EXAMEN EN COMMISSION
M. Christophe-André Frassa, président. - Nous entendons maintenant le rapport de la mission d'information sur le déplacement effectué à Mayotte et à La Réunion par la présidente de notre commission, Muriel Jourda, accompagnée de Agnès Canayer, Olivier Bitz et Audrey Linkenheld.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Entre le 2 et le 8 septembre 2025, nous nous sommes rendus à Mayotte puis à La Réunion. Ce déplacement s'est inscrit dans un contexte particulier, marqué par les conséquences du cyclone Chido qui a fortement déstabilisé Mayotte. Il était motivé par un double objectif : d'une part, la volonté d'observer concrètement la mise en oeuvre des dispositions que nous avions votées quelque temps auparavant dans le cadre de l'examen du projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte et, d'autre part, pour étudier les conséquences des déséquilibres locaux sur La Réunion.
Si Mayotte et La Réunion appartiennent au même espace régional, les trajectoires, les dynamiques et l'ampleur des défis auxquels sont confrontées ces deux territoires diffèrent profondément.
À la suite de ce déplacement et des constats que nous avons pu dresser sur place, nous avons formulé quinze recommandations qui visent à renforcer et approfondir la réponse des pouvoirs publics aux enjeux d'ordre public et de cohésion sociale propres à ces deux territoires.
À Mayotte, nous avons avant tout pu constater les dégâts considérables provoqués par le passage du cyclone qui a frappé durement l'archipel en décembre 2024. Les personnes que nous avons rencontrées ont toutes souligné le caractère exceptionnel de cet événement, tant par son intensité que par l'ampleur des dégâts qu'il a provoqués : des dizaines de victimes et des milliers de blessés, plus de 3 milliards d'euros de dommages, 33 % des logements entièrement détruits et 50 % endommagés.
Au-delà, ce cyclone a mis en exergue les fragilités structurelles du territoire. Le constat n'est pas nouveau, et notre collègue Thani Mohamed Soilihi s'en fait régulièrement l'écho auprès de notre commission.
Cette phase critique a toutefois été suivie d'une très forte mobilisation des services de l'État : sous l'autorité du préfet, les dispositifs de gestion de crise ont été rapidement activés. Les forces armées ont été très engagées et les services déconcentrés pleinement mobilisés, et d'importants renforts ont été acheminés depuis l'Hexagone et La Réunion.
Nous saluons l'engagement des agents publics ainsi que des acteurs locaux, qui ont permis de répondre aux besoins les plus urgents de la population.
Dans un second temps, l'action publique s'est orientée vers la reconstruction du territoire. Nous avons pu constater sur place que les outils juridiques et financiers exceptionnels issus de la loi d'urgence que nous avons adoptée en janvier 2025 ont contribué à l'accélération de cette phase.
Le cyclone Chido a agi comme un catalyseur, en renforçant à la fois la prise de conscience des difficultés du territoire et les moyens mobilisés pour améliorer la situation.
C'est dans ce contexte qu'a été adopté le projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte, pour lequel Olivier Bitz et moi-même étions rapporteurs, et qui comporte un certain nombre d'engagements de l'État à l'égard de l'archipel. Son ambition est de traiter de manière globale les difficultés du territoire, en agissant à la fois sur les questions migratoires, foncières, institutionnelles et économiques.
Une partie substantielle de nos réflexions a porté sur un obstacle majeur, persistant et transversal : le désordre foncier. Si la loi de programmation pour la refondation de Mayotte prévoit plusieurs engagements pour le développement du territoire, à hauteur de 4 milliards d'euros sur cinq ans, leur mise en oeuvre effective se heurte aux difficultés relatives à la gestion du foncier.
Les responsables de la commission d'urgence foncière (CUF) nous ont alertés sur les conséquences de cette insécurité foncière : près de 60 % du territoire ne serait pas couvert par un titre foncier juridiquement incontestable, ce qui entrave la mise en oeuvre des projets et la construction de nouvelles infrastructures publiques sur ce territoire. De nombreux titres de propriété ne sont en effet pas formalisés, les transmissions s'effectuant souvent de manière orale et coutumière, sans aucune inscription dans les registres officiels.
Les collectivités locales, déjà fragilisées sur le plan financier, supportent en outre des coûts significatifs liés aux procédures de régularisation, d'acquisition à l'amiable ou de contentieux.
Nous recommandons en conséquence une intensification de l'action de la CUF, actuellement confrontée à des défis de taille. Les nouveaux outils législatifs adoptés en 2025 devraient permettre de fluidifier et de simplifier son travail et nous serons particulièrement attentifs à leur mise en oeuvre. Le comité de suivi présidé par Thani Mohamed Soilihi y veillera spécifiquement.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - Comme vient de le rappeler notre collègue Agnès Canayer, la situation de Mayotte ne peut être appréhendée qu'en tenant compte de ses déséquilibres structurels, au premier rang desquels figure une dynamique démographique d'une ampleur tout à fait exceptionnelle.
La population de Mayotte a ainsi connu une croissance extrêmement rapide, atteignant aujourd'hui un niveau sans équivalent sur le territoire national : entre 1958 et 2025, elle a augmenté de 1 412 % ! En 2025, l'archipel comptait 329 000 habitants, soit près de 100 000 de plus qu'il y a dix ans.
Cette évolution s'explique à la fois par un taux de natalité particulièrement élevé et par une pression migratoire extrême et sans équivalent sur le territoire national. À l'évidence, cette pression migratoire doit être considérée comme l'un des facteurs majeurs de l'ensemble des déséquilibres observés sur l'archipel.
Comme nous l'indiquions avec Agnès Canayer, en notre qualité de rapporteurs de la loi de programmation adoptée en 2025, la proximité géographique avec les Comores se double d'une proximité culturelle, linguistique et familiale qui favorise les flux migratoires et en complique la régulation. À ces flux traditionnels s'ajoutent désormais des arrivées en provenance de régions plus éloignées, notamment d'Afrique de l'Est et des Grands Lacs.
Il en résulte que plus de la moitié de la population de l'archipel est étrangère, la moitié de ces étrangers se trouvant en situation irrégulière.
L'immigration hypothèque toute perspective de développement de Mayotte. Dès lors, la lutte contre l'immigration clandestine, unanimement demandée par les élus mahorais, doit constituer une priorité absolue.
Nous avons pu constater sur le terrain l'ampleur des moyens mobilisés par l'État pour tenter de contenir ces flux. Nos échanges sur place nous ont permis de mesurer tout à la fois le niveau d'engagement des personnels et les limites des moyens disponibles. Il est indispensable que leurs capacités de détection soient renforcées et modernisées et que le nombre de navires intercepteurs mis à disposition de nos forces soit augmenté.
La diversification des flux migratoires complique par ailleurs l'action des forces de l'ordre. Comme cela nous a été indiqué lorsque nous avons été reçus par la police aux frontières (PAF) dans les locaux du centre de rétention administrative (CRA) de Pamandzi, la présence croissante d'étrangers venus de la région de l'Afrique des Grands Lacs tend à allonger les durées moyennes de rétention et complexifie la mise en oeuvre des mesures d'éloignement.
Si les moyens de l'État ont indéniablement été renforcés au cours des dernières années, avec des résultats encourageants, leur adaptation aux évolutions des phénomènes migratoires doit être poursuivie, ce qui passe notamment par l'augmentation des capacités de rétention à Mayotte.
La pression migratoire que j'évoquais alimente directement une situation sécuritaire qui demeure très préoccupante. Lors de nos échanges avec les forces de sécurité intérieure, il nous a été décrit un contexte marqué par une délinquance d'une intensité élevée, très largement juvénile et souvent organisée en bandes.
Cette situation, que notre commission avait déjà dénoncée avec force à l'issue d'une mission d'information consacrée à l'insécurité à Mayotte en 2021, a des conséquences très concrètes sur la vie quotidienne des habitants. Les élus locaux nous ont fait part du sentiment d'insécurité particulièrement élevé qui prévaut sur le territoire.
Face à cette situation, l'État a engagé un renforcement inédit de ses moyens. Les effectifs de la police nationale ont augmenté de 50 % entre 2016 et 2024, tandis que ceux de la gendarmerie ont doublé entre 2017 et 2025. Cet effort a permis d'améliorer la présence sur le terrain et de mieux répondre aux situations d'urgence.
Parallèlement, les propositions défendues par notre commission en 2025 ont permis d'adapter l'arsenal juridique et de renforcer l'efficacité de l'action des autorités administratives et judiciaires. Le préfet dispose désormais de nouveaux outils, notamment en matière de remise d'armes, qui ont amélioré la prévention des violences les plus graves.
La réponse judiciaire a également évolué, dans l'objectif de garantir une réponse pénale plus rapide et plus systématique. D'une part, la doctrine d'intervention des forces de sécurité lors des affrontements entre bandes a évolué, étant désormais axée sur la rapidité et le contact et l'interpellation des chefs de bande. D'autre part, d'importants progrès ont été réalisés en matière de coordination entre les forces de sécurité et l'autorité judiciaire.
Ces évolutions ont produit des résultats mesurables. Plusieurs indicateurs témoignent ainsi d'un recul des formes de violences les plus visibles.
Pour autant, ces avancées demeurent fragiles et le niveau de violence très élevé. Surtout, les progrès réalisés se heurtent aux limites structurelles de la chaîne pénale et pénitentiaire.
La situation carcérale constitue ainsi un point de tension majeur : le centre pénitentiaire de Majicavo affiche un niveau de surpopulation record, qui dépasse régulièrement les 200 %. Nous recommandons donc d'engager sans délai la création de nouvelles places de prison, en sécurisant le calendrier et les financements, les solutions modulaires ne devant constituer qu'une réponse d'urgence.
En somme, en dépit d'une véritable prise de conscience et du renforcement indéniable de l'action de l'État à Mayotte, la réussite de la refondation de Mayotte dépendra avant tout de la capacité de ce territoire à maintenir dans la durée un niveau d'engagement élevé. Agnès Canayer et moi-même y veillerons avec attention, notamment en notre qualité de membres du comité de suivi de la loi de programmation pour la refondation de Mayotte, présidé par notre excellent collègue Thani Mohamed Soilihi.
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Nous nous sommes également rendus à La Réunion.
La Réunion bénéficie d'une image d'Épinal : celle d'un territoire relativement préservé. La situation actuelle apparaît en réalité plus dégradée, en raison de difficultés structurelles anciennes, telles que les violences intrafamiliales, mais aussi de menaces émergentes comme le développement du narcotrafic et l'apparition de violences urbaines et communautaires.
L'enjeu de la lutte contre le narcotrafic, en particulier dans l'Hexagone et les Antilles, a été largement documenté et s'est trouvé au coeur des travaux de notre assemblée ces derniers mois. Alors que l'île de La Réunion paraissait, jusqu'à présent, épargnée par ces dynamiques, le trafic de stupéfiants s'y développe désormais de façon de façon extrêmement rapide. Il tend à devenir l'une des principales menaces pesant sur l'ordre public réunionnais, à l'instar de la situation que nous connaissons dans l'Hexagone.
L'ensemble des services compétents en matière de lutte contre le narcotrafic - forces de sécurité intérieure, justice, douanes - que nous avons réunis à Saint-Denis lors de notre déplacement sont formels : le territoire fait face à une intensification marquée des flux de stupéfiants.
Cette évolution s'explique en partie par la position géographique de La Réunion, qui constitue de fait l'un des passages stratégiques de l'océan Indien, mais également par l'intérêt croissant des réseaux criminels pour un territoire qui, jusqu'à une période récente, était relativement épargné par les formes les plus structurées de criminalité organisée.
Les services des douanes nous ont ainsi présenté des données particulièrement préoccupantes sur l'évolution des saisies de stupéfiants : entre 2018 et 2024, les quantités de cocaïne saisies ont été multipliées par treize, et elles ont augmenté de 200 % entre 2022 et 2024. En outre, sur les cinq premiers mois de l'année 2025, les services ont saisi des quantités de cocaïne supérieure à celle de l'ensemble des saisies de l'année 2024.
La croissance inquiétante du narcotrafic est notamment marquée par le développement du phénomène des « mules », l'un des principaux vecteurs d'entrée de la drogue sur le territoire. L'aéroport Roland-Garros de Saint-Denis est ainsi devenu une cible privilégiée pour des réseaux criminels hexagonaux. Le nombre de « mules » interpellées a été multiplié par quatre entre 2021 et 2025.
Le port de La Réunion est devenu un hub régional : les tentatives d'infiltration des réseaux criminels s'y multiplient, notamment à travers des techniques de dissimulation de stupéfiants dans des cargaisons licites. Les services font en outre face au développement de circuits de blanchiment, reposant notamment sur l'utilisation de « mules d'argent » ou sur des activités économiques de façade. Ces réseaux se structurent progressivement, avec le risque d'une aggravation très rapide de la situation.
Pour l'instant, le niveau de violence associé à ces trafics demeure relativement modéré. Il nous semble toutefois impératif d'agir rapidement pour éviter que la situation ne se dégrade au point de devenir incontrôlable.
Face à cette menace, l'État a pris les devants : le préfet de La Réunion nous a ainsi indiqué avoir érigé la lutte contre le narcotrafic en priorité départementale. Les services répressifs ont quant à eux pris quelques initiatives opérationnelles pour mener à bien des opérations de démantèlement de grande ampleur.
Pour autant, les moyens mobilisés sont encore insuffisants au regard de l'intensité de la menace, en particulier les moyens humains et matériels des douanes, notamment face aux flux portuaires et aéroportuaires entrants. Le territoire d'outre-mer le plus peuplé doit pouvoir, en la matière, bénéficier de moyens renforcés. Tel est l'objet de l'une de nos recommandations.
En outre, la spécialisation des acteurs de la lutte contre la criminalité organisée reste embryonnaire. Pour reprendre les termes du procureur de la République de Saint-Pierre, en matière de lutte contre la criminalité organisée à La Réunion : « tout reste à construire. »
Un second phénomène émergent a retenu notre attention : les violences urbaines et les affrontements entre bandes.
Là encore, alors que La Réunion semblait épargnée par ce type de violences, bien connues dans l'Hexagone et dans d'autres territoires ultramarins, la situation sur l'île semble se dégrader rapidement.
Ces affrontements impliquent dans la plupart des cas des groupes de jeunes, souvent mineurs, et s'inscrivent dans des logiques de rivalités territoriales. Les services de l'État attribuent ces violences à des tensions communautaires entre les communautés créole et mahoraise.
En réponse, les autorités réunionnaises ont renforcé la présence des forces de sécurité, dans une logique de proximité. Nous avons ainsi pu observer le travail de terrain que mènent les gendarmes de la nouvelle brigade implantée depuis 2024 au coeur du quartier de Bras-Fusil, dans la commune de Saint-Benoît, auparavant marqué par un certain désintérêt de la puissance publique, et où ces violences étaient de plus en plus prégnantes.
La localisation de la brigade, au contact des habitants, favorise une présence visible et continue, contribue à rétablir une relation de confiance et à désamorcer les tensions au sein de ce quartier réputé difficile. La plupart du temps, les gendarmes entrent désormais dans ce quartier sans trop de difficultés. Le matin où nous sommes venus, ils avaient été caillassés dans la nuit et à notre arrivée, un habitant du quartier est venu leur indiquer qui était l'auteur de ce caillassage, preuve de leur implantation au sein de la population.
Les services de l'État sur place nous ont également alertés sur le phénomène des « taties ». Ce sont des personnes auxquelles sont confiés plusieurs enfants mahorais mineurs, qui demeurent ensuite sur le territoire réunionnais sans leurs parents. Ces « taties » ont parfois de nombreux enfants à charge, et il peut en résulter des situations de délaissement, car elles ne remplissent pas toujours leurs obligations familiales. Ces situations favorisent les phénomènes de bandes et les agressions communautaires.
Face à ces difficultés, l'organisation d'opérations de sécurisation d'ampleur type « Place nette » ne suffit pas. Il faudrait en parallèle renforcer l'arsenal administratif à disposition des autorités, notamment en leur donnant les moyens de mieux responsabiliser les familles en cas de carence éducative, ou encore en leur permettant de procéder à des expulsions locatives lorsque des logements servent de point d'ancrage à des phénomènes de bandes.
Enfin, les violences intrafamiliales constituent à La Réunion un phénomène massif, ancien et profondément enraciné : l'île est le deuxième département français le plus touché par ce phénomène.
Le traitement de ces violences représente une part très significative de l'activité des forces de police et de justice. D'après le président du tribunal judiciaire de Saint-Pierre, les violences intrafamiliales mobilisent en effet près 40 % de l'activité du tribunal et 80 % de l'activité de la permanence du parquet, monopolisant une part considérable des moyens disponibles.
Cette réalité se traduit également par une mobilisation intense des forces de sécurité, qui interviennent quotidiennement pour des faits de violences au sein des foyers. Les gendarmes que nous avons rencontrés ont souligné le caractère répétitif et souvent complexe de ces situations, qui nécessitent une prise en charge spécifique et coordonnée.
Nous avons pu constater que d'importants progrès avaient été réalisés au cours des dernières années dans le traitement de ces affaires et la prise en charge des victimes, avec une véritable structuration de la réponse publique et une spécialisation tant des forces de sécurité que des services de la justice. L'ensemble des effectifs de la gendarmerie ont été formés au traitement de ces affaires et au développement de dispositifs d'accompagnement des victimes. On relève également la montée en puissance de nouveaux outils de protection, tels que le téléphone grave danger (TGD).
De réels progrès ont donc été réalisés. Il faudrait que les nouvelles brigades spécialisées dans les violences intrafamiliales, dont la création a été annoncée, soient effectivement mises en place.
Au total, La Réunion nous est apparue comme un territoire en mutation, où l'émergence de nouvelles menaces s'ajoute à des problématiques structurelles. Si l'action de l'État a permis en partie de répondre à ces évolutions, elle doit être renforcée et adaptée pour anticiper les risques de dégradation de la sécurité publique.
Les recommandations que nous vous soumettons visent précisément à accompagner cette évolution, en complétant l'arsenal administratif de lutte contre les atteintes à l'ordre public, en améliorant la coordination entre les différents services et en consolidant les moyens dont ils disposent.
Si les situations de Mayotte et de La Réunion sont très différentes, il est possible d'en tirer des enseignements communs. Dans les deux cas, l'État a engagé d'importants efforts et démontré sa capacité d'action. Mais ces efforts doivent être poursuivis et amplifiés pour répondre à des dynamiques qui dépassent les cadres d'intervention traditionnels.
L'enjeu est clair : il s'agit de passer d'une logique de réaction à une logique d'anticipation, pour que les phénomènes observés ne s'installent pas durablement et ne compromettent pas la cohésion sociale, la sécurité et le développement de ces territoires.
Parmi les recommandations formulées par la mission, deux d'entre elles n'ont pas recueilli l'adhésion de notre collègue Audrey Linkenheld, qui n'a ainsi pas souhaité s'associer aux recommandations n° 5 et n° 13, portant respectivement sur l'accroissement des capacités de rétention à Mayotte et sur le renforcement de certains leviers administratifs en matière de troubles à l'ordre public à La Réunion. Cette position ne remet pas en cause la cohérence d'ensemble des propositions formulées, soutenue par l'ensemble des rapporteurs.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Je remercie les rapporteurs pour cet excellent travail.
Ces deux territoires présentent des réalités différentes, mais qui s'interpénètrent parfois. À cet égard, le phénomène du narcotrafic est à suivre de près. De même, en l'absence de réponse adéquate, les phénomènes de violences urbaines venus de Mayotte s'importent à La Réunion, et parfois inversement.
C'est pourquoi j'incitais nos collègues de La Réunion, il y a quelques années, à appuyer nos demandes en matière sociale et de lutte contre l'immigration clandestine. Car ces deux départements sont frères dans l'océan Indien et finissent toujours par échanger entre eux.
Par ailleurs, le suivi des dispositions que nous avons votées est essentiel. Il ne faudrait pas que Mayotte devienne une sorte de « Frankenstein institutionnel » doté de dispositions spécifiques, parfois pertinentes individuellement, mais qui, mises bout à bout, pourraient donner à ce département un visage méconnaissable. Or, si le Gouvernement n'y prend pas garde et ne veille pas à la bonne application des dispositions votées, voilà ce qui risque de se produire.
Je partage les recommandations de la mission d'information en matière foncière. La mission interministérielle confiée au général Pascal Facon semble remettre en cause le besoin d'anticipation du travail de la CUF et vouloir le confier en partie aux notaires. Cela serait une erreur monumentale.
Un rapport d'information de la délégation sénatoriale aux outre-mer de 2016 auquel j'avais participé avec Mathieu Darnaud et Robert Laufoaulu, sous l'égide de l'ancien président Michel Magras, recommandait déjà des textes spécifiques, limités dans le temps, pour inventer des solutions particulières en matière foncière dans les outre-mer. En effet, à droit constant, il n'existe pas de solution.
La CUF a commencé un travail remarquable. Ne basculons pas vers le droit commun, en confiant une partie de ce travail aux notaires, car la particularité que nous avions constatée à l'époque n'a pas disparu. Ne brisons pas la dynamique positive à l'oeuvre, au risque de compromettre tout le travail qui a été réalisé dans ce domaine. Madame la présidente, je demanderai votre concours pour interpeller le Gouvernement à ce sujet et recommander plutôt d'intensifier le travail de la CUF. Nombre de nos concitoyens mahorais n'ont pas les moyens d'aller voir un notaire.
Parmi les chantiers qui mériteraient d'être poursuivis, la destruction des bidonvilles figure en bonne place. Si les candidats à l'immigration clandestine n'ont plus d'endroit où se loger, ils ne partiront pas. En revanche, s'ils ont la garantie qu'ils pourront bénéficier de bidonvilles pour subsister, ils viendront à Mayotte. Les opérations de type Wuambushu doivent donc se poursuivre. Nous devons éradiquer les bidonvilles, sans quoi l'immigration massive incontrôlée se poursuivra.
Il en va de même pour la lutte contre la fraude documentaire, domaine dans lequel le travail est loin d'être terminé.
Par ailleurs, des radars supplémentaires ont été prévus pour améliorer le dispositif de surveillance et de détection des embarcations illégales. Il faut poursuivre leur déploiement.
Enfin, je m'interroge sur la pertinence de l'accroissement des capacités de rétention des étrangers. A priori, je n'y vois aucune difficulté, mais le problème est-il vraiment là ? Si nous n'agissons pas en amont pour éviter les départs, via le lien diplomatique que vous appelez de vos voeux avec les Comores et les pays du continent africain, une telle augmentation des capacités de rétention ne réglera pas le problème. Je préférerais que nous accentuions d'abord les efforts en matière diplomatique auprès des pays de départ.
Par ailleurs, nous devons nous assurer de l'effectivité sur le terrain du renforcement de l'arsenal administratif que vous préconisez, avant de nous lancer dans une telle démarche.
En tout état de cause, nous devons d'abord accentuer les efforts sur l'application des mesures que nous avons votées. Si cet effort est maintenu, à terme, nous arriverons à répondre aux défis de Mayotte sans avoir besoin de dispositions nouvelles.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - Merci de vos observations pertinentes. Nous partageons l'idée selon laquelle l'augmentation des capacités de rétention ne peut suffire à elle seule. Néanmoins, nous devons tenir compte de l'évolution de la structure de l'immigration. Lorsque l'immigration était majoritairement d'origine comorienne, les reconduites à la frontière se faisaient en quelques heures. Les procédures ne sont plus si rapides maintenant qu'elle provient également de la région des Grands Lacs. La durée moyenne de rétention s'en trouve donc accrue. Par voie de conséquence, nous estimons que le volume possible des rétentions administratives doit s'adapter.
Les recommandations sont adoptées.
M. Christophe-André Frassa, président. - Quel titre proposez-vous pour ce rapport ?
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Nous proposons le titre suivant : « Mayotte et La Réunion : entre fragilités structurelles et menaces émergentes. »
Le titre du rapport d'information est adopté.
La mission d'information adopte le rapport d'information et en autorise la publication.