EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 8 avril 2026 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a entendu une communication de M. Dominique de Legge, rapporteur spécial, sur le financement des déploiements opérationnels des forces armées françaises à l'étranger.
M. Claude Raynal, président. - Nous commençons nos travaux de ce matin par la communication de notre collègue Dominique de Legge, rapporteur spécial, sur le financement des déploiements opérationnels des forces armées françaises à l'étranger.
M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - L'actualité donne une résonance particulière au contrôle budgétaire que je présente aujourd'hui sur les déploiements opérationnels à l'étranger. Alors que le projet de loi d'actualisation de la loi de programmation militaire (LPM) est examiné ce matin en conseil des ministres, les incertitudes et les rebondissements autour du conflit iranien, ainsi que le conflit ukrainien, qui entre dans sa quatrième année et s'enlise, participent d'une dégradation de la situation stratégique. Bien que nous ayons quitté pour une bonne partie le territoire africain, nos armées restent engagées à un niveau élevé en dehors du territoire national, puisqu'en moyenne, près de 10 000 militaires sont déployés chaque année à l'étranger.
Ce contrôle budgétaire recouvre des réalités très diverses, mais structurées autour de deux grands niveaux. Les missions opérationnelles à l'étranger (Missops) constituent le cadre le plus large et englobent l'ensemble des déploiements, qu'il s'agisse d'exercices, y compris internationaux, de partenariats militaires opérationnels, de missions de présence ou encore de missions de réassurance, ou de signalement stratégique, notamment dans le cadre de l'Otan en Europe de l'Est.
Au sein des Missops, les opérations extérieures (Opex) correspondent en théorie aux engagements les plus intensifs et les plus risqués ; certaines Opex font l'objet d'une information du Parlement, voire d'une demande d'autorisation de leur prolongation, au titre de l'article 35 de la Constitution. Les frontières entre ces catégories sont devenues poreuses, tandis que de nouvelles formes d'engagement, comme les Missops de réassurance et de signalement stratégique sur le flanc Est de l'Otan et, a fortiori, le soutien militaire à l'Ukraine, échappent largement à ce cadre. Or cette architecture n'est pas seulement descriptive ; elle conditionne directement les modalités de financement, qui s'en trouvent non seulement fragilisées, mais opacifiées.
En théorie, le système repose en effet sur une distinction claire. Les Missops sont financées par les crédits courants de la mission « Défense », tandis que les Opex donnent lieu à une provision spécifique destinée à couvrir des « surcoûts » réputés imprévisibles. Les Opex ouvrent droit en outre, en cas de besoin, à l'ouverture de crédits supplémentaires en cours d'année, en particulier par la loi de finances de fin de gestion.
Dans les faits, cette distinction est largement dépassée. Depuis 2022, outre les Opex, les Missops sur le flanc Est et même le soutien à l'Ukraine donnent lieu à des calculs de surcoûts et à des financements en gestion, brouillant les circuits.
L'un des coeurs du problème tient, selon moi, à la notion même de « surcoût ». Par rapport à quoi ce surcoût est-il calculé dans la mesure où les Missops classiques sont censées être financées sur les crédits de la mission, hors provision ?
Le surcoût, nous explique-t-on, correspond à un calcul par différence entre une activité théorique en France et l'activité en déploiement. À titre d'exemple, sont concernées les indemnités pour les militaires ou la maintenance des équipements, pour la part supplémentaire rendue nécessaire par les conditions du déploiement. Cette approche est à la fois partielle et ambivalente. Partielle, parce qu'elle exclut ou ne prend que partiellement en compte des coûts majeurs, comme l'usure accélérée des matériels et les besoins de remplacement associés ou certains effets sur les ressources humaines à long terme, comme en matière de pensions bonifiées. Ambivalente, parce qu'elle entretient de facto une confusion entre ce qui est additionnel et ce qui est imprévisible, d'autant que le système repose sur une provision qui n'en est pas vraiment une. Peut-on parler de surcoût quand les dépenses engagées non seulement sont récurrentes, mais sont aussi un mode assumé de préparation et d'aguerrissement durable de nos forces en vue d'un conflit de haute intensité ?
Cette ambiguïté se retrouve dans la budgétisation. La provision « Opex », créée en 2005, est structurellement sous-évaluée. Entre 2019 et 2025, l'écart moyen entre la provision et les dépenses constatées pour les seules Opex a atteint environ 250 millions d'euros par an. Mais si l'on intègre les missions sur le flanc Est et le soutien à l'Ukraine, cet écart entre les surcoûts comptabilisés et la provision a atteint en moyenne 1,1 milliard d'euros par an entre 2022 et 2025.
L'année 2025 est, à cet égard, éclairante. Les surcoûts bruts ont atteint 1,74 milliard d'euros, dont 813 millions pour les Opex, 342 millions pour les missions sur le flanc Est et 588 millions pour le soutien à l'Ukraine, pour une provision initiale de seulement 670 millions d'euros. L'écart est donc de l'ordre de 1,1 milliard d'euros. Autrement dit, une majorité des dépenses n'était pas financée en loi de finances initiale.
Ce décalage n'est pas marginal. Il est structurel. Il traduit une sous-budgétisation récurrente de dépenses pourtant, pour une large part, prévisibles dans leur niveau cumulé. Il en résulte un financement largement construit en exécution, reposant sur des ouvertures de crédits en fin de gestion, des redéploiements internes et, in fine, un recours croissant au report de charges par le ministère. En 2024, les ouvertures de crédits complémentaires ont, par exemple, représenté environ 840 millions d'euros, tandis que le report de charges, à l'échelle du ministère, dépasse désormais 8 milliards d'euros.
Les conséquences de la sous-budgétisation sont lourdes ; elles sont doubles.
En premier lieu, la sincérité budgétaire est fragilisée, et avec elle la portée de l'autorisation parlementaire. Au-delà même de l'écart entre prévision et exécution, c'est l'adéquation entre les objectifs fixés aux armées et les moyens qui leur sont alloués qui est en cause. Avec ce hiatus, on en vient d'une certaine manière à financer le surplus d'activité demandé - à la Marine en particulier - via les surcoûts, alors qu'il faudrait recalibrer les objectifs et les moyens dans les crédits initiaux.
En second lieu, les ajustements budgétaires nécessaires en gestion pour financer les dépenses non couvertes par la provision pèsent directement sur les capacités futures des armées. En effet, entre 2023 et 2025, près de 1,72 milliard d'euros de crédits d'équipement a finalement été mobilisé autrement, à savoir principalement pour financer les engagements extérieurs - c'est l'équivalent de l'acquisition d'une vingtaine de Rafales nus, hors dépenses d'équipement.
Des évolutions ont certes été engagées. La loi de finances de 2026 a porté la provision à environ 1,1 milliard d'euros pour intégrer à son champ, au-delà des Opex, les Missops du flanc Est, mais pas le soutien à l'Ukraine. Le projet de loi d'actualisation de la LPM devrait pérenniser cette évolution jusqu'en 2030.
J'en viens à mon second axe de travail. Car au-delà des aspects strictement budgétaires, le système de financement ne convient plus, selon moi, à la transformation profonde des engagements extérieurs.
Sur le plan géographique, nous assistons à un reflux marqué en Afrique, à une montée en puissance du flanc Est en Europe et à un renforcement des engagements au Proche et au Moyen-Orient. En 2025, les missions sur le flanc Est et le soutien à l'Ukraine ont ainsi représenté 53 % des surcoûts, contre 47 % pour les Opex, qui sont en reflux ces dernières années, surtout en Afrique.
Dans le même temps, la nature des engagements évolue, et c'est là l'aspect le plus important. Dans un contexte stratégique en dégradation constante, ces engagements sont censés être plus durables que la plupart des Opex. En outre, les frontières entre les différentes catégories d'engagement tendent à s'estomper. Les missions de réassurance, comme celles qui sont conduites en Roumanie, que j'ai pu observer sur le terrain, illustrent parfaitement cette évolution : elles relèvent à la fois de la présence, de la dissuasion conventionnelle, de l'entraînement intense et de la préparation au combat. On sort ainsi d'une lecture binaire entre Opex et non-Opex.
Dans ce contexte, les déploiements extérieurs ne peuvent pas être - encore moins que par le passé - considérés comme des dépenses exceptionnelles. Ils constituent une dimension permanente de l'emploi de nos forces. Le maintien d'un modèle fondé sur la notion de surcoût apparaît ainsi de moins en moins pertinent.
Dès lors, la question posée est celle d'une refondation du modèle. À court terme, il est, selon moi, nécessaire de sincériser la budgétisation initiale en couvrant davantage les coûts prévisibles, y compris ceux qui sont liés aux Missops sur le flanc Est et au soutien à l'Ukraine, en s'appuyant sur des prévisions ajustées annuellement - c'est l'objet de mes deux premières recommandations.
À moyen terme, c'est-à-dire dans le cadre de la prochaine LPM qui succèdera à celle applicable pour les années 2024 à 2030, il conviendra de clarifier le partage entre ce qui relève du financement courant et ce qui relève de l'aléa. Une part significative des engagements doit être intégrée aux crédits de droit commun : seul l'imprévisible strict doit relever de la provision - c'est l'objet de ma troisième recommandation.
Il est également indispensable de progresser vers une approche en coût complet, intégrant les effets différés et capacitaires des engagements, afin non seulement de mieux articuler les choix opérationnels et la programmation militaire, mais également d'intégrer les gains associés, en termes d'aguerrissement et de fidélisation notamment. C'est une condition pour éclairer réellement la décision publique. Tel est le sens des recommandations nos 4 à 6.
Enfin, le Parlement et le citoyen doivent disposer d'une vision consolidée et lisible de l'ensemble des engagements extérieurs, et pas seulement des Opex, sans qu'il soit besoin de révéler de secret pour cela. La transparence est ici un facteur de crédibilité autant que de contrôle. Comme un reflet de l'acuité de cette question et du nombre d'écueils en la matière, c'est l'objet de trois recommandations, nos 7 à 9.
Enfin, comme il n'y a pas de raison que nous payons tout nous-mêmes alors que nos engagements se font souvent au service de nombreuses nations, il est nécessaire d'optimiser la mobilisation des financements internationaux, de compensation et de mutualisation associés aux engagements extérieurs de la France, comme le prévoit ma dernière recommandation.
Tout se passe comme si Bercy et le ministère, lors du budget initial, s'en tenaient à la seule prévision de la LPM, au risque et au mépris de la réalité des besoins, des engagements et des missions de nos armées, pourtant connus au moment du vote. Ce manque de financement pudiquement qualifié de « surcoût » alimente une provision qui, en fin de gestion, avec la levée des gels, la solidarité interministérielle dont le ministère de la défense est l'un des plus gros contributeurs, les annulations de crédits et les reports de charges sont censés contribuer à une sorte de solde de tout compte, appelé pudiquement là encore « arbitrage », sans que l'on ait une lecture très claire de ses attendus.
En conclusion, la question est finalement celle de la cohérence entre nos ambitions et nos moyens. La France est sans doute aujourd'hui le seul pays de l'Union européenne capable de déployer rapidement des forces de manière crédible sur plusieurs théâtres. Cette capacité fonde notre influence et nous prépare à un éventuel choc de haute intensité. Mais elle a un prix - celui des blessures, voire du décès de nos soldats - et un coût budgétaire, qu'il nous faut examiner de manière transparente. À défaut, nous prenons le risque de financer nos ambitions de manière fictive et désordonnée, au détriment de la soutenabilité de notre modèle d'armée et de sa crédibilité.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. -Notre rapporteur spécial contrôle avec précision depuis plusieurs années maintenant les moyens budgétaires et les moyens financiers alloués aux déploiements opérationnels des forces armées françaises à l'étranger. L'inadéquation de la budgétisation des Missops et des Opex mise en lumière par notre collègue pose effectivement un problème de sincérité. Un tel décalage entre les moyens nécessaires et les moyens budgétés n'est pas acceptable, d'autant que les dépenses liées à l'effort de défense ne cessent de croître, dans le cadre de la LPM.
Si vous me permettez cette métaphore, il est temps de refaire le lit de nos capacités budgétaires et financières au carré. C'est aussi important que les Français sachent à quel effort de défense ils consentent et pourquoi. Il s'agit là d'un intérêt stratégique. L'industrie de défense doit aussi pouvoir bien mesurer les dépenses prévues.
C'est pourquoi je souscris à l'ensemble des recommandations formulées par notre collègue.
M. Claude Raynal, président. - Je reconnais là la pensée organisée de Dominique de Legge, et je la partage. Toutefois, si les capacités budgétaires étaient majorées, le ministère des armées ne serait-il pas tenté de faire plus encore, pour un coût supérieur ?
Mme Sophie Primas. - Avec un tel niveau d'écart ?
M. Claude Raynal, président. - N'est-ce pas un moyen de limiter les dépenses ? La direction du budget ne peut pas opérer ainsi sans raison. Nous pourrons interroger le nouveau directeur du budget sur ce point. La vérité se situe sans doute entre la situation actuelle marquée par une sous-budgétisation excessive et l'hypothèse d'une budgétisation au niveau constaté, qui pourrait conduire à demander plus encore.
M. Thierry Cozic. - Je tiens à remercier Dominique de Legge pour la qualité de son propos. Je n'ai pas de remarques particulières à formuler sur les recommandations.
Dans le contexte incertain que nous connaissons aujourd'hui, où les données évoluent jour après jour, savons-nous quels niveaux de financements sont attendus pour les prochaines années, notamment en ce qui concerne la LPM ?
M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Je remercie le rapporteur général de ses propos et surtout de son soutien.
Monsieur Cozic, la révision et l'actualisation de la LPM applicable pour les années 2024 à 2030 prévoient une augmentation de sa trajectoire budgétaire de 36 milliards d'euros sur la période de 2026 à 2030. Toutefois, il importera de demander ce soir au ministre de l'Économie où il les trouve, car on n'est pas dans l'épaisseur du trait. Qui plus est, on sera alors loin de l'objectif de porter le budget de la défense à 3,5 % du PIB en 2035, conformément à nos engagements internationaux auprès de l'OTAN. Et encore, je rappelle que dans la norme de l'OTAN, sont prises en compte les pensions, mais cela correspond par définition au paiement de l'effort militaire d'hier, et pas de celui de demain.
Le président Raynal a bien compris la teneur de mon rapport, et je l'en remercie. Depuis quatre ans, nous ne cessons aussi de dire que la LPM n'assure pas l'adéquation entre les ambitions et les moyens.
Pour ce qui concerne spécifiquement les déploiements opérationnels, ceux-ci n'avaient auparavant en principe pas vocation à durer, même si l'on savait lors du vote du budget en décembre que les opérations en Afrique n'allaient pas cesser de manière abrupte. Mais il en va autrement concernant nos engagements sur le flanc Est. Lorsque je me suis rendu en Roumanie, j'ai été frappé de constater qu'il ne s'agit plus du tout d'une opération classique : une opération ponctuelle, non prévisible. Les militaires eux-mêmes nous ont expliqué qu'ils avaient besoin de cet engagement en Roumanie pour deux raisons : une raison stratégique, avec la guerre en Ukraine et le risque associé au flanc Est de l'Europe, et la préparation de nos forces à un conflit de haute intensité, en étant, le plus possible, proche de la réalité des territoires sur lesquels nos troupes pourraient être amenées à combattre. Sans oublier la coopération avec les armées d'autres nations.
J'ai voulu souligner le fait que la réalité avait changé. La notion de surcoût et de provision pour les Missops du flanc Est n'a strictement aucun sens. Par définition, les financements des Missops classiques sont prévus dans le budget, hors provision, et, de surcroît, les Missops sur le flanc Est se prolongeront certainement durant quelques années encore.
La question de la crédibilité est donc pertinente. Bercy se satisfait de prévoir des provisions, mais on voit bien l'opacité du projet de loi de finances de fin de gestion. Personnellement, je vous l'avoue, je n'y comprends pas grand-chose : entre dégel des crédits, mobilisation de la solidarité interministérielle, dont, je le répète, le ministère de la défense est l'un des plus gros contributeurs en valeur absolue, report de charges et nouveaux crédits, c'est ce solde de tout compte que nous présente le Gouvernement, à l'échelle de l'ensemble des besoins du ministère. Or, je le redis, rien que pour les crédits d'équipements, le différentiel de financement entre 2023 et 2025, entre ce qui était prévu en loi de finances initiale et les crédits exécutés (du fait d'annulations de crédits pour financer notamment les déploiements ou d'absence de compensation des surcoûts d'équipement) correspond au coût d'acquisition d'une vingtaine de Rafales, nus.
Certes, l'équation est difficile. Mais si l'on devait un jour faire face à une guerre - je ne le souhaite pas -, on ne se battra pas avec des armes fictives et des crédits fictifs. Il faudra bien, à un moment donné, avoir des munitions en nombre, des canons Caesar en état de fonctionner, des Rafales. Sans parler de la question de l'attrition des matériels, que je soulèverai lors de l'examen du projet de loi d'actualisation de la LPM. En temps de paix, ce n'est pas grave si tous les Rafales ne sont pas disponibles. Mais il est illusoire d'imaginer que nous ne subirions aucune perte durant un conflit. Ne pas prévoir la manière dont on pourrait remplacer ces équipements procède d'une politique à très courte vue.
Mme Sophie Primas. - Quid de tous les discours sur la réindustrialisation du pays au travers de l'armement ? Cela signifie que nous n'avons pas les budgets pour passer les commandes de munitions, de drones, etc. ? Voilà qui donne raison aux industriels qui nous objectent qu'ils construiront des usines lorsque l'État passera commande. Je force un peu le trait, mais j'aimerais avoir votre point de vue sur ce sujet.
Mme Isabelle Briquet. - Dans le droit fil de la question de ma collègue, quid des engagements humains ? Aurons-nous suffisamment de personnels militaires ? Une forme de service militaire semblait devoir être remise au goût du jour. Qu'en est-il ?
M. Vincent Capo-Canellas. - Je m'interroge sur le coût du déploiement actuel du groupe aéronaval dans le contexte de la guerre en Iran. On est sur une logique « de coalition », et on en mesure l'intérêt. Il est difficile de spéculer sur la pérennité de ce déploiement, qui plus est avec l'annonce d'hier soir sur un cessez-le-feu. Cette opération va sans doute se poursuivre. Cela entraînera-t-il des dépenses supplémentaires ? A-t-on une idée de l'impact de ce déploiement ?
M. Marc Laménie. - Merci pour la qualité de ce rapport. Dans le prolongement de la question de ma collègue Isabelle Briquet, le problème de la fidélisation des effectifs est crucial. Quel est votre point de vue sur cette question ?
J'avais rédigé un rapport d'information sur le service militaire volontaire, qui concerne 1 300 jeunes, et nous avions alors formulé des recommandations. Comment étoffer ce dispositif ? Comment susciter des vocations ?
M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Madame Primas, vous avez évoqué les entreprises de la base industrielle et technologique de défense (BITD). Le souci, c'est que nous fonctionnons avec des déclarations d'intention. L'exécutif annonce régulièrement vouloir commander des Rafales, des frégates, des munitions, des canons Caesar en plus mais n'envoie les bons de commande qu'à la hauteur des prévisions des textes programmatiques et budgétaires actuellement en vigueur, et parfois avec un peu de retard. Les industriels veulent bien se mettre en ordre de bataille, mais ils ont besoin d'un document juridique qui engage formellement l'État pour davantage de moyens. Le Gouvernement nous a objecté l'année dernière que le Parlement, en n'adoptant pas un budget dans les délais impartis, a contribué à ralentir les commandes prévues - il nous oppose les mêmes arguments cette année. Où est la vérité ?
Pour ma part, je constate qu'il y a un décalage entre la déclaration d'intention, qui est réelle, et la formalisation juridique de la commande.
Madame Briquet, monsieur Laménie, je rappelle que le nouveau service militaire est volontaire. La nouvelle LPM intégrerait, semble-t-il, un peu plus de 2 milliards d'euros pour financer ce dispositif. Mais que va-t-on financer ? Aujourd'hui, on n'a pas les hébergements ni l'encadrement nécessaires pour nos jeunes recrues. Lorsque nous aura connaissance du texte, nous verrons ce que recouvre ce budget.
D'une façon plus générale, sur la question de la fidélisation et du recrutement, les choses se sont sensiblement améliorées. Cela tient sans doute au contexte économique, qui est un peu différent. Par ailleurs, les rémunérations ont été revalorisées. En revanche, il faut gérer un mouvement contradictoire : nos militaires doivent rester jeunes - l'une des caractéristiques de l'armée est d'ailleurs d'intégrer des contractuels pour des carrières relativement courtes -, et il faut, dans le même temps, assurer la transmission des savoirs, qui doit se faire dans la durée. C'est l'une des difficultés à laquelle nous sommes confrontés.
La question de M. Capo-Canellas sur le coût du groupe aéronaval illustre bien mon propos. Les crédits dédiés au groupe aéronaval figurent en principe dans le budget. Cependant, actuellement, son activité est plus importante que prévu et dans des zones spécifiques. La question est donc de savoir s'il s'agit d'un surcoût ou non - c'est là où la notion de surcoût prend toute sa dimension. Aujourd'hui, ce surplus d'activité de la Marine est sans doute financé par les surcoûts.
La commission a adopté les recommandations du rapporteur spécial et autorisé la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.