Les perspectives de financement de la politique de renouvellement urbain

B. L'EXPÉRIENCE DU PROGRAMME NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE (PNRU) MONTRE LA DIFFICULTÉ DE MENER À SON TERME UN PROJET D'UNE TELLE AMPLEUR

1. Le PNRU constitue une rupture dans l'histoire de la politique du renouvellement urbain en France

a) Une impulsion politique d'une ampleur inédite

Le début des années 2000 marque la prise de conscience de l'insuffisance des moyens déployés jusqu'alors pour renouveler les quartiers. Le rapport de 2002 de la Cour des comptes^47(*) montre que l'effet sur le bâti des sites étudiés est réel, mais que l'approche n'est pas suffisamment globale pour que la situation socio-économique des quartiers s'améliore réellement : « sur les sites de l'enquête, des résultats positifs ont été constatés en matière de renouvellement urbain, mais la plupart des travaux notent la persistance, voire l'aggravation, des difficultés sociales. »

Cette difficulté à construire une approche holistique est liée au manque d'impulsion politique au niveau national pour aligner l'ensemble services de l'État vers un objectif commun.

L'étape décisive est portée, au sein du Gouvernement de Jean-Pierre Raffarin, par Jean-Louis Borloo, alors ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine. Ce dernier porte la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine^48(*), qui permet la création de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)^49(*) : cette structure dédiée au renouvellement urbain permet de donner une impulsion nouvelle en faisant travailler en synergie les différents acteurs clés pour la réhabilitation des quartiers.

L'ANRU est chargée, par le même article 10 de la loi du 1^er août 2003 qui en porte la création, « de contribuer, dans un objectif de mixité sociale et de développement durable, à la réalisation du programme national de rénovation urbaine [...] en accordant des concours financiers ».

Le Programme national de rénovation urbaine (PNRU), prévu initialement pour durer entre 2004 et 2008, était doté de 2,5 milliards d'euros et prévoit la création d'une offre nouvelle de 200 000 logements sociaux, la réhabilitation d'autant et, dans les cas où cela est nécessaire, la démolition de 200 000 logements sociaux.

La rupture avec les politiques menées jusqu'à la fin du XX^ème siècle s'observe non seulement par l'ampleur du PNRU, permise pas son assise politique et la création de l'ANRU, mais surtout par le contenu des opérations du PNRU, qui présente pour la première fois une « approche intégrée^50(*) ». L'objectif de mixité sociale et de développement durable impose ainsi de prévoir :

- des opérations de démolition-reconstruction de logements insalubres, qui demeurent une des clés de voute du PNRU ;

- la construction d'équipements publics nouveaux, en particulier des écoles, des crèches ou des centres culturels et le renouvellement des espaces publics ;

- le raccordement aux réseaux de transports pour désenclaver les quartiers.

Selon la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), « une comparaison directe [des opérations conduites avant la création de l'ANRU] avec [celles mises en oeuvre dans le] PNRU [est] peu pertinente^51(*) » : on passe en effet d'opérations ponctuelles de réhabilitation ou d'aménagement à des projets globaux de transformation urbaine à l'échelle de quartiers entiers.

Le PNRU, grâce à l'impulsion gouvernementale, permet pour la première fois l'engagement dans un effort national de l'ensemble des acteurs du renouvellement urbain. Il est possible de constater l'effet d'entraînement créé à ce moment par les initiatives concomitantes portées par certains d'entre eux.

Ainsi, en 2005, le mouvement HLM soutient la création de l'École du renouvellement urbain (ERU) qui, sous une forme associative, avait et a toujours pour vocation de former l'ensemble des acteurs associés aux projets de renouvellement urbain. Sise à Pantin, l'ERU est aujourd'hui soutenue par l'ANRU et l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) qui siègent à son conseil d'administration, tout comme la Banque des Territoires et des représentants de l'Union sociale pour l'habitat (USH) et des Fédérations d'HLM. Cette initiative, parallèle au lancement du PNRU, montre que ce dernier a permis d'associer les acteurs, non seulement sur le terrain, mais aussi dans un lieu de formation commune. Les collectivités locales, les services de l'État, les organismes de logement social, les aménageurs et même les habitants ont pu, grâce à cette nouvelle structure, se forger une culture commune qui facilite le passage à l'action.

b) Le recours à de nouveaux financeurs ou au renforcement des partenaires historiques...

Comme indiqué supra, les programmes précédant le PNRU reposaient principalement sur des financements de l'État ou des collectivités locales. Néanmoins, le recours à une logique partenariale avait été développé rapidement, afin d'apporter de nouvelles subventions - par exemple via des fonds européens - ou de permettre un financement par des prêts - notamment par l'action de la CDC. Les bailleurs sociaux, aussi, participaient aux opérations de réhabilitation de leur parc.

Le PNRU approfondit cette logique partenariale, d'abord par le changement d'échelle de l'action de la Caisse des dépôts. Cette dernière signe avec l'État, le 24 mai 2004, une convention qui organise la transition entre le Programme renouvellement urbain (PRU) et le PNRU. Les disponibilités du Fonds renouvellement urbain (FRU) reviennent à l'État, ce qui permet de clôturer le fonds.

Cependant, la CDC conserve la gestion des préfinancements de subventions et la gestion des garanties de cautions, ce qui permet d'accélérer et de sécuriser les projets. L'initiation du PNRU permet, en outre, de passer un cap dans le volume d'intervention de la CDC : alors que le FRU était doté de 457 millions d'euros, la CDC intervient à hauteur de 1,1 milliard d'euros en fonds propres dans le PNRU, dont 400 millions d'euros sont des reliquats. Ces fonds, versés à l'ANRU, permettent de financer l'ingénierie et les études nécessaires à la conduite des projets. La CDC contribue en outre par des prêts massifs sur fonds d'épargne, à hauteur de 17 milliards d'euros sur toute la durée du programme, via les prêts projets urbains (PPU) et les prêts renouvellement urbain (PRU).

Le renforcement de la solidité financière des opérations de renouvellement urbain s'effectue, en outre, par la mise à contribution directe des bailleurs sociaux, via les contributions que ces derniers versent à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). Ainsi, l'article 47 de la loi du 1^er août 2003^52(*) dispose qu'une fraction des cotisations des bailleurs à la CGLLS est affectée à l'ANRU, pour un montant fixé par un arrêté des ministres chargés du logement, de la ville, de l'économie et des finances. Le montant demeure discrétionnaire jusqu'en 2009, où la loi^53(*) fixe le montant annuel de participation des bailleurs à 30 millions d'euros. Ces montants constituent des subventions.

Surtout, le PNRU porte une rupture dans la mesure où il prévoit une participation substantielle d'Action Logement à son financement. Financée par la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), le groupe a pour mission le financement du logement des salariés. L'article 12 de la loi du 1^er août 2003 prévoit qu'Action Logement^54(*) participe aux ressources de l'ANRU, en application d'une convention signée avec l'État. La première sera signée le 10 septembre 2003^55(*) et ouvre la voie à une participation massive d'Action Logement, qui sera le premier financeur du PNRU, à hauteur de 79,8 % des subventions versées. L'avantage est double et permet de faire basculer la politique de renouvellement urbain dans une autre dimension :

- d'une part, l'État joue un rôle d'animateur de la politique publique, via l'ANRU, sans que le financement ne dépende beaucoup de lui ;

- la conclusion d'une convention sur plusieurs années avec le premier financeur accroît la stabilité financière du PNRU en lui conférant une visibilité pluriannuelle et l'émancipe du principe d'annualité budgétaire.

Action Logement obtient, en échange de sa participation, deux types de contreparties :

- des contreparties en droits de réservation de logements locatifs sociaux^56(*), soit près de 34 000 logements pris sur la part du contingent préfectoral pour la période 2009-2015^57(*) ;

- des contreparties foncières pour la réalisation de programmes en diversification de l'habitat^58(*) sous forme d'apport de foncier cédé à l'euro symbolique pour l'association Foncière Logement (AFL) et plus marginalement à disposition des filiales du groupe Action Logement, afin de réaliser des programmes en diversification de l'habitat, en locatif comme en accession^59(*).

L'extension des garanties financières pour le PNRU a permis de donner de la visibilité dans la durée à l'ensemble des acteurs des projets de renouvellement urbain et de les fédérer autour de projets plus ambitieux et plus nombreux.

c) ... a permis de fixer des objectifs ambitieux...

La sélection des quartiers bénéficiaires du PNRU a été fixée selon les modalités prévues à l'article 6 de la loi du 1^er août 2003^60(*). La priorité était d'intervenir dans les quartiers classés en zones urbaines sensibles (ZUS), identifiés à partir d'indicateurs socio-économiques^61(*) et de dysfonctionnements urbains marqués^62(*).

Les ZUS, créées en 1995^63(*), permettaient déjà de cibler les quartiers les plus en difficulté et concernaient un périmètre élargi. En effet, près de 750 avaient été définies par décret dès 1996^64(*).

L'article 6 de la loi du 1^er août 2003 disposait, en outre, que les quartiers « présentant des caractéristiques économiques et sociales analogues » aux ZUS pouvaient être intégrés au PNRU. La reconnaissance des similitudes entre les ZUS et les quartiers dits « article 6 » devait rester exceptionnelle et résultait d'un avis conforme du maire de la commune ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale, puis de l'accord du ministre chargé de la ville et du ministre chargé du logement.

Ces deux voies d'accès ont permis d'accroître considérablement le nombre de sites concernés par le PNRU en comparaison avec les précédents :

- 215 quartiers dits prioritaires ont été retenus par le conseil d'administration (CA) de l'ANRU le 5 février 2005 ;

- 342 quartiers dits supplémentaires ont été retenus par le CA de l'ANRU du 12 juillet 2006 ;

- plusieurs quartiers dits complémentaires ont enfin fait l'objet d'une convention après validation par le CA de l'ANRU du 12 juillet 2006, notamment pour des quartiers où des opérations antérieures à celles du PNRU avaient été contractualisées, ou des quartiers contigus à des quartiers prioritaires.

Au total, 856 quartiers ZUS ou « article 6 » ont été sélectionnés pour bénéficier des financements portés par le PNRU. Parmi eux, près de 546 ont connu une intervention globale de rénovation urbaine.

Nombre de projets par programme de renouvellement urbain

(en nombre de projets validés ou de quartiers ou sites sélectionnés)

Note : HVS : habitat et vie sociale ; DSQ : développement social des quartiers ; GPU : grand projet urbain ; GPV : grand projet de ville ; PNRU : Programme national de rénovation urbaine ; NPNRU : Nouveau programme national de renouvellement urbain.

Source : commission des finances, données Observatoire national de la politique de la ville, direction générale des collectivités territoriales, Agence nationale pour la rénovation urbaine

Il apparaît ainsi nettement que le PNRU constitue une bascule en termes d'ampleur du programme par rapport aux initiatives précédentes. Quantitativement, il s'agit de près de trois fois plus de quartiers concernés par des transformations que de quartiers ayant bénéficié de la politique de développement social des quartiers (DSQ) dans les années 1980.

Au-delà de la marche quantitative, c'est aussi la nature des opérations qui marque une rupture : il s'agit désormais, de façon structurée, de prévoir de remodeler les quartiers en cassant les logiques d'exclusion par rapport aux centres urbains et de dépasser la simple réhabilitation du bâti dégradé.

d) ... tout en concentrant l'action sur le parc social

La sélection des quartiers a été établie à partir d'une grille multicritères adaptée aux spécificités locales. L'Agence nationale de l'habitat (ANAH), créée en 1971 et ayant pour mission l'amélioration du parc de logements privés, a en particulier été mise à contribution pour la mesure de ces critères en outre-mer et dans les centres urbains anciens.

L'ANAH^65(*) indique que le PNRU s'était très principalement concentré sur la rénovation du parc social.

Part des quartiers sélectionnés dans le PNRU ayant bénéficié d'une intervention
sur le parc privé

(en nombre de quartiers et en pourcentage)

Source : commission des finances, données ANAH

Ainsi, l'ampleur inédite du programme n'a intégré qu'une faible part d'intervention sur le parc privé. Cela est tout à fait compréhensible : dans les quartiers sélectionnés pour bénéficier du PNRU, la part de logements sociaux dans le parc était, en 2003, de 61 %, contre 55 % dans les autres ZUS. Il était à cette date de 9 % pour les quartiers hors ZUS.

Néanmoins, comme le fait remarquer l'ANAH, les problématiques du parc privé sont aussi prégnantes dans les quartiers en difficulté, notamment en ce qui concerne les copropriétés dégradées. Ceci explique la plus grande prise en compte, à partir de 2014 dans le Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), de cet enjeu.

2. La mise en oeuvre du PNRU s'est fondée sur l'action de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) qui a démontré son efficacité

La rupture initiée par le PNRU, si elle relève aussi de l'étendue du programme ainsi que le contenu des opérations, provient cependant avant tout de l'évolution dans la gouvernance de la politique de renouvellement urbain permise par la création de l'ANRU.

Cette dernière, dont la création est concomitante à celle du PNRU^66(*), offre pour la première fois un guichet unique ouvert à l'ensemble des acteurs du renouvellement urbain. La création de l'ANRU, comme l'indique la direction générale des collectivités territoriales (DGCL)^67(*) « est le fruit des enseignements tirés des dispositifs précédents, et de la nécessité d'un pilotage national garantissant la cohérence d'ensemble, le respect des délais et la sécurisation de financements pluriannuels ».

Cette structuration de la politique de renouvellement urbain autour d'une agence a permis des avancées notables.

D'une part, la création d'une structure centrale permettant la mise en synergie des différents acteurs est saluée par l'ensemble de ces derniers. Il apparaît que cette évolution était attendue au début des années 2000 et indique une forme de maturité dans la compréhension des potentialités de la politique publique mais aussi de ses faiblesses. Ainsi, l'ANRU^68(*) a créé « une conjonction d'action en faveur des quartiers, réunissant les différents maîtres d'ouvrage, mais aussi les acteurs du service public qui fondent la vie du quartier : éducation nationale, santé, petite enfance, commerce, sûreté ».

D'autre part, l'ANRU a facilité la cohérence d'ensemble de la politique de renouvellement urbain tout en l'adaptant aux problématiques locales rencontrées dans chaque quartier. Comme le rapporte l'Association des maires de France^69(*) (AMF), l'agence a permis de marquer la présence de l'État localement, tout en impulsant avec rapidité les travaux en offrant aux maires « des agents et interlocuteurs identifiables ». Cette présence de l'État se manifeste par le fait que le préfet de département est délégué territorial de l'ANRU. Cette dernière devient ainsi garante d'une forme de cohérence nationale sur l'ambition et la qualité des projets tout en permettant une adaptation aux contextes locaux.

Enfin, l'incarnation dans une agence de la politique publique a facilité le développement d'une continuité de l'action publique dans un domaine qui avait auparavant pâti d'un manque de constance dans son portage politique. La « vision pluriannuelle »^70(*) apportée par l'ANRU est mentionnée par Action Logement, qui lui-même est venu apporter une stabilité de financement sur le temps-long. Il est à ce titre intéressant de noter que l'ANRU, aux termes de l'article 10 de la loi du 1^er août 2003, « a pour mission de contribuer [...] à la réalisation du programme national de rénovation urbaine ». En d'autres termes, l'existence même de l'agence dépend de la poursuite des programmes nationaux de renouvellement urbain. Ainsi, l'agence est à durée déterminée : elle ne perdure que tant que son rôle de coordination et d'impulsion est nécessaire car les opérations de renouvellement urbain ne sont pas à leur terme.

3. Un financement défini en trois étapes qui a allongé la durée de vie du programme

a) Le financement direct, via des subventions, s'est accru par trois fois

Le PNRU a été doté initialement de 2,5 milliards d'euros de subventions par la loi du 1^er août 2003^71(*) d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. L'article 7 prévoyait qu'aucune « dotation annuelle au cours de cette période [2004-2008] ne [pouvait] être inférieure à 465 millions d'euros ». L'objectif était d'inclure, dès le projet de départ, un volet pluriannuel et stable au financement du programme.

Rapidement, l'ambition portée par le PNRU a rendu impossible de réaliser l'ensemble du programme avec uniquement les 2,5 milliards d'euros prévus à l'origine. Par conséquent, par trois fois, le niveau de subventions prévues pour financer le PNRU a été rehaussé. La date limite d'engagement des crédits a aussi été repoussée trois fois.

Évolution de la date limite d'engagement des crédits et du montant
de subvention prévu pour le PNRU

(en milliards d'euros)

Origine juridique	Date limite d'engagement	Dotation du programme (en milliards d'euros)
Article 7 de la loi n° 2003-710 du 1^er août 2003	2008	2,50
Article 91 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005	2011	4,00
Article 63 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006	2013	5,00
Article 18 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007	2013	6,00
Article 7 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009	2013	12,35
Article 3 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014	2015	12,35

Source : commission des finances

Ces modifications successives mettent en exergue une évolution notable du programme : dès l'origine, ce dernier était porteur d'une dimension bien plus importante que ses prédécesseurs, mais les accroissements de moyens et de délai sont éloquents : passage de 4 ans à 11 ans pour engager les crédits, passage de 2,5 milliards d'euros à 12,35 milliards d'euros sur la durée du programme, soit une multiplication par presque cinq des moyens.

Évolution de la date limite d'engagement des crédits et du montant
de subvention prévu pour le PNRU

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

Les divers reports de la date limite d'engagement ont permis de garantir la finalisation du PNRU en prenant en compte les augmentations successives de la dotation du programme en termes de subventions.

En ce qui concerne les différents financeurs du PNRU, l'article 12 de la loi du 1^er août 2003^72(*) prévoyait que les recettes de l'ANRU pour mettre en oeuvre la rénovation urbaine proviendraient :

- de subventions de l'État ;

- de contributions de l'Union d'économie sociale du logement (UESL), devenu Action Logement ;

- de subventions de la Caisse des dépôts et consignations ;

- de contributions des bailleurs sociaux via la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS)^73(*) ;

- du produit d'emprunts ;

- de la rémunération des prestations de service de l'agence, des produits financiers, des produits de la gestion des biens entrés dans son patrimoine et du produit de la vente de biens et droits mobiliers et immobiliers ;

- de dons et legs.

Sur la totalité du programme, c'est finalement Action Logement qui en a porté la plus grande partie en termes de subventions, avec 79,8 % des versements.

Participation financière totale au PNRU de la part des contributeurs

(en millions d'euros et en pourcentage)

Note : CDC : Caisse des dépôts et consignations ; CGLLS : Caisse de garantie du logement locatif social ; la participation du Grand Paris consiste en une affectation d'une partie de la taxe sur les bureaux (TSB) à l'ANRU.

Source : commission des finances, données ANRU

Sur l'enveloppe totale de 11,633 milliards d'euros de contributions des financeurs, 11,285 milliards d'euros ont été utilisés pour financer des projets sous forme de subvention, quand 237 millions d'euros ont été utilisés pour le fonctionnement de l'ANRU. En particulier, la participation de la Caisse des dépôts et consignations a porté sur un soutien au fonctionnement de l'agence et à la réalisation d'études sur la qualité des projets. La DGCL, tutelle de l'ANRU, fait ainsi remarquer que les coûts de gestion du PNRU n'ont représenté que 2 % des frais totaux engagés sur le programme^74(*).

Enfin, le reliquat de 111 millions d'euros à l'issue du PNRU a été globalement affecté au financement du programme suivant, initié en 2014, le Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU). Il en ressort une consommation de plus de 99 % des crédits ouverts sur le programme, soit un calibrage définitif satisfaisant au regard des projets engagés, en dépit des nombreuses augmentations de moyens rendues nécessaires par l'accroissement de l'ambition du PNRU au fil des ans.

b) L'effet de levier porté par l'ANRU a permis un engagement total de 48,4 milliards d'euros

La rupture portée par le PNRU, liée à l'ampleur des travaux entrepris, a reposé non seulement sur l'inclusion de nouveaux financeurs, au premier rang desquels Action Logement, mais aussi sur la mobilisation de financeurs indirects, engagés chacun à leur niveau pour la réussite des opérations.

Ainsi, il apparaît que sur la totalité du programme, l'ANRU a porté près de 23,1 % de l'ensemble des financements engagés. Comme l'indique la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP)^75(*), le financement des projets de renouvellement urbain mobilisent également des fonds issus :

- des collectivités territoriales - villes, établissement public de coopération intercommunale (EPCI), départements et régions ;

- des bailleurs sociaux ;

- de financements annexes issus de subventions européennes via le Fonds européen de développement régional (FEDER), de subventions de l'État, de participations de la Caisse des dépôts et consignations ou encore de la mobilisation de certains acteurs privés.

Répartition du financement des projets PNRU par type de financeur
sur la totalité du programme

(en milliards d'euros et en pourcentage)

Source : commission des finances, données ANRU

L'ANRU indique^76(*) ainsi qu'une convention du PNRU fait intervenir, en moyenne, près de huit financeurs différents, sous forme de subventions, de prêts ou de mobilisation de ressources internes. Le modèle de financement du PNRU, qui repose sur une logique d'effet de levier, a remarquablement fonctionné : les subventions de l'ANRU ont permis de générer un volume d'investissement global 4,3 fois supérieur au montant de ses propres engagements.

Outre les subventions, les autres financements ont principalement été des prêts, à hauteur de 36,7 % : dans ce cadre, la CDC a apporté un soutien très marqué aux bailleurs sociaux, non seulement financièrement, mais aussi par le partage de son expérience dans le renouvellement urbain datant des années 1990. Près de 86 % des emprunts contractés par les bailleurs sociaux dans le cadre du PNRU l'ont ainsi été auprès de la CDC. Cette dernière a prêté près de 17 milliards d'euros sur fonds d'épargne^77(*) à des taux préférentiels, ce qui a permis aux collectivités et aux bailleurs sociaux de lancer des opérations de grande envergure, comme des démolitions, des reconstructions mais aussi des réhabilitations d'ampleur.

Répartition du financement des projets du PNRU en distinguant
les différentes natures de ressources mobilisées

(en pourcentage)

Source : commission des finances, données ANRU

Les données montrent enfin qu'une part substantielle des fonds engagés a résulté de la mobilisation de fonds propres de la part des bailleurs sociaux ou des autres maîtres d'ouvrage, à hauteur de 26,4 %.

Le PNRU a ainsi permis de drainer des investissements financés par plusieurs acteurs, selon des voies diverses.

4. Une réalisation retardée par la difficulté à tenir les engagements pris dans un contexte de désengagement rapide de l'État

Si la fin des engagements du PNRU ont eu lieu en 2015, il convient de noter que les paiements n'ont, eux, été achevés qu'en 2022. Les directions de tutelle de l'ANRU^78(*) ont rappelé dans leur réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale que le décalage, en 2014, de deux années supplémentaires la date limite des engagements, avait été nécessaire au vu de plusieurs facteurs :

- la prise en compte de la complexité des opérations de transformation urbaine, notamment en matière de démolition-reconstruction et de relogement des habitants ;

- la confrontation à des délais incompressibles liés aux procédures d'urbanisme, aux acquisitions foncières et aux procédures d'aménagement ;

- le besoin de concevoir, dans certains territoires, des opérations successives sur plusieurs années, complexes à monter.

Cependant, comme l'indique l'exposé des motifs de la loi du 21 février 2014^79(*) dont l'article 3 prolonge de deux ans la durée du PNRU et porte le terme des engagements à fin 2015 au lieu de fin 2013, cette évolution était surtout rendue nécessaire « pour tenir compte du volume de crédits restant à engager et sécuriser l'intégrité des conventions pluriannuelles conclues entre l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et les porteurs de projets locaux ».

Cette contrainte financière forte est principalement liée au retrait rapide de l'État dans le financement du PNRU, dont les versements, via le programme 147 « Politique de la ville », ont été arrêtés dès 2010.

Séquence des recettes annuelles de l'ANRU pour le financement du PNRU
en fonction de leur provenance

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, données ANRU

Si le retrait de l'État a été partiellement compensé par l'affectation d'une fraction du produit de la taxe sur les bureaux entre 2011 et 2013, il n'empêche qu'à compter de 2010, l'ANRU a été confrontée à des difficultés de trésorerie.

Comme l'indique la Cour des comptes en 2020^80(*), « le niveau de la trésorerie [de l'ANRU] à la clôture des exercices 2014, 2015 et 2016 ne permettait [...] pas d'assurer les premiers décaissements de l'année suivante à hauteur des charges à payer, ce qui a justifié le versement d'une avance exceptionnelle de 60 M€ par Action Logement en 2016. »

Si la complexité des opérations a pu jouer pour justifier le décalage de la date limite des engagements, il apparaît cependant que réussir à mener un projet d'ampleur comme le PNRU sans prendre de retard est ardu, notamment à cause de la difficulté à sécuriser totalement son financement pluriannuel.

L'effet « bosse » d'un tel programme est en effet délicat à gérer : alors que les premières années demandent un engagement financier relativement léger, car il ne finance que des études préparatoires aux opérations, les travaux sont engagés massivement au bout d'environ cinq années et imposent un rythme de décaissement soutenu. La participation de l'État, soumise à l'annualité budgétaire, peine alors à suivre l'accélération demandée^81(*).

5. Des résultats globalement salués mais difficilement mesurables

a) De nombreuses études sur le bilan du PNRU ont été réalisées, aussi bien pendant qu'à l'issue du programme

Le bilan du PNRU a fait l'objet de nombreuses études, réalisé par diverses institutions. On peut citer, dans l'ordre chronologique de ces publications :

- dès 2011, le Conseil économique, social et environnemental^82(*) (CESE) a proposé un avis qui appelait, à la lecture des résultats déjà visibles du PNRU, au lancement d'un deuxième plan de renouvellement urbain ;

- en 2016, l'Observatoire national de la politique de la ville a proposé, dans son rapport annuel^83(*), une analyse comme point d'étape après dix ans de mise en oeuvre du PNRU ;

- en octobre 2023, l'ANRU elle-même a produit un bilan chiffré^84(*), permettant quantitativement de mesurer l'ampleur des effets du PNRU achevé ;

- en 2023, le dossier thématique logement^85(*) de l'Observatoire national de la politique de la ville (ONPV) comprenait un volet d'analyse des effets du PNRU fondé sur les données publiées par l'ANRU ;

- enfin, en juin 2024, un rapport^86(*) partenarial^87(*) coordonné par la direction générale des collectivités territoriales (DGCL) a permis d'établir le bilan le plus complet à ce jour sur les effets du programme, en cherchant notamment à évaluer plus qualitativement les effets du PNRU.

On peut ainsi constater que le Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) a été initié en 2014 alors que le Gouvernement n'avait pas attendu de connaître précisément les résultats du premier plan pour en initier un nouveau.

b) La mesure d'un effort inédit en faveur du renouvellement urbain

La manière la plus évidente d'évaluer le PNRU, comme le montre le rapport de l'ANRU^88(*) à ce sujet, consiste à mesurer son ampleur et en faire un bilan quantitatif. Cela permet de mettre en évidence la rupture que ce programme a porté par rapport à ceux qui l'ont précédé.

Les 48,4 milliards d'euros de financements publics et privés mobilisés ont ainsi permis la réalisation de 28 950 opérations qui montrent la diversité de l'action menée dans le cadre du PNRU.

La priorité donnée à la démolition et à la construction de logements sociaux apparaît dans ce décompte : près de 46,9 % des investissements et 32,6 % des opérations ont poursuivi cet objectif. En y adjoignant les autres interventions sur l'habitat, ce sont près de 65,8 % des investissements et 60 % des subventions de l'ANRU qui ont été consacrés à la transformation des logements. Le PNRU a ainsi permis de réaliser :

- la démolition de 164 400 logements sociaux inadaptés ;

- la reconstruction de 142 000 logements sociaux ;

- la réhabilitation de 408 500 logements ;

- la production de 80 000 logements en accession à la propriété ;

- le traitement d'environ 10 000 logements privés.

Par conséquent, avec près de 175 000 démolitions pour 220 000 reconstructions, le solde de logements supplémentaires est largement positif et atteint selon la DGCL^89(*) le nombre de 48 000.

Répartition des opérations du PNRU par type d'intervention

Famille d'opération	Nombre d'opérations (en nombre et en pourcentage)		Montant total d'investissement (en millions d'euros et en pourcentage)
Production de logements sociaux	7 041	24,3 %	19 354,3	40,0 %
Aménagements	5 128	17,7 %	7 374,2	15,2 %
Réhabilitation	3 082	10,6 %	7 046,8	14,6 %
Équipements publics	2 339	8,1 %	5 269,6	10,9 %
Démolition de logements sociaux	2 410	8,3 %	3 359,9	6,9 %
Résidentialisation	2 474	8,5 %	2 116,3	4,4 %
Conduite de projet et ingénierie	4 422	15,3 %	1 195,4	2,5 %
Intervention sur l'habitat privé	413	1,4 %	1 125,4	2,3 %
Espaces commerciaux ou artisanaux	297	1,0 %	615,5	1,3 %
Requalification d'îlots anciens dégradés	176	0,6 %	579,0	1,2 %
Amélioration de la qualité de service (AQS)	1 080	3,7 %	320,3	0,7 %
Changements d'usage de logements sociaux	88	0,3 %	60,7	0,1 %
Ensemble des opérations	28 950	100 %	48 417,5	100 %

Source : commission des finances, données ANRU

Le second grand volet des opérations du PNRU a touché à l'aménagement des quartiers, en insistant notamment sur l'équipement et le cadre de vie. Ainsi, près de 7,4 milliards d'euros ont été consacrés à l'aménagement urbain et 5,3 milliards d'euros engagés pour la construction ou la rénovation d'équipements publics.

L'ANRU comptabilise ainsi 2 142 opérations sur des équipements publics, qui ont prioritairement concerné des équipements sociaux et scolaires, montrant la capacité du PNRU à prendre en compte des enjeux dépassant celui du logement.

Opérations menées dans le cadre du PNRU sur les équipements

(en nombre d'opérations)

Source : commission des finances, données ANRU

c) Une reconfiguration des quartiers et une amélioration du cadre de vie visibles

Les travaux du PNRU ont permis une transformation profonde des quartiers, en particulier pour les 546 ayant bénéficié d'une intervention globale de rénovation urbaine. La démolition d'immeubles, qui a été massive, a permis la reconfiguration de l'espace urbain : les trames viaires ^90(*)ont été réinventées, les quartiers ont pu être reliés aux autres espaces de l'agglomération et un nouveau partage de l'espace urbain a été construit entre parcelles publiques et privées.

Comme l'indique le rapport partenarial de la DGCL^91(*), les projets de renouvellement urbain ont été « pour la plupart des quartiers étudiés, l'opportunité de les relier à un système de transports collectifs performants ». Cette ouverture des quartiers ayant bénéficié du renouvellement urbain vers les centres à proximité a considérablement amélioré le cadre de vie des résidents. Ainsi, la DGCL^92(*) remarque que « le désenclavement souvent combiné à l'arrivée ou au renforcement des transports collectifs, constitue ainsi l'un des acquis les plus partagés du programme. »

Le second facteur le plus marquant est celui de l'évolution des typologies de logement dans les quartiers visés, en lien avec les choix de reconstruction. Les nouveaux logements sociaux ont ainsi été situés seulement pour moitié dans le quartier du projet et, dans 43 % des cas, en dehors d'un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV), ce qui a favorisé une diversification du parc de logement dans les quartiers concernés par le PNRU.

Le parc social a pu être largement rénové, ce qui a favorisé la qualité des logements notamment en termes de performance énergétique et a permis de voir un regain d'attractivité pour le logement social, notamment en Île-de-France. Le rapport partenarial de la DGCL indique ainsi une baisse sensible de la vacance dans les logements sociaux, cette dernière se stabilisant dans les quartiers renouvelés à 11 %.

Enfin, de façon moins massive, des opérations d'équipement à finalité économique ont pu être mis en oeuvre. L'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) rapporte ainsi que 297 opérations financées par 615 millions d'euros d'investissement ont eu lieu et ont favorisé la dynamisation économique des quartiers. Ces opérations ont cependant concerné moins d'un tiers des quartiers bénéficiant du PNRU. Or, l'enjeu de la création d'une activité économique endogène dans les quartiers renouvelés est crucial.

Quelques désagréments ont néanmoins pu être soulevés sur l'évolution de la qualité de vie, notamment pendant les travaux et en lien avec le relogement. La Confédération nationale du logement (CNL) rapporte ainsi^93(*) que certains points de tension ont pu être relevés lorsque certains chantiers se prolongeaient pendant des années. Certains cas ont en outre été recensés dans lesquels « les entreprises mandatées ne préviennent pas les habitants des travaux prévus, ce qui est vécu comme déshumanisant et irrespectueux par les personnes concernées ». Cette question du lien avec les habitants, pour les entraîner dans une vision nouvelle pour le quartier, favoriser leur relogement dans des conditions acceptables et leur permettre de coconstruire les projets, semble ainsi avoir été relativement peu prise en compte au cours du PNRU.

d) Un accroissement mesuré de la mixité sociale et le maintien de nombreux défis

Les opérations quantitativement inédites sur le bâti dans les quartiers concernés par le PNRU ont eu des effets directs sur leur peuplement. En effet, comme l'indique la DGCL^94(*), dans le quart des quartiers ayant bénéficié des opérations les plus lourdes, la diminution de la part du logement social a été de 8 points et le recul de la proportion des ménages les plus pauvres de 5 points de pourcentage. Ainsi, des ménages modestes et intermédiaires sont venus en remplacement des personnes les plus pauvres, permettant de réduire les trappes à pauvreté qu'étaient devenus certains des quartiers.

Il en résulte un effet d'accroissement de la mixité sociale : dans les quartiers ayant connu une rénovation majeure liée au PNRU, la part de quartiers ayant une diversité sociale élevée^95(*) est passée de 21,9 % à 44,4 % entre 2013 et 2019.

Variation de l'état de la mixité sociale entre 2013 et 2019 par catégorie de quartier

(en pourcentage)

Note : QRU : quartier de renouvellement urbain ; QRU conventionné : QRU soumis à une rénovation majeure ; QRU non conventionné : QRU ayant bénéficié d'opérations isolées.

Source : commission des finances, données INSEE, traitement ANCT et ONPV

Ces résultats montrent l'importance de se focaliser sur un renouvellement urbain qui porte des opérations globales : entre les quartiers ayant fait l'objet d'une convention avec l'ANRU et ceux n'ayant pas été conventionnés car les opérations étaient plus légères, on constate que la part des premiers ayant connu une amélioration de la mixité sociale est près de dix points supérieure à celle des seconds. En effet, la DGCL^96(*) constate que « dans les quartiers où les transformations ont été plus limitées, les effets sur la mixité apparaissent faibles, confirmant que les résultats en matière de peuplement nécessitent une transformation urbaine d'ampleur et dans la durée ».

De façon plus générale, l'accroissement de la mixité sociale n'est pas allée à son terme et les handicaps dont souffrent les quartiers demeurent.

Pour commencer, l'ensemble des acteurs constatent que l'amélioration de l'image des quartiers demeure très lente. Comme le montre l'étude de la Fédération nationale des agences d'urbanisme (FNAU) au sein du rapport partenarial coordonné par la DGCL, l'évolution de la perception d'un quartier est décalée dans le temps par rapport à celle du projet de renouvellement urbain. Or, les initiatives privées peinent à être initiées dans un cadre où la réputation d'un quartier ne s'est pas suffisamment améliorée, et ce d'autant que les montants investis pour les opérations d'équipement à finalité économique n'ont représenté que 1,3 % des montants totaux - soit 615 millions d'euros.

De plus, l'étude de la FNAU intégrée au rapport de la DGCL indique que le PNRU n'a pas pu traiter les problématiques de délinquance récurrente. L'enjeu sécuritaire du renouvellement urbain n'a pas été suffisamment pris en compte, comme en témoigne la faiblesse du nombre d'équipements administratifs ayant connu une opération. Ces derniers ne sont concernés que par 174 des 2 142 opérations portant sur des équipements publics.

Enfin, malgré des améliorations, la concentration de la pauvreté reste élevée dans les quartiers, comme le notent notamment France Urbaine et Intercommunalités de France^97(*) ainsi que la Caisse des dépôts et consignations^98(*). En effet, parmi les ménages concernés par les démolitions, environ 89 % ont été relogés dans la même commune et 51 % l'ont été directement dans le quartier rénové. Ainsi, l'attachement des habitants à leur lieu de vie a rendu difficile l'évolution du peuplement.

e) Le manque de données fiables pour analyser le PNRU

Les évaluations du PNRU, bien que nombreuses, pâtissent néanmoins d'un manque de données permettant d'objectiver les effets du programme. Cette difficulté a notamment été relevée en audition par l'Observatoire national de la politique de la ville (ONPV). Cette structure, dont l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) assure le secrétariat, a été créée par la loi du 21 février 2014 en vue d'analyser la situation et les trajectoires des résidents des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Elle succède à l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) et au Comité d'évaluation et de suivi (CES) de l'ANRU. Depuis sa création, l'ANRU n'évalue plus elle-même au plan qualitatif la politique menée, ce qui est favorable à la réalisation d'études à plat et à la méthodologie éprouvée.

L'ONPV indique ainsi que les travaux publiés dans son rapport annuel de 2016^99(*) ne portent que sur la période 2003-2013, alors que les dernières opérations du PNRU se sont achevées en 2020. L'ONPV met en avant l'existence de limites méthodologiques fortes dans cette étude :

- elle porte sur l'ensemble des sections cadastrales qui croisent le périmètre des quartiers ayant fait l'objet d'opérations du PNRU, soit en incluant plusieurs parcelles qui ne sont pas réglementairement incluses dans les quartiers ;

- l'existence d'un scénario contrefactuel se fonde sur des hypothèses fortes, à savoir que les trajectoires parallèles entre les quartiers en rénovation urbaine et les autres ZUS, constatées sur les cinq années précédant le PNRU, se seraient poursuivies après la mise en oeuvre du programme ;

- l'analyse part du principe que les ZUS n'ayant pas connu d'opérations dans le cadre du PNRU n'ont pas été affectées par le renouvellement urbain, hypothèse que l'étude elle-même nuance.

Cette difficulté à obtenir des analyses des trajectoires sociales des quartiers a été confirmée par Philippe Van de Maele lors de son audition. En effet, l'évolution des cohortes d'habitants issus des quartiers ayant bénéficié du PNRU est difficile à mettre en évidence. Action Logement indique ainsi qu'il est symptomatique que le bilan du PNRU publié par l'ANRU soit « seulement » quantitatif^100(*) : la comptabilisation du nombre d'opérations, des montants engagés et de leurs typologies correspond aux jeux de données véritablement fiables dont on dispose.

La note réalisée par France Stratégie^101(*) dans le cadre du rapport partenarial coordonné par la DGCL relève que la méthodologie d'évaluation d'un programme aussi large que le PNRU est difficile à mettre en oeuvre : « pour vraiment juger de l'efficacité du PNRU pour les habitants des quartiers ciblés, il convient d'aller plus loin et de mesurer ce que le programme a changé en termes de sécurité, d'accès à l'emploi, de réussite éducative, ou encore de mobilité sociale et géographique. ». Or, ces données sont difficiles à réunir aussi bien au niveau des quartiers qu'au niveau national, ce qui est nécessaire pour réaliser un contrefactuel de bonne qualité.

Par conséquent, même si les effets du PNRU sont globalement positifs pour les quartiers qui ont connu une transformation profonde du bâti et ont bénéficié d'un désenclavement efficace, il demeure difficile de faire un état des lieux de l'efficience d'un tel programme, du fait d'un manque de données.

Le manque de séries statistiques suffisamment fournies explique en partie pourquoi le lancement d'un second programme, dès 2014, a été initié sans avoir de visibilité de fond sur les effets du premier.

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* ⁴⁷ Cour des comptes, La politique de la ville, février 2002.

* ⁴⁸ Loi n° 2003-710 du 1^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

* ⁴⁹ Article 10 de la loi du 1^er août 2003 précitée.

* ⁵⁰ Réponse de la Caisse des dépôts et consignations au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ⁵¹ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ⁵² Loi n° 2003-710 du 1^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

* ⁵³ Au II de l'article 5 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.

* ⁵⁴ Alors encore nommée Union d'économie sociale du logement (UESL).

* ⁵⁵ Convention du 10 septembre 2003 relative à l'intervention du 1 % logement dans la politique de rénovation urbaine et portant modification des conventions du 11 octobre et du 11 décembre 2001.

* ⁵⁶ Prévues par l'article L. 313-3 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁵⁷ Action Logement signale que ces droits ont mis beaucoup de temps à lui être accordé. Il a fallu une circulaire a début 2024 pour convertir en droits uniques les 34 000 droits de suite attendus et déterminer un flux annuel par département pour Action Logement, pris sur le contingent de l'État.

* ⁵⁸ Prévues par l'article L. 313 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁵⁹ Au titre du PNRU, ces contreparties devaient initialement représenter un volume de 19 969 logements au total. Cependant, leur volume a été réduit entre 2014 et 2016 en lien avec la baisse des capacités de financement de la Foncière Logement.

* ⁶⁰ Loi n° 2003-710 du 1^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

* ⁶¹ Les critères sont le taux de pauvreté, de chômage ou encore le niveau de revenu des habitants.

* ⁶² En particulier, la concentration de logements sociaux, le niveau enclavement, de dégradation du bâti et le déficit d'équipements ont été pris en compte.

* ⁶³ Article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

* ⁶⁴ Décret n° 96-1156 du 26 décembre 1996 fixant la liste des zones urbaines sensibles.

* ⁶⁵ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ⁶⁶ Article 10 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

* ⁶⁷ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ⁶⁸ Réponse de l'ANRU au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ⁶⁹ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ⁷⁰ Réponse d'Action Logement au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ⁷¹ Article 7 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

* ⁷² Loi n° 2003-710 du 1er août 2003 précitée.

* ⁷³ Prévue à l'article L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁷⁴ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ⁷⁵ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ⁷⁶ ANRU, Bilan quantitatif du PNRU, octobre 2023.

* ⁷⁷ Dans le cadre des PPU et PRU,

* ⁷⁸ Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages et direction générale des collectivités territoriales.

* ⁷⁹ Loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

* ⁸⁰ Cour des comptes, L'Agence nationale pour la rénovation urbaine et la mise en oeuvre des programmes de renouvellement urbain (PNRU et NPNRU), avril 2020, communication à la commission des finances du Sénat.

* ⁸¹ Réponse de la direction du budget au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ⁸² Avis du CESE, Marie-Noëlle Lienemann, Bilan et perspectives du Programme national de renouvellement urbain (action de l'ANRU), septembre 2011.

* ⁸³ ONPV, Damien Kacza, Rapport annuel, La renouvellement urbain dix ans après son lancement : premiers effets sur l'offre d'habitat et la mixité sociale, 2016.

* ⁸⁴ ANRU, Bilan quantitatif du PNRU, octobre 2023.

* ⁸⁵ ONPV, Dossier cadre de vie, Le cadre de vie et le logement dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, 2023.

* ⁸⁶ DGCL et al., Rapport partenarial sur l'impact du PNRU, juin 2024.

* ⁸⁷ Les contributeurs à la démarche d'évaluation du PNRU ont été nombreux : Action Logement, l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), l'Observatoire national de la politique de la ville (ANRU), l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), la Caisse des dépôts et consignations, le Groupe d'analyse et de théorie économique, rattaché au Centre national de la recherche scientifique (CNRS), la direction générale du Trésor, la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), la Fédération nationale des agences d'urbanisme (FNAU), France Stratégie, l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et l'Union sociale pour l'habitat (USH).

* ⁸⁸ ANRU, Bilan quantitatif du PNRU, octobre 2023.

* ⁸⁹ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ⁹⁰ La trame viaire d'une unité urbaine est le réseau formé par toutes les voies de circulation qui la desservent, des plus importantes comme les autoroutes urbaines ou les boulevards aux plus modestes venelles piétonnes, en passant les rues classiques.

* ⁹¹ DGCL et al., Rapport partenarial sur l'impact du PNRU, juin 2024.

* ⁹² Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ⁹³ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ⁹⁴ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ⁹⁵ L'étude réalisée par l'Agence nationale de la cohésion des territoires dans le cadre du rapport partenarial de 2024 coordonné par la DGCL retient une typologie de la diversité sociale conçue autour de trois catégories de quartiers :

- les quartiers à diversité sociale élevée se caractérisent par une hétérogénéité marquée tant sur le plan démographique qu'éducatif et la répartition des catégories sociales s'y rapproche le plus de la moyenne des quartiers ;

- les quartiers à diversité sociale intermédiaire offrent une mixité démographique modérée, mais qui se caractérisent par un plus faible niveau de diversité éducative, avec une prédominance de résidents ayant des niveaux d'éducation similaires ou inférieurs au baccalauréat ;

- les quartiers à faible diversité sociale présentent une plus faible diversité démographique et éducative et la répartition des catégories sociales s'y éloigne le plus de la moyenne des quartiers.

* ⁹⁶ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ⁹⁷ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ⁹⁸ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ⁹⁹ ONPV, Damien Kacza, Rapport annuel, La renouvellement urbain dix ans après son lancement : premiers effets sur l'offre d'habitat et la mixité sociale, 2016.

* ¹⁰⁰ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ¹⁰¹ France Stratégie, Quinze ans de PNRU : quels effets sur l'habitat et le peuplement ?, février 2024.