N° 616
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 mai 2026
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur les
perspectives de financement
de la politique de
renouvellement
urbain,
Par Mme Sophie PRIMAS,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.
L'ESSENTIEL
La rapporteure spéciale des crédits Logement et Ville de la mission « Cohésion des territoires », Sophie Primas, a présenté les conclusions de son contrôle budgétaire sur les perspectives de financement de la politique de renouvellement urbain devant la commission des finances le mercredi 13 mai 2026.
Depuis 2004, la France s'est dotée de plans nationaux pour mettre en oeuvre le renouvellement urbain. Le Programme national de rénovation urbaine (PNRU), initié en 2004, puis le Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), lancé en 2014, ont permis de mobiliser, sur trente ans, près de 100 milliards d'euros. Ces fonds, dont moins de 3 % sont des crédits budgétaires, ont permis de recréer un tissu urbain plus ouvert, plus mixte socialement et ont favorisé le développement économique des quartiers.
L'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) est chargée de coordonner les différents acteurs qui mettent en oeuvre les opérations de renouvellement urbain, en s'appuyant sur les préfets de département.
Les engagements de crédits dans le cadre du NPNRU seront achevés en 2027, les travaux en 2032 et les paiements en 2034. Une tension financière apparaît aujourd'hui pour mener à bien, dans les délais, l'achèvement du NPNRU. La rapporteure spéciale a ainsi proposé plusieurs pistes pour sécuriser ce financement, porté notamment par Action Logement - à hauteur de 66,5 % - et les bailleurs sociaux - à hauteur de 22,4 %.
En parallèle, alors que l'ensemble des conventions du NPNRU sont signées et que 82 % des opérations ont été engagées, il convient de s'interroger sur la suite de la politique publique du renouvellement urbain et sur son intégration au sein de la politique de la ville.
La rapporteure spéciale a ainsi tracé des perspectives de plus long-terme pour la mise en oeuvre d'un troisième programme national de renouvellement urbain (TPNRU) annoncé par le Gouvernement le 23 avril dernier, à la fois sur le plan financier et sur la gouvernance de la politique publique.
I. L'ACHÈVEMENT DU NPNRU DANS LES DÉLAIS DOIT DEMEURER LA PRIORITÉ
A. UN PROGRAMME FORTEMENT INSPIRÉ PAR LE PREMIER PNRU
Le NPNRU, initié en 2014 par la loi Lamy1(*), prend directement la suite du PNRU, qui avait démarré en 2004 après l'adoption de la loi du 1er août 20032(*). Ces deux programmes nationaux incarnent le changement d'échelle de la politique de renouvellement urbain développée à partir des années 1980, pour répondre aux problématiques des quartiers urbanisés après-guerre.
447 quartiers
concernés par le NPNRU, 856 par le PNRU, contre 462 pour l'ensemble des programmes entre 1977 et 2004.
Source : commission des finances
Le NPNRU reprend les acquis du PNRU : gouvernance centralisée grâce à l'action de l'ANRU, mobilisation de nombreux financeurs indirects, coût pour l'État limité. Il permet cependant la prise en compte de nouveaux enjeux :
- dépassement de la dialectique démolition-reconstruction pour initier des projets plus ambitieux et durables grâce à une nouvelle architecture de contractualisation ;
- définition des projets à l'échelle intercommunale pour assurer une insertion de long-terme des quartiers renouvelés au sein des agglomérations ;
- prise en compte plus systématique d'enjeux transversaux, comme l'adaptation au changement climatique, les enjeux de rénovation du parc privé et le retour d'équipements publics ;
- co-construction des projets avec les habitants des quartiers renforcée.
« Les projets [du NPNRU] sont beaucoup plus riches et intégrés qu'auparavant et ont évolué pour intégrer de nouvelles thématiques : lutte contre [...] le changement climatique [...], intégration des enjeux de sûreté [...], rôle des équipements scolaires et éducatifs dans la transformation du quartier ».
Source : Valérie Létard, ancienne ministre du Logement, lors de son audition par la rapporteure spéciale
B. COMME DANS LE CAS DU PNRU, LE FINANCEMENT DU NPNRU S'EST ACCRU PETIT À PETIT, CAUSANT DES RETARDS DE MISE EN oeUVRE
Le financement du PNRU et du NPNRU sont très semblables : près de 98 % des subventions sont portées par Action Logement, les bailleurs sociaux et l'État. Ces subventions représentent environ 23 % des financements mobilisés, qui s'approchent de 50 milliards d'euros pour chacun des programmes.
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Évolution de la date limite d'engagement
des crédits et du montant de subvention (en milliards d'euros) |
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PNRU (2004-2022) |
NPNRU (2014-2034)) |
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Source : commission des finances
Tant le PNRU que le NPNRU ont connu des évolutions structurantes en termes de montant programmé de subvention et de durée d'engagement.
Ainsi, pour le PNRU, entre 2003 et 2014, date de la dernière évolution, le montant de subventions programmées est passé de 2,5 milliards d'euros à 12,35 milliards d'euros et la date limite d'engagement a été décalée de sept ans. Ainsi, le programme, initié en 2004, prévoyait une date limite d'engagement des crédits en 2008, qui a été repoussée à 2015.
Le PNRU a connu quatre modifications du montant de subventions programmées et trois allongements de la durée permettant d'engager les crédits.
Pour le NPNRU, deux modifications de la date limite d'engagement ont été adoptées, alors que la durée initiale avait été allongée pour tirer les enseignements du PNRU : prévu entre 2004 et 2024, les engagements ont été repoussés à 2027 par la loi de finances pour 2026. Les subventions destinées au NPNRU ont été accrues trois fois et multipliées par 2,4 entre 2014 et 2021, année de la dernière modification. Ceci a mené à un ralentissement important de la mise en oeuvre du programme : dix ans après le lancement du NPNRU, seuls 29 % des crédits ont été décaissés. C'était 77 % dans le cadre du PNRU.
Cette lenteur de mise en oeuvre du NPNRU s'explique en partie par la meilleure qualité des projets, qui permettent une transformation plus globale des quartiers, et par le plus grand nombre d'acteurs à coordonner. Cependant, le financement jusqu'à leur terme des engagements pris s'avère incertain.
Évolution du montant des subventions engagées dans le NPNRU entre son lancement et la dernière actualisation
(en millions d'euros et en pourcentage)
Source: commission des finances, données DGCL
10,0 %
La part de l'État dans les subventions du NPNRU, soit 1,2 milliard d'euros. En comptant les financements indirects, l'État compte pour 2,4 % des montants mobilisés sur l'ensemble du programme.
L'effet de levier permis par le NPNRU est l'une des réussites du programme : malgré une participation modeste de l'État, plusieurs dizaines de milliards d'euros ont pu être fléchés vers les quartiers prioritaires de la politique de la ville.
C. LA TENSION À VENIR SUR LA TRÉSORERIE DE L'ANRU OBLIGE À LA VIGILANCE
En comparant avec les deux autres contributeurs principaux au NPNRU, Action Logement et les bailleurs sociaux, il est aisé de constater que l'État a pris un retard conséquent dans le rythme de versement des subventions.
La direction du budget estime ainsi qu'à la fin de l'année 2026, l'État aurait versé 22,5 % de sa contribution, contre 52,3 % de la part des bailleurs sociaux et 43 % de la part d'Action Logement.
La chronique de décaissement de l'État a été bien en deçà des attendus, avec même une absence de participation de ce dernier lors de l'exercice 2024. Pour tenir ses engagements, l'État devra verser en moyenne 117 millions d'euros par an à l'ANRU jusqu'en 2034, contre une moyenne de 43 millions d'euros depuis le début du NPNRU.
Évolution de la trésorerie de l'ANRU depuis sa création
(en millions d'euros et en pourcentage)
Source : commission des finances, données DHUP et direction du budget
L'incertitude sur le financement du NPNRU pour les années à venir est liée au pic des paiements qui sera concentré entre 2028 et 2032, avec près de 4,6 milliards d'euros de subventions à verser sur cette période. Cette situation met la trésorerie de l'agence sous tension.
La situation est aggravée en raison de l'inconnue liée au financement assuré par Action Logement. En effet, la convention quinquennale qui lie l'État et le groupe arrive à son terme en 2027 et les négociations pour la prochaine, qui couvrira la période 2028 - 2032, ne sont qu'à peine engagées.
Or, Action Logement Services a été reclassé par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) en 2022 dans la catégorie des Organismes divers d'administration centrale (ODAC), ce qui lui interdirait de recourir à la dette3(*) si le ministre des comptes publics met à jour le décret listant les ODAC. Action Logement Services devrait alors rembourser ses emprunts, à défaut de les renouveler, et le groupe ne pourrait plus soutenir le renouvellement urbain.
Si Action Logement ne peut plus recourir à l'endettement, sa participation au financement du renouvellement urbain est compromise. Or, le groupe a financé le PNRU à hauteur de 79,8 % et le NPNRU à hauteur de 66,5 %.
II. VERS LE DÉPLOIEMENT D'UN TROISIÈME PROGRAMME NATIONAL DE RENOUVELLEMENT URBAIN (TPNRU) CIBLÉ ET EFFICIENT
A. LE CONSTAT D'UN RENOUVELLEMENT URBAIN INACHEVÉ QUI APPELLE À CONTINUER, TOUT EN CIBLANT MIEUX LES INTERVENTIONS
En 2023 puis en 2025, deux missions ont été lancées par les Gouvernements d'alors pour réfléchir d'abord à la poursuite de la politique de renouvellement urbain.
En premier lieu, le rapport Ensemble, refaire ville4(*), rendu en février 2025, a été le fruit de plus d'un an de travail et a conclu à la nécessité de lancer dès 2025 un troisième programme national de renouvellement urbain (TPNRU), qui serait confié à l'ANRU.
En second lieu, Philippe Van de Maele, premier directeur général de l'ANRU entre 2004 et 2008, a été chargé en août 2025 par la ministre du Logement Valérie Létard de poursuivre la réflexion sur l'avenir du renouvellement urbain. Ce deuxième rapport a été rendu au ministre de la Ville et du Logement le 30 avril 2026 mais n'est pas public à ce jour.
Le renouvellement urbain n'est pas achevé et un troisième programme national apparaît nécessaire. Le Premier ministre, le 23 avril dernier, a d'ailleurs annoncé son lancement.
La définition du périmètre est une des clés de la réussite d'un TPNRU. La rapporteure spéciale a ainsi proposé de retenir :
- principalement des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) présentant des difficultés en termes de sûreté, d'adaptation au changement climatique, d'éducation, de développement économique et d'accès aux services publics ;
- accessoirement certains centres anciens dégradés où une action structurante sur le bâti est nécessaire.
L'accompagnement des personnes relogées et des communes qui les accueillent doit aussi être renforcé : certains quartiers hors QPV sont déstabilisés par les relogements.
B. DES SOUTIENS FINANCIERS À SÉCURISER
2034
Année de la fin des paiements du NPNRU, avant laquelle il semble irréaliste d'entamer des versements pour les opérations du TPNRU.
La présence de l'État, des bailleurs sociaux et d'Action Logement parmi les financeurs du TPNRU est nécessaire. Au vu de la situation budgétaire et des difficultés d'Action Logement, le calendrier retenu doit être compatible avec l'achèvement du NPNRU dans les délais prévus. Plusieurs autres sources de financement doivent être expertisées, même si les montants attendus sont incertains. Des fonds européens, notamment, pourraient être mobilisés.
Le dimensionnement du programme doit dépendre, en tout cas, des volumes financiers pré-identifiés. L'annonce d'un ordre de grandeur de 150 quartiers par le Premier ministre semble à ce stade réaliste avec un TPNRU doté de 6 à 7 milliards d'euros de subventions.
C. DES RÉFORMES NÉCESSAIRES DANS LA GOUVERNANCE DE LA POLITIQUE PUBLIQUE
Le maintien de l'ANRU est plébiscité par les acteurs du renouvellement urbain et permet à l'État, malgré son financement minoritaire, de conserver la capacité de définir la politique publique. Il convient néanmoins de mieux articuler l'action de l'ANRU avec le reste de la politique de la ville :
prise en compte systématique du contenu des contrats de ville pour la définition des projets de renouvellement urbain ;
rétablissement sous l'autorité du Premier ministre du secrétariat des instances chargées de définir les priorités de la politique de la ville, à savoir l'Observatoire national de la politique de la ville et le Conseil national des villes.
L'action de l'ANRU doit aussi être mieux coordonnée avec les objectifs nationaux de construction et reconstruction de logements sociaux, en particulier les logements très sociaux. Ainsi, la rapporteure spéciale a estimé que les prêts locatifs aidés d'intégration spécifiques pour la reconstitution de l'offre (PLAI-RO), proposés par la Caisse des dépôts et consignations, doivent être mobilisés plus massivement. Action Logement propose, de même, des prêts bonifiés à développer.
Enfin, le conseil d'administration de l'ANRU pourrait être enrichi par la présence des départements et de la direction du budget.
* 1 Loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.
* 2 Loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.
* 3 Article 23 de la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.
* 4 Jean-Martin Delorme, Anne-Claire Mialot et Cédric Van Styvendael, Ensemble, refaire ville : pour un renouvellement urbain résilient des quartiers et des territoires fragiles, février 2025.