de résultats ne figurent pas en tant que telles dans ce texte.

Source : commission des finances, d'après l'enquête de la Cour

Comme le relève la Cour, le caractère mouvant des termes utilisés en matière de prise en compte de la performance dénote « l'ambiguïté constante entre les deux notions (...) qui peuvent fonder la modulation des rémunérations : l'engagement professionnel d'une part, l'atteinte d'objectifs ou de résultats grâce à un niveau de performance adéquat, d'autre part ».

Bien que ces deux notions ne soient pas de même nature, elles sont de fait confondues dans de nombreux dispositifs de rémunération à la performance, qu'il s'agisse du RIFSEEP ou d'autres régimes particuliers : la Cour observe ainsi que, parmi les dispositifs qualifiés de primes à la performance par la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), plusieurs constituent en réalité des régimes indemnitaires récompensant un niveau d'engagement professionnel pour faire face à des sujétions de service.

2. Un développement tardif de la rémunération à la performance dans la fonction publique française, sans assise conceptuelle claire

Si des primes liées à la performance existent de longue date dans certains ministères^6(*), ce type de rémunération apparaissant, de manière plus ou moins explicite, dans les statuts successifs de la fonction publique^7(*), le recours à ces dispositifs ne s'est développé en France qu'à partir des années 2000, d'abord avec l'instauration de la prime de fonctions et de résultats (PFR) en 2008^8(*), puis avec son remplacement par le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) en 2014^9(*).

Certes, ce déploiement tardif des rémunérations à la performance dans la fonction publique française peut s'expliquer par certaines caractéristiques tenant à la nature spécifique des activités de service public, susceptibles de contrarier les arguments théoriques en faveur de ce mode de rémunération. Néanmoins, force est de constater que la mise en oeuvre des deux régimes généraux successifs en la matière ne s'est pas accompagnée d'un travail de clarification conceptuelle permettant d'asseoir ce mode de rémunération sur des fondements solides et partagés par l'ensemble des administrations et agents concernés.

Fondements théoriques de la rémunération à la performance

La rémunération à la performance s'appuie sur des théories microéconomiques qui conçoivent ce type de rémunération comme une solution à l'asymétrie d'information existant entre l'employeur et l'employé.

D'après la théorie dite de l'agence (portant sur la relation entre un « principal » et un « agent »), la rémunération à la performance assure la convergence des intérêts entre l'employeur et l'employé, l'un pour atteindre les objectifs fixés, l'autre pour optimiser sa rémunération. Cette convergence se fonde également sur le fait que ni l'employeur, ni l'employé n'ont intérêt à recourir à un autre système qui ne serait pas fondé sur l'incitation. Par exemple, la mise en place de dispositifs de surveillance du travail réalisé, quels qu'ils soient, se révèle à terme, plus coûteuse, moins efficiente et potentiellement démotivante, voire conflictuelle.

Par ailleurs, la théorie dite du signal met en exergue le phénomène de l'antisélection, qui traduit le fait que l'absence de différenciation des rémunérations selon la variation des niveaux de productivité, à travers un système de rémunération fixe et impersonnelle, conduit à la démotivation des agents les plus productifs, à leur départ et, par voie de conséquence, au recrutement de personnels qui recherchent une rémunération indépendante de l'engagement professionnel. Dès lors, l'introduction d'une rémunération variable, distinguant la performance de chaque agent, constituerait un signal positif tant interne qu'externe à la structure.

Source : commission des finances, d'après l'enquête de la Cour

Alors que les fondements théoriques de la rémunération à la performance ont été élaborés en référence aux activités du secteur privé, leur transposition au secteur public continue de susciter des objections importantes, tenant aussi bien à la mesure de la performance qu'à la source de motivation des agents publics.

En premier lieu, le secteur public se caractérise par une grande diversité de tâches, y compris à l'intérieur même d'une profession. Or, suivant la théorie des contrats incomplets, dans le cadre d'une rémunération à la performance, l'agent arbitre entre ses différentes tâches et est conduit à privilégier l'atteinte des objectifs assignés par l'employeur, souvent quantifiés, au détriment des autres, qui ont souvent une dimension plus qualitative.

En deuxième lieu, la rémunération à la performance peut créer un risque de rupture d'égalité entre les agents publics ou entre les usagers. En effet, pour certaines missions, la mesure de la performance de l'agent peut dépendre du comportement de l'usager du service public : une rémunération à la performance pourrait ainsi théoriquement conduire à une sélection des usagers les mieux à même de permettre à l'agent d'atteindre les objectifs assignés par l'employeur.

En troisième lieu, et enfin, alors même que les agents publics sont pour beaucoup portés par un sens du service public (motivation dite « intrinsèque »), l'introduction d'une rémunération à la performance (motivation monétaire, dite « extrinsèque ») est susceptible d'amoindrir leur engagement. En effet, ces deux types de motivations (intrinsèques et extrinsèques) peuvent potentiellement être substituables (et non complémentaires).

Ces objections sont expressément reprises par la DGAFP dans le rapport de la Cour, concernant l'évaluation des effets de la rémunération à la performance et plus particulièrement l'impossibilité alléguée d'une approche unifiée pour l'ensemble de la fonction publique d'État.

Les éléments mis en avant par la DGAFP concernant l'évaluation des effets de la rémunération à la performance

D'après la DGAFP, « au regard du caractère protéiforme, multicritères de la mesure de la performance des agents publics, de nature très variable en fonction des champs d'activité (mesure qualitative généralement, éventuellement avec certains éléments quantitatifs quand l'activité s'y prête), une telle approche simplifiée [reposant sur une définition commune des primes à la performance pour l'ensemble de la fonction publique d'État] pourrait comporter des biais importants, voire impacter négativement la perception des métiers et de la reconnaissance professionnelle des agents ».

Selon l'administration, la rémunération n'est qu'un facteur parmi d'autres de la motivation professionnelle, particulièrement des agents publics, en plus de l'engagement, du sens du service public, de l'intérêt porté aux missions, du collectif et des conditions de travail, etc. : « dans ce contexte, l'impact de l'accroissement d'une rémunération à la performance sur la qualité du travail fourni par les agents et au-delà plus largement sur celle du service public semblerait a priori délicate à mesurer, à démontrer et à objectiver réellement ».

Source : commission des finances, d'après l'enquête de la Cour

B. UNE HARMONISATION INACHEVÉE DE LA RÉMUNÉRATION À LA PERFORMANCE DANS LA FONCTION PUBLIQUE D'ÉTAT, REFLET D'UN MANQUE DE VOLONTÉ POLITIQUE SUR LA DURÉE

1. Alors que la création de la PFR en 2008 répondait à une impulsion présidentielle forte, sa mise en oeuvre a été largement avortée

L'instauration de la PFR en 2008 s'inscrivait dans le cadre de la refondation de la politique salariale de la fonction publique promue par le Président de la République de l'époque, dans une optique de modernisation de la gestion publique.

Extraits du discours du Président de la République, M. Nicolas Sarkozy,
à l'Institut régional d'administration de Nantes, le 19 septembre 2007

« Je voudrais sortir d'une approche purement mécanique, juridique, égalitariste, anonyme. Je voudrais remettre dans l'administration de l'humain, de l'individualité, de la différenciation dans la gestion de la fonction publique. (...)

C'est dans cet esprit que je veux ouvrir le chantier de l'individualisation des rémunérations pour qu'il soit davantage tenu compte du mérite, de l'implication, de l'expérience, des résultats. Pour que chacun soit incité à faire mieux. Pour que les meilleurs soient incités à rester. (...) »

Source : commission des finances, d'après l'enquête de la Cour

Portée par un décret du 22 décembre 2008, la PFR instituait un dispositif à trois niveaux :

- le traitement indiciaire, en fonction du grade et de l'échelon de l'agent ;

- une part fonctionnelle, « tenant compte des responsabilités, du niveau d'expertise et des sujétions spéciales liées aux fonctions exercées » ;

- une part « tenant compte des résultats de la procédure d'évaluation individuelle prévue par la réglementation en vigueur et de la manière de servir ».

Cette troisième part « résultats » pouvait être complétée par un « versement exceptionnel », non reconductible automatiquement, attribué notamment en cas de surcroît d'activité conjoncturel ou de résultats remarquables.

En dépit d'un contexte budgétaire porteur, bénéficiant de la politique des retours catégoriels^10(*), la mise en oeuvre de la PFR a été, selon l'enquête de la Cour, « freinée par des administrations qui ont fait face à l'opposition de plusieurs organisations syndicales », avant d'être interrompue par le Gouvernement issu des élections de 2012, puis abrogée en 2014.

À cette date, seulement 55 000 ETPT étaient couverts par cette prime, sur un total de 1,3 million de fonctionnaires civils hors opérateurs, soit une proportion de 4,2 %. Les parties liées aux résultats et à la performance représentaient 36,8 % des dépenses totales de la PFR.

2. Malgré une rupture affichée, l'introduction du RIFSEEP en 2014 poursuivait un objectif de performance analogue

À l'issue d'une phase de concertation avec les organisations syndicales représentatives initiée à l'automne 2012, qui a acté la suppression de la PFR, le nouveau Gouvernement a promu un régime indemnitaire révisé, tenant compte des fonctions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État. En dépit de l'opposition d'une majorité d'organisations syndicales, le décret instaurant le nouveau régime du RIFSEEP a été publié en mai 2014.

Constitué de deux composantes, l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) et le complément indemnitaire annuel (CIA), le RIFSEEP suit en réalité une structure comparable à celle de la PFR.

S'agissant de l'IFSE, celle-ci est fixée selon trois critères professionnels, assez proches de ceux retenus pour la part fonctionnelle de la PFR :

- l'encadrement, la coordination ou la conception ;

- la technicité, l'expertise, l'expérience ou la qualification nécessaire à l'exercice des fonctions ;

- les sujétions particulières et le degré d'exposition du poste.

Quant au CIA, celui-ci est « lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir ». L'appréciation de ces éléments se fonde sur l'entretien professionnel et peut à cet égard tenir compte de la réalisation d'objectifs quantitatifs et qualitatifs, suivant une logique similaire à celle de la part « résultats » de la PFR.

Aux termes du décret instaurant le RIFSEEP, la mise en oeuvre du CIA s'applique « le cas échéant », selon la rédaction des arrêtés désignant les corps et emplois bénéficiant du nouveau régime. Ainsi que le souligne la Cour des comptes, tous les agents dont la rémunération est passée au RIFSEEP ne perçoivent pas nécessairement de CIA.

L'application du CIA est précisée par une circulaire du 5 décembre 2014^11(*), préconisant des taux maximum en proportion du plafond global du RIFSEEP suivant la catégorie d'agents concernée : 10 % pour les agents de catégorie C, 12 % pour les agents de catégorie B et 15 % pour les agents de catégorie A.

3. Reportée à plusieurs reprises, la généralisation du RIFSEEP a finalement été abandonnée en 2020

À sa création, le RIFSEEP avait vocation à « devenir le nouvel outil indemnitaire de référence, applicable (...) à tous les fonctionnaires relevant de la loi du 11 janvier 1984 »^12(*), soit l'ensemble de la fonction publique de l'État. Destiné à être généralisé à l'horizon 2017 (avec une échéance intermédiaire au 1^er juillet 2015), le nouveau régime admettait pour seules exceptions celles figurant dans un arrêté des ministres de la fonction publique et du budget.

Le calendrier initialement fixé n'a cependant pas été respecté, le décret instaurant le RIFSEEP ayant été modifié à quatre reprises :

- dans un premier temps, l'échéance intermédiaire du 1^er juillet 2015 a été repoussée au 1^er janvier 2016 ;

- ensuite, la logique de généralisation a été inversée : au lieu de lister les corps et emplois échappant à la généralisation du RIFSEEP, le Gouvernement a opté pour établir une liste des corps et emplois devant passer au RIFSEEP au 1^er janvier 2017 ;

- dans un troisième temps, l'échéance finale a été repoussée au 1^er janvier 2020 ;

- enfin, la dernière modification, en juin 2020, a abrogé toute obligation de généralisation, considérant que les dates du déploiement du dispositif étaient « devenues obsolètes ».

Évolution du nombre de fonctionnaires civils de l'État, hors opérateurs,
couverts par le RIFSEEP (2014-2024)

Source : Cour des comptes à partir des données de paie de l'État

Ainsi, à la mi-2025, la Cour des comptes relevait que seulement 157 corps de fonctionnaires étaient passés au RIFSEEP, soit 62 % des corps de la fonction publique. À la fin 2024, 282 100 ETPT étaient couverts par le RIFSEEP, sur un total de 1,29 million de fonctionnaires civils de l'État hors opérateurs, soit 21,9 % de la population cible. Le montant moyen de l'IFSE s'élevait à 10 062 euros annuels par agent. 257 000 agents avaient perçu un CIA, soit plus de 90 % de la population d'agents couvertes par le RIFSEEP. Le montant moyen du CIA était de 1 213 euros annuels par agent.

II. ALORS QUE LA RÉMUNÉRATION À LA PERFORMANCE DEMEURE MARGINALE ET FAIT L'OBJET D'UNE MISE EN oeUVRE TRÈS CONTRASTÉE SELON LES MINISTÈRES, LA GÉNÉRALISATION DU RIFSEEP DOIT ÊTRE RELANCÉE

A. LE RECOURS AUX PRIMES LIÉES À LA PERFORMANCE REPRÉSENTE UNE PART MARGINALE DANS LE TOTAL DES RÉMUNÉRATIONS INDEMNITAIRES ET CONNAÎT DES DIFFÉRENCES NOTABLES ENTRE MINISTÈRES

1. Les dispositifs de rémunération à la performance constituent une part minime du total des régimes indemnitaires

En parallèle de la mise en oeuvre du RIFSEEP, la rémunération indemnitaire continue de se décomposer en un grand nombre de primes (943 en 2024), se traduisant par un paysage particulièrement complexe et éclaté. Sur cette période, le nombre de primes considérées comme liées à la performance a connu une diminution notable, passant de 73 en 2014 à 54 en 2024. Si cette évolution reflète, pour partie, la substitution du CIA aux primes préexistantes, cette baisse du nombre de primes liées à la performance s'inscrit dans un mouvement général de diminution en valeur absolue comme relative de la rémunération à la performance en dix ans.

De fait, en dépit de la forte augmentation de la masse salariale indemnitaire de l'État depuis 2014 (de 11,1 milliards d'euros à cette date à 16 milliards d'euros en 2023, soit une croissance de + 44 %), le poids de la rémunération à la performance est demeuré marginal, connaissant même une baisse de - 9,4 % en valeur absolue entre 2014 et 2023, de 618 millions d'euros à 560 millions d'euros, passant de 5,6 % à 3,5 % de la totalité des rémunérations indemnitaires.

Évolution du montant total des indemnités perçues par les agents de l'État
et des effectifs des personnels civils de l'État, de 2014 à 2024

(en milliards d'euros et en milliers d'ETPT)

Source : Cour des comptes à partir des données de paie de l'État

Pour l'année 2024, en excluant les primes allouées par le ministère de l'intérieur pour les Jeux olympiques et paralympiques (JOP), le montant des primes à la performance a cru en valeur absolue à 613 millions d'euros, mais a continué de diminuer en valeur relative à 3,4 % du montant total des indemnités. Rapportés à la masse salariale des agents civils de l'État (91 milliards d'euros), les dispositifs de rémunération à la performance représentaient seulement une part de 0,67 % en 2024. De surcroît, ces proportions constituent des estimations hautes, dans la mesure où le recensement opéré par la DGAFP^13(*) inclut des primes forfaitisées de fait, correspondant à des sujétions de service complémentaires ou exceptionnelles.

Ainsi que le souligne la Cour des comptes, cette tendance baissière du volume des primes à la performance est « d'autant plus remarquable que, d'une part, les effectifs de la fonction publique d'État ont été croissants sur la période, passant de 1,50 million d'agents en 2014 à 1,61 million en 2024 (+ 6,9 %), et que d'autre part, cette baisse s'inscrit dans une hausse régulière des dépenses indemnitaires de l'État ».

D'après la Cour, cette diminution de la part de la rémunération à la performance s'explique par l'évolution du mode de recrutement des agents publics : alors que, de 2014 à 2024, le nombre d'agents titulaires de l'État a baissé de près de 19 000 ETPT, le nombre d'agents contractuels augmentait de 123 000 ETPT. Or, pour la grande majorité des dispositifs de rémunération modulable, les contractuels ne sont pas couverts par ces régimes.

Évolution des montants alloués à la rémunération à la performance
dans la fonction publique d'État, de 2014 à 2024

(en millions d'euros)

Note : le rebond observé pour l'année 2024 s'explique essentiellement par l'attribution de primes pour les Jeux olympiques et paralympiques (JOP), à l'image de celles allouées par le ministère de l'intérieur, classées à tort en primes à la performance.

Source : Cour des comptes à partir des données de paie de l'État et de la classification DGAFP redressée

2. Une mise en oeuvre très contrastée selon les ministères étudiés, mais quasi-généralisée pour l'encadrement supérieur de l'État

La proportion des rémunérations à la performance varie significativement entre les trois ministères examinés par la Cour des comptes, représentant ensemble 84 % de la fonction publique civile d'État en 2024 : le ministère de l'éducation nationale, les ministères économiques et financiers et le ministère de l'intérieur.

Ainsi, alors que 87 % des agents du ministère de l'intérieur bénéficiaient d'une rémunération à la performance en 2024 (pour une part de 11,3 % de la totalité des primes^14(*)), seulement 15 % des personnels des ministères économiques et financiers étaient concernés (pour une part de 1,3 % de la totalité des primes). Ces proportions doivent être mises en regard des données observées au niveau de l'ensemble des ministères, présentant un taux de couverture par des dispositifs de rémunération à la performance de 26,4 % (pour une part de 3,4 % de la totalité des primes).

S'agissant plus particulièrement des ministères économiques et financiers, le montant budgétaire des primes à la performance affiche une diminution de plus de moitié (- 52,5 %) entre 2014 et 2024 (de 50 millions d'euros à 24,3 millions d'euros), cette baisse étant beaucoup plus prononcée que celle des effectifs (- 16,2 %).

Évolution de la rémunération à la performance et des effectifs au ministère
de l'économie et des finances, de 2014 à 2024

(en millions d'euros et en effectifs)

Source : Cour des comptes à partir des données de paie de l'État

Évolution de la rémunération à la performance et des effectifs au ministère
de l'intérieur, de 2014 à 2024

(en millions d'euros et en effectifs)

Source : Cour des comptes à partir des données de paie de l'État et de la classification DGAFP redressée

Quant au ministère de l'éducation nationale, celui-ci présente une situation particulière : alors que les enseignants reçoivent uniquement des primes de service correspondant à l'accomplissement de missions supplémentaires, le CIA représente la quasi-totalité des primes à la performance (93 %) pour tous les autres personnels du ministère, attestant d'un déploiement du RIFSEEP quasi généralisé.

À rebours de la tendance à la baisse de la rémunération à la performance constatée de manière générale, la réforme de l'encadrement supérieur de l'État, en vigueur depuis 2023, s'est accompagnée d'une généralisation du RIFSEEP pour la quasi-totalité des administrateurs de l'État (98 %), soit près de 5 500 fonctionnaires. Cette évolution a été complétée par une forte revalorisation des CIA pour les niveaux d'emplois les plus élevés, se traduisant par un poids de la rémunération à la performance désormais significatif (de 14 à 19 % de l'ensemble de la rémunération).

Ainsi que le souligne la Cour des comptes, « la réforme a été à la fois l'occasion de généraliser le RIFSEEP et de différencier avec une forte amplitude sa composante « performance » selon les niveaux de responsabilité, au bénéficie des deux niveaux les plus élevés ».

Pour le rapporteur spécial, ce déploiement abouti de la rémunération à la performance pour les emplois d'encadrement supérieur de l'État constitue un résultat particulièrement positif, compte tenu de la capacité d'entraînement des agents concernés sur la performance de l'ensemble des personnels.

Alors que ce mode de rémunération est actuellement en cours d'extension aux corps supérieurs techniques de l'État et aux corps juridictionnels^15(*), le rapporteur considère que la démonstration de sa pertinence pour des fonctions présentant un caractère d'exemplarité devrait favoriser, à l'avenir, son acceptabilité pour les emplois d'application et d'exécution.

B. LA RELANCE DE LA GÉNÉRALISATION DU RIFSEEP DOIT ÊTRE ASSORTIE DE GARANTIES SOLIDES AFIN D'ASSURER UN DÉPLOIEMENT EFFICACE ET TRANSPARENT DE LA RÉMUNÉRATION À LA PERFORMANCE

1. La reprise de la généralisation du RIFSEEP devrait permettre de mieux articuler primes de performance individuelle et primes de performance collective

Suivant les perspectives esquissées par la Cour des comptes, le rapporteur spécial considère avec intérêt la possibilité de promouvoir une reconnaissance collective de la performance, permettant de mobiliser les personnels autour des objectifs stratégiques de leur administration.

De fait, l'intéressement collectif a existé dans certaines administrations et existe dans certains établissements publics et entreprises publiques. Comme le relève la Cour, ce mode de rémunération variable, « fondé sur l'atteinte d'objectifs partagés, issus d'un projet stratégique ou du projet annuel de performance », permet d'« incarner les priorités d'une organisation auprès de ses agents ».

Par ailleurs, une telle rémunération à la performance collective « pourrait être de nature à faciliter l'élargissement » du champ d'application du RIFSEEP, par exemple aux services actifs de la police nationale. En effet, cette reconnaissance de la performance au niveau d'une équipe ou d'un service serait a priori plus acceptable pour les agents et leurs représentants syndicaux.

Recommandation n° 1 : Modifier le décret portant création du régime tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) afin d'intégrer une prime d'intéressement à la performance collective, en complément du complément indemnitaire annuel (CIA) (ministère de l'action et des comptes publics).

Pour le rapporteur, cette valorisation de la performance collective pourrait s'articuler avec une appréciation individuelle, notamment à travers la prise en compte de la participation effective à l'effort collectif, par exemple, par le biais de critères d'assiduité ou de non-absentéisme, lesquels pourraient éventuellement donner lieu à proratisation des primes versées.

Le dispositif envisagé s'appliquerait ainsi en deux temps :

- dans un premier temps, un montant potentiel de prime, correspondant à une performance individuelle ou collective, serait calculé en fonction de l'atteinte des objectifs fixés ;

- dans un second temps, cette valeur potentielle serait pondérée par un coefficient d'assiduité, afin de déterminer le montant effectif à verser à chaque agent concerné.

Cette conditionnalité permettrait, d'une part, de garantir le caractère équitable de la rémunération à la performance ainsi attribuée, et, d'autre part, d'inciter à la réduction de l'absentéisme, ce qui se traduirait par des économies budgétaires conséquentes.

Recommandation n° 2 : Subordonner, pour chaque agent concerné, l'attribution des primes liées à la performance (notamment les primes collectives) à des conditions d'assiduité ou de non-absentéisme (ministère de l'action et des comptes publics).

2. Le pilotage de la mise en oeuvre du RIFSEEP doit s'accompagner d'un suivi et d'une réflexion approfondis concernant les finalités et les modalités de la rémunération à la performance dans la fonction publique

En complément des pistes d'amélioration de la transparence du dispositif et de l'information personnelle des agents dessinées par la Cour des comptes, le rapporteur spécial estime qu'une articulation plus étroite devrait être assurée entre les critères d'attribution des primes de performance et les indicateurs présentés dans la documentation budgétaire.

De fait, il s'agirait de renouer avec l'inspiration initiale du déploiement de la rémunération à la performance, qui s'inscrivait dans le sillage de l'adoption de la loi organique du 1^er août 2001. Comme le note la Cour, le développement du recours aux primes de performance « n'est pas sans lien avec la volonté des pouvoirs publics d'orienter l'action de l'État vers une recherche d'efficience, matérialisée notamment par la création d'un nouveau cadre budgétaire avec la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances. Les lois de finances, organisées en programmes budgétaires, incorporent ainsi des projets annuels de performance auxquels sont rattachés des indicateurs chiffrés de performance. (...) L'État a donc cherché à introduire la performance dans le mode de rémunération des fonctionnaires mais aussi dans la gestion publique. »

Ainsi, le rapporteur spécial recommande de veiller à la cohérence entre les critères pris en compte pour l'attribution des primes de performance et les indicateurs utilisés dans la documentation budgétaire (projets annuels de performances et rapports annuels de performances). Dans cette optique, les objectifs retenus pour la détermination de la rémunération à la performance des agents devraient correspondre à la déclinaison, au niveau d'un individu ou d'un collectif de travail, des cibles globales fixées au niveau des programmes et des actions budgétaires.

Recommandation n° 3 : Renforcer l'articulation entre les critères d'attribution des primes liées à la performance et les indicateurs de performance présentés dans la documentation budgétaire (ministère de l'action et des comptes publics).

Enfin, afin de permettre une mise en oeuvre efficace et adaptée de la rémunération à la performance, le rapporteur appelle à la réalisation par la DGAFP d'une étude dédiée aux modalités de mesure de la performance dans la fonction publique et aux impacts des dispositifs de rémunération à la performance sur l'efficience et la qualité de service. Plus de dix ans après l'institution du RIFSEEP, il n'est pas envisageable de faire l'économie d'une telle réflexion.

Ainsi que le note la Cour des comptes, « les effets de la rémunération liée à la performance sont mal connus, encore moins la détermination du bon niveau de ce type de rémunération au sein de la politique salariale publique ou de sa forme la plus pertinente ». De fait, l'étude envisagée devrait notamment permettre :

- d'objectiver les effets des différents modes de rémunération à la performance possibles (rémunération à la performance individuelle et rémunération à la performance collective, conditions d'assiduité, etc.) ;

- d'évaluer la part optimale des rémunérations variables dans le total de la rémunération des agents, suivant les activités et fonctions exercées ;

- d'apprécier l'utilisation de l'ensemble de l'échelle de distribution des primes, afin de garantir une modulation effective des rémunérations selon les performances.

Recommandation n° 4 : Réaliser une étude approfondie sur les modalités de mesure de la performance dans la fonction publique et les effets de la mise en oeuvre des rémunérations variables sur l'efficience et la qualité de service (ministère de l'action et des comptes publics).

TRAVAUX DE LA COMMISSION :
AUDITION POUR SUITE À DONNER

Réunie le mercredi 18 février 2026, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, réalisée en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur la rémunération à la performance des agents de l'État.

M. Claude Raynal, président. - Nous procédons ce matin à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, réalisée à la demande de notre commission en application du 2° de l'article 58 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf), sur la rémunération à la performance des agents de l'État.

Définie comme la part de la rémunération liée à une appréciation des résultats et de la manière de servir des agents, la rémunération à la performance constitue l'une des trois composantes principales de la rémunération des fonctionnaires de l'État, avec le traitement indiciaire et les indemnités fonctionnelles. Poursuivant à la fois des objectifs d'efficacité et d'efficience des services publics, mais également d'équité entre les agents, les dispositifs de rémunération à la performance ont connu une consécration tardive dans les règles de droit commun de la fonction publique, d'abord avec l'instauration de la prime de fonctions et de résultats (PFR) en 2008, puis avec son remplacement par le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) en 2014.

Sur la proposition du rapporteur spécial des crédits de la mission « Transformation et fonction publiques », Claude Nougein, il a semblé utile à la commission des finances de faire un point global sur le sujet, plus de dix ans après l'introduction du RIFSEEP.

Sans anticiper la présentation qui nous en sera faite, le rapport d'enquête de la Cour des comptes constate l'échec de la généralisation de ce régime et pointe, plus largement, la part marginale de la rémunération à la performance dans la politique salariale de l'État. La Cour des comptes formule ainsi différentes propositions visant à relancer le déploiement de la rémunération à la performance dans la fonction publique d'État, tout en maîtrisant son coût budgétaire. Notre rapporteur spécial présentera également des recommandations.

Mme Carine Camby, présidente de la première chambre de la Cour des comptes, nous exposera les conclusions de cette enquête. Le rapporteur spécial prendra ensuite la parole pour indiquer les principaux enseignements qu'il retient de ce travail et pour exposer sa réflexion.

Pour prolonger nos échanges, nous éclairer et répondre aux observations de la Cour et du rapporteur spécial, je donnerai la parole à M. Boris Melmoux-Eude, directeur général de l'administration et de la fonction publique, et à Mme Véronique Gronner, cheffe du service des ressources humaines au sein du secrétariat général des ministères économiques et financiers.

À l'issue de notre réunion, je demanderai aux membres de la commission des finances leur accord pour publier l'enquête remise par la Cour des comptes et les recommandations formulées par le rapporteur spécial.

Je vous indique enfin que cette audition fait l'objet d'une captation vidéo et est retransmise en direct sur le site internet du Sénat.

Mme Carine Camby, présidente de la première chambre de la Cour des comptes. - Je suis heureuse de vous présenter ce rapport sur la rémunération à la performance des agents de l'État. Nous l'avons produit au titre de la mission d'assistance au Parlement, confiée par la Constitution à la Cour des comptes et traduite dans l'article 58 de la Lolf. Je suis accompagnée des deux rapporteurs, André Barbé et Emmanuel Marcovitch, ainsi que du contre-rapporteur, Antoine Gobelet.

Nous avons conduit cette enquête à la demande de votre commission et plus particulièrement à celle de M. le sénateur Claude Nougein. Nos échanges ont permis de cadrer nos diligences et le périmètre de l'étude, qui a porté plus particulièrement sur trois ministères : l'intérieur, l'économie et les finances, et l'éducation nationale. Au total, cette enquête a couvert environ 80 % des agents civils de l'ensemble des ministères.

La Cour a analysé les bulletins de paie des agents civils de l'État - hors opérateurs - de 2014 à 2024 et recoupé ces données avec les effectifs de l'État. Les rapporteurs ont également conduit des entretiens avec les ministères concernés, les secrétaires généraux et certaines directions. Ils ont échangé à plusieurs reprises avec la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), le service des ressources humaines des ministères économiques et financiers et la délégation interministérielle à l'encadrement supérieur de l'État (Diese).

La performance est un objectif majeur de l'action publique. Depuis la Lolf, ce concept est entré dans le quotidien des administrations et le Parlement suit chaque année les indicateurs de performance annexés au projet de loi de finances. De nombreux services et opérateurs de l'État disposent d'un contrat d'objectifs et de performance ; ils s'engagent sur l'atteinte de résultats en respectant une économie de moyens.

Dans le monde de l'entreprise, aligner les objectifs assignés à une structure avec ceux des individus qui l'incarnent semble tout à fait naturel. Cet alignement se décline dans la rémunération des salariés, avec des parts variables indexées en fonction de l'atteinte des objectifs fixés. Dans la sphère publique, cette pratique existe, notamment pour les cadres supérieurs, mais elle est encore peu répandue. Encourager l'engagement des agents et reconnaître leur manière de servir peuvent être des vecteurs d'efficacité, d'efficience et d'équité.

La rémunération des agents publics se compose du traitement indiciaire - qui peut traduire un avancement de carrière - et des indemnités liées à la fonction occupée. Les primes et indemnités représentent environ un tiers de la rémunération des agents hors enseignants, quelle que soit leur catégorie - A, B ou C. Près de 1 000 primes et indemnités différentes ont été recensées par la Cour dans l'ensemble des ministères, un nombre stable depuis dix ans. La plupart de ces indemnités sont liées aux fonctions des agents et très peu relèvent de la performance.

Ce foisonnement se traduit par une méconnaissance des différentes indemnités et de leur nature. La DGAFP ne contrôle pas ces dispositifs ministériels et n'est donc pas en mesure de distinguer les primes qui viennent compenser une sujétion particulière ou les primes exceptionnelles, de celles qui sont réellement liées à la performance - c'est-à-dire fondées sur un mérite ou l'atteinte d'un résultat.

Ces dernières années, plusieurs gouvernements - d'orientations politiques différentes - ont cherché à rationaliser ce paysage indemnitaire touffu et à généraliser l'attribution de primes à la performance. C'était l'ambition de la PFR, instaurée en 2008 - qui n'a finalement concerné que 55 000 agents -, puis du RIFSEEP, créé en 2014. Ce dernier s'articule autour de deux composantes : l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE), fixée selon des critères liés au poste occupé par l'agent, et le complément indemnitaire annuel (CIA), lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir. La mise en place du CIA au sein du RIFSEEP reste toutefois facultative : tous les agents passés au RIFSEEP n'ont pas forcément un CIA.

Le Gouvernement avait initialement souhaité que le RIFSEEP soit généralisé à l'ensemble des fonctionnaires en 2017. Mais cet objectif a été repoussé à plusieurs reprises, pour être finalement abandonné en 2020. L'adoption du régime ne progresse donc que très faiblement depuis 2017. Fin 2024, il ne couvrait qu'un peu moins de 22 % des fonctionnaires civils de l'État. En intégrant l'ensemble des autres primes à la performance qui existent en dehors du RIFSEEP, le pourcentage des agents dont la rémunération comprend une part liée à la performance se situe entre 20 % et 25 %. Plus des trois quarts des agents publics ont donc une rémunération qui reste totalement indépendante de leur manière de servir.

Par ailleurs, quand elles sont versées, les primes à la performance ne représentent qu'une part modeste de la rémunération des agents. La rémunération à la performance représente une part marginale de la rémunération des agents publics : seuls 3,5 % du montant total des indemnités versées relevaient en 2023 de primes à la performance.

L'année 2024 a toutefois été atypique, en raison des Jeux Olympiques et Paralympiques (JOP) de Paris : plus de 200 millions d'euros ont été versés aux agents de la police nationale, sous la forme de primes assises sur une indemnité en principe liée à la performance, mais en réalité les montants ont été forfaitaires et versés par anticipation. Il s'agissait surtout de compenser les sujétions spécifiques liées à cet événement extraordinaire.

La rémunération à la performance voit son importance relative décroître dès 2014, alors que c'est l'année de la mise en oeuvre du RIFSEEP qui comprend, même si ce n'est pas obligatoire, un CIA.

J'en viens aux trois ministères étudiés dans ce rapport, qui sont dans des situations très différentes.

Les effectifs du ministère de l'éducation nationale sont composés à 70 % d'enseignants : 850 000 enseignants sur 1,2 million d'agents - soit environ un million d'équivalents temps plein travaillé (ETPT).

Les enseignants ont un dispositif de rémunération spécifique, avec une place plus réduite des indemnités que les autres agents de la fonction publique ; ils ne bénéficient pas de primes à la performance, en raison notamment de l'absence d'évaluation individuelle annuelle, prérequis pour définir une indemnité annuelle variable. Les indemnités des enseignants sont donc principalement liées à la rétribution de tâches complémentaires ou à des conditions spécifiques d'exercice de leurs fonctions, sans lien avec les résultats obtenus. Le montant des primes à la performance au ministère de l'éducation nationale représente moins de 80 millions d'euros, soit 0,1 % de ses dépenses de personnel en 2024.

En dehors des enseignants, le passage au RIFSEEP a en revanche été généralisé à l'ensemble des agents du ministère, quelle que soit leur catégorie. La part du CIA se situe entre 8 % et 10 % du total indemnitaire, mais elle ne représente que 2 % de la rémunération brute perçue. Les recteurs ont reçu pour la première fois en 2025 une lettre de mission à portée annuelle - ce qui n'est toujours pas le cas pour les directeurs d'administration centrale -, qui permet de les évaluer et d'objectiver leur niveau de part variable.

Au ministère de l'économie et des finances, seuls 15 % des agents sont éligibles à une prime à la performance, dont le montant - un peu plus de 24 millions d'euros - représente 0,4 % de la rémunération totale des agents en 2024. Ce très faible taux surprend, s'agissant d'un ministère habituellement assez allant sur les enjeux de modernisation de l'action publique. Le RIFSEEP, qui avait vocation à être généralisé, ne concerne que 8 % des agents du ministère. La part liée à la performance, le CIA, représente moins de 9 % du total des indemnités versées aux agents concernés. Les grandes directions à réseau - la direction générale des finances publiques (DGFiP), la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) -, qui regroupent 90 % des agents du ministère, ont des dispositifs de prime foisonnants, souvent regroupés sous le vocable d'allocation complémentaire de fonctions (ACF), mais ces primes ne sont que très marginalement liées à une reconnaissance des résultats ou de la performance. Ces grandes directions n'ont en réalité déployé le RIFSEEP que pour leur encadrement supérieur et semblent réticentes à l'étendre.

La première raison invoquée est le coût. Créer une part variable liée à la performance ne doit pas se faire au détriment de la part fixe. La DGFiP, par exemple, a évalué à 72 millions d'euros l'introduction d'un CIA pour tous ses agents.

D'autres raisons ont trait à la difficulté de passer d'un dispositif de primes très sophistiqué et foisonnant à une indemnité unique. Cette contrainte est cependant commune à tous les ministères et pourrait être dépassée, puisque l'IFSE peut être individualisée selon une cotation assez fine permettant de prendre en compte les sujétions particulières.

La raison principale semble être la ferme opposition des organisations syndicales, qui nourrirait un dialogue social difficile, avec de probables tensions, alors que d'autres réformes semblent prioritaires pour le ministère.

Au ministère de l'intérieur, les primes à la performance - dont les montants sont stables depuis dix ans - représentent 3,75 % de la rémunération totale des agents. Cela peut sembler peu, mais c'est un taux près de dix fois supérieur à celui constaté au ministère de l'économie et des finances et quarante fois supérieur à celui de l'éducation nationale - hors enseignants.

Le RIFSEEP y a été généralisé, en dehors des agents actifs de la police nationale et des militaires de la gendarmerie. Quant au personnel d'encadrement et de conception de la police nationale, il bénéficie d'un régime proche du RIFSEEP, avec l'indemnité de responsabilité et de performance (IRP), dont la part performance est allouée en fonction de l'atteinte des résultats. De même, pour l'ensemble des personnels actifs de la police nationale, la prime de résultats exceptionnels (PRE) est dotée d'un volet individuel destiné à récompenser la qualité des services rendus.

Les préfets, qui sont soumis au RIFSEEP, perçoivent un CIA articulé autour de deux composantes : l'une ministérielle et l'autre interministérielle, depuis 2023, principalement calculée sur les résultats obtenus dans la mise en oeuvre des politiques prioritaires du Gouvernement.

Enfin, la Cour s'est penchée sur la situation de l'encadrement supérieur de l'État, dont la gestion a été profondément modernisée en 2021. Cela concerne quelque 5 500 fonctionnaires qui appartenaient précédemment à seize corps différents et qui ont été regroupés en un seul, celui des administrateurs de l'État.

Leur nouvelle grille indiciaire a conduit à rehausser d'environ 4,7 % la rémunération brute mensuelle de ces cadres supérieurs de l'État. Ils sont désormais tous soumis au RIFSEEP et la Cour a constaté des disparités importantes entre les ministères sur les montants alloués, s'agissant de l'IFSE comme du CIA, avec un décalage à la hausse pour le ministère de l'économie et des finances et les services du Premier ministre. Pour les emplois de niveau I - secrétaires généraux des ministères et préfets de niveau I -, le CIA peut représenter jusqu'à 20 % de la rémunération totale - c'est très important, et même supérieur au plafond de 15 % recommandé par la circulaire d'application du RIFSEEP. La prime à la performance constitue donc une part substantielle de leur rémunération.

À l'issue de ce travail, la Cour formule cinq recommandations qui se déclinent autour de quatre grands objectifs.

Le premier est d'achever la généralisation du RIFSEEP et de son volet lié à la performance, plus de dix ans après son instauration, ce qui supposerait de revenir sur l'abandon du principe de généralisation en 2020. Des pans entiers de l'administration restent en dehors du RIFSEEP et le passage à ce régime aurait deux effets importants : d'abord, il catalyse la rémunération à la performance ; ensuite, il permet de simplifier le régime indemnitaire des agents de l'État.

Première recommandation : dès 2026, modifier le décret portant création du RIFSEEP pour le rendre obligatoire pour tous les agents bénéficiant d'une évaluation annuelle - les enseignants ne seraient pas concernés - avec systématiquement un CIA, afin de valoriser la performance. À l'occasion de la modification de ce décret, il conviendrait de clarifier les conditions de transposition des indemnités existantes. Pour éviter des évolutions inflationnistes, les primes à la performance existantes devraient venir abonder le CIA.

Deuxième recommandation : pour les catégories d'agents qui bénéficient d'une évaluation annuelle, lier toute nouvelle revalorisation salariale à l'adhésion préalable au RIFSEEP et à la mise en place d'un CIA intégrant les primes existantes liées à la performance. Un des moyens de financer le dispositif de prime à la performance, tout en maîtrisant les finances publiques, est de conditionner les mesures de revalorisation salariale à la mise en place d'un tel dispositif. Le lien n'a été que rarement fait. Par exemple, le protocole relatif aux parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR) des personnels de l'éducation nationale n'a pas été lié à l'instauration d'un dispositif d'évaluation qui permettrait ensuite d'asseoir une modulation des rémunérations.

Notre troisième recommandation est d'assouplir les modalités d'adhésion au RIFSEEP, afin de supprimer d'éventuels freins.

La quatrième recommandation consiste, dès la prochaine campagne de CIA, à demander aux ministères d'augmenter le niveau d'information de chaque agent sur l'échelle de distribution des primes liées à la performance et de piloter à cette occasion une harmonisation des pratiques ministérielles. En effet, nous avons constaté que l'information des agents sur le volet financier du CIA faisait largement défaut. L'enveloppe budgétaire consacrée à la part variable des indemnités, et notamment son évolution d'une année sur l'autre, n'est pas connue ; les moyennes et les médianes de primes ne sont pas toujours communiquées aux agents. Dès lors, il leur est difficile d'apprécier les raisons de l'évolution de leurs primes et de se situer dans l'échelle de distribution de celles-ci.

Cinquième recommandation : la Cour suggère à la DGAFP de piloter la relance de la mise en oeuvre de la rémunération à la performance au sein de l'État. En effet, la DGAFP n'a pas une connaissance fine des régimes indemnitaires, de la nature des primes et de leurs modalités d'attribution. Il lui est donc très difficile d'effectuer un suivi statistique et de cibler les ministères sur lesquels l'effort devrait porter. Or, la mise en application effective du décret de 2014 devait s'accompagner d'un travail sur les effets de la rémunération variable sur la qualité du service et l'efficience des services. Ne disposant pas de ces données, il est difficile de nourrir le dialogue social avec des éléments précis.

Tels sont les constats de la Cour, sur un sujet sensible. Achever la généralisation du RIFSEEP constituerait, si cela est soutenable pour les finances publiques, un acte important de modernisation de la gestion publique.

M. Claude Nougein, rapporteur spécial de la mission « Transformation et fonction publiques ». - Je tiens tout d'abord à remercier très sincèrement la Cour des comptes pour la qualité du travail qu'elle a conduit à la demande de la commission des finances et pour la qualité de nos échanges.

Si notre commission a souhaité saisir la Cour des comptes sur ce sujet, c'est parce que la rémunération à la performance constitue non seulement un vecteur d'efficacité et d'efficience des services publics, mais également un enjeu d'équité, en valorisant l'engagement et la manière de servir des agents les plus méritants.

Ces travaux s'inscrivent, de surcroît, dans un contexte particulier : l'augmentation continue des effectifs et de la masse salariale de l'État dans la période récente - que certains jugent trop forte. Au sein de la masse salariale de l'État, les rémunérations indemnitaires ont connu une croissance significative ces dernières années, avec l'attribution de diverses mesures catégorielles. Si ces mesures peuvent compenser des responsabilités ou des sujétions particulières, à l'image des primes versées à l'occasion des JOP de Paris 2024, elles sont rarement corrélées à une mesure des résultats atteints.

Par ailleurs, le déploiement de la rémunération à la performance peut aller de pair avec la simplification et l'harmonisation des régimes indemnitaires, favorisant ainsi la transparence des rémunérations et la mobilité des fonctionnaires. C'est dans cette logique que deux régimes ont été successivement institués, d'abord la PFR en 2008, puis le RIFSEEP en 2014. Si ces deux dispositifs ont été portés par des majorités politiques différentes, ils poursuivaient en réalité un objectif de performance analogue, se traduisant par des modalités très proches, avec une part fonctionnelle et une part liée aux résultats.

Plus de dix ans après l'introduction du RIFSEEP, un bilan sur la mise en oeuvre de ce nouveau régime et, plus largement, sur la place de la rémunération à la performance dans la politique salariale de l'État s'imposait.

Premier enseignement de l'enquête de la Cour des comptes : l'échec de la généralisation du RIFSEEP, qui avait pourtant vocation à devenir le nouvel outil indemnitaire de référence applicable à tous les fonctionnaires de l'État. Alors que la généralisation du nouveau régime était attendue pour 2017, le calendrier initialement fixé n'a pas été respecté : le décret instaurant le RIFSEEP a été modifié à quatre reprises, la dernière modification, en juin 2020, abrogeant toute obligation de généralisation.

À la fin de l'année 2024, 282 100 ETPT étaient couverts par ce régime, sur un total de 1,29 million de fonctionnaires civils de l'État hors opérateurs, soit seulement 21,9 % de la population cible. Cette situation s'accompagne de la persistance d'une grande diversité de primes en parallèle du RIFSEEP, au nombre de 943 en 2024, un total globalement stable depuis 2014.

Sur la période 2014-2024, le nombre de primes considérées comme liées à la performance a cependant connu une diminution notable, passant de 73 à 54 en dix ans. Si cette évolution reflète, pour partie, la substitution du CIA, composante « performance » du RIFSEEP, aux primes préexistantes, elle s'inscrit dans un mouvement général de diminution en valeur absolue comme relative de la rémunération à la performance.

Il s'agit là du deuxième enseignement majeur de l'enquête de la Cour des comptes : en dépit de la forte augmentation de la masse salariale indemnitaire de l'État depuis 2014, le poids de la rémunération à la performance est demeuré marginal, connaissant même une baisse de 9,4 % en valeur absolue entre 2014 et 2023, passant de 618 millions d'euros à 560 millions d'euros, soit une diminution en valeur relative de 5,6 % à 3,5 % des rémunérations indemnitaires - c'est très significatif.

Troisième constat de l'enquête de la Cour des comptes : le déploiement très contrasté du RIFSEEP selon les ministères. La proportion des rémunérations à la performance varie significativement selon les ministères étudiés : 87 % des agents du ministère de l'intérieur en bénéficiaient en 2024, contre 15 % des personnels des ministères économiques et financiers. Pour ces deux ministères, la part des rémunérations à la performance représentait ainsi, respectivement, 11,3 % et 1,3 % de la totalité des primes. En revanche, la réforme de l'encadrement supérieur de l'État, en vigueur depuis 2023, s'est accompagnée d'une généralisation du RIFSEEP pour la quasi-totalité des administrateurs de l'État, quel que soit leur ministère de rattachement.

Je ne peux que déplorer le retard pris dans le déploiement du RIFSEEP, et plus généralement le caractère très marginal et lacunaire de la prise en compte de la performance dans la rémunération des agents de l'État. Les difficultés rencontrées traduisent un manque de volonté politique, manifesté par l'absence de pilotage interministériel et le renoncement à l'objectif initial de généralisation, acté en 2020.

Aussi, en complément des pistes dessinées par la Cour des comptes, je formule quatre recommandations destinées à assurer un déploiement efficace et transparent de la rémunération à la performance. Mes deux premières propositions visent à promouvoir une reconnaissance de la performance collective, permettant de mobiliser les personnels autour des objectifs stratégiques de leur administration. Je pense, par exemple, aux équipes des douanes. Cette valorisation de la performance au niveau d'une équipe ou d'un service pourrait s'articuler avec une appréciation individuelle, notamment à travers la prise en compte de la participation effective à l'effort collectif, par le biais de critères d'assiduité ou de non-absentéisme.

Autre point essentiel : le pilotage de la mise en oeuvre du RIFSEEP doit s'accompagner d'un suivi et d'une réflexion approfondis sur les finalités et les modalités de la rémunération à la performance. Je recommande à cet égard d'assurer une meilleure articulation entre les critères d'attribution des primes de performance et les indicateurs présentés dans la documentation budgétaire. Enfin, cette démarche pourrait bénéficier d'une clarification de ses objectifs et de ses méthodes, à travers la réalisation d'une étude confiée à la DGAFP.

Voilà les constats et les recommandations que je souhaitais partager : transparence et clarification des objectifs. Ils s'inscrivent dans un esprit d'efficacité et d'efficience, mais également de confiance dans l'engagement des agents publics.

M. Boris Melmoux-Eude, directeur général de l'administration et de la fonction publique. - Merci de me donner l'opportunité de réagir au rapport de la Cour des comptes, auquel nous souscrivons globalement, tant dans ses constats que dans ses recommandations.

Mon propos liminaire visera à remettre en perspective la problématique de la rémunération de la performance dans le cadre plus général de la politique salariale de l'État, à redonner quelques éléments de contexte qui tendent à montrer que la situation budgétaire n'est pas pleinement favorable à de grandes évolutions à très court terme en matière de politique salariale et, enfin, à redire que l'approche par la performance doit obéir à un cadre beaucoup plus large que la seule rémunération. Je suis convaincu de la nécessité de la conduite du changement dans la fonction publique.

La DGAFP est pleinement engagée dans la mise en oeuvre du RIFSEEP et dans la mobilisation des administrations pour plus d'efficacité et d'efficience. Notre direction générale est à l'origine de la création de ce régime, en 2014. Depuis la suppression de l'obligation d'adhésion, des adhésions régulières de nouveaux corps ont eu lieu, une vingtaine depuis 2020, et non des moindres : les personnels de direction, les personnels d'inspection du ministère de l'éducation nationale, ou encore le personnel technique et pédagogique du ministère chargé de la jeunesse et des sports. Le régime a également été adapté pour certains corps, comme les corps des maîtres de conférences et des professeurs des universités avec le régime indemnitaire des personnels enseignants et chercheurs (RIPEC). Il s'est aussi déployé dans la fonction publique territoriale et nous travaillons avec le ministère chargé de la santé pour l'adapter à la fonction publique hospitalière.

S'agissant des corps de l'encadrement supérieur, 65 % des corps dits A+ sont couverts par le RIFSEEP, à l'exception de la magistrature judiciaire et des corps de commandement de la police nationale, notamment. Dans le cadre de la réforme de la haute fonction publique, et grâce au pilotage interministériel assuré par la DGAFP, nous avons conditionné le passage aux nouvelles grilles à une adhésion au RIFSEEP. Cela concerne notamment le corps des mines, ainsi que l'ensemble des corps des juridictions administratives et financières.

Nous sommes indéniablement en décalage avec le secteur privé, où la part variable représente en moyenne 20 % de la rémunération - dont les deux tiers sont liés à la performance individuelle. Nous sommes également légèrement inférieurs - de l'ordre de 5 points de pourcentage selon les travaux de la Cour - à la moyenne des pays de l'OCDE, qui est de 10 %. Ces comparaisons doivent nous interroger et interroger aussi la notion de performance, qui doit être adaptée à nos organisations publiques.

Bien que le terme de performance ne figure pas dans le statut de 1946, l'idée y est bien présente ; nous pouvons donc distinguer les mérites des uns et des autres.

Lorsque l'on parle de performance, on pense à un mécanisme d'incitation qui n'est pas toujours complètement opérant dans la fonction publique. Très peu d'agents, y compris les cadres, ont pour moteur quotidien l'obtention d'un bonus en fin d'année. Leur motivation est de rendre le meilleur service à nos concitoyens.

Dans le cadre budgétaire qui est le nôtre, les enveloppes seraient trop faibles pour mettre en place un mécanisme incitatif suffisamment puissant pour en faire un vecteur de motivation. La notion de performance dans la fonction publique est bien évidemment au coeur de nos préoccupations, mais nous tâchons de privilégier celle de reconnaissance, tant individuelle que collective.

Elle suppose une différenciation, objectivée sur la base d'évaluations renforcées. Pour ce faire, au-delà de la seule question de la rémunération, nous avons évidemment un chantier devant nous : travailler sur l'évaluation. C'était l'un des constats de la conférence sur les perspectives salariales de 2022, qui avait fait apparaître un consensus sur l'existence d'écueils dans l'appréciation de la performance individuelle et de la manière de servir des agents, et sur une certaine décorrélation entre l'entretien annuel et le versement d'une part variable.

Dans ce contexte, la qualité de l'exercice de l'entretien d'évaluation, ainsi que la maturité du management pour le réaliser dans les meilleures conditions, semble constituer un préalable à la généralisation ou à l'extension de la rémunération à la performance. Cela fait partie des sujets sur lesquels nous serons mobilisés dans les prochains mois.

La notion de performance ne s'apprécie pas uniquement via les indemnités, mais grâce aussi à d'autres mesures incitatives dont nous disposons dans la fonction publique, comme le passage de grade. Notre doctrine constante est de redonner du sens au passage de grade - qu'il soit au choix ou par examen professionnel. Les grilles comportent également des mécanismes accélérateurs de carrière pour les agents qui exercent certaines fonctions ou qui font preuve d'un engagement particulier.

Nous sommes donc évidemment très favorables au déploiement de la rémunération à la performance dans la fonction publique, prioritairement dans le cadre du RIFSEEP, outil qui a fait ses preuves, mais aussi à son inscription dans une démarche plus globale d'amélioration des pratiques managériales. Bien entendu, nous devons tenir compte du contexte budgétaire contraint qui est le nôtre.

La rémunération de la performance n'est qu'un des éléments de la politique de rémunération de l'État. Depuis 2020, les priorités de cette politique ont été les suivantes : le pouvoir d'achat des agents publics - dans un contexte de forte inflation, d'où un certain nombre de mesures générales - et des mesures de rattrapage pour certains corps de la fonction publique en manque d'attractivité - enseignants, forces de sécurité intérieure. Les corps qui ont bénéficié de revalorisations catégorielles importantes sont essentiellement ceux qui ne relèvent pas du RIFSEEP.

Notre politique salariale doit donc obéir à des enjeux d'attractivité, de fidélisation, mais aussi de motivation et de performance de nos agents. J'identifie pour l'avenir trois axes forts de cette politique salariale.

Le premier est de « réparer le thermomètre », c'est-à-dire de rétablir l'échelle des rémunérations dans la fonction publique. Les grilles se sont fortement tassées, notamment en début de carrière : il n'y a que 29 points d'écart entre la catégorie C et la catégorie A et, si les prévisions d'inflation se confirment, en 2030, les cadres de catégorie A seront au niveau de l'indice minimum de traitement - cela doit nous interpeller collectivement.

Le deuxième axe est de corriger les inégalités, en accélérant la convergence indemnitaire. En effet, ce qui peut aussi miner la performance des agents publics, c'est le constat que, lorsque l'on appartient à un même corps et que l'on exerce le même métier dans des ministères différents, la rémunération peut être très différente, parfois de l'ordre de 30 % à 40 %. Il arrive aussi qu'au sein d'un même service, si l'on appartient à deux corps différents, la rémunération soit aussi très différente, alors même que l'on exerce le même métier. Ce sentiment d'injustice peut aussi contribuer à réduire la performance collective de nos organisations.

Le troisième axe est d'individualiser plus fortement les rémunérations, afin de mieux reconnaître les sujétions de certains métiers et, évidemment, de mieux reconnaître la performance, individuelle et collective.

Le contexte budgétaire actuel est peu propice à très court terme au déploiement d'une politique salariale d'ensemble, avec une absence de mesures générales et un gel des mesures catégorielles pour 2026, à l'exclusion de quelques corps spécifiques. Cela doit nous interpeller, car l'État doit être exemplaire.

À très court terme, le Premier ministre a commandé à l'Inspection générale des finances (IGF), à l'Inspection générale de l'administration (IGA) et à l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) une mission sur les primes dans la fonction publique d'État. Dans cette lettre de mission, figure également la demande que l'on identifie à très court terme les corps qui, selon les préconisations de la Cour des comptes, pourraient adhérer au RIFSEEP à brève échéance. Je tiendrai au mois de mars des conférences stratégiques de ressources humaines avec l'ensemble des ministères et les inciterai à adhérer à ce régime quand c'est possible, dans le cadre du pilotage interministériel renforcé que vous appelez de vos voeux.

À moyen terme, les ministres ont annoncé une série de discussions avec les organisations syndicales sur les rémunérations et les carrières, y compris sur la rémunération à la performance individuelle et collective.

Dans le cadre de nos travaux prospectifs, puisque nous avons engagé une revue stratégique de la fonction publique à l'horizon 2035, nous réinterrogerons aussi la structure des rémunérations autour de trois composantes clés : ce que je suis - rémunération indiciaire en fonction du corps d'appartenance, supplément familial de traitement et indemnité de résidence ; ce que je fais - qui correspond à l'IFSE dans le cas du RIFSEEP ; et ce que je vaux - qui correspond au CIA, avec davantage d'individualisation.

Cela doit s'articuler avec l'assiette de cotisations pour la retraite. En effet, la plupart des indemnités des fonctionnaires, sauf exception, n'entrent pas dans le calcul des pensions. Ces questions sont traitées dans le cadre de la conférence travail-emploi-retraite pilotée par le ministère chargé du travail.

Tout cela implique de renforcer la DGAFP, en lien avec la direction du budget, dans son rôle de définition et de mise en oeuvre de la politique salariale, conformément à son décret de mission. La DGAFP est compétente pour la création de tout nouveau régime indemnitaire ; elle a donc connaissance de ces primes, sur lesquelles elle rend un avis. Dans le cadre des travaux de la Cour des comptes, elle a été en capacité de lister l'intégralité de ces primes. Mais il est vrai que nous devons renforcer notre pilotage, non seulement sur la rémunération à la performance, mais de manière générale sur la politique salariale de l'État.

Mme Véronique Gronner, cheffe du service des ressources humaines au sein du secrétariat général des ministères économiques et financiers. - Le rapport de la Cour des comptes qui nous a été remis est très intéressant : il nous permet de nous comparer, sur une dizaine d'années et dans un domaine plus délicat à cerner qu'il n'y paraît, car il implique d'aller au-delà des termes utilisés dans les textes - je pense à la notion de rendement que l'on retrouvait dans l'expression « prime de rendement » - et, surtout, d'appréhender les pratiques de gestion.

Le rapport constate donc la relativement faible extension du RIFSEEP et la progression limitée des montants de CIA au sein des ministères économiques et financiers. Alors, pourquoi Bercy ne s'est-il pas plus engagé dans cette extension ?

D'abord, en raison du contexte social. Les organisations syndicales majoritaires dans les instances de dialogue social - Solidaires et la CGT - sont très opposées au principe du versement d'un bonus et ne sont donc pas favorables au RIFSEEP. Elles estiment que cela soumet les agents à l'arbitraire du manager, voire du manager « toxique ». Sachez que, dans les ministères économiques et financiers, le taux de participation aux élections professionnelles est fort, à 67,7 %. Le climat social est donc parfois un peu agité, ainsi que la Cour des comptes le relève parfaitement lorsqu'elle évoque la situation aux douanes, avec le boycott des instances de dialogue social.

Dans l'administration centrale, les premières organisations étant la CFDT et l'Unsa, nous avons pu étendre le CIA aux personnels des catégories B et C. Lors d'instances de dialogue social qui se sont déroulées à la fin du mouvement social lié à l'examen de la loi sur les retraites, alors que nous avions espéré un vote favorable, nous avons obtenu une abstention. Cela témoigne d'une forte résistance. Nous avons néanmoins généralisé le RIFSEEP, CIA inclus, à l'ensemble des personnels, titulaires et contractuels - en modifiant les contrats de ces derniers, par avenant. Cela démontre la volonté du ministère de s'engager dans une démarche d'extension de la rémunération à la performance.

Deuxième raison : la priorité donnée par le ministère à des réformes d'envergure. Cela pose la question du lien entre rémunération à la performance et performance d'une organisation. Les ministères économiques et financiers ont-ils été moins performants faute d'avoir déployé une rémunération à la performance ? D'autres outils existent et les agents du service public ont une motivation intrinsèque.

Nous ne versons pas de CIA dans nos directions à réseau, à l'exception des personnels d'encadrement supérieur. Pour autant, les batteries d'indicateurs de performance conçues par la DGFiP et la DGDDI ces dernières années, ainsi que les résultats obtenus - notamment l'indicateur de satisfaction des usagers -, montrent que cette absence de généralisation n'a pas amoindri ni notre efficacité ni notre efficience. Voyez le chantier du prélèvement à la source, le déploiement du nouveau réseau de proximité, la création des centres de services des ressources humaines (CSRH), la mise en oeuvre de la loi de transformation de la fonction publique ou encore la réforme des instances de dialogue social. La priorité a été donnée à la réussite de ces projets, sans fragiliser le climat social ni s'exposer à un risque de blocage ou de grève. Ce choix découle d'une volonté politique de recherche de la performance, dans un souci de pragmatisme.

Le contexte budgétaire s'impose aussi à nous. Autant il est envisageable, pour les cadres supérieurs, de considérer que l'on pouvait créer un bonus en écrêtant un peu et en prenant sur les parts mensualisées ; autant, pour des personnels des catégories A, B et C, cela nous paraît difficile, sinon impossible à mettre en oeuvre. La bascule vers le RIFSEEP, et surtout le versement du CIA, impliquerait donc de budgéter une enveloppe suffisante pour que la modulation ait du sens. Des primes d'intéressement collectif d'un montant de 150 euros annuels ont pu être versées par le passé, avec des indicateurs et une campagne d'une complexité redoutable !

Dans un tel cas, quand l'objectif à atteindre a demandé d'importants efforts, mieux vaut ne rien verser... C'est plutôt l'ensemble de la rémunération versée qui doit être prise en compte. Il est normal de s'engager et d'être performant au quotidien ; ce bonus ne justifie pas l'engagement des agents. La DGFiP a estimé l'enveloppe nécessaire à la mise en place d'une rémunération à la performance à 72 millions d'euros.

Je rappelle que la fusion entre la direction générale des impôts (DGI) et la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) pour former la DGFiP a eu lieu non loin de 2014... Le déploiement du RIFSEEP a débuté après un grand chantier de réforme indemnitaire à la DGFiP, dont le coût élevé a été pointé par la Cour des comptes. Attendre avant de s'engager dans un autre chantier de fusion de barèmes pouvait sembler justifié. La fusion des barèmes de l'ACF, qui reposent sur une tout autre logique que celle de l'IFSE, aurait aussi un coût, toutefois beaucoup plus difficile à estimer, parce qu'étalé dans le temps. Il ne faut cependant pas le négliger, quand on s'engage dans un chantier aussi important, qui implique un dialogue social très nourri.

Enfin, le rapport décrit bien la difficile prise en compte de la grande hétérogénéité des sujétions et des missions exercées, notamment à la DGDDI. Selon qu'il est embarqué en mer, affecté dans un aéroport, qu'il plonge ou qu'il travaille dans un bureau, le douanier n'est pas payé de la même manière. Au changement de fonctions, le niveau de ses indemnités de fonction augmente ou baisse, sans que cela soit perçu comme un déclassement. Une bascule vers le RIFSEEP impliquerait une adaptation assumée des modalités de fixation de l'IFSE, pour continuer à distinguer toutes ces catégories de personnel, sans que la baisse de l'IFSE soit perçue comme un déclassement en raison d'un moindre niveau de responsabilité, d'expertise ou d'exposition. Au regard de la multiplicité des codes de l'ACF, qui permettent de tenir compte des situations très particulières, nous partageons totalement la recommandation d'une simplification de la Cour des comptes.

C'est un chantier réglementaire et technique lourd, qui implique un dialogue social avec 90 000 agents à la DGFiP et 17 000 agents à la DGDDI et dont on ne sait comment il se terminera. Prudence...

Les recommandations de la Cour devront être soumises aux ministres et aux directions concernées qui ont déjà fait valoir les arguments que je viens de vous présenter - et qui les ont conduites à ne pas adhérer au RIFSEEP.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. -J'ai le sentiment d'avoir entendu l'état des lieux, puis la défense. C'est l'illustration parfaite de ce qui échappe à la compréhension des Français - et à la mienne.

J'ai récemment pratiqué le RIFSEEP, avec la directrice d'une institution publique qui devait l'appliquer à cinq collaborateurs et qui s'y perdait ! Au début, elle était enthousiaste, mais finalement cela n'a rien amélioré et c'était surtout complexe à manier.

Bien sûr, les rémunérations dans la fonction publique ne répondent pas à la même logique que celles du secteur privé. Chaque système a ses avantages et ses inconvénients.

On a l'impression de faire de la spéléologie, avec une sédimentation des dispositifs. Des personnels qui font le même métier n'ont pas la même rémunération. Cela se rencontre aussi dans le privé, mais à une moindre échelle. Il s'agit d'améliorer la rémunération en fonction de l'engagement individuel et de la réussite collective dans le cadre d'un service rendu au public. Mais on constate en vous écoutant que c'est difficile à mettre en place.

Reprenons votre exemple de la prime de 150 euros par an, soit 12,5 euros par mois. À quoi bon ? On a probablement atteint les limites du dispositif là où il existe, alors qu'il laisse les gens sur leur faim là où il n'existe pas encore... Il serait donc souhaitable de le refonder, sur la base d'un état des lieux, pour aboutir à une simplification. Je souhaite bon courage aux ministres. À chacun sa responsabilité : la commission des finances apportera sa contribution. Il faut récompenser les plus performants et donner envie aux autres de s'investir davantage - car la performance, c'est aussi une émulation - pour des services publics réactifs et efficaces.

M. Marc Laménie. - Les trois ministères étudiés ne représentent qu'une partie de la fonction publique d'État. Mais quid des opérateurs de l'État ? Les mille primes que vous avez évoquées sont des usines à gaz bien complexes.

La fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière comptent aussi des agents méritants. Les démarches pour l'avancement d'un agent territorial sont nombreuses et très complexes.

En quoi consistera l'étude approfondie prévue par la quatrième recommandation de notre rapporteur spécial ? A-t-on besoin d'une loi, d'un décret, d'une circulaire ?

M. Thierry Cozic. - À la page 47 du rapport de la Cour des comptes, on apprend que le CIA présente d'importantes différences de versement entre femmes et hommes au sein de plusieurs ministères : les hommes percevraient entre 34 et 52 % de CIA de plus que les femmes sur les cinq dernières années - plus que sur l'IFSE... Or la fonction publique d'État devrait être exemplaire en matière d'égalité femmes-hommes. Comment expliquez-vous que ce levier censé récompenser l'engagement individuel devienne un facteur d'iniquité salariale ? Pourquoi aucune recommandation sur ce sujet ?

Monsieur Nougein, je reconnais dans votre deuxième recommandation la constance de la majorité sénatoriale : vous proposez de subordonner l'attribution des primes liées à la performance à des conditions d'assiduité ou de non-absentéisme.

Il est vrai que vous aviez déjà adopté la limitation de la rémunération à 90 % en cas de maladie ordinaire et les trois jours de carence... Pensez-vous vraiment répondre au défaut d'attractivité de la fonction publique avec de telles recommandations ?

M. Michel Canévet. -Dans des fonctions antérieures, je présidais un comité technique paritaire, à l'époque où les collectivités du Finistère ont mis en place le RIFSEEP. Je m'étonne donc qu'il soit si peu développé au sein de l'État, qui pourtant devrait être exemplaire. Pourquoi, douze ans après sa création, son déploiement est-il aussi faible ?

Entre 2014 et 2024, le nombre de primes de la fonction publique d'État n'a pas diminué ; il a même un peu augmenté, passant de 942 à 943. Pourquoi n'y a-t-il eu aucune simplification ? Nous avons besoin de plus de lisibilité - c'est ce qui a été fait avec la création du corps des administrateurs de l'État, par exemple. L'État doit moins fonctionner en silo et la performance individuelle et collective doit être mieux récompensée.

M. Victorin Lurel. - Ancien fonctionnaire et ancien maire, je reconnais que c'est une véritable usine à gaz ! Et ça fait douze ans que ça dure...

L'IFSE représente entre 80 et 90 % de la prime et le reste, c'est le CIA, facultatif, notamment pour la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière.

On propose de le rendre obligatoire, mais comment le financer, quand on ne maîtrise ni la valeur du point ni ce que l'on doit à l'Ircantec (institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques) et à la CNRACL (Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales) ?

Tous les ministères appliquent-ils le RIFSEEP ?

J'ai compris qu'il pouvait représenter entre 4 000 et 6 000 euros par an pour les agents de catégorie C, 15 000 euros pour ceux de la catégorie B et parfois bien au-delà de 20 000 euros pour ceux des catégories A et A+.

J'ai posé une question d'actualité au Gouvernement pour connaître les répercussions du décret sur le congé maladie, publié en novembre, dans les outre-mer et dans l'Hexagone. Quand vous êtes en congé de grave maladie (CGM), en congé de longue durée (CLD) ou en congé de longue maladie (CLM), vous perdez vos primes. En congé maladie ordinaire, vous perdez déjà 10 % de votre rémunération...

Des critères objectifs doivent être établis, pour éviter les erreurs manifestes d'appréciation et que l'attribution des primes ne soit pas une mesure disciplinaire déguisée.

Notre rapporteur spécial nous propose de lier la rémunération à la performance à l'assiduité ou au non-absentéisme... L'enfer est pavé de bonnes intentions ! Les fonctionnaires doivent être présents, sauf maladie dûment justifiée ; cela fait partie de leurs obligations ! Pourquoi prévoir une telle condition, alors qu'on leur supprime déjà des avantages ?

Quelle est l'articulation entre les lignes directrices de gestion (LDG) et le RIFSEEP dans les ministères ? Cela se pratique dans les collectivités.

M. Pierre Barros. -L'exposé de Mme Gronner sur la mise en oeuvre sur le terrain m'a particulièrement intéressé.

Les collectivités ont été sommées de mettre en place le RIFSEEP. Cela a été très compliqué dans ma commune et notre intercommunalité - milliers d'agents, multiplicité de métiers, historiques d'organisation des services, etc. -, d'autant que les décrets d'application ont été publiés au fur et à mesure. Avez-vous constaté, dans les organisations qui ont adhéré au RIFSEEP, une amélioration de l'attractivité et des pratiques managériales ?

Quel est le coût de sa mise en place ? On sait bien que cela ne se fait pas à coût constant, compte tenu des négociations avec les représentants du personnel.

La rationalisation des primes est un vrai sujet. Je connais des services de l'État dans lesquels les primes représentent plus de la moitié du salaire.

La question des cotisations sociales, notamment pour la retraite, se pose. Avez-vous pu calculer l'effet d'un transfert de certaines primes vers l'IFSE à cet égard ? Les caisses de retraite, notamment la CNRACL, auraient intérêt à ce que ces primes se transforment en salaire.

Le retour d'expérience des collectivités est certainement intéressant pour l'État. La mise en place du RIFSEEP a été longue et coûteuse, alors que cela ne marchait pas si mal auparavant. Les moyens qui nous manquaient, nous les avons trouvés en supprimant des emplois publics, malheureusement.

M. Claude Raynal, président. - La réussite de cette réforme ne pourra pas se faire à budget constant. La période actuelle ne s'y prête probablement pas...

Mme Véronique Gronner. - Monsieur le sénateur Lurel, la stratégie de ressources humaines du ministère a été concertée et la question de l'articulation du RIFSEEP avec les LDG n'a pas été identifiée comme un chantier. Les autres LDG portent sur les promotions et la mobilité, sans intégrer la dimension primes.

L'extension du CIA aux personnels des catégories B et C a été considérée comme un facteur d'attractivité. Sachez que l'administration centrale de Bercy est très ouverte, grâce à une forte mobilité interministérielle. Quand un agent nous rejoignait, venant d'un autre ministère, il s'étonnait qu'il n'y ait pas de distribution d'un bonus annuel.

Au-delà des chantiers évoqués, le déploiement de bonus - mieux vaut employer ce terme plutôt que celui de CIA, car une telle rémunération complémentaire existe aussi pour les contractuels, même si elle ne relève pas du RIFSEEP - implique un véritable effort d'accompagnement des managers. Sa généralisation ne peut avoir de sens et être productive pour les services publics que si elle est bien faite. Les recommandations de la Cour correspondent à ce que nous avons appliqué : la transparence et le dialogue avec les agents sont nécessaires pour expliquer quel montant annuel peut être versé au titre des résultats atteints.

Il y a tout de même une difficulté : l'enveloppe permettant de verser le CIA est fermée. Par conséquent, le niveau du CIA de chaque agent, au lieu de toujours augmenter, peut baisser : si la composition de l'équipe change et que beaucoup d'agents expérimentés y sont affectés, leur expertise justifie de leur appliquer un certain niveau de CIA. Or, comme l'enveloppe est fermée, cela peut conduire soit à geler, soit à diminuer légèrement le CIA d'un agent qui a pourtant été aussi performant que l'année précédente. Il y a là une dimension délicate du CIA, qui implique une maturité managériale assez élevée. Généraliser le recours au bonus implique donc d'accompagner et de former les managers.

Pour éviter le sentiment d'arbitraire venant de managers « toxiques » - l'expression est souvent utilisée au cours des formations spécialisées dans les instances de dialogue social -, il faut objectiver les performances des agents. La seule manière d'éviter ce sentiment, c'est de fixer des indicateurs et des objectifs ex ante. Je l'ai souligné lors de mon propos liminaire, les ministères économiques et financiers ont fait évoluer leurs indicateurs, et nous sommes donc bien évidemment favorables à la fixation objective d'attentes de résultats collectifs ou individuels. Des nuances peuvent toutefois apparaître, selon le niveau de responsabilité exercé et le caractère plus ou moins automatique que l'on souhaite établir entre le montant versé et le résultat fixé par l'indicateur.

En effet, si un indicateur est fixé en début d'année, il est possible qu'en raison d'événements survenus au cours de l'année - on peut penser au covid ou à de grandes grèves - le collaborateur, l'agent, le manager ou le cadre supérieur ait atteint d'autres résultats que ceux qui avaient été préalablement identifiés. Parfois, il peut être utile de laisser un peu de souplesse, ainsi que la logique de pondération appliquée par la DGFiP le permet.

Nous avons l'objectif de rationaliser et de simplifier les primes, ne serait-ce que pour simplifier le système d'information des ressources humaines. J'insiste toutefois sur le coût budgétaire potentiellement induit, car lorsqu'on fusionne des barèmes indemnitaires, on les aligne rarement à la baisse.

Enfin, pour ce qui concerne le lien entre les primes et les arrêts maladie, j'appelle votre attention sur les absences liées au congé de maternité qui, compte tenu des obligations européennes relatives à l'absence de discrimination, doivent être traitées d'une manière particulière.

Pour nous prémunir contre les contentieux liés à des discriminations, il pourrait être utile de prévoir dans des textes que l'assiduité ou la présence peut être prise en compte dans la fixation de certains niveaux de primes.

Toutefois, là encore, la question de l'automaticité se pose. Pensons par exemple à un agent en arrêt de travail pendant quinze jours, car il a subi un accident. Il n'a pas été remplacé, ses dossiers n'ont pas été traités pendant son absence, mais il parvient à rattraper le retard qu'il a pris et ses performances dépassent même les résultats de ses collaborateurs, pourtant présents et assidus - veuillez excuser la dimension triviale de cet exemple, mais c'est ainsi que les choses se passent au quotidien, je le sais pour avoir plusieurs années d'expérience en tant que manager. Pour un manager de proximité, il me semble problématique d'un point de vue éthique de justifier la diminution automatique du niveau de CIA d'un tel collaborateur.

Certes, ce propos doit être nuancé, en raison de l'extrême hétérogénéité des situations. Dans certains endroits, comme à l'hôpital, l'absence d'un agent se traduit parfois par la fermeture d'un étage tout entier, les infirmières et aides-soignants présents étant en nombre insuffisant pour soigner correctement les patients. Un tel impact sur le service public peut justifier l'automaticité de la prise en compte de l'assiduité, acceptée, me semble-t-il, depuis 1967. En revanche, pour les raisons que je viens d'évoquer, l'abaissement automatique des primes là où un collaborateur peut rattraper son retard me gêne.

M. Boris Melmoux-Eude. - Le rapport de la Cour des comptes et ses recommandations ne portent que sur la fonction publique de l'État. Néanmoins, en vertu du principe de parité qui concerne les régimes indemnitaires, le RIFSEEP tel qu'il a été imaginé en 2014 est transposable presque automatiquement à la fonction publique territoriale.

Vous avez raison, le constat établi en 2020 montre que les collectivités territoriales se sont très largement saisies du RIFSEEP, notamment parce qu'elles y ont vu un facteur de simplicité. Une certaine complexité demeure en raison de la multiplicité des primes - j'y reviendrai -, et des éléments méritent peut-être d'être simplifiés au sein du RIFSEEP, mais celui-ci constitue tout de même un vecteur de simplification du régime indemnitaire.

Le RIFSEEP s'applique également aux opérateurs de l'État qui peuvent parfois disposer de dispositifs particuliers. Toutefois, même si les opérateurs sont soumis aux obligations du RIFSEEP pour les fonctionnaires, ils recrutent majoritairement des contractuels, pour lesquels le régime indemnitaire est différent.

Monsieur le sénateur Canévet, la DGAFP s'emploie à rationaliser le paysage des primes. S'il faut tenir compte d'une sédimentation historique d'un certain nombre d'entre elles, notamment dans certains corps spécialisés, l'objectif initial du RIFSEEP était bien de leur mettre fin et de les intégrer dans un nouveau régime. Nous avons pris bonne note de la recommandation de la Cour, et nous soumettrons aux autorités politiques un certain nombre de propositions pour accélérer le passage au RIFSEEP.

Pour ce qui concerne le maintien des primes en cas de congé, le décret du 26 août 2010 relatif au régime de maintien des primes et indemnités des agents publics de l'État et des magistrats de l'ordre judiciaire dans certaines situations de congés prévoit bien évidemment le maintien des indemnités et des primes en cas de congé de maternité, de congé de maladie ou de congé annuel. Cette appréciation se fait indépendamment du maintien de toute ou partie de la rémunération dans le cadre de la rémunération à la performance. Il appartient au chef de service d'apprécier si les absences ont pu, d'une manière ou d'une autre, affecter l'atteinte des objectifs.

La doctrine de la DGAFP est donc assez bien établie, en particulier pour ce qui concerne le congé de longue maladie (CLM) ou le congé de grave maladie (CGM) pour les contractuels.

M. Victorin Lurel. - Il me semble que cette doctrine a évolué.

M. Boris Melmoux-Eude. - En effet, elle a été actualisée le 8 avril 2025. Elle indique qu'« il appartient au chef de service d'apprécier si l'impact du CLM sur l'atteinte des résultats, eu égard notamment à sa durée et compte tenu de la manière de servir de l'agent, doit ou non se traduire par un ajustement l'année suivante. » La doctrine et les textes sont assez clairs sur ce point.

Monsieur le sénateur Lurel, outre ces modifications récentes des règles du CLM et du CGM, la rémunération des personnes placées en CLM est maintenue à 100 % pour ce qui concerne le traitement de base et à 33 % pour ce qui concerne les indemnités, ces dernières n'étant auparavant pas prises en compte. Quant à la question de la surrémunération outre-mer, la jurisprudence du Conseil d'État est constante : elle est assimilée non pas au traitement, mais bien à une prime, raison pour laquelle elle est passée à 33 % dans le cadre de la modification des règles relatives au congé de longue maladie.

Monsieur le sénateur Cozic, le constat de la Cour selon lequel le CIA peut introduire une forme d'inégalité entre les femmes et les hommes doit nous interpeller collectivement. De manière générale, un même constat peut être posé sur l'ensemble des accessoires de rémunération. Effectivement, nous devons être particulièrement vigilants sur ce point, comme au sujet des lignes directrices de gestion. Pour ce qui concerne les primes, il existe des lignes de gestion stratégiques relatives à la mobilité et aux carrières, où les questions liées à la rémunération peuvent être abordées, en priorité afin d'assurer l'égalité de traitement entre les femmes et les hommes. J'appelle également votre attention sur l'existence de lignes directrices de gestion interministérielles pour l'encadrement supérieur de l'État. Elles déterminent un certain nombre de critères, notamment l'attribution du CIA, mais aussi, par exemple, le passage de grade qui, ainsi que je l'évoquais plus tôt, est également un élément d'appréciation de la performance individuelle.

Enfin, monsieur le sénateur Barros, nous prenons en compte l'intégration des primes dans l'assiette de liquidation de la pension et donc de cotisation dans le cadre d'un mécanisme de transfert primes-points. Ce mécanisme a été élaboré dans le cadre du protocole relatif aux parcours professionnels, carrières et rémunérations et à l'avenir de la fonction publique (PPCR) en 2016-2017. Ce mécanisme fait donc partie de nos sujets de réflexion dans le cadre du cycle de discussion sur la rémunération des agents publics que nous engagerons à la fin du mois de mars avec les organisations syndicales.

Mme Carine Camby. - À l'origine, le RIFSEEP avait comme objectif d'améliorer l'efficacité et l'efficience de l'action publique - ce point semble d'autant plus nécessaire qu'il nous faudra inévitablement trouver des économies pour faire face à la crise actuelle des finances publiques. Il s'agissait également de simplifier le régime indemnitaire, qui comporte encore près de 1 000 primes différentes dans la fonction publique d'État - je le rappelle, notre rapport ne portait ni sur les collectivités territoriales ni sur les opérateurs de l'État.

D'autres objectifs se sont ajoutés : le RIFSEEP visait aussi à renforcer l'attractivité de la fonction publique de l'État et à favoriser la mobilité des agents entre les différents ministères. Nous devons absolument continuer de viser ces objectifs. De ce point de vue, la renonciation à la généralisation du RIFSEEP en 2020 envoie un mauvais signal. La première recommandation de la Cour est ainsi de revenir à l'objectif de généralisation, puisque depuis 2014, le pourcentage des primes à la performance dans la rémunération des agents a paradoxalement diminué. Sur ce point, il faut envoyer un signal politique fort.

La Cour n'est bien entendu pas insensible aux arguments concernant le coût d'une telle généralisation, car il est vrai que le passage au RIFSEEP s'est souvent traduit par une augmentation de l'enveloppe affectée à la rémunération des agents. Pour cette raison, notre deuxième recommandation propose de lier toute revalorisation salariale au passage au RIFSEEP. Dans certains cas, notamment dans l'éducation nationale, les revalorisations salariales n'ont pas du tout été liées au passage à des primes à la performance, pour des raisons diverses. La difficulté tient évidemment à l'instauration d'un système d'évaluation annuelle pour les enseignants, mais aussi à une composante culturelle.

Nous avons proposé une autre mesure de réduction des coûts pour maîtriser l'évolution de la masse salariale : il s'agirait d'assouplir les modalités d'adhésion au RIFSEEP, afin d'étaler plus facilement dans le temps le passage à ce régime indemnitaire.

Un point me paraît très important : le levier managérial. Bien sûr, la généralisation du RIFSEEP demande une formation des managers. De façon générale, d'ailleurs, les attentes des agents envers les managers sont bien plus importantes qu'autrefois, pas seulement sur la rémunération à la performance. Il est très important que les managers, qui sont souvent plus âgés que les équipes qu'ils encadrent, s'adaptent et répondent à ces attentes. L'entretien annuel d'évaluation, base d'une rémunération à la performance, est très important à cet égard. Derrière cela, il y a une question d'équité entre les agents : il faut reconnaître l'engagement et la performance des uns, parfois meilleurs que d'autres. Ce point très important fonde notre quatrième recommandation. Il implique un pilotage au niveau de la DGAFP pour harmoniser les pratiques ministérielles, encore très diverses.

La question de l'écart de rémunération entre les hommes et les femmes nécessite une vigilance allant bien au-delà de la seule rémunération à la performance. Là encore, ce sujet doit être identifié durant la formation des managers, et les chefs de corps doivent s'engager pour faire de la réduction de ces écarts un objectif de l'ensemble de l'institution. Dans le rapport, nous ne fournissons pas d'explication aux faits observés, mais nous reconnaissons que dans certains ministères, et notamment les ministères économiques et financiers, une grande attention a été portée à ce sujet, ce qui a permis d'obtenir des résultats. Ce point très important ne doit absolument pas être perdu de vue.

M. Claude Raynal, président. -Monsieur le rapporteur spécial, quels enseignements tirez-vous de ces échanges ?

M. Claude Nougein, rapporteur spécial. - La première de mes observations, c'est que l'époque n'est pas la plus propice pour augmenter la dépense publique et rehausser la rémunération des agents publics - le président Raynal et Mme la présidente Camby l'ont également signalé. C'est d'autant plus vrai que, ces dernières années, le ministère de la justice a procédé à des augmentations de rémunération pour les magistrats, et que des rattrapages tout à fait légitimes ont eu lieu dans l'éducation nationale. Soyons clairs : il me semble que nous ne pourrons pas supporter en même temps les coûts de ces revalorisations et ceux de la généralisation du RIFSEEP. En outre, contrairement à ce qui était prévu dans le programme du candidat élu à la Présidence de la République en 2017, le nombre d'agents de la fonction publique a augmenté au lieu de diminuer lors des derniers mandats présidentiels.

Messieurs Lurel et Cozic, nous nous sommes probablement mal compris au sujet de l'absentéisme. Je ne remets pas du tout en cause la protection sociale de l'absentéisme. Mais comment peut-on être performant lorsqu'on est absent ? Il vaudrait mieux renommer la prime, et ne plus parler de prime de performance. Au moment du covid, j'ai été particulièrement choqué par l'attitude de certains travailleurs, qui ont touché d'importantes primes dues à leur statut alors qu'ils étaient absents. Je n'ai aucune preuve que de tels phénomènes se sont passés dans la fonction publique, mais ils se sont bien produits dans les grandes entreprises, où les syndicats ont exigé que tous les salariés touchent la prime en question. Leurs collègues bien présents en première ligne ont clairement trouvé cela injuste. Chacun peut avoir son avis, mes chers collègues, mais c'est un fait : les personnes qui sont restées en arrêt de travail pendant les trois mois du confinement ont touché la même prime que ceux qui travaillaient tous les jours. Est-ce bien normal ?

Ce genre de phénomène ne doit pas pouvoir se produire si la prime à la performance était généralisée dans la fonction publique. Prenons un exemple : si un bureau régional des douanes travaille avec acharnement pour prendre en flagrant délit un réseau de trafic de drogue, ses agents méritent de toucher une prime à la performance. Mais si deux de ses agents étaient absents pendant ce travail, pour des raisons peut-être tout à fait légitimes, je ne pense pas qu'ils doivent eux aussi toucher la prime : ils n'ont rien fait, il me semble juste qu'ils ne la touchent pas. Cela me semble juste et simple : il ne s'agit pas du tout de remettre en cause la protection sociale des arrêts maladie.

Ainsi que Marc Laménie l'a indiqué, la situation des agents de catégorie C est particulièrement complexe, et la généralisation de la rémunération à la performance peut devenir pour eux une usine à gaz. Si l'on veut que la prime à la performance soit encourageante, il faut motiver les agents à performer. Il faut donc conserver le mot « performance », pour que le dispositif soit clair et lisible. Il faut aussi que, dès le début, chaque agent sache que s'il atteint des objectifs clairs, il touchera tel montant de primes. En revanche, si le dispositif reste une nébuleuse, personne ne sera motivé par de telles rémunérations.

La commission autorise la publication de l'enquête de la Cour des comptes, ainsi que du compte rendu de la présente réunion en annexe à un rapport d'information de M. Claude Nougein. Elle adopte également les recommandations du rapporteur spécial qui figureront dans le rapport d'information.

ANNEXE :
COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES
À LA COMMISSION DES FINANCES

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* ¹ La rémunération des fonctionnaires de l'État peut également comprendre une indemnité de résidence et un supplément familial de traitement.

* ² En partie retraité par la Cour des comptes, avec le retranchement des « primes de rendement » servies au ministère de l'économie et des finances (436 millions d'euros en 2024), considérées à tort par la DGAFP comme étant une prime à la performance, alors que le montant de ces indemnités est, en pratique, fixe et ne se fonde sur aucun critère d'appréciation de l'engagement ou des résultats.

* ³ Hors primes allouées pour les JOP.

* ⁴ Article L. 712-2 du CGFP.

* ⁵ Article L.712-12 du CGFP.

* ⁶ Ainsi du décret du 6 août 1945, prévoyant des primes « variables et personnelles, attribuées par décision du ministre des finances, compte tenu de la valeur et de l'action de chacun des agents appelés à en bénéficier ».

* ⁷ Article 35 de la loi n° 46-2294 du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires ; article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

* ⁸ Décret n° 2008-1533 du 22 décembre 2008 relatif à la prime de fonctions et de résultats.

* ⁹ Décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État.

* ¹⁰ Politique destinée à compenser en partie les suppressions de postes dans l'administration de l'État liées à la révision générale des politiques publiques et notamment la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite.

* ¹¹ Circulaire du 5 décembre 2014 relative à la mise en oeuvre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel.

* ¹² Circulaire du 5 décembre 2014 précitée.

* ¹³ En partie retraité par la Cour des comptes, avec le retranchement des « primes de rendement » servies au ministère de l'économie et des finances (436 millions d'euros en 2024), considérées à tort par la DGAFP comme étant une prime à la performance, alors que le montant de ces indemnités est, en pratique, fixe et ne se fonde sur aucun critère d'appréciation de l'engagement ou des résultats.

* ¹⁴ Hors primes allouées pour les JOP.

* ¹⁵ Juridictions administratives et financières hors corps judiciaires.