C. ALLER VERS UNE APPROCHE EN COÛT COMPLET DES ENGAGEMENTS
La mesure actuelle des engagements extérieurs, centrée sur une notion de surcoût fragile, ne permet pas d'en appréhender pleinement les effets financiers et capacitaires. Une approche élargie, intégrant l'ensemble des coûts et des effets associés, apparaît souhaitable pour mieux apprécier la soutenabilité du modèle d'armée et éclairer les choix d'engagement.
1. Intégrer les coûts immédiats, différés et capacitaires
La logique actuelle de comptabilisation des seuls surcoûts ne permet pas d'appréhender l'ensemble des effets financiers et capacitaires des engagements extérieurs.
En effet, les déploiements opérationnels ne produisent pas uniquement des dépenses immédiatement visibles en gestion. Ils engendrent également des effets différés, parfois significatifs, qui ne sont pas, ou seulement partiellement, retracés dans les outils budgétaires actuels. Tel est notamment le cas des effets sur les ressources humaines, en particulier en matière de pensions, de moindre disponibilité des matériels en métropole, ou encore des besoins accrus de régénération et de recomplètement74(*).
L'enjeu n'est pas nécessairement de construire, à court terme, une comptabilité analytique exhaustive et parfaitement stabilisée. Il est, plus modestement mais utilement, d'en assurer une identification plus large, afin d'en apprécier les ordres de grandeur, la dynamique et les implications pour la soutenabilité du modèle d'armée.
Cette démarche doit également s'appliquer au soutien à l'Ukraine, dont les effets pour les armées ne se résument ni à des dépenses budgétaires immédiates, ni à la seule valorisation comptable des équipements cédés.
Recommandation n° 4 : Améliorer l'identification des coûts différés et des effets capacitaires induits par les déploiements opérationnels à l'étranger et le soutien à l'Ukraine (ministère des armées et des anciens combattants).
2. Mieux articuler engagements opérationnels et programmations militaire et industrielle
Au-delà du constat des coûts, l'enjeu est de mieux relier les choix d'engagement à leurs conséquences concrètes sur les capacités des armées.
Ces effets sont d'autant plus marqués que les engagements contemporains et le soutien à l'Ukraine sont intensifs en capital et que les délais industriels de renouvellement ou de recomplètement demeurent souvent élevés. Une partie des besoins induits est intégrée à la trajectoire capacitaire existante mais une autre ne l'est pas, ce qui reporte de fait une part de la charge sur les programmations futures, ou suppose un effort budgétaire d'actualisation de ces dernières.
Il en va de même des pertes ou de l'usure accélérée des équipements engagés en opération, insuffisamment prises en compte par le seul maintien en condition opérationnelle additionnel. À cet égard, la comptabilisation encore très sous-estimée des équipements détruits ou perdus en OPEX marque les limites du cadre actuel, comme l'illustre le graphique ci-dessous.
Historique de la comptabilisation par le ministère des armées des équipements détruits ou perdus en OPEX entre 2017 et 2024
(en millions d'euros, en CP)
Source : commission des finances, d'après les données du ministère des armées
Dans ces conditions, il apparaît nécessaire que la programmation militaire intègre plus sincèrement et plus explicitement les effets des engagements extérieurs et du soutien aux partenaires sur les besoins de reconstitution des capacités, qu'il s'agisse des équipements, des stocks ou des munitions.
Plus largement, la soutenabilité des engagements ne peut être appréciée indépendamment de la capacité de la BITD à répondre aux besoins induits, notamment en matière de maintenance et de recomplètement.
Une articulation plus étroite entre planification budgétaire, programmation capacitaire et capacités industrielles est dès lors nécessaire. À défaut, un écart pourrait se creuser entre les demandes formulées aux armées et la capacité effective à y répondre, fragilisant la cohérence du modèle.
Recommandation n° 5 : Intégrer dans la programmation militaire les pleins effets capacitaires et industriels des engagements extérieurs sur les équipements, les stocks et les besoins de recomplètement (ministère des armées et des anciens combattants).
3. Prendre également en compte les gains opérationnels et stratégiques
Une approche en coût complet, voire en bilan complet, ne saurait toutefois se limiter aux seules charges. Les déploiements extérieurs produisent également des effets positifs pour les armées et, plus largement, pour la posture stratégique de la France.
Ils contribuent d'abord à la préparation opérationnelle75(*) et à l'aguerrissement des forces ou à un entraînement en conditions réelles ou proches du réel, difficilement reproductible sur le territoire national. Ils renforcent ensuite l'interopérabilité avec les alliés et partenaires, en particulier dans les cadres multinationaux de l'OTAN, de l'Union européenne ou des coalitions ad hoc, en améliorant la coordination des forces, la compatibilité des équipements et la maîtrise de procédures communes.
Ces engagements participent également à l'attractivité et à la fidélisation des personnels, le modèle d'armée français reposant en partie sur la capacité des militaires à être projetés. Enfin, ils contribuent directement à la crédibilité stratégique et opérationelle de la France, à sa capacité d'influence et à la protection de ses intérêts. La crédibilité opérationnelle, reconnue dans le monde, permet, en retour, de protéger plus efficacement les intérêts français, y compris parfois sans intervention directe.
Ces bénéfices, plus difficiles à quantifier que les surcoûts, doivent néanmoins être intégrés à l'appréciation globale des engagements extérieurs. Ils ne remettent nullement en cause la nécessité d'une meilleure évaluation des coûts ; ils invitent toutefois à dépasser une lecture purement dépensière des déploiements.
Recommandation n° 6 : Développer une approche plus complète de l'évaluation des engagements extérieurs intégrant les principaux gains associés pour les armées, y compris en termes d'aguerrissement et de ressources humaines (ministère des armées et des anciens combattants).
4. Assurer la cohérence entre les ambitions stratégiques et les moyens disponibles
Plus généralement, la question du financement des engagements renvoie à l'enjeu de la cohérence entre les ambitions stratégiques et les moyens effectivement disponibles.
Deux risques symétriques doivent être évités. D'un côté, un niveau excessivement élevé d'engagement extérieur ferait peser, dans un contexte de finances publiques contraintes, un risque d'érosion progressive du modèle d'armée, les besoins immédiats étant couverts au détriment des capacités futures. Ce phénomène se traduirait notamment par des tensions accrues sur les équipements, les stocks, les besoins de recomplètement et, plus largement, sur les crédits d'investissement.
D'un autre côté, un niveau d'engagement trop faible pourrait conduire à une moindre protection des intérêts de la France, à une diminution de son influence et à une perte d'aguerrissement des forces, au détriment notamment de leur capacité à faire face à un éventuel conflit de haute intensité.
Dans ce contexte, il appartient aux autorités compétentes de déterminer, à contexte stratégique donné, un niveau d'engagement durablement soutenable et cohérent avec la trajectoire budgétaire et les objectifs capacitaires fixés par la programmation.
* 74 Voir supra.
* 75 Bien que le lien entre déploiement opérationnel et préparation opérationnelle ne soit pas systématique. Schématiquement, si le segment lourd de l'armée de terre déployé dans le cadre de la mission AIGLE renforce effectivement sa préparation opérationnelle, cela n'est pas forcément le cas des pilotes de chasse affectés à des vols longs et peu techniques - bien qu'à fort impact opérationnel - dans le cadre de l'opération CHAMMAL.