LES RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
Recommandation n° 1 : À court terme, prévoir dès la loi de finances initiale une couverture plus complète des coûts prévisibles des déploiements opérationnels à l'étranger et du soutien à l'Ukraine (ministère des armées et des anciens combattants ; direction du budget).
Recommandation n° 2 : À court terme, renforcer l'ajustement annuel des crédits consacrés aux engagements extérieurs en fonction de l'exécution constatée et des hypothèses stratégiques actualisées (ministère des armées et des anciens combattants ; direction du budget).
Recommandation n° 3 : À moyen terme, redéfinir les modalités de conception du budget de la mission « Défense » et intégrer dans les crédits courants la part prévisible des déploiements extérieurs et des soutiens militaires aux partenaires, en cohérence avec leur caractère structurel (ministère des armées et des anciens combattants ; direction du budget).
Recommandation n° 4 : Améliorer l'identification des coûts différés et des effets capacitaires induits par les déploiements opérationnels à l'étranger et le soutien à l'Ukraine (ministère des armées et des anciens combattants).
Recommandation n° 5 : Intégrer dans la programmation militaire les pleins effets capacitaires et industriels des engagements extérieurs sur les équipements, les stocks et les besoins de recomplètement (ministère des armées et des anciens combattants).
Recommandation n° 6 : Développer une approche plus complète de l'évaluation des engagements extérieurs intégrant les principaux gains associés pour les armées, y compris en termes d'aguerrissement et de ressources humaines (ministère des armées et des anciens combattants).
Recommandation n° 7 : Présenter au Parlement une vision consolidée annuelle des engagements à l'étranger, au-delà des seules opérations extérieures (ministère des armées et des anciens combattants).
Recommandation n° 8 : Améliorer la lisibilité et le caractère informatif des documents budgétaires concernant les engagements extérieurs, des crédits initiaux aux crédits exécutés (ministère des armées et des anciens combattants ; direction du budget).
Recommandation n° 9 : Documenter davantage, dans le projet de loi de finances de fin de gestion, les arbitrages opérés pour compléter, le cas échéant, le financement des engagements extérieurs (ministère des armées et des anciens combattants ; direction du budget).
Recommandation n° 10 : Optimiser la mobilisation des financements internationaux et les mécanismes de remboursement, de compensation et de mutualisation associés aux engagements extérieurs de la France (ministère des armées et des anciens combattants).
I. UN MODÈLE DE FINANCEMENT DES DÉPLOIEMENTS OPÉRATIONNELS À L'ÉTRANGER ÉCLATÉ, PEU LISIBLE ET SOUFFRANT D'UN MANQUE DE SINCÉRITÉ
Les forces armées françaises sont engagées dans un ensemble de missions opérationnelles permanentes ou ponctuelles conduites sur le territoire national, dans les outre-mer et à l'extérieur de nos frontières. Ces engagements mobilisent environ 30 000 militaires, dont près de 10 000 sont déployés en moyenne chaque année hors du territoire national, selon le ministère des armées.
Les déploiements opérationnels des forces armées
Sur l'ensemble du territoire national, les forces armées contribuent à la protection de la population et du territoire, notamment à travers les missions de sûreté aérienne, de sauvegarde maritime et les missions intérieures (MISSINT), au premier rang desquelles figure l'opération Sentinelle. Elles apportent également un soutien aux autorités civiles en cas de crise.
Les forces de souveraineté stationnées outre-mer assurent, pour leur part, des missions permanentes de présence, de protection des intérêts nationaux et de stabilité régionale, tout en constituant un point d'appui pour d'éventuels déploiements internationaux.
Le présent rapport est, quant à lui, centré sur les déploiements opérationnels à l'étranger, entendus comme la projection de militaires hors du territoire national et des eaux territoriales françaises, dans des cadres nationaux, alliés ou multinationaux, afin de défendre les intérêts de la France ou de répondre à des engagements internationaux. Certaines missions présentant un degré de sensibilité particulier, à l'image des opérations spéciales et sous-marines, tout en étant couvertes par les analyses générales du présent rapport, ne font pas l'objet de mentions spécifiques. Ce dernier ne recouvre pas, en revanche, les opérations relevant de la dissuasion nucléaire, dans ses composantes aéroportées et océaniques, qui ne relèvent pas du périmètre des déploiements opérationnels à l'étranger.
Source : commission des finances
Carte des engagements opérationnels des
armées françaises dans le monde,
début 2026
Source : état-major des armées, janvier 2026
Les déploiements opérationnels à l'étranger - auxquels s'ajoutent désormais un soutien direct à un partenaire stratégique, l'Ukraine - constituent une composante centrale de l'action militaire de la France. Décidés par le Président de la République et le Gouvernement et mis en oeuvre sous l'autorité du chef d'état-major des armées, ces déploiements présentent des finalités, des formats et des niveaux d'intensité très divers.
Ils emportent, en conséquence, des implications budgétaires significatives. Or, le modèle de financement qui leur est applicable apparaît aujourd'hui à la fois complexe, fragmenté et insuffisamment lisible. Il se caractérise, en outre, par un écart récurrent entre la budgétisation initiale et l'exécution, traduisant un manque de sincérité budgétaire.
A. DES CATÉGORIES D'ENGAGEMENT NOMBREUSES, POREUSES ET AUX CONSÉQUENCES BUDGÉTAIRES HÉTÉROGÈNES
1. Une architecture fondée sur trois niveaux d'engagement
Les déploiements opérationnels des forces françaises à l'étranger recouvrent un ensemble particulièrement diversifié de situations, qui ne peuvent être appréhendées à travers la seule catégorie des opérations extérieures (OPEX). Ils englobent des opérations militaires proprement dites, mais également des missions de présence, de réassurance, d'entraînement ou encore des déploiements ponctuels de courte durée.
Cette diversité se traduit par des différences significatives en termes de format des forces, de durée des missions, de niveau d'intensité opérationnelle, de finalités poursuivies ou encore de cadre d'intervention, national ou multinational. Elle se reflète également dans l'existence de plusieurs niveaux de qualification des engagements.
Une structuration des déploiements opérationnels à l'étranger en trois niveaux
Source : commission des finances
En premier lieu, les missions opérationnelles à l'étranger (MISSOPS) constituent la catégorie englobante des déploiements des forces hors du territoire national. En l'absence de définition juridique strictement circonscrite, toute mission à caractère opérationnel conduite à l'étranger relève de ce cadre. Les MISSOPS recouvrent ainsi un spectre particulièrement large d'activités regroupant des exercices déployés nationaux (mission Pegase) ou internationaux (exercice Cold Response en 2026 dans le grand Nord), des partenariats militaires opérationnels, la coopération militaire, des missions de présence (par exemple à Djibouti) ou encore de réassurance, notamment dans le cadre de l'OTAN4(*) (missions Lynx en Estonie et Aigle en Roumanie), ainsi que des démonstrations de force. Elles permettent aux armées d'agir dans l'ensemble du spectre des relations internationales, notamment dans les phases de compétition et de contestation.
En second lieu, certaines de ces missions peuvent être qualifiées d'opérations extérieures (OPEX), en raison de leur intensité et de leur dangerosité particulières. Cette qualification, prononcée par arrêté interministériel5(*), emporte l'application d'un cadre juridique dérogatoire destiné à garantir à la fois la réactivité de l'action militaire et une protection renforcée des personnels engagés.
Les opérations extérieures actuelles
Les OPEX actuelles illustrent la diversité des engagements conduits par la France hors du territoire national. Loin de se limiter à des opérations de combat de forte intensité, les OPEX recouvrent en réalité aujourd'hui un spectre hétérogène de missions, incluant notamment des opérations de stabilisation, de maintien de la paix ou de formation, avec un facteur de risque pouvant demeurer effectif. Elles s'inscrivent dans des cadres juridiques et politiques variés :
- sous mandat des Nations unies, avec des opérations telles que la Minusca (République centrafricaine), la Monusco (République démocratique du Congo), la Finul (opération Daman au Liban), la Minurso (Sahara occidental) ou encore l'Onust6(*) ;
- dans un cadre européen, à travers notamment la mission Eutm en Somalie, l'opération Althea en Bosnie-Herzégovine ou l'opération navale Eunavfor Med (Irini) en Méditerranée ;
- dans le cadre de l'OTAN, avec la participation à la Nato Mission Iraq (NMI) ou à la Kfor au Kosovo (opération Tetras) ;
- dans un cadre national, avec des opérations telles que Chammal en Irak et en Syrie (en coopération avec la coalition internationale Inherent Resolve), la mission Corymbe dans le golfe de Guinée ou certains déploiements en Afrique et en Europe orientale.
Certaines opérations présentent en outre un caractère hybride, à l'image de Thazard dans l'Océan Indien, combinant des dimensions nationales et européennes.
Source : commission des finances
Enfin, parmi les OPEX, certaines interventions relèvent du champ de l'article 35 de la Constitution7(*) et donnent lieu à une information du Parlement dans les trois jours suivant leur déclenchement et, le cas échéant, à une autorisation de leur prolongation au-delà de quatre mois.
S'il n'existe pas de définition univoque des critères permettant de soumettre certaines opérations à ces dispositions de la Constitution, sont notamment pris en compte, selon le Gouvernement8(*) :
- la nature et l'importance des moyens déployés, impliquant des engagements significatifs de forces constituées ;
- le niveau de dangerosité de la zone d'intervention et la probabilité que les militaires soient exposés à des risques directement liés à une situation de crise ou de conflit armé ;
- l'existence d'une intentionnalité de combat, qui se traduit par la conduite d'actions potentiellement coercitives contre un adversaire identifié ou latent, dans un environnement sécuritaire fortement dégradé.
Cette qualification renforce le rôle du Parlement dans le suivi des engagements mais n'emporte toutefois pas de conséquence sur le plan budgétaire.
Les cas d'application de l'article 35 de la Constitution
Depuis 2008, l'Assemblée nationale et le Sénat ont été saisies à plusieurs reprises, en application de l'article 35, sur les interventions en Afghanistan, en Côte d'Ivoire, au Kosovo, au Liban, au Tchad, en République Centrafricaine, en Libye, au Sahel, en Centrafrique, en Irak et en Syrie.
Toutes les opérations qualifiées d'OPEX n'ont en revanche pas été soumises au Parlement, à l'instar de la mission Atalante, en charge de la lutte contre la piraterie au large des côtes somaliennes, ou de la Minurso lancée en 1991 au Sahara occidental.
Il en va de même pour les missions de réassurance menées sur le flanc Est de l'OTAN en Europe, à la frontière avec la Russie ou à proximité, qui ne sont pas qualifiées d'OPEX.
Source : commission des finances, d'après le rapport au Parlement sur les différentes catégories de déploiements opérationnels des forces armées françaises à l'étranger, mai 2025
2. Des régimes juridiques, statutaires et indemnitaires différenciés
La distinction entre MISSOPS et OPEX emporte des conséquences juridiques, statutaires et indemnitaires significatives pour les militaires engagés.
D'une part, les personnels déployés en MISSOPS relèvent, d'un point de vue juridique et statutaire, du cadre de droit commun applicable aux militaires. Ils bénéficient des protections attachées à leur statut, notamment en matière de protection pénale, de pension d'invalidité ou de capital décès. Sur le plan indemnitaire, ils perçoivent, selon les cas, l'indemnité de sujétion d'absence opérationnelle (ISAO) ou, pour certains déploiements temporaires à l'étranger, l'indemnité de sujétion pour service à l'étranger (ISSE), plus favorable. Les missions de réassurance conduites sur le flanc Est de l'OTAN en Europe, à la frontière avec la Russie ou à proximité, relèvent de cette dernière catégorie.
D'autre part, la qualification d'OPEX ouvre, quant à elle, droit à des dispositifs spécifiques, traduisant la reconnaissance du caractère plus intense et risqué de ces engagements. Des points de vue juridique et statutaire, elle permet notamment l'accès à des régimes renforcés en matière d'indemnisation en cas d'invalidité ou de décès, ainsi qu'à des mesures de reconnaissance particulières, telles que le statut de combattant ou la mention « mort pour la France ». Sur le plan indemnitaire, elle ouvre également droit à des dispositifs spécifiques, notamment l'ISSE.
L'indemnité de sujétions pour service à l'étranger (ISSE)
Instaurée par le décret n° 97-901 du 1er octobre 1997, l'indemnité de sujétion pour service à l'étranger (ISSE) est versée aux militaires envoyés en OPEX ou en renfort temporaire à l'étranger dans certaines circonstances9(*). Elle est allouée au personnel dès le premier jour de présence sur le théâtre d'opération et jusqu'au dernier jour de présence, sans condition de durée minimale de présence sur le théâtre d'opération.
L'ISSE est exclusive du bénéfice de l'indemnité de sujétions d'absence opérationnelle (ISAO), régie par le décret n° 2021-1701 du 17 décembre 2021, qui s'applique, dans un cadre moins favorable, aux militaires dans l'impossibilité de regagner leur lieu de résidence habituelle durant l'intégralité du créneau de 23 heures à 5 heures, et qui est majorée quand le militaire est déployé dans un espace éloigné de son lieu d'affectation ou de son port de base, notamment à l'étranger.
L'ISSE est égale à 1,5 fois la solde de base, avec laquelle elle se cumule. Elle peut être complétée d'un supplément par enfant à charge.
Source : commission des finances
Coût indemnitaire annuel au titre des OPEX et des MISSOPS, entre 2023 et 2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les informations transmises au rapporteur spécial
3. Une typologie imparfaite au regard de la réalité des engagements
La distinction entre MISSOPS et OPEX ne rend qu'imparfaitement compte de la réalité des déploiements opérationnels.
D'une part, cette typologie ne recouvre pas l'ensemble des situations observées. Ainsi, certains personnels projetés à l'étranger, notamment dans le cadre de dispositifs de présence de long terme, ne relèvent pas, du point de vue individuel, du cadre applicable aux missions opérationnelles.
D'autre part et surtout, la frontière entre MISSOPS et OPEX apparaît, dans certains cas, difficile à appréhender. Des missions relevant formellement des MISSOPS peuvent mobiliser des moyens significatifs, s'inscrire dans la durée et comporter des sujétions ou de niveaux d'intensité ou de risque comparables à celles de certaines OPEX, sans pour autant relever du même régime. En outre, la nature et le format des MISSOPS est très variable entre elles.
Les missions de réassurance conduites sur le flanc Est de l'OTAN offrent une illustration de la difficulté à catégoriser les missions : bien qu'inscrites dans le cadre des MISSOPS, elles ouvrent droit - comme certaines autres MISSOPS considérées du « haut du spectre »10(*) - à certains avantages indemnitaires (notamment l'ISSE) et présentent un niveau d'engagement particulièrement élevé. Selon les informations recueillies par le rapporteur spécial, outre le fait qu'elles ne comportent pas de dimension de combat ou de dangerosité à ce jour, l'une des justifications à la non-classification de ces missions comme des OPEX a été non pas l'absence, en l'état, de risque de combat, mais la volonté de ne pas envoyer le signal d'un affrontement direct avec la Russie, témoignant de la porosité des catégories.
En dépit de ses écueils, la classification des déploiements opérationnels entre OPEX et MISSOPS emporte des conséquences notables du point de vue de leur financement.
* 4 Organisation du traité de l'Atlantique Nord.
* 5 La création d'une OPEX est matérialisée par la signature de deux arrêtés interministériels par le ministre des armées et celui chargé des comptes publics. Un premier arrêté précise le nom sous lequel l'opération est désignée, les dates d'ouverture et de fermeture. Un second arrêté, non publié, précise le champ géographique associé.
* 6 Déclenchée en 1948 après la guerre israélo-arabe de la même année.
* 7 L'article 35 de la Constitution dispose que « La déclaration de guerre est autorisée par le Parlement. Le Gouvernement informe le Parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l'étranger, au plus tard trois jours après le début de l'intervention. Il précise les objectifs poursuivis. Cette information peut donner lieu à un débat qui n'est suivi d'aucun vote. Lorsque la durée de l'intervention excède quatre mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l'autorisation du Parlement. Il peut demander à l'Assemblée nationale de décider en dernier ressort. Si le Parlement n'est pas en session à l'expiration du délai de quatre mois, il se prononce à l'ouverture de la session suivante. »
* 8 Source : Rapport au Parlement sur les différentes catégories de déploiements opérationnels des
forces armées françaises à l'étranger, 19 mai 2025.
* 9 Les activités constituant un renfort temporaire à l'étranger sont précisées par arrêté du ministre des armées.
* 10 Les MISSOPS concernées sont énumérées dans un arrêté ministériel.