D. RENFORCER L'INFORMATION DU PARLEMENT ET LA DIMENSION INTERNATIONALE DU FINANCEMENT
L'adaptation du cadre de financement des engagements extérieurs doit s'accompagner d'un renforcement de la transparence et de l'information du Parlement, ainsi que d'une mobilisation accrue des leviers de financement internationaux.
1. Présenter une vision consolidée annuelle des engagements extérieurs
Le financement des déploiements opérationnels à l'étranger et du soutien à l'Ukraine nécessite un renforcement substantiel de la lisibilité et de la transparence, dans le plein respect des impératifs du secret de la défense nationale.
À ce stade, les informations associées aux engagements extérieurs demeurent fragmentées entre plusieurs supports et périmètres, ce qui en limite fortement l'appréhension globale. Il apparaît dès lors nécessaire que le Gouvernement présente chaque année au Parlement une vision consolidée de l'ensemble des engagements extérieurs et de leurs coûts, en distinguant clairement les principales catégories d'intervention.
Une telle présentation devrait dépasser le seul cadre des opérations extérieures (OPEX) pour lesquelles elle est réalisée, afin d'intégrer l'ensemble des missions opérationnelles (MISSOPS), y compris celles déjà financées sous enveloppe, ainsi que le soutien à l'Ukraine.
Recommandation n° 7 : Présenter au Parlement une vision consolidée annuelle des engagements à l'étranger, au-delà des seules opérations extérieures (ministère des armées et des anciens combattants).
2. Améliorer la lisibilité et le caractère informatif des documents budgétaires
Cette exigence de transparence doit également trouver une traduction concrète dans les documents budgétaires.
Le projet annuel de performances (PAP) et le rapport annuel de performances (RAP), annexés aux textes budgétaires annuels, devraient ainsi mieux identifier l'ensemble des crédits susceptibles de financer les engagements extérieurs, y compris lorsqu'ils relèvent de dispositifs ou de programmes situés hors du périmètre strict des OPEX. La documentation budgétaire devrait également préciser de manière plus explicite le périmètre de la provision ainsi que les modalités selon lesquelles certaines missions, notamment sur le flanc Est, y sont intégrées ou non.
Recommandation n° 8 : Améliorer la lisibilité et le caractère informatif des documents budgétaires concernant les engagements extérieurs, des crédits initiaux aux crédits exécutés (ministère des armées et des anciens combattants ; direction du budget).
Par ailleurs, même après la mise en oeuvre de la réforme proposée du mode de financement des engagements extérieurs, le recours à des financements complémentaires en gestion demeurerait inévitable en cas d'aléas stratégiques d'ampleur. Il conviendrait donc d'en améliorer l'encadrement par une information renforcée du Parlement. Cette exigence vaut tant pour les abondements interministériels - aujourd'hui très insuffisamment documentés dans les projets de loi de finances de fin de gestion - que pour les redéploiements de crédits internes au ministère, dont les effets réels sur les autres postes de dépense restent peu explicités.
Recommandation n° 9 : Documenter davantage, dans le projet de loi de finances de fin de gestion, les arbitrages opérés pour compléter, le cas échéant, le financement des engagements extérieurs (ministère des armées et des anciens combattants ; direction du budget).
3. Optimiser les financements internationaux
Dans un contexte de contrainte accrue sur les finances publiques, les financements internationaux (FEP, OTAN, Union européenne, etc.) constituent un levier utile, aujourd'hui mobilisé mais qui pourrait l'être encore davantage.
Les engagements extérieurs de la France s'inscrivent fréquemment dans des cadres multinationaux - Nations unies, Union européenne, OTAN - qui offrent des possibilités de cofinancement, de remboursement ou de mutualisation. Si ces mécanismes ne se substituent pas à l'effort national, ils peuvent en améliorer la soutenabilité et en atténuer les effets budgétaires, à l'image du programme d'investissement NSIP de l'OTAN, pour ce qui concerne le volet des investissements.
Le programme d'investissement NSIP de l'OTAN : un levier à optimiser
Le NATO Security Investment Programme (NSIP) constitue le principal mécanisme de financement commun de l'Alliance pour les infrastructures et capacités nécessaires aux opérations. Les nations peuvent solliciter une prise en charge partielle de leurs investissements (entre 10 % et 30 %, en général), qui prennent la forme d'une minoration des contributions nationales lors des appels de fonds de l'OTAN.
Ce mécanisme constitue un levier de cofinancement externe qui permet de partager le coût des infrastructures durables nécessaires aux opérations et d'atténuer, à moyen terme, la pression sur les crédits nationaux, en particulier sur les dépenses d'équipement. Son efficacité demeure toutefois conditionnée à la capacité du ministère à identifier des projets éligibles, à structurer les dossiers présentés et à en assurer le suivi dans un cadre de gouvernance exigeant.
Dans ce cadre, la France a contribué au NSIP à hauteur de 92 millions d'euros en 2024, pour un retour financier encore limité de 4,2 millions d'euros, correspondant à des projets anciens, présentés en 2016. Afin d'améliorer son retour financier, le ministère des armées a récemment engagé une stratégie plus proactive de dépôt de projets potentiellement éligibles. Les projets présentés portent notamment sur des infrastructures de stockage et de munitions, ainsi que sur des capacités liées aux déploiements sur le flanc oriental de l'OTAN, en particulier en Roumanie et en Estonie.
Dans un contexte de forte tension sur le financement des opérations extérieures et des missions sur le flanc Est, l'enjeu réside dans une mobilisation systématique et optimisée de cet outil, afin d'en maximiser les retours financiers pour la France.
Source : commission des finances
Plus largement, une attention renforcée devrait être portée à la mobilisation systématique des mécanismes existants de remboursement, à l'identification des opportunités de cofinancement et au développement de formes de mutualisation logistique ou capacitaire avec les alliés. À terme, la mise en place de dispositifs de financement communs à plusieurs nations pour certaines opérations pourrait également être envisagée, par exemple via une forme de budget opérationnel de programme commun.
Recommandation n° 10 : Optimiser la mobilisation des financements internationaux et les mécanismes de remboursement, de compensation et de mutualisation associés aux engagements extérieurs de la France (ministère des armées et des anciens combattants).