Les perspectives de financement de la politique de renouvellement urbain

LES RECOMMANDATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

Pour le Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) :

Recommandation n° 1 : Sécuriser la participation de l'État au financement du NPNRU, en se fondant sur les résultats de la revue nationale des projets à venir, afin de ne pas retarder de nouveau son achèvement et de garantir le maintien de la date de fin des versements à 2034 (Gouvernement).

Recommandation n° 2 : Signer avant l'élection présidentielle une nouvelle convention quinquennale entre l'État et Action Logement, pour sécuriser le financement du NPNRU (Gouvernement, Action Logement).

Recommandation n° 3 : Assurer à Action Logement la possibilité de recourir à l'endettement au cours de la prochaine convention quinquennale, en maintenant le statu quo de non-intégration aux administrations publiques et pérenniser ce choix dans le cadre du prochain programme de renouvellement urbain (Gouvernement).

Recommandation n° 4 : Permettre le redéploiement des crédits des projets du NPNRU abandonnés ou qui s'avèrent économes, pour accompagner les projets qui, a contrario, accroissent leurs ambitions ou sont plus coûteux que prévu (ANRU).

Pour le troisième programme de renouvellement urbain (TPNRU) :

Recommandation n° 5 : Avant tout lancement, sécuriser, après un tour de table des différents contributeurs, un financement réaliste qui permette de dimensionner le prochain programme de renouvellement urbain et de le mener à son terme (Gouvernement, bailleurs sociaux, Action Logement).

Recommandation n° 6 : Dans le cadre de la négociation du nouveau cadre financier pluriannuel européen, flécher les fonds européens vers le renouvellement urbain de façon plus massive (Gouvernement).

Recommandation n° 7 :  Placer sous l'autorité du Premier ministre, un secrétariat unique pour le Conseil national des villes et de l'Observatoire national de la politique de la ville pour, d'une part, assurer la cohérence de l'action gouvernementale en faveur de la politique de la ville et, d'autre part, sécuriser l'engagement financier pluriannuel de l'État en faveur du renouvellement urbain (Gouvernement).

Recommandation n° 8 :  Choisir les quartiers bénéficiaires du nouveau programme à partir d'une grille fiable et partagée, définie par l'État sur le fondement de l'expertise de l'ANRU et des acteurs locaux, en priorisant les enjeux suivants : le développement économique, l'éducation, la sûreté, l'adaptation au changement climatique et l'accès aux services publics (Gouvernement, DGCL, DHUP, préfets, ANRU).

Recommandation n° 9 :  Conserver comme fondement de la géographie du troisième programme de renouvellement urbain les quartiers prioritaires de la politique de la ville, tout en intégrant quelques centres anciens faisant l'objet de travaux de grande ampleur (Gouvernement, DGCL, DHUP, préfets, ANRU).

Recommandation n° 10 :  Renforcer les dispositifs d'accompagnement des habitants et des communes d'accueil dans le cadre des relogements liés aux projets de renouvellement urbain (ANRU, préfets).

Recommandation n° 11 :  Favoriser le développement des prêts bonifiés pour la construction de logements très sociaux afin que la reconstitution de l'offre soit adaptée aux publics très fragiles (Gouvernement, Caisse des dépôts et consignations, Action Logement).

I. LE MODE DE FINANCEMENT ET LA GOUVERNANCE DU NOUVEAU PROGRAMME NATIONAL DE RENOUVELLEMENT URBAIN (NPNRU) S'INSPIRENT FORTEMENT DU PROGRAMME PRÉCÉDENT

A. PLUSIEURS PROGRAMMES ONT PRÉCÉDÉ LES OPÉRATIONS D'ENVERGURE NATIONALE EN SE FONDANT SUR UNE PARTICIPATION D'ACTEURS VARIÉS

1. Le renouvellement urbain fait appel, par essence, à des partenaires nombreux et variés

a) La définition même du concept de renouvellement urbain résulte de l'apport de plusieurs acteurs et demeure vivante

Le concept de renouvellement urbain est issu, en France, des réflexions qui ont entouré la révision du schéma directeur de développement et d'urbanisme de Lille métropole pour 1992-1994^5(*). Dans le contexte de la métropole lilloise, il s'agit alors de promouvoir, à rebours du concept de « ville nouvelle » qui domine depuis le milieu des années 1960, celui de « ville renouvelée »^6(*).

Cette évolution conceptuelle indique le passage d'une logique d'extension urbaine à une nouvelle dynamique dans laquelle l'objectif est « de tirer parti des potentiels des territoires déqualifiés pour leur redonner de la valeur »^7(*). Les villes nouvelles, dont le principe est décidé dès 1964^8(*), obtiennent le 10 juillet 1970 un cadre juridique consacré par la loi Boscher^9(*). Elles ont alors pour objectif, dans un contexte de croissance importante des besoins en logement dans les villes, de déconcentrer les grandes aires urbaines et de développer de nouvelles centralités, en accentuant les liaisons en transports en commun entre les centres anciens et les villes nouvelles.

La logique de la « ville renouvelée » suit une logique très différente : il s'agit alors de modifier des quartiers déjà existants pour les réhabiliter, les densifier en cas de besoin et y faire venir ou revenir des services publics, une activité économique et des populations issues des classes moyennes afin de renforcer la mixité sociale.

Le travail effectué au niveau local par la métropole lilloise dans les années 1990, qui propose une inflexion de fond, n'épuise pas cependant la définition du concept de renouvellement urbain. Le vocable même est en effet créé à l'été 1998 par la Caisse des dépôts et consignations (CDC)^10(*), afin de baptiser un programme nouveau de financement de projets pour la revalorisation de territoires urbains.

Cette dénomination de « renouvellement urbain » s'inscrit donc dans un continuum sémantique qui indique, petit à petit, un passage de la logique d'extension de l'urbanisme à celui d'une restructuration du tissu urbain, parfois au coeur même des centralités existantes.

De nombreuses notions proches du « renouvellement urbain »
recouvrent pourtant des visions différentes

Plusieurs termes proches de celui de « renouvellement urbain » coexistent aujourd'hui encore. Cependant, ces derniers sont porteurs d'une vision de l'action différente et charrient parfois avec eux le souvenir d'expériences historiques qui diffèrent dans leurs modes d'action comme leurs objectifs de ce qui, aujourd'hui, est appelé en France le « renouvellement urbain ».

D'abord, on peut noter que la notion de « rénovation urbaine » a été la première utilisée pour caractériser l'action publique dans des quartiers connaissant une réhabilitation lourde. Entre 1958^11(*) et 1970^12(*), c'est par ce terme que sont désignées les opérations de démolition de quartiers anciens vétustes pour les remplacer par des ensembles neufs. L'idée de la « rénovation urbaine » correspond donc, en France, à une approche centrée sur la transformation lourde du bâti, notamment via la démolition-reconstruction.

C'est notamment pour cette raison que le Programme national de rénovation urbaine (PNRU) initié en 2004, qui marque la naissance d'une impulsion nationale forte pour soutenir la transformation urbaine, choisit ce vocable : comme l'indique le rapport d'évaluation du PNRU^13(*), les subventions pour les démolitions s'élèvent à 2,4 milliards d'euros, soit autant que celles dédiées à la reconstitution de l'offre. Ainsi, sur 11,2 milliards d'euros de subventions, 43 % ont été consacrées à des opérations de destruction-reconstruction.

Il convient néanmoins de distinguer la rénovation urbaine initiée en 2004 de celle en vogue dans les années 1960 : le PNRU vise des zones urbaines sensibles (ZUS) issues de quartiers construits souvent dans le second XX^ème siècle, là où la précédente rénovation urbaine visait à moderniser drastiquement certains quartiers anciens datant d'avant-guerre, avec peu de concertation locale et menant parfois à l'expulsion des habitants, souvent précaires.

D'autres termes moins usités n'ont pas été retenus :

- la « réhabilitation urbaine », déjà utilisée lorsque se forge le terme de « renouvellement urbain », se concentre principalement sur le logement, avec une dimension moins structurante sur l'environnement urbain global que la rénovation ;

- la « restructuration urbaine », citée dans la loi^14(*) depuis le milieu des années 1990, suit une logique moins large que le renouvellement, s'approchant de la logique de remodelage de l'espace urbain sans prendre nécessairement en considération les enjeux sociaux et humains ;

- enfin, la notion de « régénération urbaine », issue d'une terminologie anglo-saxonne, est la plus proche de ce qui est entendu en France par « renouvellement urbain » car elle prend en compte l'idée d'une revitalisation qui passe non seulement par le logement mais aussi par le développement d'un tissus social et économique dans les quartiers transformés ; c'est cette notion qui est aujourd'hui retenue dans l'Union européenne (UE)^15(*) et au sein de l'Organisation des nations unies (ONU)^16(*) pour évoquer la transformation de la ville.

Source : commission des finances

Si le « renouvellement urbain » ne connaît toujours pas de définition juridique, il n'empêche qu'il est consacré depuis la loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000^17(*). Il est donc intéressant de constater que, non seulement la diffusion du concept est issue de réflexions mêlant des acteurs locaux et nationaux aux activités très diverses, mais en outre sa définition demeure absente de l'ordre juridique.

Par conséquent, cette notion est vivante : sans définition figée dans la loi, le renouvellement urbain s'impose « non pas [comme] un type particulier d'opération mais [plutôt comme] un projet politique visant, par une série d'actions coordonnées, à revaloriser un site urbain dégradé, désaffecté ou paupérisé en y mettant en oeuvre les principes de mixité sociale et de diversité urbaine. »^18(*)

Les opérations de renouvellement urbain peuvent ainsi concerner des domaines très divers : la promotion immobilière, l'amélioration des logements, la structuration du domaine public, le développement des transports, la garantie de la sécurité, l'adaptation au changement climatique, l'accès aux services publics, ou encore le renforcement de l'activité économique.

En outre, les opérations peuvent aussi bien relever d'une initiative publique que privée et sont d'une dimension variable.

Le glissement sémantique opéré entre le Programme national de rénovation urbaine (PNRU) et le Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) montre ainsi l'objectif de porter une politique publique plus holistique : l'ensemble des acteurs convient que l'ambition du renouvellement urbain est de faciliter l'intégration ou la réintégration d'un quartier au sein du tissu urbain, sans dogmatisme sur la méthode :

- pour la direction générale des collectivités territoriales (DGCL), « il s'agit de « refaire la ville sur la ville », en privilégiant la continuité urbaine, la mixité fonctionnelle, la transition écologique, la participation des habitants et le développement économique local. »^19(*) ;

- pour la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), « le terme de renouvellement urbain, introduit avec le NPNRU^20(*), reflète une approche plus large et plus intégrée de la transformation des quartiers. [Il] vise [...] moins à « corriger » un quartier qu'à inscrire sa transformation dans une dynamique urbaine globale, en agissant simultanément sur l'habitat, les espaces publics, les mobilités, les équipements et l'attractivité économique »^21(*).

- pour l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), le renouvellement urbain concerne des projets « enrichis d'un volet humain, plus articulés aux contrats de ville et portés en complémentarité avec les politiques publiques des agglomérations, soit une redynamisation d'un quartier dans sa globalité »^22(*).

b) Le renouvellement urbain est le fruit d'une collaboration entre des acteurs variés

Le pluralisme des apports de définition du concept de renouvellement urbain correspond pleinement à la diversité des acteurs impliqués. En effet, pour que puisse fonctionner une opération de renouvellement d'un quartier, il apparaît nécessaire de coordonner des parties prenantes nombreuses qui agissent chacune sur un plan précis.

Pour commencer, le renouvellement urbain concerne au premier chef les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), qui sont premièrement concernés par les transformations lourdes induites par les opérations. En particulier, les relogements des personnes concernées par les démolitions de logements peuvent, dans certains cas, modifier fortement les équilibres sociaux d'une agglomération.

L'État s'affirme aussi comme un des acteurs clés du renouvellement urbain tel qu'il se construit en France : bien qu'il ne participe au financement du NPNRU qu'à hauteur de 10 %, il reste, notamment depuis la création de l'ANRU en 2003, la clé de voute qui assure la synergie entre les différents acteurs. Le réseau des préfets est déterminant pour assurer la mobilisation des parties prenantes et pour la sélection des quartiers. Cette supervision de l'État dans les opérations de renouvellement urbain constitue le pendant de son action structurante dans le développement des villes en France après-guerre. Qu'il s'agisse des villes nouvelles, mentionnées supra, ou des grands plans de reconstruction à l'issue de la guerre évoqués plus en détail infra, on observe une permanence de l'action étatique dans le pays pour cadrer le développement et la transformation des villes.

La conduite des opérations de renouvellement urbain est aussi fortement influencée par l'action des bailleurs sociaux. La plupart des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) constituent des zones où la part du logement social est importante, ce qui nécessairement amène à coordonner l'action des bailleurs sociaux avec celle des autres acteurs. Comme l'indique l'Union sociale pour l'habitat (USH) dans sa réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale, les QPV ont « été en partie construits par les organismes d'habitation à loyer modéré (HLM) qui sont aujourd'hui encore propriétaires de plus de 60 % du parc de logement » qui y est situé. S'il existe des QPV qui ne sont pas composés majoritairement de logements sociaux^23(*), les bailleurs ont été historiquement les premiers à alerter, dès les années 1970, sur la paupérisation croissante des habitants du parc HLM.

Action Logement, de même, est engagé depuis les années 1970 dans l'accompagnement des projets de renouvellement urbain et en est largement le premier financeur depuis le lancement des grands projets nationaux que sont le PNRU et le NPNRU.

Enfin, au-delà de ces organismes, une multitude d'acteurs, aussi bien publics que privés, sont parties prenantes dans une opération de renouvellement urbain, ce qui en explique la complexité :

- la reconstitution de l'offre de logements privés dépend de l'investissement de promoteurs immobiliers puis d'entreprises de construction ;

- la reconstitution de l'offre de logements sociaux doit beaucoup à l'action de la Caisse des dépôts qui permet aux bailleurs sociaux d'initier des opérations de construction grâce à son activité de prêt ;

- la création de nouveaux réseaux de transports en commun demande de se coordonner avec les entreprises ou régies opérant ces transports pour définir le réseau ainsi qu'avec les entreprises réalisant les travaux d'infrastructures ;

- la révision de l'espace urbain impose de faire appel à des compétences en aménagement, parfois portées par l'administration locale ou par l'ANRU, mais aussi par divers cabinets d'ingénierie urbaine ;

- enfin, les habitants des quartiers eux-mêmes sont fortement concernés par les transformations induites, ce qui a poussé le NPNRU à les inclure plus fortement dans les différentes décisions de renouvellement.

En somme, il apparaît que tant dans sa définition que dans sa mise en oeuvre, le renouvellement urbain fait appel à une multitude d'acteurs qu'il convient de coordonner de façon efficace.

2. La nécessité d'initier des opérations de renouvellement urbain résulte du vieillissement inadapté des quartiers reconstruits après-guerre

a) Une reconstruction dans l'urgence dans une France dévastée par la Seconde Guerre mondiale

À l'issue de la Seconde Guerre mondiale, la France se retrouve dans une situation préoccupante pour loger sa population. Près de 452 000 immeubles sont intégralement détruits, soit deux fois plus qu'au Royaume-Uni, et 1 436 000 le sont partiellement : en tout, environ 20 % du parc immobilier du pays est concerné par les destructions, une proportion deux fois plus importante qu'à l'issue de la Première Guerre mondiale. Avec un million de familles sans abri, entre 4 et 5 millions de Français n'ont pas de moyen de se loger.

Sous l'impulsion d'Eugène Claudius-Petit, ministre de la Reconstruction entre 1948 et 1953, deux lois structurantes sont adoptées pour favoriser une reprise massive de la construction et apporter une réponse quantitative à la crise du logement :

- d'abord, la loi du 1^er septembre 1948^24(*) permet de remettre à niveau les loyers, favorise l'amélioration du patrimoine ancien, crée l'allocation de logement familiale et institue un droit au maintien dans les lieux pour les locataires des immeubles anciens et du parc locatif social ;

- ensuite, celle du 21 juillet 1950^25(*) accélère la construction de logements, notamment en accession à la propriété, et modernise le statut juridique des habitations à bon marché (HBM) qui deviennent les HLM.

La reconstruction se déroule selon le principe d'une réaffirmation de la place centrale de l'État. Tant au niveau de la planification que de l'évolution du droit, ce dernier est consacré comme le moteur et le régulateur de la reprise de la construction.

Le plan Courant^26(*), en 1953, fixe ainsi des objectifs quantitatifs : alors que 82 000 logements ont été construits en 1952, il est prévu de monter à une production de 240 000 logements par an pendant cinq ans. En 1956, près de 321 000 logements sont construits, dont 72 000 logements HLM.

L'impulsion donnée par l'État semble ainsi avoir eu un effet tangible, bien que d'autres facteurs comme l'appel à « l'insurrection de la bonté » du 1^er février 1954, ont aussi joué dans la mobilisation des acteurs privés et des particuliers.

La fixation par l'État des bases juridiques de l'urbanisme quantitatif de l'après-guerre se poursuit par ailleurs avec l'adoption de la loi du 6 août 1953^27(*) qui élargit les pouvoirs des personnes publiques en termes d'expropriation. Quelques jours plus tard, le décret du 9 août 1953^28(*) généralise la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) en la fixant à 1 % de la masse salariale, pour les entreprises de plus dix salariés. Cette généralisation de la PEEC marque un tournant dans la politique d'implication des employeurs et des chefs d'entreprises dans la politique du logement : alors que l'action des entreprises en faveur du logement des salariés demeurait le fruit du dialogue social et restait jusqu'alors facultative, la participation financière des employeurs devient obligatoire et son usage est désormais étroitement lié aux priorités de l'État.

Avec de nouvelles ressources et des pouvoirs juridiques renforcés, l'État reconstructeur est capable de relancer durablement la production. Cette démarche s'accompagne d'une modernisation des techniques de construction, qui s'industrialisent par l'utilisation de plus en plus massive du béton.

b) Le développement d'un urbanisme de masse porté par le modèle français du grand ensemble

Face à l'ampleur des besoins, conjugué à un exode rural marqué, l'urbanisme de l'après-guerre se focalise sur les périphéries des centres historiques, avec une logique principalement quantitative.

L'État définit, par décret^29(*), des zones à urbaniser par priorité (ZUP), qui permettent, en quinze ans, de créer près de 2,2 millions de logements dans 220 zones circonscrites. En totalité, on passe de 12 millions de logements en France en 1946 à près de 21 millions en 1975. La production atteint un maximum de 556 000 logements produits en 1973.

Ces résultats quantitatifs sur la période 1950-1970 sont atteints grâce au recours, dans le secteur de la construction, à un usage intensif du béton. Les productions sont industrialisées, les bâtiments de plus en plus préfabriqués et standardisés, avant d'être assemblés sur place.

Les immeubles produits à cette époque visent trois objectifs principaux, inspirés de trois tendances qui marquent, à l'époque, l'esprit des architectes et des aménageurs.

D'abord, en se fondant sur les principes hygiénistes développés au XIX^ème siècle, l'habitat produit dans ces décennies d'après-guerre vise à prendre le contrepied des bidonvilles qui avaient pu croître en bordure des grandes agglomérations. En 1964, près de 90 % de l'habitat informel est concentré dans trois régions : Île-de-France, Provence-Alpes-Côte d'Azur et Hauts-de-France. L'expropriation par les communes voire par l'État des terrains sur lesquels sont installées ces constructions de fortune vise donc à créer un habitat où l'hygiène moderne est accessible. Les personnes logées dans les nouveaux HLM, notamment, bénéficient de façon systématique d'installations sanitaires qui assurent l'accès à l'eau potable et à une salle de bain : il s'agit, pour l'époque, d'une évolution tout à fait remarquable. On passe ainsi, en 1906, d'environ un cabinet de toilette pour 70 logements ouvriers^30(*) à une proportion de 74 % de logements disposant d'un cabinet de toilette intérieur^31(*) en 1975.

Ensuite, le bâti s'inspire d'un principe de rationalisme : il convient de concevoir des appartements inspirés de l'architecture « navale et monacale^32(*) », qui sont ainsi réplicables à grande échelle et adaptés à des habitants standards. Cette démarche permet l'industrialisation du processus de construction, visible notamment par le développement de la préfabrication.

Enfin, c'est la logique du fonctionnalisme qui guide la production des immeubles de ces décennies : ces derniers doivent répondre, par leur forme, à l'utilité qui leur est donnée. Le Corbusier peut ainsi écrire qu'une « maison est une machine à habiter »^33(*), ce qui traduit l'esprit qui guide la construction pendant les années d'après-guerre. Il s'agit de construire massivement, avec efficacité.

L'ensemble de ces principes mettent en oeuvre la Charte d'Athènes, adoptée en 1933 à l'issue du IV^ème Congrès international d'architecture moderne. Cette dernière prévoit notamment de diviser les nouveaux espaces urbains en zones indépendantes, liées chacune à leur fonction : la vie, le travail, les loisirs, les transports.

C'est en s'inspirant de ces travaux que l'urbanisme de dalle, qui sépare notamment les activités piétonnes des voies de circulation des véhicules, voit le jour.

c) L'apparition rapide de difficultés pour les nouveaux quartiers

Les nouveaux quartiers construits sur le principe de l'habitat de masse, d'abord créés à destination des classes moyennes, subissent dès les années 1970 un mouvement de fuite de ces catégories socio-professionnelles au profit de personnes plus pauvres, souvent issues de l'immigration.

En effet, si la production de logements neufs est très fortement formée d'habitat collectif, l'aspiration principale demeure dans ces décennies l'accession à une maison individuelle. Selon l'Union sociale pour l'habitat (USH), près de 75 % des Français le désirent dans les années 1970, alors que seul 30 % des logements produits en 1965 étaient des maisons individuelles.

Il en résulte un phénomène de spécialisation sociale et une paupérisation progressive de nouveaux quartiers, qualifiée de « phénomène de relégation »^34(*).

Les pouvoirs publics prennent la mesure de cette difficulté en limitant la possibilité de construire de grands ensembles, qui correspondent peu aux aspirations des classes moyennes pourtant visées. Ainsi, le 5 avril 1973, la circulaire Guichard^35(*) limite le nombre de logement à réaliser dans une zone d'aménagement concertée (ZAC) à 2 000, et indique qu'il est nécessaire de rechercher « le rapprochement ou l'intégration d'autres fonctions urbaines que l'habitat [...] : activités de diverses natures, équipements publics, services collectifs, commerces, équipements de loisirs ou de culture, etc. ».

Très tôt, le constat de l'inadaptation entre les besoins des habitants et les formes urbaines conçues dans l'après-guerre apparaît. Ces formes urbaines répondaient à des objectifs quantitatifs mais reposaient sur des fondements théoriques qui, dans le concret, n'ont pas su convaincre les personnes qui y habitaient. Ce constat est martelé dès 1977 par le rapport Peyrefitte^36(*), qui s'inquiète de la montée de la violence dans la société et, en particulier, dans les nouveaux quartiers. La critique du principe fonctionnaliste y est frontale : « La ségrégation sociale marque nos villes. [...] Avoir cassé les villes, en faisant des quartiers pour dormir, des quartiers pour travailler, des quartiers pour se divertir [...], cela a grevé l'avenir pour de nombreuses années. »

Les années 1980 à 1990 voient s'accroître les difficultés pour les quartiers issus de l'urbanisation d'après-guerre, qui subissent de plus en plus une forme d'enclavement géographique, une ségrégation spatiale, une concentration de populations en difficulté et une dégradation du bâti.

Ces difficultés cumulées mènent à l'émergence de violences urbaines. Les émeutes de Vaulx-en-Velin en 1979 marquent une prise de conscience dans l'opinion publique de la situation délétère dans les quartiers issus de l'urbanisation des années 1950-1970. En effet, le quartier de la Grappinière, d'où partent les violences, a été conçu dans les années 1960 et concentre des personnes issues de l'immigration, souvent jeunes et mal intégrées dans le tissu économique de la métropole lyonnaise.

Le renouvellement urbain devient ainsi, peu à peu, un enjeu de cohésion nationale, mais aussi de sécurité. La difficulté de maintenir la tranquillité publique dans les quartiers est en particulier révélée lors de l'intervention des forces de l'ordre : impasses, dalles, tours et barres sont autant d'obstacles à l'intervention efficace de la police ou de la gendarmerie. Il convient alors de penser de nouvelles formes urbaines qui sont aussi plus adaptées au maintien de l'ordre.

3. Une ambition relativement modeste pour les premiers programmes de renouvellement urbain

Le constat de l'ensemble de ces difficultés fait évoluer l'action publique pour la transformation des villes : le début des années 1980 voit l'émergence des premières actions de la « politique de la ville ». Il s'agit d'une approche globale des quartiers, en agissant dans le domaine social, éducatif et économique.

Toutefois, les difficultés que connaissent les quartiers issus de l'urbanisation d'après-guerre tiennent, pour beaucoup, à l'état parfois délabré du bâti, ainsi qu'à leur enclavement géographique et socio-économique. Par conséquent, des transformations physiques d'ampleur sont mises en oeuvre dès la fin des années 1970.

Les premiers programmes de renouvellement urbain ont une ambition relativement réduite : dans de nombreux cas, il s'agit avant tout de remettre en état les bâtiments, dont la durabilité s'avère médiocre, mais pas encore de réviser la structure urbaine par des démolitions ou encore le raccordement au réseau de transports en commun.

Le premier programme national de mise à niveau du parc HLM est mis en oeuvre en 1977, sous le nom d'opérations Habitat et vie sociale (HVS). Entre 1977 et 1980, des études sont réalisées sur 53 sites et une réhabilitation légère d'une quarantaine d'ensembles de 350 à 1 800 logements a lieu.

Le programme HVS est ensuite renforcé en 1984, avec la création du programme national de Développement social des quartiers (DSQ). Une vingtaine de sites sont classés en DSQ et 148 conventions sont signées dans le but de requalifier des logements, des espaces publics et des équipements.

L'initiation du programme DSQ répond à l'insuffisance du programme HVS à enrayer la dynamique de déprise des quartiers mise en évidence au cours des années 1970. En effet, il correspond à la mise en oeuvre des recommandations de la commission nationale pour le développement social des quartiers (CNDSQ), créée à l'issue des émeutes du quartier des Minguettes à Vénissieux au cours de l'été 1981. Comme le quartier de la Grappinière à Vaulx-en-Velin, les Minguettes est un quartier issu de l'urbanisation des années 1960, en l'occurrence l'une des ZUP désignées dans le décret du 31 décembre 1958.

Il convient cependant de noter que le programme national de DSQ est porteur d'une première ébauche d'association des différents acteurs : les habitants, les bailleurs sociaux et les élus locaux sont intégrés dans la démarche, ce qui signe une évolution quant à la place de l'État et préfigure la gouvernance qui sera mise en oeuvre par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) à partir de 2003.

La politique de renouvellement urbain se prolonge ensuite par la décision du Comité Interministériel des Villes de juillet 1991 d'initier les Grands Projets Urbains (GPU). Il s'agit d'opérations lourdes d'aménagement sur des sites emblématiques comme Mantes-la-Jolie, Vaulx-en-Velin ou encore Roubaix-Tourcoing.

Les GPU constituent la première contractualisation entre l'État et les collectivités pour le renouvellement urbain, avec un chef de projet dédié et un financement pluriannuel garanti. Mis en oeuvre à partir de 1994 et au nombre de quinze, ils concentrent les investissements publics sur un nombre limité de quartiers particulièrement en difficulté pour limiter la dispersion des crédits et favoriser une restructuration urbaine profonde.

Peu à peu, le glissement d'une réhabilitation légère du bâti vers des projets d'ampleurs et plus structurants s'opère. Les GPU ont ainsi l'ambition de réinsérer les quartiers ciblés dans leur agglomération en agissant à la fois sur l'aménagement urbain, le développement économique et social et l'amélioration de l'image des territoires concernés. Comme l'indique l'ANRU^37(*), la dénonciation de l'insuffisance de l'action menée commence cependant à s'affirmer : « la critique de rafistolages des cages d'escalier et de ripolinage des façades, sans rapport avec les enjeux plus structurants pour les habitants - insalubrité, hygiène, suroccupation, insécurité, économies parallèles - se fait jour », bien que les GPU permettent de réaliser « les premières opérations lourdes de transformation urbaine sur certains sites ».

La difficulté de mettre en oeuvre une politique publique qui traite véritablement les sous-jacents qui causent l'enclavement des quartiers se remarque avec la multiplication des initiatives qui s'enchaînent à la fin des années 1990 et jusqu'au début des années 2000.

D'abord, en 1996^38(*) est mis en oeuvre le Pacte de relance pour la ville, dont l'objectif est d'articuler développement économique et transformation urbaine avec la création de nouveaux outils comme les Zones franches urbaines (ZFU), les Zones de redynamisation urbaine (ZRU) et l'identification de treize premiers Grands projets de ville (GPV) ;

Ensuite, à la suite du Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999, est initié un programme national de renouvellement urbain autour de cinquante grands projets de ville (GPV), qui remplacent les GPU.

Enfin, le 13 décembre 2000, la loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU)^39(*) achève une période marquée par une forme d'activisme sans qu'un projet structurant et de long terme ne soit mis en oeuvre. Ce texte est cependant fondateur pour plusieurs raisons :

- il introduit, comme mentionné supra, la notion de « renouvellement urbain » dans l'ordre juridique, ce qui permet de constater une appropriation de ce concept et notamment de l'ambition partagée d'une modification profonde des équilibres au sein des quartiers pour mieux les intégrer dans les agglomérations ;

- il impose aux communes urbaines d'atteindre un quota de 20 % à 25 % de logements sociaux ;

- il crée, surtout, les Opérations de renouvellement urbain (ORU), qui facilitent les opérations de démolition-reconstruction préfiguratrices du Programme national de rénovation urbaine (PNRU).

Pour l'ensemble de ces raisons, il est possible de considérer que la loi SRU a permis de poser les bases juridiques et opérationnelles de la création de l'ANRU en 2003. L'ensemble des dispositifs mise en oeuvre à partir du programme HVS ont permis à l'action publique en matière de renouvellement urbain de progresser. Toutefois, la multiplicité des outils et la dispersion des financements rendait relativement peu structurée et lisible une action publique qui manquait dès lors de continuité.

Le rapport de 2002^40(*) de la Cour des comptes relatif à la politique de la ville, qui traite aussi des opérations de renouvellement urbain naissantes, est ainsi très critique : « la politique de la ville a jusqu'à présent été marquée par l'imprécision de ses objectifs comme de sa stratégie et par une volonté d'affichage qui conduit à la mise en oeuvre périodique de nouveaux dispositifs. Il en est résulté un empilement de procédures et un enchevêtrement des zones d'intervention, difficilement lisibles tant pour les acteurs que pour la population et d'autant plus dommageables que la dimension nécessairement interministérielle de cette politique n'était pas suffisamment prise en compte ».

4. Le financement des premiers programmes met en évidence la montée en puissance de la logique partenariale

a) Un financement principalement assumé par l'État, rejoint par les collectivités dans le cadre de la contractualisation

La mise en oeuvre et le financement des premiers programmes de renouvellement urbain a très principalement été le fait de l'État, dans la continuité de la mainmise de ce dernier sur la politique d'aménagement en France.

L'esprit de la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), créée en 1963, infuse dans la détermination des priorités de la politique de la ville : la sélection des ZUP, puis des sites HVS ou DSQ, des GPU puis des GPV dépendent de l'État qui dimensionne souvent les programmes à ses capacités de financement.

Cependant, l'approche partenariale et le partage de la charge financière ne cesse de se développer à mesure que de nouveaux programmes sont créés. Comme indiqué supra, la mise en oeuvre des projets de renouvellement urbain demande en effet l'implication et la coordination de multiples acteurs.

D'une part, les collectivités sont amenées, à partir du début des années 1990 avec le lancement des GPU, à contractualiser avec l'État, dans l'objectif de garantir un financement pluriannuel partagé.

Les régions, d'abord, s'investissent en particulier sur le plan financier, au titre de leurs compétences pour mettre en oeuvre les opérations d'aménagement et d'insertion. Comme l'indique la Cour des comptes en 2002, « les régions constituent [...] un partenaire majeur de l'État [pour la politique de la ville], notamment en termes financiers. Les contrats de plan État-Région (CPER) sont les instruments principaux de cette coopération ».

Le bloc communal s'affirme rapidement comme l'échelon de mise en oeuvre de la politique de la ville et de renouvellement urbain et devient un acteur incontournable. L'incidence des premiers programmes de renouvellement urbain montrent cependant que, dans des communes relativement fragiles financièrement et socialement, la mise en oeuvre de la politique dégrade parfois notoirement les comptes de ces dernières. Ainsi, la Cour des comptes montre, par exemple, que la commune de Vaulx-en-Velin comme celle de Mantes-la-Jolie avaient été contrainte d'emprunter des sommes importantes pour financer leur GPU à la fin des années 1990.

Enfin, il convient de noter que, dans les premiers programmes, les départements sont plutôt restés à l'écart du financement et de la gouvernance. Leur intégration dans la gouvernance du renouvellement urbain s'est accentuée à mesure que les problématiques sociales dans les quartiers ont été mieux prises en compte. Le déploiement des consultations avec les habitants, parfois mises en oeuvre dans le PNRU et rendues systématique dans le NPNRU, a encouragé cette dynamique.

b) La recherche, dès les origines, du soutien d'autres partenaires

L'inconstance des versements de l'État, fixés annuellement, est dénoncée dès le démarrage de la mise en oeuvre de la politique de renouvellement urbain, insérée plus largement dans la politique de la ville. La Cour des comptes en fait le constat dès 1995 dans le rapport public^41(*), en soulignant « le caractère incertain du chiffrage de l'effort financier de l'État » et « les irrégularités qui [marquent] la gestion des crédits ».

En outre, le poids des projets de renouvellement urbain sur les finances locales a rapidement constitué un frein à la hausse des ambitions.

Par conséquent, dès l'origine, la recherche de partenaires financiers a été nécessaire. Elle a trouvé une réponse principalement dans la mobilisation des ressources de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), des bailleurs sociaux et des fonds européens.

Ainsi, la CDC crée en juin 2000 le Fonds de renouvellement urbain (FRU), doté de 457 millions d'euros et abondé grâce à ses résultats exceptionnels en 1999. Ce fonds s'impose rapidement comme un levier essentiel pour accompagner les collectivités locales dans la transformation de leurs quartiers. Il constitue, d'ailleurs, la première consécration dans une politique publique du vocable de « renouvellement urbain », montrant l'incidence des partenaires de l'État non seulement sur le financement mais aussi sur la désignation de la politique publique. Le FRU s'inscrit au sein du Programme renouvellement urbain de la CDC, qui met à disposition des collectivités locales deux types de prêts :

- les prêts projets urbains (PPU) destinés à financer des opérations d'aménagement global ;

- les prêts renouvellement urbain (PRU) ciblant la réhabilitation des logements et des espaces publics.

Outre les prêts, la CDC intervient via le FRU en apportant un appui à l'ingénierie des projets, en préfinançant des subventions lorsque les versements de l'État se font attendre, en renforçant le haut de bilan des bailleurs sociaux notamment. Son action est donc structurante et pose les bases de la méthodologie qui sera retenue dès 2004 pour mettre en oeuvre le Programme national de rénovation urbaine (PNRU) : développement de l'ingénierie de projet et préfinancement des subventions pour faciliter le démarrage des opérations.

En outre, les bailleurs sociaux, selon des réalités locales très diverses, avaient été rapidement associés à certains contrats de ville^42(*) : sans qu'ils contribuent directement au financement des opérations, les bailleurs ont eu un rôle déterminant dans le développement d'une meilleure gestion de leur parc et à la mise en oeuvre de la gestion urbaine de proximité. Cette dernière est définie, à l'origine, comme « l'ensemble des actes qui contribuent au bon fonctionnement d'un quartier »^43(*) et devient, à partir de 1999, l'objectif de fond auquel concourent la politique de la ville et les opérations de renouvellement urbain.

Enfin, des fonds européens ont été sollicités dès la fin des années 1990, pour des montants modestes cependant, via le fonds européen de développement régional (FEDER), le fonds social européen (FSE) et les programmes d'initiative communautaire (PIC) Urban I^44(*) et II^45(*).

c) L'enjeu de la pluriannualité des financements

Comme l'indique la DGCL^46(*), le financement des programmes précédant le PNRU reposait sur des contributions multiples et annualisées, ce qui pouvait limiter la lisibilité et la sécurisation pluriannuelle des projets portés par les collectivités.

Ceci a eu deux conséquences majeures.

D'une part, certains délais de réalisation ont été allongés en raison de la complexité des opérations d'aménagement et de la multiplicité des acteurs intervenants dans les projets urbains. Par exemple, les GPV étaient initialement prévus pour sept ans mais ont été en moyenne prolongés de trois à cinq ans.

D'autre part, l'inconstance de la participation de l'État a pu réduire la portée de projets qui dépendaient largement de sa force d'impulsion et sa présence au niveau financier. Cet écueil demeure aujourd'hui, malgré les transformations profondes qu'ont amené les grands programmes nationaux initiés à partir de 2003.

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* ⁵ Direction aménagement et renouvellement urbain de Lille Métropole, La ville renouvelée, propositions pour une définition opérationnelle de la politique de la Ville renouvelée pour le nouveau mandat, mars 2009, annexe à la délibération du Conseil communautaire du 26 juin 2009.

* ⁶ Henri Jacquot, Origines, enjeux et encadrement juridique des politiques renouvellement urbain, 2004.

* ⁷ Schéma directeur de développement et d'urbanisme de Lille Métropole, cité in La ville renouvelée, op.cit.

* ⁸ Loïc Vadelorge, La politique des villes nouvelles, De l'État aux collectivités locales (1965-2005), novembre 2006.

* ⁹ Loi n° 70-610 du 10 juillet 1970 tendant à faciliter la création d'agglomérations nouvelles.

* ¹⁰ Sylvie Harburger, La Caisse des dépôts et le renouvellement urbain, in Droit et Ville, tome 55, 2003.

* ¹¹ Décret n° 58-1465 du 31 décembre 1958 relatif à la rénovation urbaine.

* ¹² Décret n° 73-1023 du 8 novembre 1973 portant codification des textes réglementaires concernant l'urbanisme qui abroge le décret n° 58-1465 précité.

* ¹³ Direction générale des collectivités territoriales et al., Rapport partenarial sur l'impact du PNRU, juin 2024.

* ¹⁴ Loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

* ¹⁵ Le programme européen URBACT, dont la première mouture a été mise en oeuvre entre 2002 et 2006, vise à mettre en oeuvre cette « urban regeneration ».

* ¹⁶ Le Programme des Nations unies pour les établissements humains (PNUEH), aussi nommé ONU-Habitat, retient aussi le vocable de « urban regeneration ».

* ¹⁷ Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

* ¹⁸ Jean-Pierre Demouveaux, La notion de renouvellement urbain, Droit de l'aménagement, de l'urbanisme et de l'habitat 2002.

* ¹⁹ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ²⁰ Le Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), qui prend la suite du Programme national de rénovation urbaine (PNRU).

* ²¹ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ²² Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ²³ Parmi ces QPV figurent certains quartiers anciens paupérisés comme les quartiers centraux de certaines villes, à l'instar de Marseille, Béziers, Roubaix, ou Aubervilliers, ou bien certains quartiers de grandes copropriétés comme Grigny 2 en Essonne, ou encore des quartiers résultant d'opérations d'urbanisme plus tardive comme une partie des villes nouvelles.

* ²⁴ Loi n° 48-1360 du 1^er septembre 1948 portant modification et codification de la législation relative aux rapports des bailleurs et locataires ou occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel et instituant des allocations de logement.

* ²⁵ Loi n° 50-854 du 21 juillet 1950 relative au développement des dépenses d'investissement pour l'exercice 1950 (prêts et garanties).

* ²⁶ Du nom de Pierre Courant, ministre de la Reconstruction et du Logement du 8 janvier au 28 juin 1953.

* ²⁷ Loi n° 53-683 du 6 août 1953 accordant des facilités supplémentaires en vue de l'acquisition de terrains nécessaires à la construction d'habitations et à l'aménagement de zones affectées à l'habitation ou à l'industrie.

* ²⁸ Décret n° 53-701 du 9 août 1953 relatif à la participation des employeurs à l'effort de construction.

* ²⁹ Décret n° 58-1484 du 31 décembre 1958 relatif aux zones à urbaniser par priorité.

* ³⁰ Antin Résidences et Groupe Arcade HLM, La Ruche : Le 1^er HLM de France retrouve sa silhouette historique. Réhabilitation de la première habitation bon marché, septembre 2016.

* ³¹ Patrick Kamoun, Hygiène et morale : La naissance des habitations à bon marché. Edition de l'Union sociale pour l'habitat, mars 2012.

* ³² Terminologie utilisée pour décrire l'intérieur des appartements de l'Unité d'habitation conçue par Le Corbusier à Marseille en 1945 sur le site de l'UNESCO. Ce grand ensemble constitue une des premières réalisations d'après-guerre.

* ³³ Le Corbusier, Vers une architecture, 1977.

* ³⁴ Réponses de la direction générale des collectivités territoriales au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ³⁵ Circulaire du 21 mars 1973 relative aux formes d'urbanisation dites « grands ensembles » et à la lutte contre la ségrégation sociale par l'habitat.

* ³⁶ Comité d'études sur la violence, la criminalité et la délinquance, présidé par Alain Peyrefitte, rapport au Président de la République, Réponses à la violence, juillet 1977.

* ³⁷ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ³⁸ Loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

* ³⁹ Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

* ⁴⁰ Cour des comptes, La politique de la ville, février 2002.

* ⁴¹ Cour des comptes, Rapport public, 1995.

* ⁴² Mis en oeuvre par la loi n° 89-470 du 10 juillet 1989 approuvant le X^ème plan (1989-1992).

* ⁴³ Anne Montanola, La gestion urbaine de proximité, nouvel enjeu de la politique de la ville, octobre 2001.

* ⁴⁴ Mis en oeuvre entre 1994 et 1999.

* ⁴⁵ Mis en oeuvre entre 2000 et 2006.

* ⁴⁶ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.